Содержание к диссертации
Введение
Особенности уголовно-правовых и криминологических мер противодействия регистрации незаконных сделок с землей
1.1. Исторические предпосылки и социальная обусловленность установления уголовной ответственности за регистрацию незаконных сделок с землей
1.2. Характеристика криминальной ситуации, связанной с регистрацией незаконных сделок с землей
Уголовно-правовая характеристика и особенности квалификации преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ
2.1. Объект и предмет преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ
2.2. Объективная сторона преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ
2.3. Субъективные признаки преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ
Совершенствование криминологических и уголовно-правовых мер противодействия преступлениям, предусмотренным ст. 170 УК РФ
3.1. Характеристика и совершенствование комплекса мер, направленных на предупреждение преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ
3.2. Совершенствование уголовного законодательства в части усиления ответственности за регистрацию незаконных сделок с землей
Заключение
Список использованной литературы
- Характеристика криминальной ситуации, связанной с регистрацией незаконных сделок с землей
- Объективная сторона преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ
- Субъективные признаки преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ
- Совершенствование уголовного законодательства в части усиления ответственности за регистрацию незаконных сделок с землей
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Земля занимает особое место среди элементов рыночной экономики, поскольку она выступает и в качестве средства производства, и в качестве объекта потребления. Она является основой жизненного пространства населения, хозяйственной деятельности предприятий и организаций, функционирующих в различных секторах экономики. Но ценность земли определяется не только экономическими показателями. Помимо того, что земля является базовым элементом недвижимости, она имеет еще экологическое и социальное значение. В Приветствии Президента Российской Федерации В.В.Путина, Учредительному съезду Российского земельного союза отмечается: «Уважаемые делегаты и гости Учредительного съезда Российского земельного союза! Представляя разные регионы и разные области деятельности, вы собрались, чтобы объединить свои усилия для сохранения одного из главных богатств нашего Отечества - земли, для защиты интересов тех, кто на земле трудится, для поддержания порядка в земельных отношениях». В этой связи обеспечение высокой степени защиты общественных отношений, охраняемых нормами уголовного закона, является одной из приоритетных задач правоохранительных органов, государства и общества в целом. Общественные отношения, охраняемые уголовно-правовым законодательством, представляют собой значительную ценность не только для экономики страны, но и для большинства других институтов современного общества.
Актуальность темы исследования определяется также и особенностью современных экономических условий, в которых отечественный рынок земли продолжает еще формироваться. Процесс формирования данного рынка, к сожалению, сопровождается различными видами преступлений, в том числе и преступными злоупотреблениями со стороны должностных лиц, владеющих полномочиями в сфере осуществления регистрационных действий в отношении сделок с землей и другими объектами недвижимости.
Земельные отношения требуют особой правовой регламентации и уголовно-правовой защиты, направленной на рациональное использование земель, препятствующей неправомерным действиям отдельных лиц и способствующей обеспечению равных условий заключения сделок для всех субъектов рынка земли. В этой связи, особой охраны требует система регистрации сделок с землей, которая, во-первых, играет важную роль в процессе сбора налогов на землю и на иное недвижимое имущество, а во-вторых, способствует развитию всего рынка недвижимости. Современная регистрационная система, посредством существующих реестров, обеспечивает публичный доступ к сведениям о конкретных объектах недвижимости и этим выполняет функцию содействия сделкам, в т.ч. и с землей. Реестры уменьшают информационную асимметрию, которая лежит в основе конфликтов между сторонами гражданско-правовых договоров, и обеспечивают защиту прав собственности на землю. Таким образом, создаются условия для правомерного и безопасного заключения договоров о переходе прав на землю. Более того, ведение государственного кадастрового учета земельных участков является необходимым условием регистрации прав собственности на земельные участки.
Функцию защиты от наиболее опасных посягательств на земельные отношения выполняет уголовно-правовой запрет, установленный ст. 170 УК РФ, «Регистрация незаконных сделок с землей». Данное преступление посягает на отношение собственности на землю и на права граждан и юридических лиц, владеющих, пользующихся и распоряжающихся землей. Объективная сторона преступления связана с совершением хотя бы одного из трех указанных в комментируемой статье действий: регистрация заведомо незаконных сделок с землей; искажение учетных данных Государственного земельного кадастра; умышленное занижение размеров платежей за землю. Субъект преступления - должностное лицо, наделенное полномочиями по исполнению законов и иных нормативных актов, регистрирующих земельные отношения и вопросы платежей за землю. С субъективной стороны преступление совершается с прямым умыслом по мотивам корыстной или личной заинтересованности должностного лица, использующего свое служебное положение.
Таким образом, она предусматривает три самостоятельных состава преступления, имеющих общие признаки, но различающихся по объективной стороне. Общими признаками составов преступлений по данной статье являются: их совершение должностным лицом, т. е, наличие специального субъекта; прямой умысел, корыстная или иная личная заинтересованность; использование своего служебного положения. Преступления, предусмотренные данными составами, не требуют наступления последствий и являются оконченными при совершении действий. Квалифицирующие признаки отсутствуют.
Введение данной нормы в уголовное законодательство позиционировалось законодателем как мера, направленная на обеспечение законности деятельности государственного аппарата в сфере оборота земли. В действительности же данная норма не в достаточной степени обеспечивает должную защиту управленческих земельных отношений. Достаточно сказать, что в настоящее время число преступлений, ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 170 УК РФ, ежегодно регистрируемых официальной уголовной статистикой, не превышает нескольких случаев (в 2006 г. – 4, 2007 – 6, 2008 – 2, 2009 окончено-5 (в суд направлено-2). В 2010-2012г.г. оканчивалось 4-5 дел, в суды пока не направлено ни одного дела, (большинство они приостановлены). Отчасти это объясняется тем обстоятельством, что сформулированная норма статьи является нетехнологичной и требует совершенствования. Неудачная редакция диспозиции является одной из причин высокого уровня латентности регистрируемых незаконных сделок с землей, искажений учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижений размеров платежей за землю. Необходимость проведения исследования, посвященного изучению обозначенных проблем, обусловлена также тем, что среди ученых, изучающих данную тему, до сих пор не сложилось единогласия по поводу многих вопросов, касающихся названных проблем. Чрезвычайно разнятся мнения исследователей о юридическом содержании признаков состава преступления, связанного с регистрацией незаконных сделок с землей и высказываются сомнения вообще целесообразности его существования в главе о преступлениях в сфере экономической деятельности и др. Все вышеизложенное указывает на особую актуальность избранной темы диссертационного исследования, на необходимость выработки эффективных криминологических и уголовно-правовых мер борьбы с регистрацией незаконных сделок с землей.
Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные вопросы противодействия преступлениям, посягающим на управленческие земельные отношения, уголовно-правовыми и криминологическими средствами, рассматривали в своих работах Д.И. Аминов, С.А. Боголюбов, Г.Н. Борзенков, А.В. Бурцев, Г.Е. Быстрое, А.А. Варламов, Б.В. Волженкин, А.В. Галахова, Л.Д. Гаухман, В.И. Гладких, А.А. Гольцблат, Д.Б. Горохов, И.Ю. Ельцова, А.Э. Жалинский, Ю.Г. Жариков, И.А. Иконицкая, И.А. Клепицкий, B.C. Комиссаров, Л.Л. Кругликов, А.П. Кузнецов, В.В. Кунц, В.М. Леонтьев, Н.А. Лопашенко, Т.Г. Магазинщиков, С.В. Максимов, Е.Л. Минина, А.В. Наумов, Т.В. Пинкевич, А.В. Путилин, А.М. Яковлев, П.С. Яни, Б.В. Яцеленко и др. Однако многие вопросы, касающиеся указанной темы, до сих пор остаются малоисследованными и дискуссионными. В частности, как выше указывалось, в науке уголовного права до сих пор не сложилось единого подхода к правовой природе отдельных признаков преступлений в виде регистрации незаконных сделок с землей, искажения учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижения размеров платежей за землю, а также к направлениям совершенствования уголовного законодательства в части противодействия данным преступлениям. В правоприменительной практике отсутствует единый подход к их квалификации, а в криминологической доктрине нет единого подхода к предупреждению действий, составляющих данные преступления.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе противодействия преступлениям в виде регистрации незаконных сделок с землей, искажения учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижения размеров платежей за землю, совершаемых должностными лицами.
Предмет - объективные и субъективные признаки состава регистрации незаконных сделок с землей как преступления в сфере экономической деятельности. А также закономерности применения уголовно-правовых и криминологических мер противодействия регистрации незаконных сделок с землей, искажения учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижения размеров платежей за землю, совершаемых должностными лицами.
Цель и задачи исследования. Цель - комплексное изучение уголовно-правовой и криминологической природы преступных деяний, предусмотренных ст. 170 УК РФ, и противодействующих им мер; разрешение проблем, связанных с совершенствованием применения уголовно-правовых и криминологических мер противодействия отмеченным преступлениям.
Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих задач исследования:
- изучение исторические предпосылки и социальная обусловленность установления уголовной ответственности за регистрацию незаконных сделок с землей;
- проведение ретроспективный анализ развития отечественного уголовного законодательства об ответственности за преступления, посягающие на управленческие земельные отношения;
- проведение юридического анализа признаков составов преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ, положений гражданского, земельного и налогового законодательства, к которым отсылает данная норма;
- обобщение практики применения ст. 170 УК РФ, с целью выявления проблем, возникающих при квалификации запрещенных ею преступлений, и разработка научно обоснованных рекомендаций по квалификации данных деяний;
- разработка предложений по совершенствованию уголовного законодательства, направленного на борьбу с регистрацией незаконных сделок с землей, искажением учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижением размеров платежей за землю;
- изучение результатов деятельности субъектов системы предупреждения преступлений, совершаемых в рамках ст. 170 УК РФ;
- изучение лиц, совершивших указанные преступления, выявления особенностей криминогенных деформаций их личности и преступного поведения;
- классификация факторов, детерминирующих обстоятельства и способы указанного вида преступлений;
- определение содержания системы общесоциальных и специально-криминологических мер предупреждения преступлений, совершаемых в рамках уголовно – правовой защиты по ст.170 УК РФ;
- изучение возможностей сдерживающего воздействия уголовного закона в отношении лиц, совершающих преступления в рассматриваемой сфере, в том числе с целью общего и специального предупреждения преступлений;
- разработка предложений по совершенствованию комплекса мер криминологического характера, направленных на предупреждение преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ.
Методологической основой исследования явились всеобщий диалектический метод, а также совокупность общенаучных и специальных методов познания. В процессе исследования использованы логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, социологический (в том числе анкетирования) и некоторые другие методы. Применялись достижения наук уголовного, гражданского, земельного, экологического права, общей теории права, криминологии, экономики, социологии, философии.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Законы Российской Федерации, а также ряд иных нормативных актов, регулирующих отношения, возникающие в сфере противодействия преступлениям в виде регистрации незаконных сделок с землей.
Научная новизна исследования состоит в том, что соискатель впервые после введения в действие УК РФ 1996 года с использованием материалов имеющейся судебной практики осуществил комплексную разработку проблемы использования уголовно-правовых и криминологических средств противодействию преступлениям против регистрации незаконных сделок с землей, искажения учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижения размеров платежей за землю. В новых социально-экономических условиях, подготовил ряд научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию уголовного законодательства и практики его применения. В диссертации осуществлен детальный юридический анализ составов преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ, высказано авторское понимание ряда дискуссионных вопросов по поводу содержания отдельных их признаков и на этой основе разработаны предложения по квалификации деяний, попадающих под признаки указанной статьи уголовного закона и предложения по ее совершенствованию. Существенной новизной исследования является оценка количественных показателей преступлений которая, впервые в максимальном объеме строилась с учетом особенностей субъективной стороны противоправных деяний, что существенно повышает достоверность сформулированных в работе выводов. В работе также исследована современная криминальная ситуация, связанная с совершением указанных преступлений и предложены рекомендации по совершенствованию системы мер их предупреждения, особенностью которых является акцент на снижение уровня латентности нарушений в сфере управленческих земельных отношений, как необходимого элемента эффективной профилактики рассматриваемых преступлений.
Более конкретно новизна сформулированных соискателем выводов и рекомендаций отражена в положениях, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Содержание статьи 170 УК РФ шире своего наименования и наряду с регистрацией незаконных сделок с землей устанавливает уголовную ответственность еще за два самостоятельных состава преступления - искажение учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижение размеров платежей на землю. Из-за такой конструкции отмеченной уголовно-правовой нормы в теории уголовного права отсутствует единый подход к определению объекта отмеченных составов преступлений. Результаты проведенных исследований свидетельствуют о том, что все составы преступлений имеют одинаковый объект посягательств в виде управленческих земельных отношений, которые объединяют в себе две группы общественных отношений, возникающих по поводу рационального использования и оборота земли и по поводу соблюдения установленного порядка в сфере государственного регулирования землепользования.
2. Сведения официальной статистики не отображают реальную криминальную ситуацию, связанную с регистрацией незаконных сделок с землей, искажением учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижением размеров платежей за землю, так как данные преступления обладают высоким уровнем латентности, показатель коэффициента которого колеблется в пределах значений от 35 до 50. При этом наряду с традиционными причинами латентности в их основе для перечисленных преступных деяний находится фактор несовершенства уголовного законодательства, устанавливающего ответственность за данные деяния и отраслевого законодательства, регулирующего земельные отношения.
3. В отношении ряда сделок с землей (например, купля-продажа и мена) действующее законодательство предписывает обязательность регистрации не сделок, а лишь вновь возникших прав на землю по этим сделкам. Таким образом, если данные сделки с землей будут незаконными, то по смыслу диспозиции ст. 170 УК РФ их регистрация не будет образовывать состав преступления, поскольку данной нормой запрещается регистрация заведомо незаконных сделок с землей, а не регистрация прав на землю, в основе которых лежат незаконные сделки.
4. Норма ст. 170 УК РФ устанавливает уголовную ответственность только за занижение размеров платежей за землю, а случаи незаконного освобождения от данных платежей остаются за пределами ее действия. В этой связи диспозицию отмеченной нормы целесообразно дополнить указанием на освобождение от платежей за землю.
5. В тексте диспозиции ст. 170 УК РФ законодатель излишне использует слово «умышленное» перед словами «занижение платежей за землю». Оно противопоставляет умышленное занижение платежей за землю действиям по регистрации незаконных сделок с землей и искажению учетных данных Государственного земельного кадастра, перед которыми не стоит указания на их умышленный характер. Кроме того, следуя смыслу ст. 24 УК РФ, указание на форму вины требуется лишь при описании преступлений, совершаемых по неосторожности. Таким образом, в диспозиции ст. 170 УК РФ слово «умышленное» целесообразно заменить словом «незаконное», так как занижение размеров указанных платежей может быть произведено и на законных основаниях.
6. Редакцию диспозиции ст. 170 УК РФ предлагается изложить в новой редакции.
Статья 170. Регистрация незаконных сделок с землей
1. Регистрация заведомо незаконных сделок с землей и незаконного перехода прав на земельные участки, искажение сведений Государственного кадастра недвижимости, а равно незаконное занижение размеров платежей за землю либо освобождение от таких платежей, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения, -
наказываются штрафом в размере до ста тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо обязательными работами на срок от двухсот до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.
2. Те же деяния, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, - наказываются штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти лет либо лишением свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. (Разумеется, если корыстная заинтересованность должностного лица связана с получением им взятки, налицо совокупность преступлений, предусмотренных комментируемой статьей и ст. 290 УК.).
7. В комплексе мер по предупреждению преступлений в виде регистрации незаконных сделок с землей, искажения учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижения размеров платежей за землю приоритетное место должно быть в основном отведено мерам следующих направлений:
- снижение уровня латентности перечисленных преступлений;
- обеспечение деятельности правоохранительных органов методическими рекомендациями по правильной квалификации деяний, попадающих под действие ст. 170 УК РФ;
- совершенствование уголовного законодательства в части установления ответственности за отмеченные преступления;
- создание самостоятельного контролирующего органа по соблюдению законности в сфере земельных отношений;
- ужесточение кадрового отбора (в т.ч. строгой ротации) на должности, связанные с земельным управлением;
- совершенствование мер взаимодействия правоохранительных органов с другими органами государственной власти, с общественностью и научно-исследовательскими учреждениями в области противодействия преступлениям, предусмотренным ст. 170 УК РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что весь комплекс полученных соискателем новых исследовательских результатов, выводов и положений расширяет знания относительно необходимости развития теоретических основ уголовного права и криминологии в сфере противодействия преступным действиям, связанным с регистрацией незаконных сделок с землей, искажением учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижением размеров платежей за землю. Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы: в деятельности органов государственной власти по совершенствованию организации противодействия современной преступности в сфере экономики; при разработке нормативно-правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации; в деятельности правоприменительных органов по предупреждению должностных преступлений; в преподавании учебных дисциплин уголовного права и криминологии в юридических вузах, а также на курсах повышения квалификации работников правоохранительных органов; в подготовке лекций, учебных пособий и методических рекомендаций по вопросам уголовного права и криминологии, связанным с проблемами противодействия преступлениям в сфере экономики; в научно-исследовательской работе при проведении дальнейших исследований, посвященных проблемам противодействия регистрациям незаконных сделок с землей, искажениям учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижениям размеров платежей за землю.
Научная обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечиваются использованием научной методологии и методики исследования, репрезентативностью эмпирического материала и комплексным характером проведенного исследования. В соответствии с целями исследования опрошено - 300 граждан, 86 работников правоохранительных органов, 45 юридических служащих коммерческих структур, (риэлторы, землеустроители и т. п.). Изучен ряд решений Верховного Суда России, имеющих отношение к теме исследования, а также 27 уголовных дел, возбужденных по ст. 170 УК РФ и другие материала региональной судебно-следственной практики. При подготовке диссертации использовались статистические данные, полученные в Главном информационно-аналитическом центре МВД России.
Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации положения, выводы, предложения и рекомендации получили апробацию в правоприменительной практике, основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в практическую деятельность органов внутренних дел и учебный процесс кафедры УПД ФГБОУ ВПО «Московский государственный лингвистический университет». Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, излагались и обсуждались на международных и межведомственных научно-практических конференциях «Преступность и общество» (г. Москва, ВНИИ МВД России, 19 декабря 2010.), «Основные направления совершенствования системы предупреждения преступлений на региональном уровне (регионе)» (г. Москва, 19 мая 2011г.), и на заседании кафедры уголовно – правовых дисциплин ФГБОУ ВПО «Московский государственный лингвистический университет» (протокол №7 от 14 марта 2012года).
Материалы диссертации использовались при составлении аналитических и управленческих документов, подготовленных Правовым департаментом МВД России по вопросам реализации приоритетных национальных проектов, а также в практической службе и организации деятельности подразделений ОБЭП УВД г. Москвы.
Предложения и теоретические выводы, полученные в результате диссертационного исследования, нашли отражение в четырех публикациях общим объемом 2,5 п.л.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Характеристика криминальной ситуации, связанной с регистрацией незаконных сделок с землей
Уголовно-правовыми нормами земельные отношения охранялись на протяжении всей истории отечественного законодательства, что свидетельствует о том, что в России всегда вопросам охраны данных отношений уделялось достаточно серьезное внимание. С правом на землю и спорами за это право связаны многие переломные моменты российской истории. Но в зависимости от характера земельных отношений на том или ином этапе исторического развития уголовно-правовой охране подвергались различные объекты.
В Древней Руси существовало несколько форм землевладения в зависимости от субъекта: общинное, княжеское, монастырское. При этом сделки, связанные с землей, не подлежали никакой регистрации и, соответственно, отсутствовала ответственность за деяние, сколь-нибудь похожее на регистрацию незаконных сделок с землей. В целом земельные отношения охранялись путем установления ответственности за уничтожение или повреждение различных межевых знаков, а также за самовольный захват земельных участков. Так, в ст. 32 Русской Правды (Краткая редакция) гласила: «А иже межу переореть любо перетес, то за обиду 12 гривне»4. А согласно ст. 72 Русской Правды (Пространная редакция) «Аже межу перет-неть бортьную, или ролеиную разореть, или дворную тыном перегородить межю, то 12 гривне продажи»5.
Защита земельных участков от самовольного захвата не потеряла своей актуальности и последующие периоды истории, о чем свидетельствуют положения Новгородской судной грамоты. Статья 7 данной грамоты гласила: «А кому будет о земле дело, о селе или о дву, или больши, или меныни: ино ему до суда на землю не наезжать, ни людей своих не насылать, а о земле позвать к суду»6. При Иване Грозном была создана Поместная изба, целью деятельности которой было ведение российскими землями, описание земель, межевание между владельцами, выдача приказов о выделении поместий служивым людям, разрешение земельных споров. Фактически этот орган начал впервые проводить земельно-кадастровые работы.
Что касается регистрации сделок с землей, то она начала применяться в период формирования централизованного государства. Это было обусловлено процессом усиления контроля со стороны публичной власти за регулированием отношений по поводу земли. Сделки регистрировались площадными подьячими путем внесения соответствующих записей в приказах. После данной процедуры приобретающее лицо считалось собственником вотчины или поместья. Уголовным законодательством правонарушения по регистрации сделок с землей не охранялись.
Такая ответственность появилась только с принятием Соборного Уложения 1649 г., в ст. 251 которого устанавливалось: «А площадным подьячим, которые такие крепости учнут писати воровством за очи, чинити казнь, отсечь рука»7. Помимо ответственности за составление подложной крепости площадным подьячим при регистрации сделок с земельными участками Соборное Уложение 1649 г. устанавливало ответственность за уничтожение или повреждение межевых знаков (ст. 231) и за насильственный захват земли (ст. 233).
Реформаторская деятельность Петра I затронула также сферу государственного регулирования земельных отношений. В 1701 г. Петром I был принят указ «Об обряде совершения всякого рода сделок»8, которым устанавливался новый порядок регистрации сделок с земельными участками. Сделки регистрировались крепостными писцами, которые состояли на государственной службе. Деятельность писцов контролировалась надсмотрщиками. Также существовал специальный контролирующий орган - Оружейная палата.
К концу XIX века порядок регистрации сделок с землей значительно усложнился. Сначала стороны в присутствии младшего нотариуса составляли крепостной акт, который заносился в актовую книгу. Затем выписка из актовой книги представлялась старшему нотариусу, который, проверив законность сделки, а также уплачены ли пошлины, утверждал акт и, приобщив выписку к крепостной книге, делал отметку в реестре крепостных дел. Этот момент считался моментом перехода права собственности9.
Данная система надежно охранялась уголовным законом. Уголовное законодательство того времени, источником которого являлось Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, отличалось сильной казуистично стью, поэтому существовало множество специальных составов различных преступлений и проступков, защищающих управленческие земельные отношения. В Уложении содержится около трех десятков составов правонарушений, которые тем или иным образом защищают данные отношения.
Например, в главе 11 «О преступлениях и проступках чиновников по некоторым особенным родам службы» раздела V «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной» Уложения содержится специальное отделение 2 «О преступлениях и проступках чиновников по делам межевым», полностью посвященное должностным преступлениям в земельной сфере. Данное отделение состоит из десяти статей. В частности, в нем предусматривается ответственность за преступления или проступки, совершенные неумышленно, «неправильности в про Синайский В И Русское гражданское право М , 2002 С 173 изводстве дел межевых и «несправедливыя» по оным решения, когда сии неправильности и «несправделивыя» решения были неумышленны...» (ст. 435), за представление землемером неверного плана либо совершение «всякой другой неправильности» без умысла (ст.441). В данном отделении содержится общая для всего отделения норма, которая гласит, что «В случаях, не означенных именно в сем отделении или же в особых по межевой части наставлениях, землемеры и вообще чиновники межевого ведомства, за всякое упущение или злоупотребление в отправлении должности, подвергаются взысканиям и наказаниям на основании общих, в сем разделе постановленных, о преступлениях и проступках по службе правил».
Сам порядок регистрации перехода прав собственности на земельный участок защищался отделением 4 «О преступлениях и проступках чиновников крепостных дел и нотариусов» главы 11 «О преступлениях и проступках чиновников по некоторым особенным родам службы» Уложения. Так, статьей 460 запрещалось составление заведомо подложных крепостных актов, статьей 461 - составление по неосмотрительности крепостных актов от имени лиц, не имеющих по закону права на продажу, заклад, раздел или иное действие, статьей 462 - внесение чиновником крепостных дел записей в акты помимо воли лица, от имени которого совершается сделка10 и другие правонарушения, сходные с современным служебным подлогом.
Объективная сторона преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ
К оспоримым относятся следующие сделки: сделка юридического лица, выходящая за пределы его правоспособности (ст. 173 ГК РФ), сделка, при совершении которой лицо или орган вышли за пределы ограничений полномочий, наложенных договором учредительными документами юридического лица по сравнению с тем, как они определены в доверенности, в законе либо как они могут считаться очевидными из обстановки (ст. 174 ГК РФ), сделка, совершенная несовершеннолетним в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет (ст. 175 ГК РФ), сделка, совершенная гражданином, ограниченным судом в дееспособности (ст. 176 ГК РФ), сделка, совершенная гражданином, не способным понимать значение своих действий или руководить ими (ст. 177 ГК РФ), сделка, совершенная под влиянием заблуждения (ст. 178 ГК РФ), сделка, совершенная под влиянием обмана, насилия, угрозы, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой стороной или стечения тяжелых обстоятельств (ст. 179 ГК РФ).
Таким образом, незаконными в смысле ст. 170 УК РФ следует признавать сделки, совершенные при отсутствии законных оснований для предоставления земли, при несоответствии данных, изложенных в первоначальных документах фактическим обстоятельствам, сделки, совершенные с нарушением процедурного порядка регистрации сделки с землей, сделки, совершенные с нарушением требований закона, предъявляемых к сделке, сторонам сделки и свободному изъявлению воли правообладателя, с нарушением нормативных размеров предоставляемых земельных угодий и т.п. В то же время не всеми исследователями однозначно понимается, какие сделки признавать заведомо незаконными по смыслу ст. 170 УК РФ. Так, А.Ф. Ивлева считает, что подход, когда незаконность сделок с землей рассматривают в ракурсе гражданско-правовой трактовки понятия «недействительность сделок», в большинстве случаев отождествляя данные понятия, является не совсем верным.
Она полагает, что необходимость констатации судом недействительности оспоримой сделки не позволяет рассматривать данную категорию сделок в качестве незаконных в аспекте ст. 170 УК РФ. Свою позицию автор обосновывает следующим образом: «Оспоримость сделки означает необходимость доказывания какого-либо факта, имеющего значение для действительности сделки. В основном подлежат доказыванию обстоятельства, связанные с наличием воли и правильным ее отражением в волеизъявлении, либо наличие или отсутствие определенных условий, необходимых для совершения сделки. Недействительность оспоримой сделки может быть признана только судом, и до поступления в законную силу соответствующего судебного решения действует презумпция действительности совершенной сделки, ...иными словами, для всех участников правоотношений данная сделка является юридически действительной, следовательно, законной. Эта презумпция сохраняется в течение установленного срока исковой давности. В этой связи, оспоримая сделка приобретает характер незаконной по смыслу ст. 170 УК РФ, только если имеется соответствующее судебное решение. Возможны ситуации, когда предъявлен иск о признании сделки недействительной, но судебное решение еще не вынесено. В подобных случаях регистрации оспариваемой сделки будет препятствовать наложенная судом обеспечительная мера»81.
На наш взгляд, неправильно отождествлять оспоримую и оспариваемую сделки. По смыслу гражданского законодательства, оспоримой может являться и сделка, в отношении которой еще не предъявлен иск о при 81Ивлева А.Ф. Уголовно-правовая охрана земельного оборота в Российской Федерации: монография. Архангельск. 2007. С. 43. знании данной сделки недействительной. Кроме того, согласно п. 3 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», к компетенции федерального органа в области государственной регистрации при проведении им государственной регистрации прав относится, среди прочего, проверка действительности поданных заявителем документов и наличие соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти. А предусмотренный ст. 13 данного закона порядок проведения государственной регистрации прав предусматривает правовую экспертизу документов и проверку законности сделки и установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав.
В то же время необходимо учитывать, что вопрос о признании оспоримой сделки недействительной может быть поднят только ограниченным кругом заинтересованных лиц, что значительно уменьшает возможности должностных лиц регистрирующих органов к предвиденью недействительности данной сделки, в большинстве случаев делая это невозможным. Кстати, этот вывод также имеет 85% сторонников, из числа опрошенных нами, респондентов.
Другую позицию по вопросу о признании оспоримых сделок незаконными в смысле ст. 170 УК РФ занимает А.Т. Булавинцев, который пишет, что, в случае регистрации оспоримой сделки, в отношении которой не вынесено решение суда о признании такой сделки недействительной, данные действия должны квалифицироваться в качестве преступления, предусмотренного ст. 170 УК РФ. Он также пишет, что «являясь функцией органа государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, проверка законности сделки с земельным участком ... осуществляется независимо от того, влечет ли несоответствие закону ничтожность сделки либо делает ее оспоримой. И в том, и в другом случае установление органом государственной регистрации (точнее, должностным лицом данного органа) недействительности сделки, а также ее последующая регистрация при осознании должностным лицом противоправного характера совершаемых им регистрационных действий должно влечь ответственность по ст. 170 УК РФ независимо от гражданско-правовых последствий признания данной сделки»82.
К вышеизложенному хотелось бы добавить, что используемое в диспозиции ст. 170 УК РФ слово «заведомо» указывает на то, что регистрируемая сделка точно должна быть незаконной. Оспоримую сделку нельзя назвать заведомо незаконной, поскольку ее незаконность еще не установлена, не доказана. Исходя из данных рассуждений, представляется, что существующая редакция ст. 170 УК РФ не позволяет рассматривать в качестве незаконной оспоримую сделку.
На наш взгляд, уголовная ответственность по ст. 170 УК РФ должна наступать за регистрацию не оспоримой, а оспариваемой сделки. В таком случае действия должностного лица должны квалифицироваться в зависимости от формы его вины, как злоупотребление должностными полномочиями либо как халатность.
В связи с неопределенностью термина «незаконная сделка» в научной литературе высказываются предложения по замене этого термина другим. Так, А.В. Путилин предлагает заменить слово «незаконных» словосочетанием «противоречащих федеральному законодательству»83. На наш взгляд, такая замена нецелесообразна. Во-первых, предложенная формулировка не вносит ясности в основной вопрос, возникающий при толковании данного понятия, признавать ли незаконными оспоримые сделки, во-вторых, такая формулировка излишне загромождает уголовно-правовую норму.
Субъективные признаки преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ
Поскольку профилактика должна в себя включать меры не только исключающие или уменьшающие возможность совершения преступления, но также и меры, исключающие или уменьшающие возможность латентносте преступления, отдельное направление специальной профилактики должно быть направлено на устранение детерминант латентности, специфичных для рассматриваемого вида преступлений.
В предыдущих параграфах настоящей работы указывалось, что одной из детерминант латентности преступлений в виде регистрации незаконных сделок с землей, искажения учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижения размеров платежей за землю является такая особенность их субъективной стороны, как форма вины в виде умысла и корыстный мотив совершения преступления, поскольку для корыстных преступлений характерно преобладание подготовительной деятельности к совершению уголовно наказуемого деяния и его сокрытию. Таким образом, профилактикой латентности данных преступлений будет выступать такая мера, как устранение корыстных мотивов у должностных лиц, в компетенцию которых входит совершение действий, указанных в ст. 170 УК РФ. Заметим, что одновременно данная мера выступает в качестве меры профилактики общей преступности.
Для устранения корыстных мотивов у должностных лиц, совершающих рассматриваемые преступления, следует в равной степени применять как предупредительные меры материального характера, так меры, связанные с оказанием воспитательного воздействия на граждан и ужесточением отбора кандидатов на должности по моральным качествам. Как уже указывалось, при характеристике личности преступника существует несколько типов личности, совершающих преступление, предусмотренное ст. 170 УК РФ, отличающихся по своим нравственно-психологическим признакам. Именно поэтому профилактическое воздействие должно быть многовекторным.
Так, профилактикой для лиц общей положительной ориентации личности, но которые могут совершить преступление под действием тяжелой жизненной ситуации, будет улучшение социального и материального статуса государственных служащих. В отношении лиц, способных совершить преступление в результате действия совокупности внешних факторов влияния, ситуации бесконтрольности и неустойчивой моральной и нравственной ориентации личности наиболее действенными будут меры, направленные на пропаганду нетерпимости к должностным злоупотреблениям. Что касается лиц, совершающих преступления в результате преимущественно антиобщественной, корыстной ориентации личности, то они вообще должны отсеиваться при должной кадровой политике.
Общесоциальными мерами предупреждения преступлений корыстной направленности, к которым можно отнести преступления, предусмотренные ст. 170 УК РФ, выступают такие меры экономического характера, как устранение негативных последствий реформирования экономики, повышение уровня жизни населения, уменьшение степени его дифференциации по доходам, снижение уровня инфляции.
Что касается воспитательного воздействия, то при профилактике преступлений, совершаемых должностными лицами, особую важность приобретает проблема формирования общественного мнения непримиримой антикоррупционной направленности, которое может быть реализовано с помощью различных видов пропаганды: выступлений перед населением, в коллективах, работа со средствами массовой информации и другими способами. Согласимся с С.К. Илием, который пишет, что «необходимо планомерно привлекать СМИ, систему образования, другие институты гражданского общества для активного содействия осознанию гражданами опасности должностной преступности для общества, для формирования атмосферы нетерпимости к ее проявлениям и вовлечения населения в борьбу с ней»104.
Чрезвычайно эффективной представляется и такая мера, как осуществление общественного контроля над деятельностью публичных служащих, увольнение с государственной службы лиц, нарушивших этические нормы поведения, связанные с осуществлением должностных полномочий.
Еще одной детерминантой латентности незаконных сделок с землей и других преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ, выступает такая особенность криминологической ситуации совершения преступления, что о факте совершения противоправных деяний знает чрезвычайно узкий круг лиц, так как сам механизм совершения данных преступлений характеризуется неочевидным для окружающих нарушением закона, приданием преступным действиям правомерного вида.
При воздействии на данную детерминанту на первый план выступают организационные и кадровые меры противодействия должностной преступности, которые заключаются в увеличении прозрачности деятельности должностных лиц, создании эффективно функционирующего механизма подбора, профессиональной подготовки, расстановки и продвижения кадров в государственном аппарате, совершенствование контроля над доходами и расходами государственных служащих.
Что касается такой меры, как контроль над доходами и расходами государственных служащих, то в этой связи интересен опыт некоторых зарубежных стран. Так, согласно ст. 268/2 Уголовного кодекса Аргентины, «Наказывается лишением свободы на срок от двух до шести лет каторжных работ или тюремного заключения, штрафом в размере от пятидесяти до ста процентов суммы обогащения и пожизненным абсолютным поражением в правах тот, кто в ответ на законное требование не предоставил оправдание происхождению своего значительного по размерам имуще "мИлий С К Должностная преступность Криминологическая характеристика и предупреждение ственного обогащения или обогащения, использовавшегося им в целях прикрытия подставного лица, осуществленных во время пребывания на государственном посту или должности в период до двух лет после ухода с указанного поста или должности.
Под обогащением понимается не только увеличение достояния в денежном или вещевом выражении, но и погашение долгов или иных обязательств»105.
А статья 268/3 данного кодекса гласит, что «Назначается наказание в виде тюремного заключения сроком от пятнадцати суток до двух лет и пожизненного специального поражения в правах тому, кто, будучи в силу своего должностного положения обязанным представить имущественную декларацию, злонамеренно не сделал этого.
Преступление считается оконченным, если после получения достоверного извещения с настоятельным требованием о выполнении обязательств, обязываемое лицо не выполнило в сроки, установленные соответствующим законом.
То же наказание назначается тому, кто злонамеренно исказил или не представил сведения, которые указаны в декларации»106.
Также в качестве примера можно привести законодательство Китайской Народной Республики. Согласно статье 395 УК КНР, «Государственные служащие, стоимость имущества которых или расходы которых заметно превышают величину законных доходов, и это превышение составляет значительную сумму, могут быть обязаны объяснить источник дохода. При невозможности подтверждения законности доходов сумма, составляющая разницу, считается незаконно полученной. В этом случае следует наказание лишением свободы на срок до 5 лет или краткосрочным арестом, а излишки имущества подлежат взысканию.
Совершенствование уголовного законодательства в части усиления ответственности за регистрацию незаконных сделок с землей
Рассмотрение признаков составов регистрации незаконных сделок с землей, искажения учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижения размеров платежей за землю показало, что данные преступления являются специальными составами по отношению к служебному подлогу. При этом сравнение санкций обоих преступлений указывает на то, что рассматриваемые преступления выступают в качестве привилегированных составов служебного подлога. Так, если рассматриваемые преступления наказываются штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов115, то служебный подлог наказываются штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет. Таким образом, санкцией ст. 292 УК РФ предусматривается больший срок обязательных работ, кроме того, в ней содержатся такие виды наказаний, как исправительные работы, арест и лишение свободы.
Вопреки заявлениям об особой ценности охраняемого объекта, высказываемым сторонниками существования специального запрета на регистрацию незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижение размеров платежей за землю, выделение данного запрета в том виде, в котором он существует в сегодняшнем законодательстве, наоборот, ослабляет уголовно-правовую защиту этих отношений.
Для сравнения уместно привести пример выделения законодателем специального состава служебного подлога по признаку повышенной общественной опасности. Так, ч. 1 ст. 292.1 УК РФ устанавливает ответственность за незаконную выдачу должностным лицом или государственным служащим паспорта гражданина Российской Федерации иностранному гражданину или лицу без гражданства, а равно внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации. При этом в санкции статьи предусмотрено, среди прочих, наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет. Данная статья является примером, когда повышенная общественная опасность специального состава преступления выделяется с целью ужесточения наказания за это деяние.
В связи с описанным выше несоответствием в литературе предлагаются новые редакции ст. 170 УК РФ, отличающиеся от современной редакции санкцией. Так, проект ст. 170 УК РФ, предлагаемый З.М. Мирзаевым, содержит 3 части. Первой предусматривается общий состав регистрации незаконных сделок с землей, совпадающий по признакам с предусмотренным современной редакцией ст. 170 УК РФ. При этом санкция за совершение данного преступления немного увеличена, в том числе срок такого наказания, как лишение занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью продлен до пяти лет, введено такое наказание, как лишение свободы на срок до одного года.
Тем не менее, предлагаемая З.М. Мирзаевым санкция все равно остается мягче санкции за служебный подлог. На наш взгляд, наказание за регистрацию незаконных сделок с землей должно быть более жестким, так как общественные отношения, охраняемые ст. 170 УК РФ, характеризуются высокой ценностью.
Описываемая ситуация недопустима, поскольку земельные отношения требуют большей, а не меньшей правовой защиты. Нарушения в данной сфере отличаются повышенной, а не пониженной общественной опасностью. Существующая санкция ст. 170 УК РФ не соответствует характеру и степени общественной опасности запрещаемых статьей деяний.
Следует отметить, что введение в УК РФ нормы, защищающей управленческие земельные отношения, позиционировалось как забота законодателя о сфере земельных отношений как по особо важной сфере. Если бы данная норма не была принята, запрещаемые ею действия все равно охватывались бы ст. 292 УК РФ «Служебный подлог», но наказывались бы при этом гораздо строже. Санкция ст. 170 УК РФ должна, на наш взгляд, содержать и такие виды наказания, как лишение свободы на определенный срок и арест.
Кроме того, ст. 292 УК РФ имеет часть вторую, устанавливающую повышенную ответственность за квалифицированный состав служебного подлога. В то же время ст. 170 УК РФ квалифицированный состав не содержит. В связи с этим возникают разноречивые подходы к квалификации деяний, попадающих под признаки регистрации незаконных сделок с землей, повлекших за собой последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
Все вышеизложенное обосновывает необходимость, во-первых, ужесточения санкции ст. 170 УК РФ, а, во-вторых, добавления в статью части 2, устанавливающей ответственность за совершение деяний, предусмотренных в части первой, повлекших за собой последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
Для диссертанта несомненна ценность земли. Земля является надежным и перспективным объектом долгосрочных капиталовложений и инвестирования. Высокая стоимость земли привлекает внимание представителей организованных преступных структур, которые в последнее время заметно активизировали свою деятельность на земельном рынке. Земля в настоящее время стала одним из основных объектов криминального интереса. Кроме того, следует иметь в виду, что ценность земли заключается не только в ее экономической роли. Земля обладает также огромной экологической и социальной ценностью.
Вышеизложенное, безусловно, указывает на необходимость защиты уголовно-правовыми средствами земельных отношений. Но не менее важным является также качество данной защиты. На наш взгляд, существующая в настоящее время уголовно-правовая норма, направленная на защиту управленческих земельных отношений, не в полной мере обеспечивает такую защиту. Помимо указанного выше недостатка, связанного с несоответствием санкции ст. 170 УК РФ характеру и степени общественной опасности запрещаемого ей деяния, существуют также недостатки конструкции диспозиции указанной статьи.
Наиболее существенным, на наш взгляд, недостатком уголовного законодательства, направленного за защиту управленческих земельных отношений, является то, что ст. 170 УК РФ не обеспечивает защиты всех отношений в данной сфере, требующих такой защиты. Управленческие земельные отношения, охраняемые ст. 170 УК РФ, заключаются в осуществлении государством властных полномочий по регулированию земельных отношений, управлению земельными ресурсами, привлечению виновных лиц к ответственности. В то же время ст. 170 УК РФ предусматривается
