Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие вопросы регулирования лоббистской деятельности 13
1. Предпосылки и развитие законодательного регулирования лоббистской деятельности в Соединенных Штатах Америки 20
2. Вопросы, связанные с конституционностью законодательного регулирования лоббистской деятельности 42
3. Сравнительно-правовой анализ регулирования лоббистской деятельности в зарубежных странах 62
Глава 2. Анализ действующего законодательства США в сфере регулирования лоббистской деятельности и практика его применения 84
1. Базовое законодательство и его ведущая роль в формировании института лоббизма 85
2. Правила лоббирования в налоговой сфере 120
3. Регулирование лоббистской деятельности с использованием бюджетных средств 124
4. Лоббистская деятельность иностранных агентов в США 135
Заключение 139
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 147
- Предпосылки и развитие законодательного регулирования лоббистской деятельности в Соединенных Штатах Америки
- Вопросы, связанные с конституционностью законодательного регулирования лоббистской деятельности
- Базовое законодательство и его ведущая роль в формировании института лоббизма
- Правила лоббирования в налоговой сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Демократические
преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к необходимости поиска новой модели государственной власти, взаимодействия с группами интересов и, как следствие, всё чаще стал затрагиваться вопрос о необходимости законодательного регулирования их влияния на процесс принятия управленческих решений, правотворчество. Свидетельством тому служит ряд законопроектов, которые неоднократно обсуждались на мероприятиях в Федеральном Собрании Российской Федерации и в иных органах государственной власти.
Современная политика Российской Федерации нацелена на поиск эффективных средств противодействия коррупции. Как свидетельствует опыт зарубежных стран, одним из механизмов противодействия коррупции является регулирование института лоббизма. Существенной мотивацией принятия законодательства о лоббизме в зарубежных странах и, в частности, в США, было желание ограничить коррупционную активность, которую развили различные группы влияния. Изменение коррупционно-опасной среды неурегулированного лоббизма через принятие соответствующих законодательных механизмов является актуальным направлением развития законодательной мысли в Российской Федерации.
Необходимо отметить, что помимо внутригосударственного существует и внешний, межгосударственный лоббизм, значение которого в международных отношениях нельзя умалять. В качестве примера можно привести принятие в 2007 г. Палатой Представителей Конгресса США резолюции 106 о геноциде армянского народа. Это один из наиболее ярких примеров того, как в рамках законодательства США в сфере регулирования лоббистской деятельности иному государству удалось реализовать пусть и частично свои внешнеполитические цели. Такой дополнительный рычаг внешнеполитического воздействия может и должен эффективно использоваться Российской Федерацией.
При недостаточной осведомленности граждан Российской Федерации о природе и направленности законодательного регулирования лоббистской деятельности, упор при формировании общественного мнения делается на ее финансовый аспект, что зачастую приводит к отождествлению лоббизма с коррупцией. Важно отметить, что подход к
решени'о этой проблемы в США кардинально отличается от российского. Основной акцент сделан на информационное значение лоббистской деятельности. Рассмотрение этой точки зрения кажется необходимым для дальнейшей научной и законодательной разработки вопроса лоббистской деятельности и продвижения идейного плюрализма, необходимого для подготовки социальных и правовых предпосылок принятия соответствующего нормативно-правового акта в обозримом будущем. При закреплении в общественном сознании более широких представлений о лоббистской деятельности и ее законодательном регулировании возможен переход к использованию гражданами этого механизма взаимодействия с государственными структурами, тесно связанного с самыми основами демократии. Такой подход будет стимулировать общественную активность, способствовать развитию гражданского общества в Российской Федерации.
Законодательное регулирование лоббистской деятельности призвано сделать весь процесс правотворчества и принятия управленческих решений максимально открытым и прозрачным. Требования по раскрытию информации, установленные американским Законом о раскрытии лоббистской деятельности 1995 года, касаются определения круга субъектов лоббизма; вопросов, на решение которых предпринимается попытка оказать влияние; представителей исполнительной и законодательной власти, с которыми осуществляются контакты; затрачиваемые суммы. Особое значение для демократического государства имеет тот факт, что вся эта информация, благодаря механизмам, предложенным в законодательстве США, становится доступна простым гражданам. Таким образом, подробное рассмотрение американского законодательства и принятие во внимание соответствующего опыта в области регулирования лоббистской деятельности позволит сделать процесс принятия управленческих решений более понятным и прозрачным, а соответственно, менее коррупционноемким.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что необходима более детальная юридическая разработка как обоснования правового признания и законодательного регулирования лоббистской деятельности в целом, так и обращение к зарубежному опыту, а конкретно, к опыту США, в частности: подготовка социальных предпосылок и общественного сознания к соответствующим действиям по законодательному регулированию лоббистской деятельности, в том числе, посредством
активной научной работы в соответствующей области; укрепление демократических основ российской государственности и стимулирование институтов гражданского общества через становление механизмов цивилизованного лоббирования; вывод лоббистской деятельности в правовое поле в целях борьбы с коррупцией; повышение эффективности продвижения внешнеполитических интересов Российской Федерации при помощи использования института лоббирования, в том числе, и в США.
Степень научной разработанности темы исследования.
Разработкой вопроса лоббистской деятельности, ее признания и законодательного регулирования занимались различные ученые, как в России, так и в зарубежных странах.
Вопросам лоббистской деятельности в Российской Федерации посвящены труды А. С. Автономова, В. Г. Вишнякова, С. В. Зотова, А. Л. Кучерова, В. В. Лапаева, А. П. Любимова, А. В. Малько, А. А. Нещадина, С. П. Перегудова.
Тесно связаны с проблематикой лоббизма работы, посвященные парламентаризму в России, С. А. Боголюбова, В. Д. Горобца, И. В. Гранкина, И. В. Котелевской.
Опыт Соединенных Штатов Америки рассматривается в работах С. В. Боботова, И. А. Геевского, Н. Г. Зяблюка, А. А. Сергунина.
В Соединенных Штатах Америки юридические аспекты лоббирования разрабатываются такими учеными, как Э. Гаррет, Т. Дженкинс, В. Лунебург, М. Мартин, Р. Мелтзер, Т. Поттер, Д. Райт, Т. Ругер, Т. Сусман, Б. Хилсон, Р.Дж. Хребенар, Г. Шор, В. Эскридж Младший.
Несмотря на наличие работ российских авторов, посвященных данной тематике, их круг весьма незначителен. Большая часть исследований, посвященных опыту законодательного регулирования лоббистской деятельности в США, имеет форму статей, т. е. их объем не позволяет вместить многоплановый и подробный анализ теоретической и практической базы, вырабатываемой годами правотворческой деятельности представителей законодательной ветви власти и американских ученых в данной области.
Исследования лоббистской деятельности российскими учеными носят комплексный характер, сочетая в себе юридические и политологические аспекты с явным преобладанием последних, что приводит к дефициту юридической информации в данной области.
Следовательно, тема диссертационного исследования нуждается в разработке, исходя из приоритетов правового анализа нормативного материала и политико-правовой практики регулирования лоббистской деятельности. Весьма ощутима потребность в обобщении практики законодательного регулирования исследуемого явления, ее комплексное юридическое рассмотрение.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Конституция США, Конституции ФРГ и Французской Республики, федеральные законы США, Канады, ФРГ, нормативные правовые акты ЕС, законы штатов США, прецеденты Верховного суда США и другие нормативно-правовые акты.
Целью диссертационного исследования является анализ опыта Соединенных Штатов Америки в сфере регулирования лоббистской деятельности, с целью выявления наиболее эффективных механизмов регулирования данной деятельности и перспектив развития законодательства в данной области и возможностей его использования в Российской Федерации, а также возможность применения механизмов лоббирования интересов Российской Федерации в межгосударственных отношениях.
Достижение цели обеспечивается решением следующих задач: изучить теоретико-правовые основы законодательного регулирования лоббистской деятельности в США, как развитую модель регулирования института лоббирования;
исследовать систему нормативных правовых актов, регулирующих лоббистскую деятельность в США;
на основании сравнительно-правового анализа определить пути развития законодательного регулирования лоббистской деятельности в Соединенных Штатах Америки и иных зарубежных государствах и провести сравнительно-правовой анализ регулирования лоббистской деятельности в Канаде, Великобритании, Германии, Франции, США и властных институтах ЕС, с целью выявления наиболее эффективных моделей взаимодействия с данным институтом;
обосновать значение признания и дальнейшего законодательного регулирования лоббистской деятельности с учетом возможного использования зарубежного опыта при имплементации законодательного регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации;
- проанализировать внешнеполитические аспекты и механизмы осуществления лоббистской деятельности иностранных государств в Соединенных Штатах Америки для их эффективного использования Российской Федерацией.
Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере законодательного регулирования лоббистской деятельности в США, механизмы его осуществления и контроля.
Предмет исследования образуют конституционно-правовые и иные нормы и практика, формирующаяся в процессе их применения, в сфере регулирования лоббистской деятельности; модель правового регулирования лоббистской деятельности в США; эволюция подходов к законодательному регулированию этого явления и основные направления его развития.
Методологической основой диссертационного исследования является, прежде всего, институциональный подход к анализу различных аспектов признания, формирования и развития законодательного регулирования лоббистской деятельности. Также при исследовании политико-правовых процессов в работе широко используются статистический и сравнительно-правовой подходы. Нормативный и формально-юридический методы применены при анализе нормативных правовых актов, изучении изменений в законодательном регулировании лоббистской деятельности. Единство конкретно-исторического и концептуального изучения правовых факторов развития законодательного регулирования лоббистской деятельности позволяют рассмотреть данный процесс в динамике и, в сочетании с социологическим методом, подойти к выводам о его общественной и правовой природе.
Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права, но и к вопросам теории государства и права, международного, административного и других отраслей права, позволило оценить современное состояние законодательной базы в исследуемой области в Соединенных Штатах Америки и соотнести его с научными и законодательными планами и перспективами развития в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней представлено юридическое исследование теоретико-практических положений и механизмов в области законодательного регулирования лоббистской деятельности в США. Диссертация представляет собой одно
из первых российских комплексных юридических исследований в области законодательного регулирования лоббистской деятельности в США, анализа проблем конституционного характера, с которыми столкнулись законодатели при попытках юридического ограничения лоббистской деятельности, его значения для целей эффективного проведения внешней политики. В работе представлены выводы, имеющие практическое значение для дальнейшего признания и развития института лоббирования в Российской Федерации, его законодательного регулирования, использования при проведении внешней политики Российской Федерации. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элемент новизны основные положения и выводы:
1. Автором было предложено определение понятия лоббизма как
возмездной деятельности по оказанию услуг по продвижению интересов
третьих лиц в органах государственной власти физическим или
юридическим лицом с целью оказания влияния на процесс принятия
управленческих решений.
Данное определение может применяться в дальнейшем при разработке соответствующего федерального законодательства в сфере регулирования лоббистской деятельности.
2. В результате проведенного сравнительно-правового анализа
конституционно-правовых положений, формирующих основу
регулирования лоббистской деятельности в США, и соответствующих
положений Конституции РФ была обоснована необходимость принятия
закона, регулирующего лоббистскую деятельность в Российской
Федерации.
Закон о раскрытии лоббистской деятельности позволит придать ей публичность, создать перечень организаций, вовлеченных в данный процесс, через процедуру их легитимации, задать рамки их деятельности, даст возможность субъектам лоббистской деятельности заявить о себе как об агентах влияния. При разработке соответствующего Закона необходимо определить порядок регистрации и аккредитации лоббистов, перечень требований, которым должно соответствовать физическое или юридическое лицо для того, чтобы подпадать под действие закона, также целесообразно определить объем и тип информации, подлежащей раскрытию и форму ее опубликования, определить статус иностранных
агентов и агентов иностранных государств, осуществляющих лоббистскую деятельность в Российской Федерации.
3. Доказано, что оптимальной стратегией регулирования
лоббистской деятельности является сочетание требований раскрытия и
регистрации, то есть лоббисты должны регистрироваться и предоставлять
подробную информацию о своей деятельности, в частности: суммы,
потраченные на лоббистскую деятельность; имена физических и
юридических лиц, нанимающих лоббистов; и суммы, уплаченные ими в
качестве вознаграждения лоббистам; имена представителей власти, с
которыми лоббисты вступали в контакт; вопросы, на решение которых
пытались оказать влияние.
4. Сравнительно-правовой анализ регулирования лоббистской
деятельности в развитых государствах Запада, таких как США, Канада,
Великобритания, Германия показал, что наиболее проработанной и
эффективной моделью представляется модель США. Важное значение в
ней имеет наличие сложившегося в результате длительной практики
системного подхода, выраженного в принятии нормативного правового
акта, консолидирующего положения о лоббистской деятельности.
Значимость оформления регулирования лоббистской деятельности именно
в законе обусловлена тем, что только данная форма выражения права
обладает высшей юридической силой, способна обеспечить четкость
регулирования и ясность изложения, необходимую для упорядочивания
столь сложного явления.
5. При проведении диссертационного исследования, были выявлены
существенные различия в степени жесткости положений и требований
лоббистского законодательства и степени передаваемой лоббистам
самостоятельности в отношении регулирования их деятельности в
различных государствах. Автор отмечает, что та степень распространения
и развития KoprropaTffBHbrx норм, которая существует в Великобритании по
отношению к другим рассматриваемым государствам, является
избыточной и не применима к Российской Федерации, поскольку в
настоящий момент при отсутствии законодательного регулирования такого
рода деятельности, субъекты корпоративного нормотворчества не
обладают достаточными возможностями для формирования данного
института. Степень урегулированности лоббистской деятельности в США
кажется наиболее эффективной и во многом выражающей тенденции
развития лоббистского законодательства таких стран как Канада и Германия.
Установлено, что важнейшим и всеобщим положением, касающимся регулирования лоббистской деятельности, является требование ее прозрачности, установленное законодательным образом. Для реализации данного положения предлагается установить перечень требований к сведениям, которые субъекты лоббистской деятельности должны предоставлять. Для обеспечения доступности информации о лоббистах, их клиентах, представителях власти, с которыми они вступают в контакт, и вопросов, на которые оказывается влияние, законодательно закреплено ее обязательное предание гласности, путем опубликования в традиционных печатных изданиях и размещения в сети Интернет. Отмечено повышение эффективности реализации требований гласности при общей направленности процесса раскрытия и регистрации лоббистов на дальнейшую компьютеризацию, как то опубликование списков лоббистов и Интернете, возможность подачи информации лоббистами в электронной форме и т.д.
В своей работе автор констатировал, что исследования законодательства в области регулирования лоббистской деятельности иностранных агентов и агентов иностранных государств в США имеют большое практическое значение для понимания процесса принятия управленческих решений в данном государстве, реализации лоббистских функций в целях продвижения интересов представляемого государства или законного бизнеса иного государства. Механизмы, предусмотренные для целей осуществления внешней, межгосударственной лоббистской деятельности, в США, без сомнения, призваны оградить и защитить интересы этого государства, но при грамотном и добросовестном использовании, действий в рамках законодательства государства, могут принести существенные успехи, поэтому они могут и должны применяться Российской Федерацией.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Исследование позволило рассмотреть передовой опыт Соединенных Штатов Америки в сфере законодательного регулирования лоббистской деятельности с целью его дальнейшего использования при имплементации соответствующего правового института в Российской Федерации, а также с целью дальнейшего эффективного использования механизма
межгосударственного лоббирования для реализации внешнеполитических целей Российской Федерации.
Наибольшую значимость имеют следующие научные и прикладные разработки:
возможность реколіендовать принятие закона о лоббистской деятельности в Российской Федерации на основании опыта такого регулирования в зарубежных странах и, в частности, в США;
авторское определение понятия «лоббизм»;
сравнительно-правовой анализ регулирования лоббистской деятельности в зарубежных странах;
рассмотрение противоречий конституционного характера, возникающих при законодательном регулировании лоббистской деятельности;
описание механизмов реализации внешнеполитических интересов Российской Федерации посредством использования института лоббирования в США.
Апробация результатов исследования. Разработанные теоретические положения о функционировании института лоббирования в США и его законодательного регулирования получили применение в учебном процессе при чтении лекций в рамках образовательной программы «Модель ООН» на базе АНО «Инициатива».
Основные результаты работы докладывались и обсуждались на VI международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (май 2008 г., Северо-Западная Академия государственной службы, г. Санкт-Петербург), «Россия: ключевые проблемы и решения» (декабрь 2009 г., Российская Академия государственной службы при Президенте РФ).
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Предпосылки и развитие законодательного регулирования лоббистской деятельности в Соединенных Штатах Америки
Определяющее значение для всего процесса формирования в стране гражданского общества имеют конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина , и, проводя аналогии с Первой Поправкой Конституции США, нельзя не упомянуть Статью 33 Конституции Российской Федерации, где устанавливается, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»1 , которая, в свою очередь, может лечь в основу развития соответствующего законодательства в России.
История законодательного регулирования лоббизма в США представляет собой попытку гармонизировать два основных аспекта данного явления: с одной стороны, дать населению возможность наиболее динамично влиять на систему, которая им управляет, посредствам реализации их конституционных прав; с другой стороны, предотвратить нежелательные последствия и использование нежелательных методов лоббирования, предупредить развитие коррупции .
Лоббирование членов Конгресса и представителей исполнительной ветви власти различными способами являлось важной частью национальной политики США с момента образования республики. Жалобы на «чрезмерное» влияние лоббистов начинают свою историю тогда же21. Уже в 1852 году Палата Представителей принимает статут, положения которого затрагивают аспекты регулирования лоббизма. В соответствии с ними «газетчику, который нанимается в качестве агента для продвижения какого-либо ходатайства, находящегося на рассмотрении в Конгрессе», не может выступать перед Палатой Представителей22.
В 1854 году Палата Представителей приняла резолюцию, учреждающую специальный комитет для проверки «были ли деньги предложены членам Конгресса или использованы иным незаконным или недолжным образом, прямо или косвенно, для обеспечения принятия или отклонения любого билля в Конгрессе».
Активность и организованность граждан, обеспокоенных злоупотреблениями лоббистов, в конце XIX века становились всё ощутимее23. В этот период существенно увеличились расходы федерального Правительства, что стимулировало обострение конкуренции среди групп влияния и давало больше поводов для беспокойства о законности способов, используемых ими24. Это особенно сильно повлияло на законодательство в сфере лоббизма на уровне штатов. На федеральном же уровне, единственной воплощенной в жизнь инициативой в сфере законодательного регулирования лоббизма стало требование о регистрации лоббистской деятельности, которое имело силу только в течение работы 44-ого Конгресса.
Эти первые попытки законодательного упорядочивания лоббизма предлагали три основных стратегии его регулирования. Одна из них — просто запретить лоббизм, объявить его вне закона . Использование этой стратегии в США в настоящее время невозможно, так как запрет на контакты избирателей со своими представителями нарушает Первую Поправку Конституции США. Запретительные нормы могут касаться только некоторых методов лоббирования, но не всего явления в целом.
Второй стратегией является нормативное закрепление требования о регистрации, предъявляемое к лоббистам. В рамках данного подхода, отдельные лица и организации, осуществляющие деятельность, подпадающую под определение лоббистской деятельности, подлежат регистрации в некотором агентстве или у определенного чиновника. Недолгая жизнь вышеупомянутой инициативы 44-ого Конгресса являлась примером реализации данного подхода. В качестве плюсов этой стратегии называют ее бесспорную конституционность— она не дает поводов для оспаривания соответствующих положений на том основании, что они противоречат Конституции и нарушают права граждан. Ее недостатком является отсутствие реального регулирования деятельности лоббистов на предмет их возможных злоупотреблений.
Вопросы, связанные с конституционностью законодательного регулирования лоббистской деятельности
При ретроспективе развития законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность в США, можно сделать вывод, что в этой области конкурируют два важнейших вопроса: легитимность самой лоббистской деятельности и легитимность ее законодательного регулирования. Причем второй вопрос представляется куда более сложным и неоднозначным, что подчеркивается многократным оспариванием соответствующих нормативных правовых актов. Конституционность законодательства, требующего регистрации лоббистов и раскрытия информации, касающейся их лоббистской деятельности, как уже отмечалось ранее, чаще всего рассматривается в контексте предусмотренных Первой поправкой гражданских прав, включая гарантии свободы слова и свободы обращения к правительству с петициями об удовлетворении жалоб, равно как и соответствующего права на неприкосновенность частной жизни.45 Кроме того, во многих положениях Закона о раскрытии лоббистской деятельности 1995 года поднимаются вопросы, регулируемые одним из пунктов Первой поправки о запрещении Конгрессу издавать законы, учреждающие государственную религию, и Статьей II Конституции, наделяющей Президента исполнительной властью. Все эти аспекты были затронуты в различных прецедентах Верховного Суда США, и, учитывая особое место, отводимое судебным прецедентам в странах англо-саксонской правовой семьи, решения по делам, относящимся к регулированию лоббистской деятельности, представляют особый интерес для целей исследования.
Одним из важнейших прецедентов для оценки конституционности законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность, является вышеупомянутое дело США против Харриса. Тогда Верховный суд поддержал нормы Закона о федеральном регулировании лоббинга 1946 года. В качестве реакции на аргументацию, основанную на принципе неопределенности и предусмотренном Первой поправкой праве обращения к правительству с петициями об удовлетворении жалоб, Суд истолковал принятый 1946 году Закон достаточно узко и в данном толковании признал его юридически действительным. В понимании Суда основной целью данного Закона является предоставление членам Конгресса возможности получать информацию о том, кто стремится оказать на них влияние.
Суд констатировал, что «в противном случае глас народа может быть слишком легко заглушён голосами групп со своими специфическими интересами, которые, рядясь в одежды радетелей за общее благо, пытаются добиться особого, привилегированного к себе отношения»46. Как отмечается Судом в решении по делу Харрисса, Конгресс вовсе не упразднил свободу слова, он лишь потребовал «малую толику» информации от тех, кто занимается сбором или расходованием направляемых на лоббирование средств, дабы законодатели могли «знать, кто принимается на службу, кто вкладывает свои деньги и сколько».
Несмотря на то, что решению по делу Харрисса исполнилось вот уже полвека, оно по-прежнему остается весьма существенным для оценки конституционности Закона о раскрытии лоббистской деятельности. Хотя основания вынесенного по этому делу решения до некоторой степени устарели, поскольку основной целью требований о раскрытии лоббистской деятельности более не является предоставление соответствующей информации законодателям. Вместо этого основной движущей силой реформ федерального законодательства по регулированию лоббистской деятельности стало утверждение того, что граждане должны получать более полную информацию о деятельности лоббистов. Потребность в осведомленности законодателей, которая легла в основу аргументации по делу Харриса, отошла на второй план. Примечательно, что в разделе «заключение» Закона о раскрытии лоббистской деятельности, где формально излагаются его цели, не указывается более ранняя мотивировка принятия законодательных актов, регулирующих эту сферу общественных отношений, а вместо этого подчеркивается потребность в «общественной осведомленности о деятельности профессиональных лоббистов» и в «растущей уверенности народа в целостности государства».
Базовое законодательство и его ведущая роль в формировании института лоббизма
Закон о раскрытии лоббистской деятельности 1995 года является основным документом, регулирующим лоббистскую деятельность в США. В нем прописан и установлен понятийный аппарат, указан перечень сведений, которые должен отразить лоббист в регистрационном документе, указаны временные и финансовые пороговые значения для регистрации, определено содержание отчетов, предоставляемых лоббистами и т. д. Рассмотрение данного Закона имеет ключевое значения для уяснения подхода американских законодателей к регулированию лоббистской деятельности. Согласно Закону о раскрытии лоббистской деятельности, обязанности по раскрытию возникают только когда физическое или юридическое лицо подпадает под требования раздела 4 Закона по регистрации у Секретаря Сената и Секретаря Палаты представителей114. Регистрация требуется, когда лоббист нанимается для осуществления лоббистских контактов для клиента, если вознаграждение или понесенные затраты на действия, относящиеся к лоббистской деятельности для этого клиента, соответствуют установленным в Законе финансовому критерию и критерию затраченного времени. Лоббист в интерпретации Закона — физическое, а не юридическое лицо. Требование о регистрации обращено не к лоббисту, а к физическому или юридическому лицу, нанимающему лоббиста. Закон сформулирован таким образом, чтобы разделить регистрирующихся лиц на две общие категории: лоббистские фирмы — под данное определение подпадают лоббисты — индивидуальные предприниматели, а также иные, в том числе юридические, лица, которые нанимают одного или нескольких лоббистов для ведения лоббистской деятельности в интересах клиентов, а не от имени физических или юридических лиц, в которых они трудоустроены; и организации, чьи сотрудники ведут лоббистскую деятельность в интересах своего нанимателя115. Важно отметить, что физические лица, которые ведут лоббистскую деятельность в своих собственных интересах, не подлежат регистрации116. Закон направлен на лиц, которые получают вознаграждение за лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц. Анализируя данное определение, отмечено отсутствие положений, регулирующих лоббистскую деятельность тех лиц, которые, находятся на государственной службе. Для России данный вопрос является крайне значимым, ведь, как отмечает А.П. Любимов, лоббистами часто являются представители законодательной ветви власти — сами народные 117 1 1 Я избранники ; а так же, сотрудники Аппарата Государственной Думы , что в равной степени может быть отнесено и к аналогичным органам Соединенных Штатов Америки. Лоббизм со стороны представителей исполнительной ветви власти регулируется отдельными нормативными правовыми актами, которые будут рассмотрены в 3 настоящей главы. Только деятельность в качестве лоббиста приводит к необходимости регистрации. Для того чтобы физическое лицо было признано лоббистом, его деятельность должна отвечать нескольким критериям. Во-первых, лицо должно быть принято на работу или нанято клиентом за денежное или какое-либо иное вознаграждение. Во-вторых, оно должно быть нанято с целью оказания услуг, которые включают в себя два и более лоббистских контактов. А также лоббистская деятельность в интересах клиента должна занимать не менее 20 процентов от времени, которое лицо тратит на своего клиента в течение периода работы равного шести месяцам. При этом, термин «лоббистская деятельность» включает в себя не только «лоббистские контакты», т.е. подпадающее под регулирование общение с предусмотренными законом официальными лицами исполнительной и законодательной ветвей власти, но и работу, направленную на подготовку таких контактов . Лоббист может являться индивидуальным предпринимателем, в таком случае, с точки зрения Закона он приравнивается к лоббистской фирме. Он или она также может работать на другое физическое или юридическое лицо: «любое физическое лицо, корпорацию, компанию, фонд, ассоциацию, организацию труда, фирму, партнерство, общество, акционерное общество, группу организаций или федеральное или местное правительство»120. Будучи нанятым иным физическим или юридическим лицом, лоббист может работать как от имени клиента, который не является его нанимателем, в таком случае, лоббист рассматривается как сотрудник лоббистской фирмы, так и от лица непосредственного нанимателя.
Правила лоббирования в налоговой сфере
6 Августа 1993 года Конгресс принял Всеобщий закон об урегулировании бюджетных противоречий, который был подписан Президентом Клинтоном 10 августа того же года и вступил в силу с 1 января 1994 года, изменив условия, действовавшие с 1962 года, касающиеся налоговых вычетов в отношении лоббистских расходов. Отмена налоговых вычетов в отношении непосредственных лоббистских расходов и расходов на обращения к определенным должностным лицам исполнительной ветви власти стала серьезным испытанием для представителей бизнеса и торговых ассоциаций. Широкий спектр прямых и косвенных расходов, связанных с влиянием на законодательство и работу со значимыми представителями исполнительной ветви власти вне поля законотворчества не могли более вычитаться из налогооблагаемой базы в качестве стандартных и необходимых деловых расходов. В результате, усилия по общению с государственными служащими и связанные с этим действия стали более затратными для организаций. В соответствии с положениями Закона налоговые вычеты не распространяются на затраты, связанные с попытками повлиять на законодательство; с участием или влиянием на какие-либо избирательные кампании; с попытками оказать влияние на широкую общественность или определенный сегмент общества в отношении выборов, вопросов законодательства или референдумов; с любым непосредственным общением с определенным Законом представителем исполнительной ветви власти с целью повлиять на его действия или позицию151. Лоббистская деятельность организаций, не подлежащих налогообложению, ограничивается Законом о внутреннем налогообложении. Сталкиваясь с возможностью лишиться своего статуса организаций, не подлежащих налогообложению, наряду с применением к ним акцизного налога в качестве санкции, благотворительные и иные организации, не подлежащие налогообложению, должны аккуратно планировать свою лоббистскую деятельность . Секция 501(c)(3) Закона , которая освобождает эти организации от уплаты подоходного налога, содержит следующее ограничение лоббистской деятельности: «ни одна существенная часть деятельности ... организаций не может включать ведение пропаганды или намерение повлиять на законодательство»154. Если благотворительная организация нарушает этот запрет, то она больше не квалифицируется как не подлежащая налогообложению и взносы в эту организацию не подлежат более налоговым вычетам. Организации, описанные в Секции 501(c)(3) Закона были однозначно исключены из сферы действия требований, установленных Всеобщим законом об урегулировании бюджетных противоречий о предоставлении отчетов для налогообложения лоббирования и/или политических расходов, которые превышают допустимые суммы, определяемые Службой по внутреннему налогообложению (proxy tax requirements). Тем не менее, эти положения содержат правила, направленные против уклонения от уплаты налогов, запрещающие налоговые вычеты благотворительных взносов жертвователя организациям, упомянутым в Секции 501(c)(3), если они ведут лоббистскую деятельность, описанную в Секции 162(e)(1): «на основании наличия непосредственной финансовой заинтересованности для торговли или бизнеса жертвователя» и «в случае, если целью пожертвования было избежание уплаты федерального подоходного налога путем обеспечения налогового вычета». Анализируя изменение норм налогового законодательства, регулирующих лоббистскую деятельность, можно констатировать некоторое ужесточение позиции государства в данной сфере. Отмена налоговых вычетов лоббистских расходов и влияние лоббистской деятельности на статус организаций, неподлежащих налогообложению, представляются закономерными и необходимыми мерами в процессе эволюции лоббистского законодательства и становления института лоббизма. Пытаясь гарантировать, что антимонопольное регулирование, принимаемое государством, действует в интересах общества, Конгресс в 1974 году принимает Закон об антитрестовых процедурах и взысканиях (Закон Тунней). С помощью этого закона Конгресс рассчитывал обеспечить «вовлеченность и осведомленность общества в отношении антимонопольного регулирования через вынесение определения о заключении мирового соглашения»156. Соответственно, Конгресс составляет Закон таким образом, чтобы «трансформировать процедуру, которая использовалась в серии частных, неформальных переговоров между антимонопольными юристами и поверенными ответчиков, в нечто полностью доступное общественности и юридической проверке». Эта трансформация должна была осуществиться путем внесения двух основополагающих изменений в процесс вынесения определения о заключении мирового соглашения. Во-первых, Закон был нацелен на уменьшение секретности, окружающей переговоры о мировом соглашении, путем налагания на Министерство юстиции обязательств по раскрытию мотивации и условий любого мирового соглашения в области антимонопольного регулирования при подаче в суд. За этим раскрытием должен следовать период общественных слушаний, когда граждане могут комментировать условия и целесообразность такого соглашения. Во-вторых, Закон Тунней добивался от судов независимого рассмотрения каждого оговариваемого Министерством юстиции условия. Для обеспечения внедрения этого процесса, Конгресс включил требование о раскрытии лоббистских контактов от имени ответчика по антимонопольному иску.
