Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и исторические основы федерализма в Австралийском Союзе и в Российской Федерации 21
1.1 Общее учение о федерализме и федеративных системах 21
1.2 Исторические предпосылки и основные этапы образования Австралийского Союза и Российской Федерации 53
Глава 2. Общая характеристика федеративных систем Австралийского Союза и Российской Федерации 67
2.1 Политико-территориальные единицы как элементы федеративных систем. Конституционно-правовой статус политико-территориальных единиц в Австралийском Союзе и в Российской Федерации 67
2.2 Принципы организации и функционирования федеративных систем в Австралийском Союзе и в Российской Федерации 80
2.3 Организация государственной власти на федеральном уровне и на уровне политико-территориальных единиц в Австралийском Союзе и в Российской Федерации 100
Глава 3. Проблема централизации властных полномочий в австралийской и российской федеративных системах 136
3.1 Разграничение компетенции в Австралийском Союзе и в Российской Федерации: тенденция к централизации 136
3.2 Сотрудничество между федеральным центром и субъектами федерации в условиях кооперативного федерализма как фактор, сдерживающий централизацию: опыт Австралийского Союза 177
Заключение 196
Библиографический список 200
- Исторические предпосылки и основные этапы образования Австралийского Союза и Российской Федерации
- Принципы организации и функционирования федеративных систем в Австралийском Союзе и в Российской Федерации
- Организация государственной власти на федеральном уровне и на уровне политико-территориальных единиц в Австралийском Союзе и в Российской Федерации
- Сотрудничество между федеральным центром и субъектами федерации в условиях кооперативного федерализма как фактор, сдерживающий централизацию: опыт Австралийского Союза
Введение к работе
Актуальность темы. Россия была провозглашена федерацией в 1918 году. Долгое время федеративное устройство Российского государства основывалось преимущественно на национальном принципе и не имело аналогов в мировой практике государственного строительства. С принятием Конституции РФ 1993 года федеративная система России претерпела существенные изменения; в Основном законе были провозглашены принципы федеративного устройства, характерные для большинства других демократических федераций (принцип равноправия субъектов РФ, принцип территориальной целостности государства, принцип разграничения предметов ведения и полномочий и др.).
В то же время, в начале 90-х годов российское общество оказалось во многом не готовым к переменам. Это привело к стремлению ряда субъектов Федерации получить независимость от федерального Центра, одностороннему присвоению региональными органами властных полномочий, попыткам сецессии и т.д. Требовалось время для того, чтобы создать организационные механизмы и правовую базу функционирования федеративной системы России. Бесценным оказался опыт других государств: многие ученые и практики обратили свои взоры к зарубежным федерациям. В настоящее время в нашей стране сформирована нормативная база федеративных отношений, образованы определенные институты, созданы необходимые организационные механизмы. Тем не менее, многие проблемы еще не решены до конца; некоторые механизмы функционируют недостаточно эффективно; актуальной остается проблема обеспечения государственной целостности Российской Федерации. В связи с этим необходимо продолжать изучение опыта иностранных федеративных государств, в первую очередь, тех из них, которые эффективно и стабильно функционируют на протяжении длительного периода времени.
Одной из таких федераций является Австралийский Союз (Австралия). Австралийская федеративная система поражает своей стабильностью: за более чем сто лет своего существования (Австралийский Союз как федеративное государство был основан в 1900 году) в стране не было ни одного вооруженного конфликта, ни одного случая длительного противостояния федерального Центра и штатов. Попытка сецессии предпринималась лишь однажды, в 1933 году, и закончилась неудачно. Единственный конституционный кризис случился в 1975 году и также не привел к разрушительным последствиям. Как представляется, одной
из гарантий стабильности является сама организация федеративной системы Австралии, сочетающей в себе начала как жесткой централизации (в особенности, в отношении государственных доходов), так и децентрализации и сотрудничества между федеральным Центром и политико-территориальными единицами федерации. Опыт Австралийского Союза мог бы оказаться весьма полезным для России.
Австралия сопоставима с Россией по целому ряду параметров. Как и Российская Федерация, Австралийский Союз является одним из самых больших по площади территории государств в мире; население распределено по стране крайне неравномерно, а средняя плотность населения на большей части территории невелика. Структура австралийской федеративной системы характеризуется большой экономической асимметрией политико-территориальных единиц (снова можно провести параллель с Россией). Национально-конфессиональный состав населения Австралии также неоднороден. Кроме того, как показано в диссертационном исследовании, многие принципы построения федеративной системы являются общими и для России, и для Австралии. Несмотря на это, австралийская федерация является исключительно стабильной, тогда как федеративная система России остается во многих аспектах очень неустойчивой. В связи с этим представляется целесообразным более детально изучить австралийский опыт федеративного строительства и сравнить его с российским опытом.
Интерес к Австралии вызван и усиливающимся геополитическим влиянием данного государства. По данным исследователей, на австралийском материке сосредоточено более 40 % мировых запасов урана1, что в условиях все в большей степени ощущаемого дефицита энергоресурсов позволит Австралийскому Союзу уже в ближайшее время занять лидирующие позиции среди стран мира. С этим связан и интерес политического руководства нашей страны поддерживать диалог с Австралией. Дипломатические отношения между двумя странами были установлены в 1942 году. С этого времени был заключен ряд двусторонних международных договоров. Различные аспекты дальнейшего сотрудничества и возможности наращивания торгово-экономического взаимодействия обсуждались на недавней встрече Премьер-министра Австралии К. Рад-да с Президентом РФ Д.А. Медведевым, которая состоялась в Лондоне 1 апреля 2009 года. Таким образом, изучение конституционного строя Австралийского Союза, в том числе функционирования его федератив-
1 См.: Австралия не дает России уран // Сайт информационного агентства РБК-Daily nttr://.
ной системы, является актуальным как в теоретическом, так и в практическом отношении.
Степень научной разработанности темы. Компаративистские (сравнительные) исследования федеративных систем различных стран получили в последнее время широкое распространение как в отечественной, так и в зарубежной конституционно-правовой науке. По вопросам сравнительного федерализма написан ряд монографий и диссертаций. Существуют научные работы, посвященные исследованию федеративных систем США, ФРГ, Канады, Швейцарии, Бельгии, Индии и других стран. Что же касается австралийского федерализма, то его первое (и до настоящего времени единственное) комплексное исследование в России бьшо проведено только в конце 1960-х годов И.М. Вайль (монография, в которой отражались результаты исследования, вышла в свет в 1970 году1). Однако за сорок лет, которые прошли со дня ее опубликования, многое изменилось, и отчетливо проявилась потребность пересмотреть некоторые научные взгляды и сформулировать новые положения с учетом произошедших изменений. Отдельные характеристики австралийской федеративной системы приводятся в качестве примеров в работах современных отечественных авторов по общим проблемам федерализма. Некоторые особенности российской федеративной системы, вытекающие из содержания Конституции РФ, иногда указываются и австралийскими авторами в своих публикациях. В то же время, целенаправленного комплексного сравнительного изучения этих двух федеративных систем - австралийской и российской - не проводилось ни российскими, ни австралийскими учеными. Представляется, что необходимость проведения такого исследования уже давно назрела.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является проведение комплексного сравнительного анализа двух федеративных систем - австралийской и российской - с выявлением общих характерных признаков, общих проблем и общих тенденций развития данных систем.
Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи:
изучение взглядов на природу федерализма и федерации российских и австралийских исследователей;
установление соотношения содержания таких научных категорий, как «федерализм», «федерация», «федеративная система», «федеративное устройство»; установление перечня обязательных признаков федеративного государства;
1 См.: Вайль И. М. Австралия: федерализм и высшие органы власти. М., 1970.
формулирование определения понятия «федеративная система» и установление сущностных характеристик федеративной системы как юридической конструкции; определение элементов федеративной системы, характера связей между ними;
исследование влияния внешних факторов на процессы, происходящие внутри федеративных систем;
установление и сравнительный анализ предпосылок возникновения австралийской и российской федеративных систем;
выявление общего и особенного в статусе политико-территориальных единиц как элементов федеративных систем в Австралии и в России;
исследование принципов построения австралийской и российской федеративных систем; установление принципов, общих для обеих систем, и изучение особенностей реализации данных принципов и связанных с этим проблем в Австралии и в России;
сравнительное исследование организации государственной власти на федеральном уровне и уровне политико-территориальных единиц в Австралии и в России;
сравнительное исследование механизмов разграничения компетенции и распределения финансовых средств между федерацией и политико-территориальными единицами в Австралии и в России, выявление общих тенденций и проблем; анализ решения проблем в исследуемых федеративных системах;
изучение форм и механизмов отношений между федеральным Центром и политико-территориальными единицами в Австралии и в России;
обоснование возможности применения в России австралийского опыта функционирования федерации, подготовка научно-практических рекомендаций.
Объектом исследования являются федеративные системы Австралийского Союза (Австралии) и Российской Федерации (России) в их сравнении. Предмет исследования - конституционное и законодательное регулирование федеративных отношений в рассматриваемых государствах, динамика развития федеративных отношений и их регулирования; практика федеративного строительства и судебной интерпретации норм, регулирующих федеративные отношения.
Теоретическая основа исследования. В каждом научном исследовании необходимо выделять неизменное «ядро», которое лежит в основе принятой концепции. Таким «ядром», на наш взгляд, являются базовые основы теории федерализма, заложенные еще А. де Токвил-лем, Ш. де Монтескье, Г. Еллинеком и другими классиками и развитые
впоследствии современными авторами, которых также принято уже считать классиками федералистской мысли, в частности, Д. Елазаром,
B. Райкером и У. Остромом. В числе исследователей, внесших существен
ный вклад в развитие теории федерализма, нельзя не назвать русских
государствоведов: А. Д. Градовского, И. А. Ильина, Н. М. Коркунова,
C. А. Котляревского, Б. Н. Чичерина, А. С. Ященко и др.
В современной отечественной конституционно-правовой науке интерес к проблемам федерализма возрастает. Исследованию российской федеративной системы и общих вопросов федерализма посвящены работы Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Р. У. Айбазова, М. В. Баглая, А. В. Безрукова, М. В. Баглая, Л. Ф. Бол-тенковой, С. Д. Валентея, В, Г. Вишнякова, М. В. Глигич-Золотаревой, М. В. Гончарова, В. В. Гошуляка, Н. М. Добрынина, И. В. Евдокимова, Д. Л. Златопольского, Л. М. Карапетяна, С. Д. Князева, А. Н. Ко-котова, И. А. Конюховой (Умновой), Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафина, В. И. Лафитского, И. Д. Левина,
A. И. Лепешкина, А. А. Ливеровского, В. Н. Лысенко, Н. А. Михале
вой, В. В. Невинского, В. И. Савина, П. И. Савицкого, М. С. Салико-
ва, Ю. И. Скуратова, Ю. Г. Судницына, Э. В. Тадевосяна, Ю. А. Ти
хомирова, Б. Н. Топорнина, Т. Я. Хабриевой, Е. И. Шавловского,
Ю. Л. Шульженко, В. А. Черепанова, С. Н. Чернова, А. Н. Черткова,
B. Е. Чиркина, О. И. Чистякова, Б. С. Эбзеева, А. А. Югова, Э. С. Юсу-
бова и других ученых. Отдельно следует назвать отечественных ав
торов, исследовавших вопросы конституционного строя Австралии.
Среди них - И. М. Вайль, В. А. Виноградов, А. А. Углов.
Если говорить об австралийских ученых, занимавшихся и занимающихся изучением проблем федерализма и работы которых были использованы при написании данного диссертационного исследования, то среди них можно выделить классиков (тех, кто стоял у истоков австралийского федерализма, «отцов-основателей» Австралийского Союза) и современных авторов. В числе первых - Р. Бейкер (R. Baker), Э. Бар-тон (Е. Barton), Э. Кларк (A. Clark), А. Дикин (A. Deakin), Дж. Фор-рест (J. Forrest), Р. Гарран (R. Garran), С. Гриффит (S. Griffith), Дж. Куик (J. Quick) и др. Современными австралийскими исследователями, труды которых были положены в основу данной работы, являются Дж. Аллан (J. Allan), Н. Эйрони (N. Агопеу), Дж. Беллами (J. Bellamy), С. Беннетт (S. Bennett), А. Дж. Браун (AJ. Brown), Г. Кравен (G. Craven), Г. Эванс (Н. Evans), Б. Галлиган (В. Galligan), Б. де Гарис (В. de Garis), Д. Хэмилл (D. Hamill), Э. Линч (A. Lynch), М. Пэйнтер (М. Painter), Ш. Сондерс
(С. Saunders), Дж. Соэр (G. Sawer), Э. Томи (A. Twomey), Дж. Уильяме (G. Williams), Дж. Уильяме (J. Williams), Л. Зайнс (L. Zines) и др.
Методологическая основа исследования. В основе исследования лежат как общенаучные методы (синтез и анализ, индукция и дедукция, восхождение от конкретного к абстрактному, наблюдение, сравнение и т.д.), так и частные методы юридической науки. В числе частно-научных необходимо особо выделить сравнительно-правовой метод, поскольку именно он в значительной степени послужил в качестве методологической платформы. Исследование проведено также с использованием системного подхода, получившего в последнее время широкое распространение в различных областях знаний и представляющего собой определенную комплексную общенаучную методологию.
Следует отметить, что системный подход применяется при исследовании федерализма не впервые. Среди современных ученых, широко применяющих данную методологию, можно назвать М. В. Глигач-Золотареву, Н. М. Добрынина, М. С. Саликова и других. В числе фундаментальных работ, посвященных применению системной методологии в исследовании федерализма, особо следует выделить появившуюся в 2009 году докторскую диссертацшо М. В. Глигич-Золотаревой1.
Эмпирическая и нормативная основа исследования. Эмпирической основой исследования послужили нормативные, судебные и док-тринальные источники, в которых отражены характерные особенности австралийской и российской федеративных систем, В числе нормативных источников, составляющих нормативную основу исследования, прежде всего, следует назвать Конституцию РФ 1993 года и Конституцию Австралийского Союза 1900 года, а также конституции и уставы субъектов РФ, конституции австралийских штатов. Другими нормативными источниками, исследованными при подготовке диссертации, явились российские федеральные законы и статуты австралийского Парламента по вопросам федеративного устройства и организации государственной власти на федеральном и региональном уровнях, а также конституционные обычаи, имеющие большое значение в австралийской правовой системе. Судебные источники также играют важную роль в развитии федеративных отношений в изучаемых государствах, поэтому в исследовании анализируются решения Высокого Суда Австралии и Конституционного Суда РФ. Изучение изменения нормативных и судебных источников во времени позволяет изучить динамику развития
1 См.: Глигич-Золотарева М. В. Конституционно-правовые основы российского федерализма: проблемы теории, методологии и практики: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009.
федеративных систем, выявить характерные тенденции. Изучение российских и австралийских доктринальных источников необходимо для всесторонней оценки выявляемых тенденций, анализа различных точек зрения на исследуемые проблемы и пути их преодоления. Всего в ходе проведения исследования было изучено порядка четырехсот нормативных и судебных актов и доктринальных источников.
Научная новизна диссертации. В настоящей диссертационной работе впервые в науке конституционного права проведено комплексное сравнительно-правовое исследование федеративных систем Австралийского Союза и Российской Федерации; основываясь на эмпирическом материале показано, что, несмотря на существенные отличия этих двух систем по целому ряду признаков, они имеют многие общие черты, для них характерны общие проблемы и общие тенденции развития. С учетом этого, впервые в науке делается аргументированный принципиальный вывод о возможности применения австралийского опыта в российской практике государственного строительства.
Кроме того, научная новизна заключается и в комплексном изучении самой австралийской федеративной системы в процессе проведения сравнительного исследования (в последний раз, как уже отмечалось выше, такое комплексное изучение проводилось в нашей стране в 1970 году). В работе последовательно анализируются исторические предпосылки и основные этапы образования Австралийского Союза; статус политико-территориальных единиц данной федерации; принципы образования Союза; организация государственной власти на уровне Союза и политико-территориальных единиц; разграничение компетенции (конституционное закрепление, эволюция и современное состояние, а также перспективы); отношения между федеральным центром и политико-территориальными единицами в условиях кооперативного федерализма.
Положения, выносимые на защиту. Проведенное сравнительное исследование федеративных систем Австралийского Союза и Российской Федерации позволяет выделить ряд положений, которые, по нашему мнению, следует вынести на защиту.
1. Австралия и Россия как федерации были образованы в разных исторических условиях (но приблизительно в одно время - в 1900 и 1918 гг. соответственно). Российская Федерация появилась как следствие революционных процессов в политической сфере страны, тогда как Австралийский Союз образовался и развивался эволюционным путем. В то же время, в работе доказывается, что и в России, и в Австралии федерация - это ответ на внешние факторы социально-экономического
и политического характера. В ходе исследования установлено, что различия в этих факторах и исторических условиях предопределили особенности структуры федеративных систем и их эволюции.
В силу действующего в Австралийском Союзе конституционного обычая две законодательно-территориальные автономии обладают практически тем же объемом конституционных прав и обязанностей, что и штаты и признаются фактически равными штатам, хотя формально не являются субъектами федерации. На основе анализа конвенционального регулирования федеративных отношений в Австралии делается вывод, что такое регулирование может существенно видоизменять структуру федеративной системы, закрепленной в писаной конституции. Конституционные обычаи в практике австралийского федеративного строительства имеют значение, сопоставимое со значением норм Конституции.
На основе проведенного исследования статуса законодательно-территориальных автономий в Австралии выдвигается и обосновывается тезис о том, что, если какая-либо часть территории федеративного государства, не являющаяся субъектом федерации, обладает законодательной автономией, имеет представителей в федеральном парламенте и вступает в федеративные отношения наравне с субъектами федерации, то ее также следует рассматривать в качестве элемента федеративной системы. В федеративных отношениях могут участвовать, таким образом, не только федерация и ее субъекты, но и, в определенных случаях, территории, не являющиеся субъектами федерации, но входящие в состав федеративного государства. При этом фактический статус субъектов федерации и законодательно-территориальных автономий в составе данной федерации может практически не отличаться. Для обозначения всех элементов, образующих федеративные системы (включая как субъекты федерации, так и «несубъекты»), вводится обобщающая категория - «политико-территориальная единица федерации».
В работе проводится сравнительное исследование полиэтнично-сти в Австралии и в России и влияния данного фактора на федеративное устройство данных государств. Анализ исторических условий возникновения Российской Федерации и демографических особенностей государства свидетельствует о неизбежности появления национальных субъектов Федерации, в то же время, в Австралийском Союзе условий для образования национальных субъектов не было. В ходе изучения статуса республик как национальных субъектов РФ и исторических условий их образования, а также особенностей национальной политики Рос-
сийского государства сформулирован вывод о том, что переход России к исключительно территориальному принципу государственного устройства невозможен ни в краткосрочной, ни в среднесрочной перспективе, так как он может спровоцировать новую волну сепаратизма и межэтнических конфликтов.
По результатам эмпирического наблюдения и изучения законодательных, судебных и доктринальных источников аргументируется позиция, согласно которой для развития обеих федеративных систем на современном этапе характерна общая тенденция - тенденция к централизации властных полномочий и консолидации федеральным центром государственных финансов. В работе проводится анализ причин и условий централизации властных полномочий в обеих федерациях, а также роли, которую играют в этом процессе суды, осуществляющие конституционный контроль. Централизация рассматривается автором как обоснованный ответ на внешние по отношению к федеративной системе социально-экономические факторы, а также геополитические вызовы и угрозы, связанные, в частности, с процессами глобализации. Суды, осуществляющие толкование конституций (Высокий Суд Австралии и Конституционный Суд РФ) играют в этом процессе подчиненную роль, следуя тем изменениям, которые происходят в экономической и политической сферах. Также выдвигается предположение, что тенденция к централизации характерна практически для всех современных федераций.
В диссертации обосновывается вывод о том, что причиной стабильности австралийской федеративной системы является ее гибкость, способность приспосабливаться к изменяющимся условиям внешней среды, без изменения фундаментальных принципов, лежащихв ее основе. В то же время, анализ показывает, что изменения, происходящие в федеративной системе России, затрагивают само «ядро» федерализма и могут привести к нивелированию его базовых принципов, что не способствует повышению устойчивости и стабильности федеративной системы и может привести к возврату к «формальному федерализму».
Изучение особенностей функционирования федеративной системы Австралии позволяет сделать принципиальное заключение о том, что самостоятельность субъектов федерации и практика широкого применения договорных отношений между политико-территориальными единицами федерации и федеральным центром не означают ослабления политического влияния последнего. В работе показано, как в Австралийском Союзе тенденция к централизации сочетается с одновремен-
ным возрастанием договорно-правового регулирования федеративных отношений и повышением роли штатов и территорий. При этом договоры и иные формы кооперации служат правовой и организационной гарантией федерализма, препятствующей полной централизации властных полномочий и переходу к унитаризму. В диссертации выдвигается и обосновывается предложение о необходимости внедрения в России практики многосторонних договоров между органами государственной власти различных уровней. Сформулированы предложения по изменению действующего законодательства РФ, направленные на создание правовой базы для заключения многосторонних договоров и предусматривающие механизм их заключения.
8. Проведенное исследование показало, что важной правовой гаран
тией федерализма является участие политико-территориальных единиц
федерации в процессе изменения федеральной конституции. Консти
туция Австралийского Союза предусматривает данную гарантию. В то
же время, Конституция Российской Федерации допускает ее пересмотр
фактически без участия субъектов Российской Федерации, поскольку
сам конституционный текст не содержит таких гарантий, а федераль
ный конституционный закон, регулирующий порядок созыва Консти
туционного Собрания, до настоящего времени не принят. Это создает
потенциальную возможность одностороннего принятия Российской
Федерацией новой «унитарной» конституции, упраздняющей как саму
Федерацию, так и субъекты Федерации. Такая возможность не согласу
ется с принципом федерализма, в связи с чем автором делается вывод
о необходимости скорейшего принятия федерального конституцион
ного закона, гарантирующего учет интересов субъектов Федерации
при проведении процедуры пересмотра Конституции Российской Фе
дерации.
9. Разработана система основных признаков федеративного госу
дарства. Данная система включает в себя семь признаков - шесть ма
териальных и один формальный. К числу первых относятся гаранти
рованная децентрализация властных полномочий (предполагающая
невозможность одностороннего изменения распределенной компе
тенции), субсидиарность, политическая самостоятельность политико-
территориальных единиц в пределах своей компетенции, наличие эф
фективных механизмов участия политико-территориальных единиц
в осуществлении общегосударственной политики, наличие конституци
онно установленной возможности установления договорных отноше
ний между участниками федеративных отношений, наличие правовых,
организационных и политических гарантий сохранения федеративной
формы государственного устройства. Формальный признак предполагает закрепление федеративной формы государственного устройства в учредительном акте государства.
10. В рамках используемой при проведении исследования системной парадигмы выработаны определения таких понятий, как «федеративная система», «элемент федеративной системы», «структура федеративной системы». В частности, федеративная система понимается как совокупность всех публично-территориальных образований (субъектов федерации, законодательно-территориальных автономий с правами субъектов, а также самого федерального центра), расположенных в пределах одного федеративного государства и связанных друг с другом правовыми, политическими, экономическими и организационными отношениями, вытекающими из принципа федерализма (федеративными отношениями).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение настоящего диссертационного исследования заключается в:
выработке методологии системного анализа и системного подхода к сравнительно-правовому изучению федеративных систем;
комплексном описании федеративной системы Австралийского Союза, предпринятом впервые в отечественной юридической науке за последние сорок лет.
Практическое значение состоит в выработке на основе изученного австралийского опыта рекомендаций в целях модернизации российской федеративной системы, в частности, в целях совершенствования механизма разграничения компетенции и распределения финансовых средств между различными уровнями публичной власти. Разработаны предложения по внесению изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ1 в части создания правовой базы для заключения многосторонних договоров о разграничении полномочий.
Практическое значение данного исследования заключается также в возможности использования его результатов при подготовке лекционных курсов, материалов семинарских занятий и учебно-методических комплексов по дисциплинам «Конституционное (государственное) право России» и «Конституционное (государственное) право зарубежных
1 Рос. газ. 1999.19 окт. (с послед, изм.).
стран». Положения диссертации могут иметь значение для дальнейших научных исследований, а также в законопроектной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация была выполнена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена. При подготовке работы автор обращался за консультациями как к российским специалистам в области конституциоігаого (государственного) права зарубежных стран, так и к ученым из Австралийского Союза. Основные результаты проведенного исследования и научно-практические рекомендации были озвучены на одиннадцати научно-практических конференциях (регионального, всероссийского и международного уровней), отражены в тринадцати публикациях. Материалы данного исследования были использованы при подготовке лекционных курсов по дисциплинам «Конституционное (государственное) право России» и «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», прочитанных автором в 2007-2009 гг. в Уральском институте экономики, управления и права, а также при проведении семинарских занятий по дисциплинам «Конституционное (государственное) право России», «Конституционный судебный процесс» в Уральской государственной юридической академии.
Исторические предпосылки и основные этапы образования Австралийского Союза и Российской Федерации
Исследование любой проблемы целесообразно начинать с определения ключевых категорий и понятий. Поскольку «научная теория представляет собой определённую систему взаимосвязанных понятий и высказываний об объектах, изучаемых в данной теории» , необходимо отчётливо представлять, с каким объектом реальной действительности связано какое-либо понятие или высказывание. Другими словами, определяя смысл и значение основных понятий (т.е. формализуя их), мы задаём своего рода «систему координат», создаём условия для единообразного понимания и толкования рассматриваемой теории. В данном параграфе мы рассмотрим основные подходы к пониманию правовой природы федерализма и федерации, причём отдельно рассмотрим взгляды австралийских исследователей.
К числу основных категорий теории федерализма можно отнести следующие: «федерализм», «федерация», «федеративное устройство», «федеративная система», «субъект федерации», «политико-территориальная единица». Конечно же, данная теория использует и другие категории и понятия («суверенитет», «компетенция» и т.д.), но именно эти шесть категорий являются собственно «федеративными», образующими её основу. Сначала проанализируем точки зрения отечественных авторов, а затем обратимся к австралийским источникам.
Теория федерализма в российской государственно-правовой мысли имеет богатую историю. Исследования в этой области активно проводились ещё в позапрошлом веке. И уже в то время не было единства мнений относительно природы данного феномена.
Одним из ярких представителей русских учёных-теоретиков, изучавших государственно-территориальное устройство, был С.А. Котляревский. «К важнейшим особенностям всякой государственной организации принадлежит распределение в ней власти между центром и периферией»12, - писал он и выделял два типа такого распределения: унитарное государство (власть «как бы собрана в одном фокусе») и федеральное государство (власть «распределена по отдельным частям указанного государства»)1 . Несомненная заслуга С.А. Котляревского как учёного состоит в том, что он предпринял попытку изучить один и тот же феномен территориального устройства на примере различных государств, выполнил «политико-морфологический обзор». Тем самым он не только исследовал конкретные явления, но и развил определённую сравнительно-правовую методологию, которая будет применена, в частности, и в данном диссертационном исследовании. С.А. Котляревский пришёл к выводу, что децентрализация и федерализация есть «явления, отличающиеся количественно, а не качественно» , а потому на практике жёсткое противопоставление федеративных и унитарных государств не всегда возможно.
Другим выдающимся теоретиком — исследователем проблем федерализма был А.С. Ященко, который рассматривал проблему централизованной и децентрализованной организации как результат компромисса. По его мнению, всё зависит от совокупности обстоятельств: централизованная форма наилучшим образом подходит для обеспечения безопасности и внешней защиты, «местные же вольности привлекательны, они воодушевляют на работу»ь. Государство, по мнению учёного, представляет собой равновесие. С одной стороны, оно должно уважать индивидуальную инициативу и самостоятельность каждого из своих элементов. С другой — оно должно
В отличие от С.А. Котляревского, полагавшего, что «между децентрализацией и федерализмом различие скорее количественное, чем качественное, что... унитарное и федеративное государства не могут противопоставляться в виде двух противоположных типов»17, А.С. Ященко считал, что унитарное устройство государства и политический централизм -совсем не одно и то же, поэтому политическая децентрализация отличается от федерализма. По мнению А.С. Ященко, «конфедерация и федерация являются лишь этапами на пути к движению к политическому идеалу, коим выступает унитарное государство» . Он рассматривал федерализм как одно из средств политической интеграции, как стадию на пути к созданию унитарного государства.
Н.М. Коркунов определял федерацию как соединение нескольких государств для совместного осуществления союзной властью общих задач государственной жизни19. В.И. Ленин называл федерацию «союзом равных, союзом, требующим общего согласия»20. П.А. Кропоткин рассматривал государственный федерализм как частный случай «естественного федерализма» элементарных частиц, космических объектов, форм общественной жизни21.
Существенный вклад в теорию федерализма внесли и советские учёные-юристы. А.И. Лепёшкин считал федерацию «одним из важных (хотя и не единственным) государственно-правовых средств разрешения национального вопроса, средством обеспечения нерушимого братского союза народов»". Споры среди учёных того периода вызывало само определение понятия «федерация». Полемизируя с Д.Л. Златопольским и А.И. Денисовым, традиционно определявшим федерацию как союзное государство, О.И.
Чистяков пришёл к выводу, что «слово «федерация» в наше время перестало отвечать своему первоначальному смыслу, стало термином условным, более широким» и определял советскую федерацию как «государство диктатуры пролетариата или общенародное государство, имеющее в своём составе, на основе добровольности, национально-государственные единицы, связанные между собой союзными, договорными отношениями или обладающие автономией»" .
Особенности территориального устройства советского государства привели к появлению целого ряда концепций, объясняющих сущность федерации с точки зрения распределения суверенитета. Одни авторы считали, что суверенитет осуществляется как общефедеральными органами, так и органами субъектов. Другие же считали, что суверенитет есть только у союзных республик, а автономные республики в составе РСФСР называли «несуверенными государствами»" . Мы видим, таким образом, что феномен федерализма, воплощаясь во всё новых и новых проявлениях, становился всё более многогранным, в нём постоянно обнаруживаются новые качества. Неудивительно, поэтому, что на вопрос: «Что такое федерализм?» до сих пор так и не нашлось однозначного ответа.
Принципы организации и функционирования федеративных систем в Австралийском Союзе и в Российской Федерации
В настоящем параграфе речь пойдёт о конституционно-правовом статусе политико-территориальных единиц в Российской Федерации и в Австралийском Союзе. В первой главе мы установили, что политико-территориальные единицы федерации представляют собой «нижний» уровень элементов любой федеративной системы (на «верхнем» уровне располагается сам федеральный центр, также являющийся системообразующим элементом). Далее необходимо рассмотреть положение политико-территориальных единиц в конституционно-правовом пространстве.
Ряд исследователей различают понятия «конституционный статус», «правовой статус» и «конституционно-правовой статус» политико-территориальных единиц. Так, по мнению И.В. Евдокимова, понятие «конституционно-правовой статус» несколько шире, чем понятие «конституционный статус». Оно «включает в себя «конституционный статус» как основу, а также совокупность прав, обязанностей и ответственности, зафиксированных в учредительных документах (конституциях, уставах) самого субъекта Федерации, в федеральных законах, в решениях Конституционного Суда Российской Федерации» . Аналогична точка зрения М.В. Плеханова, согласно которой «конституционный статус определяется нормативными характеристиками, закреплёнными в конституции федерации», тогда как «конституционно-правовой статус включает в себя характеристики, определённые в конституции федерации, конституциях субъектов федерации, а также в иных источниках конституционного права, в частности, в решениях судов, осуществляющих конституционный судебный контроль. Наиболее широким из приведённой триады является правовой статус: «правовой статус субъекта федерации... регулируется нормами как конституционного права, так и других отраслей права»1 7.
В теории такое разделение понятий представляется вполне обоснованным. Но оно имеет значение исключительно с юридико-технической точки зрения. На практике же отграничить «конституционный» статус в «чистом» виде от «конституционно-правового» далеко не всегда возможно: смысл конституционного текста конкретизируется в законодательстве и в судебных актах. Это приводит к тому, что практическое содержание федеральной конституции может существенно изменяться во времени без изменения конституционного текста (в своё время в американской доктрине для обозначения данного феномена появилось образное выражение «живая конституция»). Данный процесс будет проиллюстрирован в главе 3. А значит, говоря о «конституционном статусе», мы неизбежно должны принимать во внимание не только конституционный текст как таковой, но и другие правовые нормы, в которых этот текст находит своё логическое продолжение и развитие, "б Евдокимов ИВ. Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 15. Плеханов М.В. Конституционно-правовой статус субъектов федерации на примере России, США и Канады. Лвтореф. дис... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 15-16. а также то, чго принято называть «фактической конституцией». И здесь мы вполне естественным образом переходим от «конституционного статуса» к «конституционно-правовому статусу».
Да и сам «конституционно-правовой статус», будучи элементом правового статуса в целом, тесно переплетается с другими отраслевыми правовыми статусами (в частности, с финансово-правовым, гражданско-правовым, административно-правовым и пр.). Так, говоря о разграничении компетенции между федерацией и её субъектами, мы не можем обойти стороной вопрос о распределении финансовых средств, который уже частично выходит за рамки исключительно конституционно-правового регулирования.
Тем не менее, концептуально признавая теоретическую обоснованность приведённой выше терминологической конструкции, в дальнейшем нами будет использоваться термин «конституционно-правовой статус политико-территориальных единиц». Конституционно-правовой статус политико-территориальных единиц раскрывается через их признаки, а также компетенцию. В настоящем параграфе даётся сравнительная характеристика субъектов РФ и австралийских штатов и территорий, затем, на основе проведённого сравнительного анализа, раскрываются их признаки - общие и особенные. Что же касается разграничения компетенции, то, ввиду особой значимости данного вопроса в любой федерации, мы вынесли его рассмотрение в отдельный параграф (параграф 1 главы 3).
В отличие от унитарного государства, «территория федеративного государства в политико-административном отношении не представляет собой единого целого» , а включает в себя «государствоподобные образования». Идеальная модель федерации - союз равноправных и равнообязанных политико-территориальных единиц, в котором общности, населяющие все субъекты федерации, образуют единый народ.
На практике же идеальных федераций не встречается. Так, разные субъекты одной федерации могут быть наделены различными правами и
Мишин Л.Л. Конституционно (государственное) прано зарубежных стран: Учебник. М., 2008. С. 99 обязанностями (в этом случае говорят: «асимметричная федерация»). Другой пример - одновременное существование в составе территории федеративного государства как субъектов, так и «несубъектов» федерации"9. Некоторые авторы полагают, что «несубъекты» не оказывают существенного влияния на «геометрию» федеративной системы, а их наличие в составе государства не делает данную федерацию асимметричной. Например, М.В. Глигич-Золотарёва пишет: «Частями федерации являются её субъекты, и только они могут образовывать структуру государства. Прочие административно-территориальные либо даже государственные образования, хотя и могут обладать совершенно различным статусом, к федерации никакого отношения не имеют. Несубъекты федерации не могут вносить элементов асимметрии в структуру федеративного устройства» " . Вместе с тем, проведённое исследование австралийской федерации показывает, что некоторые территориальные образования, не имеющие статуса субъекта федерации (штата), являются системообразующими элементами федеративной системы, подобно штатам. В связи с этим представляется необоснованным рассматривать структуру федерации исключительно с позиции её деления на субъекты, игнорируя при этом существование «несубъектов».
В состав Австралийского Союза входят шесть «первоначальных» штатов - субъектов федерации: Виктория, Новый Южный Уэльс, Южная Австралия, Квинсленд, Западная Австралия и Тасмания Конституция также предусматривает образование «новых» штатов (которые по статусу могут отличаться от первоначальных), однако до настоящего времени в составе Австралийского Союза не появилось ни одного нового штата. Кроме того, в Австралии есть две территории, не являющиеся субъектами федерации, но обладающие характерными признаками штатов: Северная Территория и Австралийская Столичная Территория (о них говорилось в параграфе 1 главы 1 и будет говориться далее).
Организация государственной власти на федеральном уровне и на уровне политико-территориальных единиц в Австралийском Союзе и в Российской Федерации
Наконец, Конституция в ряде случаев ограничивает компетенцию как Союза, так и штатов путём установления запретов. Союзу запрещается издавать законы об установлении какой-либо официальной религии (ст. 116 Конституции), предоставлять преимущества какому-либо штату или ограничивать права штата (ст. 99, 100), облагать налогом имущество штатов (ст. 114). Штатам запрещено набирать или содержать без согласия Союза военно-морские или вооруженные силы, облагать налогами имущество, принадлежащее Союзу (ст. 114), чеканить монету (ст. 115). Обязанности и запреты также можно рассматривать как своего рода юридические гарантии федерализма.
Вопросы, составляющие компетенцию штатов, в союзной Конституции не перечисляются. По мнению Ш. Сондерс, изначально Австралия проектировалась как дуалистическая федерация в том смысле, что Союз и штаты должны являться относительно автономными образованиями, действующими независимо друг от друга и не вмешивающимися в сферы обладают всеми правами, существовавшими ко времени образования Союза (или принятия в Союз), если эти права не составляют исключительную компетенцию Союза или если их осуществление штатами не запрещено Конституцией. Штаты, таким образом, располагают остаточной, как бы «прибережённой» (reserved) компетенцией. Большая часть вопросов, составляющих компетенцию штатов, входит и в компетенцию «штатоподобных» Северной и Австралийской Столичной территорий.
Идея «иммунитета» государственных органов, характерная для дуалистического федерализма и выработанная ещё в 1819 году Верховным Судом США в деле McCulloch v. Maryland203, применялась Высоким Судом Австралии в первые десятилетия существования федерации.
Например, в решении по делу D Emden v. Pedder204 (1904 г.) Высокий Суд Австралии запретил штатам облагать налогом жалования государственных служащих Союза. Также Высокий Суд исходил из идеи «неприкосновенности» остаточных полномочий штатов, невозможности произвольного расширения союзной компетенции за пределы, ограниченные Конституцией. Например, рассматривая в 1908 году дело Huddart Parker & Со v. Moorehead"\ Суд признал недействительным один из федеральных законов, запрещавших корпорациям ограничивать конкуренцию, как затрагивающий торговлю внутри штатов, которая не может быть предметом регулирования со стороны Союза.
В решении D Emden v. Pedder нашла отражение и так называемая теория «подразумеваемых полномочий»: «Если какое-либо полномочие или контроль определённо предоставлены, то сюда входит... без какого бы то ни было специального указания, любое полномочие и любой контроль, отрицание которого сделало бы неэффективным само это предоставление»" .
Помимо «подразумеваемых полномочий» Высокий Суд выдвинул предположение о наличии в Конституции так называемых «подразумеваемых запретов» (implied prohibitions)20 . Положения статьи 51 Конституции, содержащей законодательные полномочия Союза, истолковывались Судом ограничительно, в целях защиты «подразумеваемых» полномочий штатов, прямо не указанных в тексте Конституции. К примеру, поскольку часть 1 статьи 51 Конституции предоставляет Союзу право регулировать торговлю между штатами, но не внутри штатов, Суд в решении по делу Attorney-General for NSW v. Brewery Employees Union of NSW 1908 года208 пришёл к выводу, что Конституция содержит «подразумеваемый запрет» на использование Союзом любых своих законодательных полномочий для регулирования торговли внутри штатов.
В самом деле, компетенция Союза в данном случае ограничивается Конституцией лишь регулированием «торговли и коммерческих отношений с другими странами и между штатами» (п. 1 ст. 51 Конституции). Данная конституционная норма несёт на себе отпечаток исторических предпосылок появления Австралийского Союза: ко времени образования федерации каждая австралийская колония представляла собой относительно самостоятельное территориальное образование, с собственной экономической системой. Колонии - будущие австралийские штаты — не желали расставаться со своей экономической самостоятельностью, поэтому Союзу отводилась лишь роль по обеспечению единого общеавстралийского экономического пространства, свободной внутренней торговли, устранению внутренних барьеров для перемещения товаров и финансовых средств. Поэтому в ходе дебатов было принято решение передать Союзу (по американскому образцу) полномочия по регулированию межштатной торговли, оставив за штатами право регулировать торговые отношения внутри штатов.
Однако с точки зрения юридической техники норма, содержащаяся в п. 1 ст. 51 Конституции Австралийского Союза, имеет явный недостаток, так как её можно интерпретировать, по крайней мере, двумя способами. Во-первых, можно предположить, что Союз не вправе регулировать торговлю внутри штатов только в рамках данного конкретного полномочия (п. 1 ст. 51), но может частично касаться этих вопросов при осуществлении других полномочий. Во-вторых, есть не меньшие основания предположить, что Союз отстранён от регулирования торговли внутри штатов вообще, не только в рамках данного полномочия, но и с использованием других полномочий, предоставленных в целом статьёй 51. Соответственно, осуществление других союзных полномочий также должно в этом случае ограничиваться пунктом 1 ст. 51209. В первые два десятилетия существования федерации Высокий Суд прибегал к использованию второго варианта интерпретации, ограничивая возможности Союза и сохраняя значительную самостоятельность штатов, ограждая их от вмешательства федерального законодателя. Ограничение, содержащееся в п. 1 ст. 51, признавалось абсолютным и считалось, что оно распространяется на все остальные союзные полномочия.
Дальнейшее развитие федеративных отношений пошло по пути централизации властных полномочий, их расширения за счёт полномочий штатов. Следует отметить, что такое расширение осуществлялось исключительно путём судебного толкования, без внесения изменений в конституционный текст. Поворотным моментом в данном процессе следует назвать вынесение Высоким Судом Австралии в 1920 году решения по делу Amalgamated Society of Engineers v Adelaide Steamship Co Ltd (The Engineers case)210. В данном решении Суд, применив первый вариант толкования (вместо использовавшегося ранее второго варианта), пришёл к выводу, что законодательные полномочия Союза должны толковаться без каких-либо предположений и ограничений, за исключением тех, которые прямо указаны в соответствующих конституционных формулировках.
Сотрудничество между федеральным центром и субъектами федерации в условиях кооперативного федерализма как фактор, сдерживающий централизацию: опыт Австралийского Союза
Следует признать, что России сильный федеральный Центр действительно необходим. Без сильной и авторитетной центральной власти Федерация станет дезорганизованной, что усилит сепаратистские настроения и поставит под угрозу целостность территории страны. В то же время, централизованное управление экономикой столь большого по площади территории государства, как Россия, также малоэффективно (что показал, в частности, опыт Союза ССР). В этом случае возрастает риск пренебрежения интересами отдельных регионов; многие проблемы местного масштаба могут оказаться просто незамеченными. В Австралии, площадь территории которой также очень велика, это понимают. Федерализм в современном его понимании вовсе не предполагает ослабления федерального влияния и полного запрета на всякое федеральное вмешательство в дела субъектов, а «сила» федерального Центра заключается не только в безграничных властных полномочиях.
В связи с этим, как представляется, в любом федеративном государстве следует искать баланс между сильной властью Центра и самостоятельностью регионов, между централизацией и децентрализацией. Причём децентрализация в федерации должна быть конституционно гарантированной, а без гарантий самостоятельности субъектов федерация, сколь бы децентрализованной она ни была, превратится в унитарное государство, пусть и децентрализованное. На наш взгляд, в Австралии было найдено одно из оптимальных решений данного вопроса. С одной стороны, Союз сохраняет значительные властные полномочия по всем ключевым вопросам и непосредственно контролирует все государственные доходы и расходы. С другой стороны, разграничение «сфер ответственности» (полномочий) и распределение государственных средств между штатами, а также определение общих целей и задач происходит не путём указания «сверху», а посредством заключения многосторонних договоров.
В России есть все предпосылки для использования австралийского опыта. Конституция РФ предусматривает возможность договорной схемы разграничения полномочий. В нашей стране также есть «зачатки» межправительственных и межсубъектных органов и организаций. Так, «межправительственным» органом можно назвать Государственный совет РФ, однако его роль в российской федеративной системе значительно ниже, чем роль Совета австралийских правительств в федеративной системе Австралии. Следовало бы наделить Государственный совет более значимыми функциями, в том числе по выработке решений, разработке проектов соглашений, контролю за выполнением принятых решений. В предыдущей главе нами было аргументировано предложение о том, что Совет Федерации Федерального Собрания РФ целесообразно было бы сделать выборным органом. В этом случае Государственный совет мог бы стать альтернативным Совету Федерации центром для согласования позиций региональных органов государственной власти. Межсубъектная кооперация проявляется и в деятельности ассоциаций экономического взаимодействия. В числе предпосылок можно назвать и то, что в России также используется система предоставления субъектам РФ целевых грантов на конкурсной основе, в т.ч. в рамках приоритетных национальных проектов. Это, безусловно, положительная тенденция. Однако в Австралии такая практика сегодня является основной формой распределения государственных финансов и переведена в плоскость координационных федеративных отношений. По нашему мнению, практика кооперативного федерализма позволяет сбалансировать интересы всего государства в целом и интересы отдельных политико-территориальных единиц федерации и тем самым найти баланс между сильной властью федерального Центра и сохранением принципов федерализма, в частности, децентрализации.
Сегодня, в условиях финансового кризиса, в России следовало бы более широко использовать формы взаимодействия федерального Центра и регионов. Это позволит максимально полно учесть интересы всех субъектов РФ и повысит уровень ответственности руководителей региональной власти, ведь они будут непосредственно участвовать в принятии ключевых решений, а значит, будут заинтересованы в их выполнении.
Федеральный закон № 184-ФЗ предусматривает правовую базу для заключения преимущественно двухсторонних договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В то же время, как было отмечено в предыдущем параграфе, практика заключения двухсторонних договоров, ориентированных на особенности отдельных российских регионов, уже была однажды признана неэффективной. В связи с этим развитие кооперативного сотрудничества в федеративных отношениях должно пойти по пути вовлечения в схемы сотрудничества и взаимодействия максимально большого числа субъектов РФ. Так, в Австралии в выработке и заключении соглашений участвуют и Правительство Союза, и правительства всех восьми политико-территориальных единиц. Данная практика могла бы оказаться полезной и в России. Речь не идет о заключении нового федеративного договора. Заключать соглашения между девятью сторонами, как в Австралии, в организационном отношении значительно проще, чем между почти девятью десятками сторон. В то же время, многосторонний договорной процесс обладает рядом преимуществ, о которых уже шла речь выше. В связи с этим, предлагается ввести в Российской Федерации практику заключения многосторонних договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и её субъектов. Так, в одном договоре может принимать участие не один субъект, а целая группа субъектов, объединённых в один федеральный округ, экономический район или ассоциацию экономического взаимодействия, т.к. данные субъекты могут обладать схожими социально-экономическими и географическими особенностями.
