Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа соглашений политических партий 17
1 Политические партии как субъекты соглашений в конституционном праве
2 Соглашения политических партий как публично-правовые договоры 45
3 Соглашения политических партий и акты саморегулирования 69
Глава II. Виды соглашений политических партий 88
1 Соглашения политических партий о формировании избирательных блоков, о совместном выдвижении списков кандидатов на выборах
2 Соглашения политических партий о формировании коалиций в парламенте 123
3 Соглашения политических партий «За честные выборы» 154
4 Соглашения политических партий о сотрудничестве с союзами
(ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций 173
Заключение 193
Список использованных источников 197
- Соглашения политических партий как публично-правовые договоры
- Соглашения политических партий и акты саморегулирования
- Соглашения политических партий о формировании коалиций в парламенте
- Соглашения политических партий «За честные выборы»
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Соглашения политических партий - политико-правовой институт, который достаточно распространен как в зарубежных странах, так и в России. Однако правовые исследования, посвященные его анализу, в России встречаются редко. Проблемы соглашений политических партий чаще всего входят в предмет политологических исследований. Между тем юридизация неформальных договоренностей политических партий позволила бы упорядочить и привести к единообразию целый ряд общественных отношений в сфере выборов, партийного строительства, организации и функционирования органов власти. При этом, однако, следует учитывать, что не все общественные отношения можно и нужно регулировать правом, и нормирование соглашений политических партий входит и в сферу саморегулирования.
Актуальность избранной темы объясняется также тем, что либерализация партийного законодательства 2012 года привела к активному росту числа политических партий в России. Учитывая установленные в законодательстве условия участия в выборах и правила работы фракций в законодательных (представительных) органах, у вновь созданных политических партий может возникнуть желание к объединению своих ресурсов и усилий, к реализации их права на вступление в союзы (ассоциации). В основе реализации этого права лежит институт соглашений политических партий. При этом под объединением следует понимать не создание новой политической партии, в результате чего объединяющиеся партии прекращают существование, а создание избирательных блоков -союзов политических партий, целью которых, прежде всего, является участие в выборах и получении мест в законодательных (представительных) органах. В связи с этим представляется актуальным комплексный системный анализ
правовой природы, правового регулирования и практики заключения и реализации соглашений политических партий.
При этом важно проследить историю правового регулирования института избирательных блоков в России, в том числе соглашений об их создании.
Деятельность политический партий является отражением потребностей различных социальных и экономических групп общества. В связи с этим актуальность исследования обусловлена необходимостью изучения разного рода механизмов взаимодействия между политическими партиями как представителями указанных групп общества в органах государственной власти и самими группами. Одним из таких механизмов взаимодействия являются соглашения политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций о взаимодействии и сотрудничестве.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования были изучены научные работы теоретического характера, направленные на уяснение ряда понятий: правовое содержание, правовая природа, юридический факт, сущность института политических партий; исследованы особенности их статуса и функционирования, а также основные признаки многопартийности и политической конкуренции. Автор опирался на труды как дореволюционных ученых, таких, как М.Я. Острогорский и Б.Н. Чичерин, так и на работы советских и российских правоведов, а также представителей зарубежной юридической науки: С.А. Авакьяна, И.А. Алебастровой, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Т.К. Байковой, Н.А. Богдановой, СВ. Васильевой, А.Б. Венгерова, М. Дюверже, СЕ. Заславского, А.В. Иванченко, Ю.М. Коргунюка, О.А. Красавчикова, М.А. Краснова, А.Ю. Крюкова, А.Е. Постникова, А.Г. Румянцева, СВ. Сологуба и др.
Ряд выводов исследования сформулирован на основе работ отечественных правоведов, изучавших специфику института договора в различных отраслях частного и публичного права, понятие и сущность юридического обязательства, а также феномен саморегулирования: A.M. Анисимовой, М.И. Байтина, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Н.Д. Егорова, О.С. Иоффе, Ш.В. Калабекова, Т.В. Кашаниной, А.Д. Корецкого, Ю.Ю. Кулаковой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, А.В. Мадьяровой, Г.В. Мальцева, Н.Л. Морозова, Т.Т. Озиева, В.В. Полянского, Н.И. Сидоренко, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Четвернина и др.
Были изучены работы зарубежных авторов, посвященные сущности и содержанию соглашений политических партий, проблемам их правового регулирования: Р. Андевега, Д. Барак-Эрез, И. Замира, Д. Крецмера, Н. Коэн, В. Мюллера, К. Стрема, А. Тиммерманса, Г. Шалев, X. Шульце-Филица и др. Также, учитывая междисциплинарный подход в исследовании соглашений политических партий, автором были проанализированы работы представителей политологической науки: В.Д. Зотова, Л.В. Зотовой, Ю.В. Ирхина, А.С. Соловьева, Т.В. Шмачковой, А.Н. Щербака и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере осуществления политическими партиями права на вступление в союзы (ассоциации) и на заключение соглашений друг с другом и другими общественными объединениями, в сфере регулирования избирательного процесса, в частности, выдвижения и регистрации кандидатов на выборах различного уровня, а также общественные отношения в сфере регулирования заключения и исполнения различных групп соглашений политических партий.
В предмет диссертационного исследования входят позиции о правовом содержании и правовой природе соглашений политических партий, практика их заключения и реализации в России и ряде зарубежных стран.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основная цель диссертации - комплексное исследование института соглашений политических партий в конституционном праве России, установление их правового содержания и правовой природы, их значения для существующей общественно-политической системы России, перспектив дальнейшего развития данного института. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
-
Показать естественный характер права политических партий на заключение соглашений, базируясь на анализе законодательства о политических партиях России и ряда зарубежных стран и доктринальных подходов;
-
Раскрыть связь соглашений политических партий с элементами их статуса партий;
-
На основе доктринальных подходов и с учетом практики выявить правовое содержание и правовую природу соглашений политических партий;
-
Проанализировать примеры заключения и исполнения соглашений политических партий, дать классификацию этих соглашений, в том числе опираясь на опыт зарубежных стран;
-
Установить пробелы правового регулирования в исследуемой сфере и возможную роль избирательных комиссий и судов в осуществлении контроля за заключением и реализацией соглашений политических партий;
-
Сформулировать рекомендации по изменению и дополнению действующих нормативных правовых актов, касающиеся установления статуса избирательных блоков и порядка заключения и реализации различных групп соглашений политических партий.
Методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования использовались общенаучные методы:
формально-логический, исторический, сравнительный, междисциплинарный, а также метод моделирования; частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, герменевтический.
Применение формально-логического метода позволило описать институт соглашений политических партий, провести классификацию групп данных соглашений, проанализировать их содержание, выявить правовую природу и конкретные признаки, позволяющие отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, показать, что данные соглашения имеют устойчивые связи со статусом политических партий. Исторический метод позволил проследить эволюцию формирования и функционирования избирательных блоков в России как результатов заключения соглашений политических партий, развитие правового регулирования институтов избирательных блоков и соглашений об их создании.
Сравнительный и междисциплинарный методы позволили апеллировать понятиями, категориями и подходами, используемыми в доктрине частного права, при исследовании соглашений политических партий. Благодаря этим методам стало возможным применение теоретических разработок представителей политологической науки в процессе юридического анализа соглашений политических партий, коалиционных соглашений политических партий, заключаемых в зарубежных странах.
Применение метода моделирования позволило выявить перспективы развития в России таких групп соглашений политических партий, как соглашения политических партий о создании предвыборных союзов, а также, исходя из упомянутых перспектив, сформулировать законодательные предложения, направленные на улучшение существующего правового регулирования в сфере соглашений политических партий и стимулирование политических партий к заключению исследованных соглашений.
Использование формально-юридического и герменевтического методов исследования позволило проанализировать перспективы юридизации соглашений политических партий в России, выявить юридические причины трудностей, связанных с заключением коалиционных соглашений в России, сформулировать законодательные определения избирательного блока и коалиции, показать, что соглашения политических партий включают в себя положения, обладающие юридической силой, проанализировать возможности судебной проверки и судебной защиты соглашений политических партий.
Сравнительно-правовой метод позволил показать существующие в зарубежных странах доктринальные и нормативные подходы к природе и возможности правового регулирования соглашений политических партий, а также подходы к возможностям их судебной проверки и защиты. В контексте применения данного метода были проанализированы положения конституционного законодательства, а также судебная практика зарубежных государств, касающиеся проблем регулирования соглашений политических партий.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. В процессе написания диссертационной работы автором были проанализированы нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов, регулирующих общественные отношения в сфере создания и функционирования политических партий, союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций, саморегулируемых организаций, в сфере реализации активных и пассивных избирательных прав, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся вопросов статуса политических партий, саморегулируемых организаций и общественных объединений, а также положения гражданского законодательства, регулирующие вопросы заключения и исполнения договоров.
В целях изучения опыта регулирования института избирательных блоков и соглашений политических партий об их создании и функционировании автором были оценены нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также действовавшие в 1990-х годах федеральные законы, регулирующие вопросы реализации активных и пассивных избирательных прав, в частности, выборов в Государственную Думу, а также статуса политических партий.
В рамках применения сравнительного метода автором были изучены документы, закрепляющие основы государственной политики Российской Федерации и коалиционные соглашения политических партий, заключаемые в зарубежных странах, в частности, в Великобритании, Израиле, Непале, Украине, ФРГ и Чехии, а также законодательство о политических партиях Кении (в том числе на английском языке в авторском переводе). Объектом анализа также были различные акты Венецианской комиссии Совета Европы, решения Европейского Суда по правам человека, касающиеся вопросов свободы ассоциаций относительно функционирования деятельности политических партий, практика Верховного суда Израиля по спорам, вытекающим из статуса и содержания соглашений политических партий.
Для изучения особенностей каждой группы соглашений политических партий автором были исследованы соглашения политических партий о создании избирательных блоков, соглашения «За честные выборы», соглашения политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций о взаимодействии и сотрудничестве. Эмпирический материал взят с сайтов органов и организаций, из интервью с представителями органов и политических партий, материалов периодических изданий.
Научная новизна заключается в том, что впервые проводится комплексное правовое исследование соглашений политических партий, определяется их правовое содержание и правовая природа, выявляются их
признаки как публично-правовых договоров. На основе установления предмета соглашений политических партий впервые дается их классификация с точки зрения конституционного права. Анализируются перспективы развития различных групп соглашений политических партий применительно к современной политике-правовой системе России.
На основе опыта заключения и исполнения соглашений политических партий в России и зарубежных странах, в том числе судебной практики, предлагается критический анализ действующего российского законодательства о политических партиях и о выборах, выделяются способы совершенствования последнего в части установления равенства участников соглашений политических партий.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Соглашения политических партий являются механизмами
осуществления конституционных принципов многопартийности и
политической конкуренции. Институт соглашений политических партий
является составной частью конституционного права граждан на объединение
в политические партии, а также права самих политических партий на
создание союзов (ассоциаций) с иными общественными объединениями.
Соглашения политических партий могут быть охарактеризованы как способ
обеспечения активных и пассивных избирательных прав граждан.
2. Правовая природа соглашений политических партий состоит в том,
что они являются публично-правовыми договорами. При заключении
соглашений между политическими партиями, между политическими
партиями и иными субъектами (общественными объединениями, союзами
коммерческих и некоммерческих организаций) действия сторон по
согласованию своих интересов, направлены, как правило, на возникновение
новых правоотношений. С этой точки зрения соглашения политических
партий имеют договорное начало.
При этом соглашения политических партий носят эквивалентный характер (в обмен на предоставление возможности получить место в совместном избирательном списке кандидату от общественного объединения политическая партия привлекает дополнительные голоса избирателей). В соглашениях политических партий закрепляются права и обязанности сторон (обязанность политической партии при выдвижении списков кандидатов на муниципальных выборах включать в эти списки кандидатуры, предложенные общественным объединением, и корреспондирующее этой обязанности право общественного объединения выдвигать свои кандидатуры). В соглашениях политических партий стороны формально равны.
Главным признаком, позволяющими отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, является их предмет -общественные отношения в сфере организации и осуществления публичной власти.
3. Соглашения политических партий имеют сходство с актами саморегулирования. Саморегулирование - один из механизмов взаимодействия граждан и их объединений, в том числе в связи с их отношениями с органами публичной власти.
В общественно-политической системе конкурируют и согласуются интересы различных субъектов. Право не всегда может урегулировать порядок конкуренции и согласования. Этот порядок устанавливается и в актах саморегулирования. Под актами саморегулирования понимаются документы, в которых выражены договоренности граждан и организаций относительно определенных правил поведения.
Соглашения политических партий и акты саморегулирования схожи по таким признакам, как добровольность и заинтересованность в принятии и реализации решения; самообязательство (сами политические партии и принимают решение образовать коалицию или объединиться в блок, и сами же исполняют связанные с этим обязательства); коллегиальность (в коалиции
может быть создан такой институт, как, например, Совет коалиции, состоящий из председателей партий). Сходство соглашений политических партий и актов саморегулирования выражается в том, что оба механизма регулирования действуют в области, где правовое регулирование носит рамочный, общий характер либо в данный момент отсутствует, а также в особенности санкций, которые могут отличаться не столь серьезными последствиями по сравнению с санкциями юридической ответственности.
-
Право политических партий на вступление в различные соглашения носит естественный характер, так как субъекты общественно-политической системы объективно взаимодействуют друг с другом. Одновременно это право представляет собой часть права политических партий на создание союзов друг с другом и иными общественными объединениями. Регулирование статуса союзов политических партий между собой и с иными общественными объединениями происходит не в сфере гражданского оборота и не с целью участия в предпринимательской деятельности. Союзы политических партий действуют в сфере публично-властных отношений. Поэтому правила, касающиеся статуса и деятельности политических партий, должны распространяться и на статус их союзов, в том числе в связи с заключением и исполнением соглашений.
-
Требуется внести изменения в существующий порядок заключения соглашений между политическими партиями и общественными объединениями о формировании совместного списка кандидатов на выборах в представительный орган местного самоуправления. В действующих нормах предусмотрено, что список, формируемый общественным объединением и политической партией, представляется в избирательную комиссию только от имени политической партии. Это создает неравенство между участниками соглашения.
Отношения между политическими партиями и общественными объединениями в данном случае должны строиться по модели
избирательного блока: за союзом политической партии и общественного объединения требуется законодательное признание статуса избирательного блока. В основе статуса избирательного блока лежит соглашение политических партий. Необходимо внести изменения в законодательство о политических партиях, в соответствии с которыми решение о включении кандидатур как от политической партии, так и от общественного объединения в совместный список кандидатов, должно приниматься сторонами-участницами избирательного блока совместно, и оформляться как решение избирательного блока.
6. Формирование избирательных блоков представляет собой объективную потребность политических партий. Кроме того, снижение законодательных требований к минимальной численности политических партий послужит толчком к развитию связей и взаимодействия между ними и, как следствие, созданию избирательных блоков на выборах различного уровня. Наконец, трансформация модели взаимоотношений в рамках соглашения между политической партией и общественным объединением о формировании совместного списка кандидатов на муниципальных выборах в сторону модели избирательного блока обуславливает необходимость разработки законодательных положений, регулирующих статус избирательного блока на региональном, а также на федеральном уровне.
Под избирательным блоком в избирательном законодательстве предлагается понимать союз двух или более политических партий и иных общественных объединений, участвующих в выборах, в целях формирования и выдвижения совместного списка кандидатов на выборах представительных органов местного самоуправления, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, депутатов Государственной Думы.
В Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и в Закон о выборах депутатов Государственной Думы, а также в законодательные акты субъектов Федерации, регулирующие
порядок выборов в их законодательные (представительные) органы, следует внести положения о том, что избирательные блоки создаются путем заключения соглашения между политическими партиями и (или) общественными объединениями, условия которого вырабатываются на учредительном съезде и подписываются уполномоченными представителями участников избирательного блока. Кроме этого, целесообразно установить рамочное правовое регулирование относительно содержания соглашений о создании избирательных блоков: положение об учреждении избирательного блока; права и обязанности участников - политических партий и общественных объединений; порядок формирования руководящих органов избирательного блока, а также органов, уполномоченных на взаимодействие с государственными органами либо избрание (назначение) уполномоченных лиц; порядок обсуждения и утверждения программы избирательного блока; порядок формирования совместного списка кандидатов; распределение размера финансовых взносов при создании избирательного фонда блока.
7. Соглашения политических партий подлежат обнародованию. Данные соглашения обладают правовым содержанием, т. е. оказывают как непосредственное (соглашения о создании избирательных блоков), так и опосредованное (коалиционные соглашения) влияние на реализацию прав и свобод граждан и их объединений, прежде всего, на активные и пассивные избирательные права, а также на право участвовать в управлении делами государства. Принцип гласности в деятельности политических партий означает не только их обязанность обнародовать свои устав и программу, но и раскрывать информацию обо всей своей деятельности, в том числе о вступлении в соглашения с политическими партиями и общественными объединениями.
Политические партии принимают участие в формировании органов публичной власти и в ее осуществлении. Органы власти должны действовать открыто. Общество в целом и каждый гражданин в частности имеют право на
информацию о деятельности органов публичной власти. В этом смысле принцип открытости публичной власти распространяется на соглашения политических партий.
8. Соглашения политических партий должны подлежать судебному контролю. Они содержат условия и механизмы исполнения, что позволяет сторонам обращаться в суды в случае необходимости защиты своих прав и законных интересов. Судебный контроль соглашений политических партий служит также цели публичной оценки их содержания.
Соглашения политических партий, содержащие юридические обязательства, должны подлежать судебному контролю в любом случае (соглашения между политическими партиями и общественными объединениями о формировании совместных списков кандидатов). Допустимость судебного контроля в отношении положений соглашений политических партий, не носящих юридического характера, в каждом конкретном случае будет решаться судом (обязанность одной политической партии поддержать законопроект, предложенный другой политической партией).
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации изложены в опубликованных материалах докладов и научных статьях, в том числе в научных журналах, указанных в перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, выпускаемых в Российской Федерации.
Выводы и предложения диссертационного исследования докладывались на научных и научно-практических конференциях, в частности, на Международной научно-практической конференции молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права» в Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина (6-7 апреля 2012 года), V межвузовской научно-практической конференции «Правовая система России: история и современность» в Московском
государственном открытом университете им. B.C. Черномырдина (5 декабря 2012 года), Международной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Эволюция права - 2013», проведенной в рамках VIII Фестиваля науки в г. Москве (11 октября 2013 года), IV Международной научно-практической конференции «Государство. Личность. Право» по теме «Функции современного государства и права личности» во Всероссийской государственной налоговой академии (12 декабря 2012 года). Доклад, подготовленный и представленный на последнем мероприятии, победил в номинации «За лучшие предложения по изменению действующего законодательства».
Материалы диссертационного исследования использовались при подготовке научно-исследовательской работы для ежегодного Конкурса на лучшую работу по вопросам избирательного права и избирательного процесса, повышения правовой и политической культуры избирателей (участников референдума), организаторов выборов, участников избирательных кампаний, проведенного Центральной избирательной комиссией РФ с 12 ноября 2012 года по 1 марта 2013 года совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации при содействии избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и высших учебных заведений Российской Федерации. По результатам конкурса работа получила третью премию в номинации «Научно-исследовательская работа».
Структура работы. Структура диссертационного исследования определяется его целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованных источников.
Соглашения политических партий как публично-правовые договоры
Для понимания правовой природы соглашений политических партий необходимо обратиться к положениям общей теории права. С точки зрения С.С. Алексеева, правовая природа – это юридическая характеристика данного явления, выражающая его специфику, место и функции среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой64. Иными словами, чтобы признать за тем или иным явлением правовую природу, необходимо выделить эту «правовость» или «юридичность». Однако возникает вопрос – как это сделать? О.А. Красавичков полагал, что под юридической природой правоотношений нужно понимать отраслевую (родовую и видовую) принадлежность правообразующих юридических фактов и норм (определяющих юридическую значимость фактов), которые влекут за собой возникновение конкретных правоотношений65. Под юридическими фактами обычно понимаются конкретные жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение, прекращение правоотношений66. Как замечает О.А. Красавчиков, «юридические факты отличаются от иных фактов реальной действительности только тем, что с ними закон связывает определенные юридические последствия. У юридических фактов иных каких-либо отличий от всех других «жизненных» фактов нет»67. Таким образом, для того, чтобы какой-либо факт получил характеристику юридического, необходимо, чтобы последствия наступления такого факта были закреплены нормативно. Но в этом случае все зависит от усмотрения законодателя и правоприменителя – насколько он сочтет некоторый факт значимым для возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей.
При применении данной модели к соглашениям политических партий можно утверждать следующее. В законе закрепляется возможность заключения соглашения между политической партией (ее региональным отделением) и общественным объединением о формировании совместного списка кандидатов на муниципальных выборах. Таким образом, это соглашение признается юридическим фактом, из которого следуют, например, права общественного объединения на включение выдвинутых им кандидатур в совместный избирательный список, на информирование об основаниях, по которым политическая партия (ее региональное отделение) вправе не включать в список кандидатов ту или иную предложенную кандидатуру. Но как быть с другими соглашениями политических партий, которые не нашли отражения в законодательстве? Одно из определений слова «природа» звучит как основное свойство, сущность чего-либо68. В свою очередь, под сущностью понимают внутреннюю основу явления, смысл, суть чего-либо69, внутреннее содержание предмета, выражающееся в устойчивом единстве всех многообразных и противоречивых форм его бытия70. Под содержанием же обычно понимается единство всех основных элементов целого, его свойств и связей, существующее и выраженное в форме71, в логике содержание любого понятия определяется как совокупность признаков, на основе которых в нем обобщаются и выделяются предметы определенного класса72. Необходимо отметить, что часто в научных юридических исследованиях можно встретить словосочетания «правовая природа и сущность», «правовая сущность». Обобщая положения, содержащиеся в данных исследованиях, можно утверждать, что под правовой сущностью в них обычно понимается либо функциональное назначение того или иного факта, явления и социального института либо, как и в случае с правовой природой, установление родовой или видовой принадлежности в рамках существующей правовой системы73. Иногда также исследователи понимают под установлением правовой сущности определение содержательных характеристик явления как права либо обязанности74. Некоторые авторы, наоборот, интерпретируют категорию «содержание» как функциональное назначение или же используют ее как синоним понятия «предмет»75. Как писал С.С. Алексеев, главное, что характеризует правовое содержание как решающий компонент правовой материи, это юридическая структура, а именно особое, «правовое» построение частиц юридической материи, причем такое, когда реализуется в принципе, в идеале, логика права76. По мнению ученого, «главным моментом, характеризующим систему прав и обязанностей, и, следовательно, ту грань права, которая названа «правовым содержанием»…, являются не что иное, как субъективные права – права отдельных субъектов. Ведь существующее в данном обществе право обретает свой смысл и содержание именно в правах: в них, в субъективных правах, раскрываются исконно заложенные в объективном праве… его суть и содержание»77. Он подчеркивал, что «правовое содержание отличается таким построением и такой целеустремленностью, когда все компоненты, из которых складывается юридическая система, строятся как бы применительно к правам и их гарантиям, как бы подстраиваются к ним. И с этой точки зрения все другие компоненты права, при всей их самостоятельной значимости, имеют одновременно в известной степени подчиненный характер, ориентированный на права субъектов»78. При этом, однако, ученый оговаривал, что применяет категорию «правовое содержание» к структуре правовой системы конкретной страны79. В целом представляется, что в юридической науке нет четкого и единого понимания, что означают категории «правовая природа», «правовая сущность» и «правовое содержание». Очень часто происходит их смешение, и в одном и том же контексте могут употребляться все три категории.
Соглашения политических партий и акты саморегулирования
Под социальными нормами принято понимать правила поведения людей в общественной жизни, побудительными мотивами которого являются внутреннее убеждение, понятие справедливости, жизненные принципы и др. По видам социальные нормы можно разделить на нормы морали, нормы религии, нормы обычаев, традиций, ритуалов, и наконец, нормы права. Социальные нормы представляют собой масштаб, меру свободы личности, разграничение этих свобод между индивидами, веер возможностей при выборе тех или иных вариантов поведения127. При этом социальные нормы возникают постольку, поскольку определенное содержание общественных отношений (сущее) признается должным быть, оценивается в общественном сознании как нечто нормальное128. Ведь этимологически норма – это признанный обязательным порядок чего-либо129. Правило представляет собой положение, в котором отражена закономерность, постоянное соотношение каких-либо явлений, а также образ мыслей, норма поведения, обыкновение, привычка130. Как верно замечает Е.А. Лукашева, «норма фокусирует в себе общественные отношения и общественное сознание. Общественные отношения... нормативно структурированы, являются предпосылкой и способом бытия социальных норм. Нормативность... характерна и для различных форм сознания – политического, правового, морального, эстетического. Общественное сознание на основе практической деятельности вырабатывает общие принципы, ценности, оценки, суждения, которые вплетаются в реальные общественные отношения, выступая регулятором поведения людей. Известно, что вне регулирующей роли сознания деятельность невозможна. Поэтому норма является сплавом общественных отношений и сознания»131.
Основной функцией социальных норм является установление, определение границ и рамок возможного, дозволенного обязательного поведения индивида, коллективных образований – от государства до различных социальных групп132. При этом социальные нормы существуют в трех проявлениях: как определенное содержание общественных отношений, признаваемое нормальным, как содержание общественного сознания, вырабатывающего и хранящего норму, как содержание устного или письменного авторитетного текста, в котором сформулированы нормы (в частности, содержание официального текста, например, закона)133.
Если говорить о конституционных основах саморегулирования, то это не только принцип демократического государства, как указал Конституционный Суд, но и права граждан на объединение и на участие в управлении делами государства. Кроме того, в процессе саморегулирования необходимо, чтобы соблюдался принцип, заложенный в ч.3 ст. 17 Конституции – осуществление прав и свобод граждан не должно нарушать права и свободы других лиц. М.В. Баглай утверждает, что «для осуществления жизненных целей и реализации прав часто необходимо объединение усилий, т.е. создание разного рода союзов и организаций, способных выявлять, выражать и представлять коллективные интересы. Совокупность этих объединений отражает способность гражданского общества к самоорганизации, т.е. к решению общественных проблем без вмешательства государственной власти»134..Нормы Конституции РФ о праве на объединение (ст. 30) получают развитие в действующем законодательстве. Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений135. Итак, возможность самостоятельного регулирования деятельности своего объединения, своей организации как юридического лица, установления определенных правил поведения является составной частью права на объединение. Понятие «саморегулирование» в Российской Федерации получило законодательное закрепление сравнительно недавно – в 2007 году с принятием Федерального закона №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон о саморегулируемых организациях). Однако в принятом осенью 2002 года Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» изначально уже присутствовала норма о саморегулируемой организации арбитражных управляющих136. В 2005 году Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении №12-П указал (далее – Постановление №12-П 2005 года), что конституционный принцип демократического правового государства и гарантируемая Конституцией Российской Федерации свобода экономической деятельности предполагают развитие необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере, проявлением чего является создание саморегулируемых организаций, и, соответственно, государственную поддержку и стимулирование гражданской активности в данной сфере137. Сейчас существуют саморегулируемые организации управляющих компаний, профессиональных участников ценных бумаг, оценщиков, патентных поверенных, субъектов страхового дела, в сфере кадастровой деятельности, строительства, аккредитованные профессиональные аудиторские объединения и т. д138. В ч.1 ст. 2 Закона о саморегулируемых организациях саморегулирование определяется как самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил139. Стандарт обычно определяется как типовой вид, образец, которому должно удовлетворять что-либо по своим признакам, свойствам, качествам140. То есть, по сути, это также способ поведения, который признается нормальным в данной социальной среде, это тоже в определенном смысле норма. Речь в данном случае идет о выработке правил поведения, норм, согласно которым должны действовать субъекты предпринимательской или иной деятельности. Указанные правила поведения вырабатываются субъектами общественных отношений самостоятельно, при их свободном общении и взаимодействии друг с другом, при этом они все формально равны между собой. Такое общение и взаимодействие происходит в профессиональной среде, то есть в социальной группе, объединенной общностью целей, задач, интересов, ценностей и установок. Эта общность способствует выработке правил поведения, то есть таких форм действий либо бездействия, которые признаются в данной социальной группе нормальными. За нарушение этих правил следует какая-либо санкция со стороны профессионального сообщества, так как сами субъекты следят за соблюдением правил. Из этого следует, что правила и стандарты поведения, вырабатываемые в ходе деятельности по саморегулированию (можно называть их нормы саморегулирования) также являются разновидностью социальных норм.
Как уже отмечалось, соглашение политических партий представляет собой договор, сторонами которого являются свободные самостоятельные субъекты – политические партии, общественные объединения, союзы (ассоциации) коммерческих и некоммерческих организаций. Взаимодействуя между собой, они имеют возможность вырабатывать свои правила поведения и общения друг с другом. Более того, можно сказать, что политические партии и общественные объединения имеют и свою сферу профессиональной деятельности – деятельность в сфере организации и осуществления власти, а также контроля за ней. Впрочем, по мнению Д. Крецмера, в любой профессии существуют общие правила и нормы поведения, которые должны соблюдаться всеми членами данной профессиональной группы, но в политике же различные партии преследуют различные цели, у каждой своя идеология141. Вполне допустимо, что разнообразие моделей поведения партий в политике не может быть охвачено правовым регулированием, однако, например, существуют единые европейские стандарты при проведении выборов142, стандарты регулирования правового положения политических партий143.
Соглашения политических партий о формировании коалиций в парламенте
Вторая группа соглашений политических партий – это коалиционные соглашения партий внутри парламента. Существует достаточно обширная политологическая литература, посвященная вопросам формирования коалиций, их функционирования, переговорному процессу между участниками коалиции, другим аспектам их поведения. Однако, во-первых, данные исследования проводятся, как правило, в зарубежных странах – Западной Европе, США и Израиле, во-вторых, достаточно редко можно увидеть работы, посвященные непосредственно правовому анализу содержания коалиционных соглашений. Если же исследователи и затрагивают вопросы содержания коалиционных соглашений, то в основном предметом их рассмотрения является то, кто из участников конкретного соглашения получил больше выгод от заключения данного соглашения и его исполнения213. При этом они очень часто говорят о «предвыборных коалициях» применительно к избирательным блокам214. Приходится признать, что юридические исследования содержания коалиционных соглашений практически отсутствуют.
Коалиционные соглашения – достаточно распространенное явление в государствах с парламентарной формой правления и полупрезидентских республиках. Стоит, однако, сразу оговориться, что в России в силу ряда причин, речь о которых пойдет далее, институт коалиционных соглашений практически не действует. Поэтому при анализе практических вопросов заключения и исполнения коалиционных соглашений необходимо обращаться к опыту зарубежных стран.
Проанализировав формирование 262 коалиционных правительств в 15 государствах Западной Европы, начиная с 1940-х годов, Вольфганг Мюллер, профессор политологии Университета в Мангейме, и Кааре Стрем, профессор политологии Калифорнийского университета, пришли к выводу, что почти 2/3 таких правительств базировались на коалиционном соглашении. При этом при формировании всех коалиционных правительств в Австрии, Люксембурге, Норвегии, Португалии, Финляндии и Швеции заключались письменные соглашения. В большинстве случаев письменные соглашения заключались в Ирландии и Исландии, в Германии же подобные соглашения имели место почти в половине случаев215. В современных постсоветских государствах коалиционные соглашения заключались в Украине в 2006, 2008 и 2012 годах (в последнем случае это была коалиция оппозиционных сил)216 и в Армении в 2003, 2008 и 2012 годах217.
В. Мюллер и К. Стрем придерживаются точки зрения, что коалиционные соглашения политических партий юридической силы не имеют. Они отмечают, что партия-участник соглашения о формировании кабинета министров не может быть принуждена к его исполнению в рамках права, например, по решению суда. Если партия замечает, что ее партнер не выполняет свои обязательства, то у нее нет никаких инструментов, кроме политических, чтобы исправить ситуацию. Коалиционные соглашения есть соглашения именно между партиями, а конституционные субъекты, например, министры или же члены парламента, ими не связаны218. Одновременно Джейсон Эйхорст, сотрудник факультета политологии Университета им. Уильяма Марша Райса (Хьюстон, США), отмечает, что, например, в случае шести коалиционных соглашений, заключавшихся в Бельгии, Нидерландах и Италии на протяжении 1990-х годов, 68% программных положений, содержавшихся в этих соглашениях, были реализованы. Кроме того, большинство принятых решений высших исполнительных органов государственной власти в этих странах опять-таки основывались именно на программных положениях коалиционных соглашений219.
Нидерландский исследователь Арко Тиммерманс, профессор сравнительной политологии Лейденского университета, полагает, что заключение коалиционных соглашений позволяет политическим партиям уменьшить недоверие и разногласия между собой, а механизмы исполнения этих соглашений предотвращают оппортунистическое поведение220. Иначе действия партий как раз и могут быть подведены под оппортунистическое поведение. Под оппортунистическим поведением понимается предпосылка о поведении экономического агента, который, следуя личной выгоде, может уклоняться от соблюдения условий договора с целью получения прибыли за счет ущемления прав партнера, в том числе за счет обмана и сокрытия информации221.
По мнению А. Тиммерманса, принцип «договоры должны соблюдаться» применительно к коалиционным соглашениям является объектом обоюдного контроля со стороны всех партий, участвующих в соглашении. При этом подобный контроль не является своеобразной «невидимой рукой», как в случае с экономическим рынком, а требует постоянного взаимодействия между партиями. Он выделяет институциональные и стратегические механизмы контроля за исполнением коалиционных соглашений. Среди институциональных механизмов называются внутрипартийная дисциплина, создание и функционирование неформальных областей принятия коалиционных решений, а также личностный фактор – наличие в правительстве в качестве министров тех представителей партий-участниц коалиции, которые непосредственно разрабатывали коалиционное соглашение. Главным стратегическим механизмом контроля, с точки зрения нидерландского ученого, является управление программой коалиции (agenda management), в котором ключевую роль должен играть председатель правительства, способный проводить переговоры с партиями-участницами и в то же время контролировать действия министров.
Соглашения политических партий «За честные выборы»
Разновидность соглашений политических партий – соглашения «За честные выборы». Центральная избирательная комиссия РФ обращает внимание на то, что важным элементом саморегулирования участников избирательных кампаний в Российской Федерации является практика заключения накануне выборов таких общественных договоров, как соглашения «За честные выборы». Создание таких документов, являющихся своеобразными «кодексами поведения» политических партий на выборах, свидетельствует о повышении электорально-правовой культуры и продолжающемся прогрессивном развитии гражданского общества в России266.
В качестве примера можно привести соглашение «За политическую культуру на выборах», подписанное региональными отделениями политических партий в Ленинградской области осенью 2007 года. Партии-участники взяли на себя обязательства отказаться от использования недостойных и незаконных методов ведения предвыборной агитации и любых форм манипулирования сознанием избирателей, среди которых массовые выбросы компромата, распространение непроверенных и бездоказательных данных о конкурентах, подкуп избирателей. Партии в период агитационной кампании при общении с избирателями обязались быть честными и открытыми, исполнять обещанное, опираясь на реальные возможности, не препятствовать свободному волеизъявлению граждан, высказыванию ими своего мнения. В споре с конкурентами партии обязались помнить, что политика – не борьба на уничтожение противника, а состязание, в котором побеждает здравый смысл. Участники соглашения ставили перед собой цели объективно оценивать программы кандидата, его деятельности, призвали средства массовой информации при освещении выборов быть честными и объективными, действовать взвешенно и беспристрастно; не допускать дискриминации в отношении какого-либо избирательного объединения или кандидата. В данном Соглашении было продекларировано, что журналистские материалы не должны носить односторонний, тенденциозный характер, что, однако, не умаляет общепризнанных принципов свободы выражения мнения, а также непредвзятого комментирования и критики267.
В качестве одной из особенностей этого Соглашения можно отметить призыв, адресованный к средствам массовой информации (далее – СМИ). Их можно назвать третьими лицами: они участниками Соглашения не являются. Но в то же время соответствующие обязанности СМИ и журналистов закреплены в законодательстве. Так, журналист обязан при осуществлении своей профессиональной деятельности уважать права, законные интересы, честь и достоинство граждан и организаций268. Более того, журналист обязан соблюдать запрет на проведение им предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума при осуществлении профессиональной деятельности269. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержатся общие требования к проведению предвыборной агитации. Так, государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации соответственно зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов270. Условия оплаты эфирного времени, печатной площади, предоставляемых негосударственными организациями телерадиовещания и редакциями негосударственных периодических печатных изданий, должны быть едины для всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума271. Наконец, бесплатное эфирное время, а в случае, предусмотренном законом, также платное эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания предоставляется соответственно зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, на равных условиях (продолжительность предоставленного эфирного времени, время выхода в эфир и другие условия)272.
Соблюдение приведенных положений законодательства со стороны СМИ и их представителей как раз и означает отсутствие одностороннего и тенденциозного характера материалов вещания, дискриминации в отношении какого-либо избирательного объединения или кандидата, честное, объективное, взвешенное и беспристрастное освещение предвыборной кампании, что и было продекларировано в Соглашении «За политическую культуру на выборах».
Обязательство партий-участниц Соглашения «За честные выборы 14 октября 2012 года», подписанного в Ярославле 22 сентября 2012 года представителями региональных отделений политических партий «Яблоко», «Справедливая Россия» и КПРФ, предпринимать совместные действия в случае выявления незаконных способов ведения предвыборной кампании является выражением общей обязанности соблюдать законодательство и презумпции правомерного поведения. Далее будут рассмотрены вопросы, в каких целях партии зачастую повторяют в положениях соглашений рассматриваемого типа содержание правовых норм и насколько это перспективно.
Осенью 2011 года перед выборами в Государственную Думу в субъектах Федерации заключались однотипные соглашения «За честные выборы»273. В этих соглашениях также содержались положения достаточно общего характера. Например, участники Соглашения «За честные выборы», подписанного политическими партиями во Владимирской области 20 сентября 2011 года, обязались следовать Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Уставу Владимирской области, уставам муниципальных образований и иным нормативным правовым актам; отказаться от использования приемов и методов, направленных на дестабилизацию общественно-политической ситуации в регионе; не использовать в ходе избирательной кампании темы, технологии и приемы, разжигающие национальную и религиозную рознь, экстремизм или ксенофобию274. Запрет предвыборной агитации, возбуждающей социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающей национальное достоинство, пропагандирующей исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, закреплен и в ч.1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В Соглашении «За честные выборы 14 октября 2012 года» закреплялось, что стороны Соглашения будут осуществлять совместные действия, направленные на предотвращение и недопущение использования любых незаконных и нечестных способов ведения избирательной кампании. В числе таких способов стороны Соглашения определили использование незаконной агитации, административного ресурса, кандидатов-двойников, партий-спойлеров, финансирование избирательной кампании за счет средств, не находящихся на избирательном счете, подкуп избирателей275. Понятие «партии-спойлеры» не употребляется в законодательстве. Его используют в политологической науке, где под партиями-спойлерами понимаются партии, зарегистрированные специально, чтобы создать проблему какой-нибудь политической силе276. Например, на выборах в законодательные (представительные) органы субъектов РФ 14 октября 2012 года в роли «партий-спойлеров», по мнению политологов, выступили партии, использовавшие в своем названии слово «коммунизм»: «Коммунисты России», Коммунистическая партия социальной справедливости. Как утверждает политолог Александр Субцельный, знакомая аббревиатура в избирательных бюллетенях уже принесла своим создателям 3,04% голосов на октябрьских выборах в региональный парламент Сахалинской области277. Как замечает А.Г. Румянцев, применение стратегических ограничений, одним из которых и является создание партий - «спойлеров» или партий - «призраков», издавна считается легитимным способом ведения политической борьбы278, с точки зрения морально-этических представлений общества это можно расценивать как нечестные действия, ведь в этом случае избиратель вводится в заблуждение относительно целей создания данных партий и, как следствие, их участия в избирательной кампании. Кроме того, Закон о политических партиях в ст. 9 среди прочих ограничений на создание политической партии не содержит такого, как создание новой политической партии гражданами, которые уже являются членами другой политической партии.
