Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Основы руководства высших представительных учреждений местным органам власти в СССР и НРБ 15
1. Общая характеристика руководства высшихпредставительных учреждений местными органами власти в СССР и НРБ 15
2. Правовая основа руководства высших представительных учрезданий местными органами власти в СССР и НРБ 50
Глава II. Руководство высших представительных учревдений местными органами власти в ссср и нрб посредством ношатйвного регулирования 65
1. Конституционное регулирование организации и деятельности местных органов власти в СССР и НРБ 65
2. Роль законодательных актов в руководстве местными органами власти в СССР и НРБ 83
Глава III. Управленческая и контрольная деятельность высших пвдсташтельшх учреждений по рукогводству местными органами власти в СССР И НРБ 112
1. Деятельность высших представительных учреждений по руководству местными органами власти в процессе общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством в СССР и НРБ 112
2. Управленческая и контрольная деятельность высших представительных учрезкденнй в СССР и НРБ, связанная исключительно с руководством местными органами власти 157
Библиография 188
- Общая характеристика руководства высшихпредставительных учреждений местными органами власти в СССР и НРБ
- Конституционное регулирование организации и деятельности местных органов власти в СССР и НРБ
- Роль законодательных актов в руководстве местными органами власти в СССР и НРБ
- Деятельность высших представительных учреждений по руководству местными органами власти в процессе общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством в СССР и НРБ
Введение к работе
Одним из важнейших направлений развития социалистической демократии является повышение роли местных органов власти как самых массовых и многочисленных звеньев системы представительных органов Z~I50, C.7-8J7'
Именно на это были направлены известные постановления ЦК КПСС: "Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами" (1957), "О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области" (1965 г.), "Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся" (1967 г.), "О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся" (1971 г.) ~&, с.454-465, 469-474, 477-481, 503-5П_7. В настоящее время основополагающим партийным документом, направленным на существенное повышение роли местных Советов в процессе совершенствования развитого социализма является постановление апрельского (1984 г.) Пленума ЦК КПСС "О дальнейшем улучшении работы Советов народных депутатов" ~5, с.22-24_7. В НРБ вопросу повышения роли местных органов власти в системе социального управления был посвящен ноябрьский (1968 г.) Пленум ЦК БКП C^J> решение которого и в настоящее время имеет большое практическое значение. Продолжая эту линию, БКП в своей Программе определяет основные направления деятельности народных Советов и их стратегические задачи на этапе строительства развитого социализма ~8, с.281_7. Особое значение для повышения роли народных Советов в соответствии с непосредственными задачами общественного развития имеют решения ХП съезда БКП и последующие речи и статьи т.Живкова, связанные с обоснованием политического подхода БКП к применению нового экономического механизма и связанному с этим
существенному повышению роли местных органов власти /Ї2, о.88, 205-206J7.
Как в СССР, так и в НРБ значительное расширение полномочий меотг-шх органов власти, отражающее осложненные взаимосвязи в хозяйственном и социально-культурном строительстве, вызвало заметную активизацию деятельности этих органов и в то же время обусловило постановку перед ними ряда новых слошшх задач, связанных с реализацией полномочий. Это, в свою очередь, сделало еще более актуальным вопрос о руководстве местными органами власти.
Актуальность этого вопроса определяется и тем, что, как в СССР, так и в НРБ далеко не вое возможности, которыми располагают органы народной власти, используются ими в должной мере. Как было отмечено на апрельском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС "существует определенное противоречие, расхождение между богатейшими возможностями Советов и тем, как они используются на деле. Нельзя тут не вспомнить ленинскую мысль о том, что полновластие Советов "недостаточно формально декретировать", а необходимо еще "практически наладить и проверять на регулярной, повседневной работе управления" /~5, о.7-8_7* Вот почему апрельский (1984 г.) Пленум ЦК КПСС, обсудивший практику советского строительства и указавший на необходимость последовательно поднимать роль Советов в руководстве государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, главное внимание Советов обратил на проблему повышения эффективности работы всех местных органов власти, устранение всяких элементов формализма и пассивности. В разрешении указанного противоречия, проявляющегося не только в СССР, но и б НРБ, значительная роль принадлежит руководству местными органами власти со стороны высших представительных органов.
В условиях строительства и совершенствования развитого социализма актуальность вопросов руководства местными органами власти
~ 5 -
связывается к с тем, что работа последних не ограничивается только местными делами» поскольку в наше время любые местные дела больше» чем когда-либо» зависят от того, насколько успешно идут дела общегосударственные- "Вот почему каздый местный Совет, - отметил в своем выступлений на заседании Президиума Верховного Совета СССР 13 апреля 1984 г. К.У.Черненко» - всегда должен быть заботливым проводником общегосударственных интересов, постоянно держать в поле своего зрения выполнение таких общегосударственных программ, как Энергетическая и Продовольственная, производство товаров народного потребления, реформа общеобразовательной и профессиональной школы"^~Ц» с.17_7- В этой связи существенно возрастает значение руководства работой всех представительных органов народной власти со стороны Верховного Совета ССОР и его Президиума, обобщение опыта Советов, .распространение всего лучшего» что есть в этом опыте. Сделав этот вывод, К.У-Черненко на этом ке заседании отметил такяе» что "в таких же направлениях дояяна развиваться к деятельность Верховных Советов союзных и автономных республик. Здеоь, как и в работе Верховного Совета СССР на первом месте должны быть не только вопросы рассмотрения плана и бюджета, совершенствование законодательства» контроль за выполнением государственных решений» но и все более активное руководство деятельностью местных Советов народных депутатов" "II, C.I7J7-
Исключительное внимание, которое тов. К.У-Черненко уделил б своих выступлениях на первой сессии Верховного Совета СССР II апреля и на заседании Президиума Верховного Совета СССР 13 апреля 1984 г. вопросу значительной активизации деятельности именно Верховных Советов в сфере руководства местными Советами, является выражением повышения роли высшего представительного органа в процессе строительства и совершенствования развитого социализма. Это
обусловливается объективными требованиями развития социалистической демократии на этапе строительства, а также совершенствования развитого социализма. Отсюда вытекает еще один аспект значимости и актуальности вопроса о руководстве местными органами власти со стороны высшего представительного учреждения и его органов.
Таким образом, актуальность вопроса о верховном руководстве местными органами власти в настоящее время обусловливается рядом объективных факторов, связанных с решением задач строительства, а также совершенствования развитого социализма.
Актуальность и практическая значимость вопроса верховного руководства местными органами власти имеют и еще одну сторону, связанную с тем, что на современном этапе развития стран социализма "вместе g расцветом каздой социалистической нации, укреплением суверенитета социалистических государств, как отмечалось на ХХУ съезде КПСС, вое теснее становятся их взаимосвязи, возникает все больше элементов общности в их политике, экономике, социальной жизни, происходит постепенное выравнивание уровней развития. Этот процесс постепенного сближения стран социализма вполне определенно проявляется ныне как закономерность" /А> G*&„7* Отсюда вытекает необходимость взаимного изучения опыта стран мирового социализма с целью его творческого применения, что в полной мере относится ж к области осуществления верховного руководства местными органами власти*
Необходимость разработки вопроса верховного руководства местными органами власти дикутется и состоянием его исследования в юридической литературе. Первая крупная научная разработка этого вопроса принадлежит Ю.А.Тихомирову и И.М.Степанову ^~І87_7* В ней проанализирован ошт Верховных Советов союзных республик в сфере руководства местными Советами в конце 50-х гг. Одно из достоинств указанной монографии - осуществленная впервые в науке
обоснованная критика концепции, существовавшей до IS60 г, в юридической литературе и сводившей верховное руководство местными Советами исключительно к деятельности Президиумов Верховных Советов Д43, с .48» 53; 199, с.84, 85, 94; 125, о.24-31» 53-70_7. Важное теоретическое и практическое значение в этом плане имела также статья А.Х,Ыахненко /~157_7# Значительным шагом в исследовании процесса верховного руководства местными органами власти явилась написанная Р.А.Сафаровым глава: "Деятельность высших органов государственной власти по руководству местнши Советами" в книге, посвященной высшим представительным органам в СССР Z~I3It с-361-397J7, а также кандидатская диссертация А.Я,Сливы ~Т?ЬУ* Указанные научные труды теоретически обобщили накопленный в 60-е гг. опыт высших представительных учреждений и их органов по руководству местными Советами. Достоинством работы А.Я.Сливы является и тот факт, что она - первая попытка более углубленного теоретического осмысления сущности деятельности высших представительных учреждений и их органов по руководству местными органами власти* Однако, учитывая время выхода обоих научных трудов, они, естественно» далеко не полностью отражают нынешнее состояние отношений верховного руководства в системе представительных органов СССР. Следует отметить и значение монографии Б.И-Васильева, посвященной принципу демократического централизма в системе Советов /J28_J* С точки зрения этого принципа в монографии рассматривается и взаимоотношение высших и местных органов власти* включая и отношение руководства.
За исключением учебников по советскому строительству /Ї79; I22J и опубликованной в журнале "Советы народных депутатов" статьи В-И.Басильева ~129_J> рассматривающей деятельность Верховного Совета СССР и его Президиума по руководству местным Советами, руководство местными Советами со стороны Верховных Советов и
"8-их Президиумов не являлось объектом специального научного исследования до 1983 г., когда вышла монография В.Е.Ераяникова, Р*К. Давыдова и Л.Т.Кривенко /"I26J7, в которую была включена и глава» посвященная Верховному руководству местными Советами* В ней впервые подвергается научному анализу деятельность Верховных Советов и их Президиумов, осуществляемая на основе новых советских конституций* В то же время следует жетъ в виду, что в указанной главе монографии анализируется преимущественно верховное руководство местными Советами, направленное на претворение в жизнь решений ХХУІ съезда КПСС и доследущих Пленумов ЦК КПСС- Кроме того, исследуя (под указанным углом зрения) только проблему рассмотрения вопросов работы Советов на сессиях Верховных Советов и деятельность Президиумов Верховных Советов, авторы вне поля зрения исследования оставляют ряд направлений и форм сессионной деятельности Верховных Советов, а такке деятельность постоянных комиссий и депутатов Верховных Советов в избирательных округах, связанных с их участием в руководстве местными Советами.
Таким образом, в советской науке государственного права и науке советского строительства существует необходимость в комплексном обобщении и теоретическом осмыслении накопленного в последние годы богатого опнта высших представительных учреждений и их органов по руководству местными Советами.
В советской юридической литературе вопросу руководства местными органами власти социалистических стран уделяется недостаточное внимание. Первым сравнительным научным исследованием руководства местными органами власти в соїщалистических странах является вышедшая в 1969 г. статья СА.Авакяна /TI3J* Кроме того, в монографию А.Х.Иахненко lbQj включен параграф, посвященный вопросу о контроле над местными органами государственной власти в соїща-
Во-первых, рассматриваемое руководство направлено на объединение деятельности местных органов власти по реализации единой государетвеиной политики» Каждый местный орган власти в социалистическом обществе не только решает вопросы местного значения, но и развивает деятельность по выполнению в жизнь общегосударственных задач. Высший представительный орган, с одно! стороны, в своих решениях определяет единую государственную политику, основные общегосударственные задачи, а с другой - очерчивает общие принципы организации и деятельности, основные черты организации и комплекс полномочий местных органов власти, а также непосредственные направления деятельности отдельных звеньев представительных уч-реадений и их исполнительно-распорядительных органов по их выполнению. Кроме того, в процессе реализации общегосударственных задач, высший представительный орган согласует и координирует деятельность местных органов власти, как правило, высшего звена, обеспечивает ее соответствие линии партии, требованиям законодательства и принятым решениям высшими органами власти и управления. Рассматриваемая задача связана также с регулярным привлечением местных органов власти к процессу формирования единой государственной политики.
Во-вторых, постоянной задачей руководства является обеспечение лучших условий для оптимальной реализации местными органами власти своих функции и компетенции, стимулирование активности и развитие инициативы местных органов власти в деле полного, эффективного использования предоставленных законодательством полномочий по решению вопросов местного значения. Как правильно подчеркивается в советской юридической литературе, увеличение объема государственной деятельности, ее усложнение в результате роста масштабов хозяйственного и социально-культурного строительст-
ва, вытекающая из этого необходимость повышения самостоятельности и ответственности низовых звеньев государственного механизма в осуществлении текущего управления ведут к возрастанию роли отимулирувдого начала в руководстве Z"П9» C.62J7. Значительные возможности в этом отношении как показывает, например, опыт НЕБ, имеет нормативное регулирование их прав, стимулирование их заинтересованности в эффективном осуществлении целостной социально-экономической деятельности на территории соответствующего местного представительного органа, укрепление материально-финансовой базы последних. Ванным аспектом рассматриваемой задачи руководства является поддержка полезных начинаний и инициатив отдельных местных органов власти, своевременное обнаружение, изучение и распространение полонительного опыта всистеме местных представительных органов.
Задачи руководства местными органами власти со стороны высшего представительного органа обусловливает его основные направления, охватывающие в совокупности основное содержание руководства.
Одним из важнейших направлений руководства высшего представительного учреждения местными органами власти является "консти-туирование системы местных органов власти" "172, C.I4I-I42J7. Под этим понимается: определение адмишстративко-территориально-го устройства страны, в соответствии с которым строится система местных представительных органов, а также определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства; установление общих принципов и порядка формирования местных представительных органов, а также принципов и процедуры отзыва членов местных представительных учреждений; закрепление общих принципов организации и деятельности местных органов власти; установление организационной структуры и решение принципиальных
вопросов порядка деятельности, организованных форм работы местных органов власти, а также основных форм привлечения населения к их работе; определение статуса народных избранников, входящих в состав местных представительных органов; установление основных функций и компетенции местных органов власти, а также принципов взаимоотношений отдельных звеньев системы представительных органов. Все указанные вопросы решаются с помощью правовых норм, устанавливаемых высшим представительным учреждением, а в определенных рамках и его постоянно действующим органом. Нормирование процесса формирования, организации и деятельности местных органов власти является одним из основных способов осуществления руководства ими и проявлением нормотворчества как одной из форм (или способов) работы высшего представительного учреждения, а также его постоянно действующего органа. Эффективность руководства во многом зависит от нахождения оптимального соотношения отдельных правовых форм нормативного регулирования организации и деятельности этих органов (конституция, законы, нормативные акты Президиумов Верховных Советов, Государственного совета), от установления пределов такого регулирования, от распределения нормо-творчесной компетенции в отношении местных органов власти между соответствующими государственными органами, имеющими, в соответствии с конституцией и законами, непосредственное отношение к организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов местных представительных учреждений. Значимость всех этих проблем нормативного регулирования организации и деятельности местных органов власти требует особого внимания при исследовании процесса осуществления руководства этими органами со стороны высших представительных учреждений. Тем более, что нормативное регулирование организации и деятельности местных органов власти
имеет динамичный характер, выражающийся в постоянном совершенствовании нормативной регламентации по мере развития общественных отношений, в которых принимают участие местные органы власти. Б этом отношении значительный интерес представляет процесс нормативного регулирования организации и деятельности местных органов власти в СССР, где в последние годы сложилась целостная система нормативных актов о местных Советах, а также НРБ, где в настоящее время действующее законодательство о народных советах во многих отношениях отстает от требований сегодняшнего дня и поэтому можно ожидать существенного обновления этого законодательства в соответствии с действующей конституцией строительства развитого социализма и при использовании богатого советского опыта в этой сфере руководства местными органами власти.
другим важным направлением руководства высшего представительного органа местными органами власти является целевая ориентация последних, определение их непосредственных задач в государственном, хозяйственном и социально-культурном строительстве. Важнейшим проявлением рассматриваемого направления руководства является плановоустановительная деятельность высшего представительного учреждения и его органов в отношении местных органов власти.
Самостоятельное, хотя и органически связанное с вышеуказанными, направление руководства высшего представительного учреждения местными органами власти составляет определение оптимальных организационных средств решения местными органами власти задач государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Как отмечается в связи с этим в советской юридической литературе, речь идет о важнейших, принципиальных средствах, имеющих не только и не столько техническое и технико-экономическое,
ни в юридической науке. Отмечается, что было бы целесообразно с учетом требований новых республиканских конституций "дать типовые перечни отделов и управлений в законах о местных Советах" /7166, с.24-25; 141, C.I43J7. Б связи с этим вопросом заслуживает внимания практика в некоторых союзных республиках. Например, Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ "Об отделах и управлениях исполнительных комитетов краевых, областных, Советов народных депутатов, Советах народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов РСФСР". Этот Указ утвержден Верховным Советом РСФСР Законом от I июля 1982 г. Думается, что в настоящее время этот подход является более реалистичным и эффективным с точки зрения характера регулируемых отношений /"148, C.I05J7.
Следовательно, Верховные Советы участвуют в руководстве отделами и управлениями как непосредственно, так и посредством верховного контроля за нормативными актами Президиумов Верховных Советов, утверждая эти акты законом. Вообще в сравнении с предыдущим законодательством об отделах и управлениях новая законодательная практика Верховных Советов устанавливает оптимальное соотношение методу полномочиями высшего представительного органа, его Президиума и Совета Министров, мокду конституционными, законодательными и подзаконными нормами об отделах и управлениях. Практика руководства местными Советами в этом отношении значительно отличается от практики руководства народными советами.
В то же время молено констатировать положительную тенденцию, вырашющуюся в активизации роли Народного собрания в регулировании исполнительно-распорядительной деятельности народных советов. Во-первых, Законом от 1977 г, подробно было определено правовое положение Советов систем населенных пунктов как временных испол-
нительно-распорядителъных органов окружных народных советов (Д.В., 1977, )Г> 102). Во-вторых, с изменением Закона о народных советах в 1978 г. в связи с реорганизацией административно-территориаль-ного деления страны и созданием новых обшин, Народное собрание создало и новый исполнительно-распорядительный орган общинного совета - кметство, уделяя ему отдельную главу (главу 3 раздела 2 "Исполнительные и распорядителыше органы народных советов) /108/. Общая черты законов о местных Советах и Закона о народных советах - широкие пределы регулирования организационно-массовой работы. Они закрепляют принципы и конкретные формы привлечения населения в работу местных органов власти. При этом сравнительный анализ показывает, что Верховные Советы и Народное собрание устанавливают ряд специфических форм и направлений оргмассовой работы, которые могут быть восприняты соответственно болгарским и советским законами (например, регулирование отдельным законом в НРБ институтов местного обсуждения, местного референдума и общего собрания населения как разновидности референдума, закрепление Законом о народных советах обязанности местных представительных органов отчитываться перед избирателями, возможности для проведения совместных сессий с общественными организациями, права граждан на участие в работе сессии, выбора непосредственно населением состава отдельных исполнительно-распорядительных органов народных советов; регламентация законами о местных Советах обязанности исполкомов, их отделов и управлении отчитываться перед населением, полномочия местного Совета руководить органами общественной самодеятельности и др.). Особое значение для болгарского законодательства имеет советский опыт в регулировании института наказов избирателей, поскольку в СССР в отличие от правотворческой практики в НРБ создана стабильная конституционная и законодательная осно-
- no -
ва этого института /"163, с.II3-I23J7» В НРБ отношения, связанные с наказами избирателей первично регламентируются Указом Государственного совета Z~I07_7. Б СССР также приняты Указы о наказах избирателей. Но они не содержит первичных норм, ибо первичная регламентация дана Конституциями и законами о местных Советах. Кроме того, заслуживает внимания практика некоторых Верховных Советов, которые утвердили законом указы о наказах изюирате-лей і (например, Верховный Совет РСФСР).
В то ;:;е время следует отметить, что в обеих странах существует необходимость в расширении пределов и содержания законодательной регламентации оргмассовой работы. Это относится к вопросам развития и руководства общественной самодеятельностью (и в СССР, и в НРБ практика показывает, что необходимо законодательно закрепить формы и порядок установления правового статуса органов общественной самодеятельности), к регламентации основ внештатных структурных подразделений исполкомов и внештатных формировании в системе специализированных органов исполкомов (первый шаг в этом отношении сделан законами об областных (краевых) Советах, закрепляющими основы правового положения коллегий отделов и управлений исполкопов). В НРБ актуальное значение имеет вопрос о законодательном закреплении статуса специализированных общественно-государственных органов народных советов, раскрывающих сложную государственно-правовую природу
В теории и практике государственного права и советского строительства ставится вопрос о соотношении законов и подзаконных актов, регламентирующих организационные отношения, возникающие в деятельности местных органов власти. В связи с этим необходимо подчеркнуть значение практики Верховных Советов некоторых союзных республик, осуществляющих верховный контроль за нормативными
- Ill -
актами Президиумов, детализирующими нормы законов о местных Советах (кроме отмеченных Положений о наказах избирателей и отделах и управлениях исполкомов, законами утверждаются и Положения о постоянных комиссиях) (например, Верховный Совет РСФСР). Думается, что таким способом должен быть решен и дискутировавшийся в советской литературе вопрос о принятии Регламента работы местного Совета. Особое значение имеет указанное распределение нормо-творческих функций в отношении определения организации народных советов, поскольку болгарская Конституция требует, как было отмечено, чтобы Народное собрание имело непосредственное отношение к регламентации этих отношений.
Общая характеристика руководства высшихпредставительных учреждений местными органами власти в СССР и НРБ
В то же время следует жетъ в виду, что в указанной главе монографии анализируется преимущественно верховное руководство местными Советами, направленное на претворение в жизнь решений ХХУІ съезда КПСС и доследущих Пленумов ЦК КПСС- Кроме того, исследуя (под указанным углом зрения) только проблему рассмотрения вопросов работы Советов на сессиях Верховных Советов и деятельность Президиумов Верховных Советов, авторы вне поля зрения исследования оставляют ряд направлений и форм сессионной деятельности Верховных Советов, а такке деятельность постоянных комиссий и депутатов Верховных Советов в избирательных округах, связанных с их участием в руководстве местными Советами.
Таким образом, в советской науке государственного права и науке советского строительства существует необходимость в комплексном обобщении и теоретическом осмыслении накопленного в последние годы богатого опнта высших представительных учреждений и их органов по руководству местными Советами.
В советской юридической литературе вопросу руководства местными органами власти социалистических стран уделяется недостаточное внимание. Первым сравнительным научным исследованием руководства местными органами власти в соїщалистических странах является вышедшая в 1969 г. статья СА.Авакяна /TI3J Кроме того, в монографию А.Х.Иахненко lbQj включен параграф, посвященный вопросу о контроле над местными органами государственной власти .Во-первых, рассматриваемое руководство направлено на объединение деятельности местных органов власти по реализации единой государетвеиной политики» Каждый местный орган власти в социалистическом обществе не только решает вопросы местного значения, но и развивает деятельность по выполнению в жизнь общегосударственных задач. Высший представительный орган, с одно! стороны, в своих решениях определяет единую государственную политику, основные общегосударственные задачи, а с другой - очерчивает общие принципы организации и деятельности, основные черты организации и комплекс полномочий местных органов власти, а также непосредственные направления деятельности отдельных звеньев представительных уч-реадений и их исполнительно-распорядительных органов по их выполнению. Кроме того, в процессе реализации общегосударственных задач, высший представительный орган согласует и координирует деятельность местных органов власти, как правило, высшего звена, обеспечивает ее соответствие линии партии, требованиям законодательства и принятым решениям высшими органами власти и управления. Рассматриваемая задача связана также с регулярным привлечением местных органов власти к процессу формирования единой государственной политики.
Во-вторых, постоянной задачей руководства является обеспечение лучших условий для оптимальной реализации местными органами власти своих функции и компетенции, стимулирование активности и развитие инициативы местных органов власти в деле полного, эффективного использования предоставленных законодательством полномочий по решению вопросов местного значения. Как правильно подчеркивается в советской юридической литературе, увеличение объема государственной деятельности, ее усложнение в результате роста масштабов хозяйственного и социально-культурного строительства, вытекающая из этого необходимость повышения самостоятельности и ответственности низовых звеньев государственного механизма в осуществлении текущего управления ведут к возрастанию роли отимулирувдого начала в руководстве Z"П9» C.62J7. Значительные возможности в этом отношении как показывает, например, опыт НЕБ, имеет нормативное регулирование их прав, стимулирование их заинтересованности в эффективном осуществлении целостной социально-экономической деятельности на территории соответствующего местного представительного органа, укрепление материально-финансовой базы последних. Ванным аспектом рассматриваемой задачи руководства является поддержка полезных начинаний и инициатив отдельных местных органов власти, своевременное обнаружение, изучение и распространение полонительного опыта всистеме местных представительных органов.
Задачи руководства местными органами власти со стороны высшего представительного органа обусловливает его основные направления, охватывающие в совокупности основное содержание руководства.
Одним из важнейших направлений руководства высшего представительного учреждения местными органами власти является "консти-туирование системы местных органов власти" "172, C.I4I-I42J7. Под этим понимается: определение адмишстративко-территориально-го устройства страны, в соответствии с которым строится система местных представительных органов, а также определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства; установление общих принципов и порядка формирования местных представительных органов, а также принципов и процедуры отзыва членов местных представительных учреждений; закрепление общих принципов организации и деятельности местных органов власти; установление организационной структуры и решение принципиальных вопросов порядка деятельности, организованных форм работы местных органов власти, а также основных форм привлечения населения к их работе; определение статуса народных избранников, входящих в состав местных представительных органов; установление основных функций и компетенции местных органов власти, а также принципов взаимоотношений отдельных звеньев системы представительных органов. Все указанные вопросы решаются с помощью правовых норм, устанавливаемых высшим представительным учреждением, а в определенных рамках и его постоянно действующим органом. Нормирование процесса формирования, организации и деятельности местных органов власти является одним из основных способов осуществления руководства ими и проявлением нормотворчества как одной из форм (или способов) работы высшего представительного учреждения, а также его постоянно действующего органа.
Конституционное регулирование организации и деятельности местных органов власти в СССР и НРБ
Б этом отношении значительный интерес представляет процесс нормативного регулирования организации и деятельности местных органов власти в СССР, где в последние годы сложилась целостная система нормативных актов о местных Советах, а также НРБ, где в настоящее время действующее законодательство о народных советах во многих отношениях отстает от требований сегодняшнего дня и поэтому можно ожидать существенного обновления этого законодательства в соответствии с действующей конституцией строительства развитого социализма и при использовании богатого советского опыта в этой сфере руководства местными органами власти. другим важным направлением руководства высшего представительного органа местными органами власти является целевая ориентация последних, определение их непосредственных задач в государственном, хозяйственном и социально-культурном строительстве. Важнейшим проявлением рассматриваемого направления руководства является плановоустановительная деятельность высшего представительного учреждения и его органов в отношении местных органов власти.
Самостоятельное, хотя и органически связанное с вышеуказанными, направление руководства высшего представительного учреждения местными органами власти составляет определение оптимальных организационных средств решения местными органами власти задач государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Как отмечается в связи с этим в советской юридической литературе, речь идет о важнейших, принципиальных средствах, имеющих не только и не столько техническое и технико-экономическое, ни в юридической науке. Отмечается, что было бы целесообразно с учетом требований новых республиканских конституций "дать типовые перечни отделов и управлений в законах о местных Советах" /7166, с.24-25; 141, C.I43J7. Б связи с этим вопросом заслуживает внимания практика в некоторых союзных республиках. Например, Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ "Об отделах и управлениях исполнительных комитетов краевых, областных, Советов народных депутатов, Советах народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов РСФСР". Этот Указ утвержден Верховным Советом РСФСР Законом от I июля 1982 г. Думается, что в настоящее время этот подход является более реалистичным и эффективным с точки зрения характера регулируемых отношений /"148, C.I05J7.
Следовательно, Верховные Советы участвуют в руководстве отделами и управлениями как непосредственно, так и посредством верховного контроля за нормативными актами Президиумов Верховных Советов, утверждая эти акты законом. Вообще в сравнении с предыдущим законодательством об отделах и управлениях новая законодательная практика Верховных Советов устанавливает оптимальное соотношение методу полномочиями высшего представительного органа, его Президиума и Совета Министров, мокду конституционными, законодательными и подзаконными нормами об отделах и управлениях. Практика руководства местными Советами в этом отношении значительно отличается от практики руководства народными советами.
В то же время молено констатировать положительную тенденцию, вырашющуюся в активизации роли Народного собрания в регулировании исполнительно-распорядительной деятельности народных советов. Во-первых, Законом от 1977 г, подробно было определено правовое положение Советов систем населенных пунктов как временных исполнительно-распорядителъных органов окружных народных советов (Д.В., 1977, )Г 102). Во-вторых, с изменением Закона о народных советах в 1978 г. в связи с реорганизацией административно-территориаль-ного деления страны и созданием новых обшин, Народное собрание создало и новый исполнительно-распорядительный орган общинного совета - кметство, уделяя ему отдельную главу (главу 3 раздела 2 "Исполнительные и распорядителыше органы народных советов) /108/. Общая черты законов о местных Советах и Закона о народных советах - широкие пределы регулирования организационно-массовой работы. Они закрепляют принципы и конкретные формы привлечения населения в работу местных органов власти. При этом сравнительный анализ показывает, что Верховные Советы и Народное собрание устанавливают ряд специфических форм и направлений оргмассовой работы, которые могут быть восприняты соответственно болгарским и советским законами (например, регулирование отдельным законом в НРБ институтов местного обсуждения, местного референдума и общего собрания населения как разновидности референдума, закрепление Законом о народных советах обязанности местных представительных органов отчитываться перед избирателями, возможности для проведения совместных сессий с общественными организациями, права граждан на участие в работе сессии, выбора непосредственно населением состава отдельных исполнительно-распорядительных органов народных советов; регламентация законами о местных Советах обязанности исполкомов, их отделов и управлении отчитываться перед населением, полномочия местного Совета руководить органами общественной самодеятельности и др.). Особое значение для болгарского законодательства имеет советский опыт в регулировании института наказов избирателей, поскольку в СССР в отличие от правотворческой практики в НРБ создана стабильная конституционная и законодательная основа этого института /"163, с.II3-I23J7» В НРБ отношения, связанные с наказами избирателей первично регламентируются Указом Государственного совета Z I07_7. Б СССР также приняты Указы о наказах избирателей. Но они не содержит первичных норм, ибо первичная регламентация дана Конституциями и законами о местных Советах. Кроме того, заслуживает внимания практика некоторых Верховных Советов, которые утвердили законом указы о наказах изюирате-лей і (например, Верховный Совет РСФСР).
В то ;:;е время следует отметить, что в обеих странах существует необходимость в расширении пределов и содержания законодательной регламентации оргмассовой работы. Это относится к вопросам развития и руководства общественной самодеятельностью (и в СССР, и в НРБ практика показывает, что необходимо законодательно закрепить формы и порядок установления правового статуса органов общественной самодеятельности), к регламентации основ внештатных структурных подразделений исполкомов и внештатных формировании в системе специализированных органов исполкомов (первый шаг в этом отношении сделан законами об областных (краевых) Советах, закрепляющими основы правового положения коллегий отделов и управлений исполкопов). В НРБ актуальное значение имеет вопрос о законодательном закреплении статуса специализированных общественно-государственных органов народных советов, раскрывающих сложную государственно-правовую природу
Роль законодательных актов в руководстве местными органами власти в СССР и НРБ
В советской финансово-правовой литературе сделана попытка обосновать мнение, согласно которому исключительное право Советов народных депутатов на утверждение бюджета реализуется в различных правовых формах: некоторые бюджетные показатели, а точнее общая суша доходов и расходов государственного бюджета и суша оборотной кассовой наличности по республиканскому бюджету, общая сумма отчислений от государственных доходов и налогов в местные бюджеты, а также дифференцированные размеры отчислений в бюджет административно-территориальных единиц высшего звена утверждаются Верховными Советами и не могут быть изменены в ходе выполнения закона Советами Министров; остальные бюджетные показатели, поскольку "устанавливаются , а не "утвервдаются" Верховными Советами подлежат в случае необходимости изменению Советами Министров / 130, с.108-109, II6J7. Согласно этому мнению, следовательно, если Совет Министров сочтет необходимым, он может внести изменения в установленные законом общие суммы доходов и расходов местных бюджетов высшего звена административно-территориальных единиц. Но такая постановка вопроса, с одной стороны, лишает смысла и содержания исключительного полномочия высшего представительного органа утверждать государственный бюджет, а с другой - противоречит, в частности, конституционным нормам, согласно которым Совет Министров не имеет права осуществлять руководство деятельностью местных органов государственной власти. Следует еще раз подчеркнуть значение решения апрельского (1984 г.) Пленума ЦК КПСС, направленное на повышение роли высших и местных представительных органов, в том числе и путем укрепления стабильности и авторитета принятых шли плановых актов.
В этом отношении высшие представительные органы должны уделять первостепенное внимание осуществлению верховного контроля за выполнением государственных планов и государственного бюджета. Большое значеше имеет прежде всего метод текущего контроля Практика показывает, что использование Верховными Советами и Народным собранием текущего контроля за ходом выполнения плана и бюджета является одной из сашх эффективных форм руководства местными Советами и народными советами Как уже отмечалось, Верховный Совет Арм.ССР успешно применяет метод текущего контроля за выполнением утвержденных им планов на своих сессиях. На восьмой сессии Верховного Совета девятого созыва в июле 1978 г. обсуждался по докладу Председателя Совета Министров депутатами вопрос о ходе выполнения Закона о Государственном плане и Закона о Государственном бюджете на 1978 г., а также реализации рекомендаций постоянных комиссий и предложений депутатов, сделанных на шестой сессии. Б принятом постановлении содержится анализ успехов и недостатков в работе государственных органов, в том числе и местных Советов по выполнению плана и бюджета. Верховный Совет обязал местные Советы и их исполкомы разработать и осуществить мероприятия по безусловному выполнению плана и бюджета, имея в виду и указанные недостатки /"29, с.183-195_у\ Б июне 1979 г. на десятой сессии Верховный Совет Арм.ССР также занимался обсуждением хода выполнения текущего плана, но не в целом, а в части производства и улучшения качества товаров народного потребления, торговли и бытового обслуживания населения „республики и реализации рекомендаций постоянных комиссий в этом направлении. Был заслушан доклад заместителя Председателя Совета Министров, выступили 8 депутатов, а также Председателя исполкома Спитакского районного Совета. В принятом постановлении на основе сделанного анализа хода выполнения плана в указанной сфере были определены и непосредственные задачи местных Советов и их исполкомов "29, сЛ83-189_7. Верховный Совет Арм.ССР десятого созыва продолжил и развил практику текущего контроля. В июне 1981 г. на своей третьей сессии Верховный Совет снова рассмотрел вопрос о ходе выполнения текущего плана в части торговли и бытового обслуживания, но в отличие от предыдущих лет он заслушал три доклада руководителей соответствующих компетентных министерств и ведомств, а также содоклад постоянной комиссии по торговли и бытовому обслуживанию населения. В постановлении были намечены непосредственные направления работы местных Советов для преодоления раскрытых в ходе обсуждения недостатков 52, C.I63-I66J7. На своей десятой сессии Верховный Совет Туркм.ССР девятого созыва в июле 1976 г. обсудил вопрос о задачах советских и хозяйственных органов республики по обеспечению выполнения плана на 1978 г После доклада Председателя Совета Министров выступили 17 депутатов, среди которых значительное число ответственных советских работников. Основное внимание было уделено анализу деятельности исполкомов местных Советов по выполнению государственного плана за первое полугодие 2Q, C.96-I52J7. Следует отметить и опыт Верховного Совета Узб.ССР, рассмотревшего в 1971, 1973, 1974 гг. на своих сессиях отчет о выполнении государственного бюджета за текущий год. В ходе обсуждения были раскрыты серьезные недостатки по выполнению бюджета за текущий финансовый год и определены непосредственные обязанности местных Советов по их устранению ClB, с.390-409, 527-530; 19, с.249-279, 308-ЗП_7. Такая практика была установлена ж в работе Верховного Совета ЭССР седьмого созыва / 17, с.56-130, І6І-І66_7. К сожалению, указанными примерами исчерпывается опыт Верховных Советов в рассматриваемом направлении. А этот опыт следовало бы воспринять высшим представительным органам, поскольку зго полезность и эффективность значительны»
Народное собрание осуществляет текущий контроль за выполнени-эм единого плана и бюджета единственно посредством своих постоянных комиссий. Как уже отмечалось, активная роль в этом отношении принадлежит постоянной комиссии по народным советам.
Деятельность высших представительных учреждений по руководству местными органами власти в процессе общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством в СССР и НРБ
Законодательная деятельность высших представительных органов является только одним из способов их работы, с помощью которой осуществляется (функция руководства местными органами власти. Практика деятельности Верховных Советов и Народного собрания показывает,что в последние годы все большее значение в процессе руководства местными Советами и народными советатли приобретают такие способы работы высших представительных органов как верховное управление и верховный контроль. Накопленный в СССР и НРБ опыт в этом отношении заслуживает особого внимания,поскольку практика высших представительных органов в обеих странах наряду с общими чертами содержит ряд особенностей,представляющих взаимный интерес в связи с дальнейшим развитием деятельности Верховных Советов и Народного собрания в сфере руководства местными органами власти.
Исследование деятельности Верховных Советов и Народного собрания,связанной с осуществлением руководства местными Советами и народными советами,предполагает анализ всей их многосторонней работы в сфере государственного управления и контроля. С точки зрения руководства местными органами власти содержание этой работы имеет две главные стороны. Первая охватывает всю деятельность высших представительных учреждений и их органов, имеющую непосредственное отношение к работе местных органов власти, но не являющуюся специальной формой руководства ими, поскольку она направлена на решение более общих, комплексных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного развития. Вторая сторона охватывает ту деятельность высших представительных учреждении и их органов, которая непосредственно и прежде всего связана с руководством местными органами власти. В этом случае все вопросы государственного, хозяйственного и сопиально-кулътурного развития и решаются высшими представительными органами через призму местных органов власти. К этим двум сторонам следует добавить и еще одну, выражающую то содержание деятельности высших представительных органов, которое не имеет непосредственного отношения к работе местных органов власти, но используемые при ее осуществлении формы, в которых это содержание работы проявляется, могут быть и эффективными формами руководства местными органами власти.
Государственное планирование экономического и социального развития как основной метод деятельности социалистического государства и прежде всего его высших органов государственной власти объективируется в ряде их функций ,"149, с.24_7, в том числе и в функции высших представительных органов по руководству местными органами власти. Государственные планы экономического и социального развития, утверждаемые Верховными Советами и Народным собранием, представляют собой важнейшее средство руководства деятельностью местных Советов и народных советов "123, с.30_7.
Указанные планы представляют собой важнейшее средство руководства деятельностью местных Советов и народных советов прежде всего в своей целостности, поскольку в них определяются основные соцеально-экономические задачи социалистического государства в данный период, главные направления социально-экономического развития в течение планового периода» сущность процессов и явлений экономической и социальной жизни, отраженная в единой и обязательной системе плановых показателей, В соответствии с Конституцией и другими нормативными актами местные органы власти должны осуществлять свои функции, исходя прежде всего из сущности направлений и задач, содержащихся в планах экономического и социального развития, утвержденных высшими органами государственной власти.
Вместе с тем, указанные планы содержат и непосредственные задачи, адресуемые и местным органам власти, как правило, вышестоящего звена. Советские конституции обязывают Верхвоные Советы утверждать государственные планы экономического и социального развития СССР, союзных и автономных республик не только в отраслевом, но и в территориальном разрезе. Такое требование, хотя и содержащееся в нормативном акте Совета Министров (Положение об экономическом механизме), предъявляется и к плановой деятельности Народного собрания (ст.24). В соответствии с этим пятилетними и годовыми планами, принимаемыми Верховными Советами и Народным собранием, определяются темпы и пропорции экономического и социального развития во всех отраслях и сферах и в территориальном разрезе. Каждый раздел планов имеет свои подробно разработанный территориальный аспект, представляющий собой непосредственную программу деятельности местных органов власти высшего звена /"149, с.ЗО_7. Разумеется, в этом отношении планы экономического и социального развития СССР значительно отличаются от планов экономического и социального развития союзной республики. Как отмечается в литературе, если одной из важных задач планов экономического и социального развития СССР является рациональное размещение производительных сил на территории всей страны с учетом специализации и кооперирования производства, комплексное развитие хозяйства союзных республик и экономических районов при правильном сочетании их интересов с интересами всего народного хозяйства, то задачей планов экономического и социального развития союзных республик является комплексное развитие хозяйства расположенных на их территории административно-территориальных единиц и экономических районов Z I49f c.I88-I89_7. Указанная специфика планов экономического и социального развития СССР, утверждаемых Верховным Советом СССР, таким образом не умаляет их значения как средства руководства местными Советами. В государственном плане СССР появляется все больше территориальных объектов планирования кроме союзных республик, а это означает, что все больше усиливается его непосредственное воздействие на развитие административно-территориальных единиц высшего звена и, конечно, на деятельность местных органов власти. При этом территориальные объекты планирования выступают как совокупность административно-территориальных единиц, объединенных эконо-мо-географическими признаками. В одиннадцатой пятилетке наряду с Нечерноземной зоной НЖІР, восточными экономическими районами и рядом областей Сибири в план экономического и социального развития СССР включены показатели по восьми крупнейшим ТПК, а также целевая программа хозяйственного освоения зоны, прилегающей к Байкало-Амурской магистрали. Районы, включенные в сферу централизованного планирования, в РСФСР занимают около 30$ территории, в них проживают свыше 65 млн. человек /"171, с.8-9_7. Во всех указанных случаях плановые задания адресуются не только союзным и автономным республикам, министерствам и ведомствам, имеющим предприятия на территории отмеченных районов и ТПК, но и областным и краевым Советам народных депутатов. Вместе с тем необходимо учитывать, что планы по указанным районам составляются и утверждаются по небольшому круїу показателей, с помощью которых только невозможно обесдечить комплексное экономическое и социальное развитие Т?1, с.9_/. Это обеспечивается планами экономического и социального развития республик, а также территориальными планами, утверждаемыми областными и краевыми Советами
