Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Процессуальные нормы конституционного права Российской Федерации: понятие и классификация 11
1. Понятие процессуальных норм конституционного права 11
2. Классификация процессуальных норм конституционного права 34
3. Соотношение процессуальных и материальных норм конституционного права 63
Глава II. Процессуальные нормы конституционного права в правовой системе Российской Федерации 85
1. Взаимодействие процессуальных норм конституционного права с процессуальными нормами других отраслей российского права 85
2. Процессуальные нормы в законодательстве субъектов Российской Федерации 108
Глава III. Процессуальные нормы в конституциях зарубежных стран и влияние международного права на эволюцию российского конституционного процесса 134
1. Процессуальные нормы в конституциях зарубежных стран 134
2. Взаимное влияние норм международного права и процессуальных норм конституционного права Российской Федерации 151
Заключение 177
Список использованных источников и литературы 180
- Понятие процессуальных норм конституционного права
- Соотношение процессуальных и материальных норм конституционного права
- Процессуальные нормы в законодательстве субъектов Российской Федерации
- Взаимное влияние норм международного права и процессуальных норм конституционного права Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Развитие отечественного законодательства, безусловно, связано с необходимостью создания реального и действенного механизма применения нормативно-правовых актов. Усложняются и процессуально-правовые формы реализации права. Все это в полной мере относится и к процессуальным нормам конституционного права России. В этой отрасли происходит постоянное расширение сферы процессуального регулирования, что связано не только с особыми свойствами действующей Конституции России, юрисдикционной деятельностью Конституционного Суда Российской Федерации, учрежденных конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, но и с другими организационно-правовыми формами деятельности органов государственной власти, организацией и проведением демократических процедур (выборы, референдум, народная инициатива и пр.)
Между тем, как свидетельствуют результаты исследования проблемы, процессуальным нормам конституционного права, в науке пока еще уделяется недостаточное внимание. Во многом сложившееся положение связано с тем, что современное конституционное право, основанное на иных принципах, чем некогда советское государственное право – сравнительно молодое явление в отечественной правовой системе. В настоящее время конституционное законодательство продолжает у нас формироваться, и этот процесс требует активного развития процессуального аспекта отрасли.
Актуальными и важными для развития всей отечественной правовой системы представляются научное обобщение общетеоретических и специальных знаний о процессуальных нормах конституционного права, а также анализ тенденций развития процессуальных институтов конституционного права. Изучение природы и практики реализации процессуальных норм конституционного права сегодня востребовано как правовой наукой, так и правоприменительной практикой.
Степень научной разработанности проблемы. Среди ученых, стоявших у истоков концепции существования процессуальных норм в «непроцессуальных отраслях» права следует назвать, прежде всего, С.Н. Братуся, Е.В. Додина, О.С. Иоффе, Ю.М. Козлова, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Г.И. Петрова. Эти ученые, анализируя процессуальные нормы административного и конституционного права, обосновывали необходимость широкого понимания юридического процесса, не ограничивающегося только уголовным и гражданским процессами.
Значительный интерес для изучения социально-правовой природы процессуальных норм конституционного права представляют труды советских авторов И.А. Галагана, В.М. Горшенева, А.И. Кима, А.А. Мельникова, П.Е Недбайло, В.С. Основина, Н.Г. Салищевой, В.Д.Сорокина, М.С. Строговича, Н.А. Чечиной. На современном этапе исследование проблемы процессуальных норм конституционного права нашло отражение в трудах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, Т.Д. Зражевской, Е.Н. Козловой, И.А. Конюховой, В.А.Кряжкова, О.Е. Кутафина, Л.В.Лазарева, В.О. Лучина, А.В. Малько, Т.Н. Михеевой, Ж.И. Овсепян, А.С. Пиголкина, М.С. Саликова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и других авторов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в результате действия процессуальных норм конституционного права РФ реализации его материальных норм.
Предмет диссертационного исследования – понятие, структура и пути совершенствования процессуальных норм конституционного права РФ, регулирующих правоприменительную деятельность органов государства, местного самоуправления и других субъектов конституционных правоотношений.
Целью диссертационного исследования является изучение сущности, роли и возможностей оптимизации процессуальных норм конституционного права Российской Федерации, установление их связей с процессуальными нормами иных отраслей права, а также анализ и разработка рекомендаций по совершенствованию наметившейся тенденции выделения конституционного процессуального права РФ в относительно самостоятельную отрасль.
Задачи:
– уточнить определение понятия процессуальной нормы конституционного права, обосновать цели и задачи рассматриваемой правовой категории в осуществлении правоприменительного процесса;
– исследовать процессуальные нормы конституционного права, выявив их особенности и отличительные черты по отношению к структуре материальной нормы;
– проанализировать соотношение материальных и процессуальных норм в конституционном праве;
– провести классификацию процессуальных норм конституционного права на основе научно обоснованных критериев;
– исследовать влияние процессуальных норм конституционного права Российской Федерации на процессуальные нормы иных отраслей российского права;
– рассмотреть особенности процессуальных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации;
– исследовать роль норм международного права и опыта зарубежных стран в эволюции процессуальных норм конституционного права Российской Федерации.
В этих целях автором использованы монографические и нормативные источники в сферах регулирования конкретных конституционно-правовых институтов России и зарубежных стран.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные методы: диалектический и системного анализа, а также частнонаучные методы: исторический, сравнительно-правовой, логический, формально-юридический, теоретико-прогностический и иные приемы исследования. Общенаучные методы познания способствовали созданию целостного представления об изучаемом явлении. В частности диалектический подход позволил всесторонне и объективно рассмотреть многообразие конституционных процессуальных норм в отечественном праве. Использован системно-функциональный подход, суть которого заключается в том, что все правовые явления исследуются в их системной и неразрывной связи, во взаимодействии и взаимовлиянии.
В целях обеспечения надежности и достоверности результатов исследования применение указанных методов осуществлялось по возможности комплексно. При исследовании вопросов, находящихся на стыке отраслевых юридических наук, использовался междисциплинарный подход.
Теоретической основой диссертации являются научные достижения отечественных и зарубежных ученых в области конституционного права. Диссертантом также были использованы основные труды, посвященные вопросам юридического процесса.
Источниковедческую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, конституции ряда зарубежных стран, федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы, в том числе: Гражданский процессуальный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс, законодательство субъектов Российской Федерации, регламенты органов государственной власти, подзаконные нормативно-правовые акты, относящиеся к предмету исследования, правовые акты Конституционного Суда Российской Федерации и практика иных судов.
Научная новизна определяется как самой постановкой проблемы, так и полученными в ходе ее разработки результатами. Диссертация представляет собой итог комплексного исследования процессуальных норм конституционного права, их места и роли в механизме правового регулирования. Обоснована необходимость формирования единой процессуальной отрасли конституционного права, сформулированы выводы и научные рекомендации, направленные на активизацию научно-исследовательской работы в области изучения процессуальных норм конституционного права.
Основные положения, выводы и рекомендации, обладающие элементами научной новизны, выносимые на защиту:
1) процессуальные нормы в системе юридических норм имеют относительно самостоятельное, а не просто вспомогательное значение по отношению к материальным нормам;
2) классификация процессуальных норм конституционного права Российской Федерации должна осуществляться, исходя из функций, форм выражения, структуры, времени действия и характера регулируемого процесса, содержания предмета регулирования и с учётом компетенции властного субъекта.
Такая классификация позволяет более четко отграничить процессуальные нормы одних отраслей права от других, а также упорядочить отдельные группы процессуальных предписаний с точки зрения их иерархической соподчиненности;
3) процессуальные нормы конституционного права позволяют систематизировать уже сложившиеся процессуальные институты, такие как законодательный процесс, избирательный процесс, конституционный судебный процесс и иные процессуальные процедуры по реализации полномочий субъектами конституционного права;
4) обширная область конституционных правоотношений нуждается в эффективном применении процессуальных норм конституционного права с учетом потребностей систематизации и развития конституционного законодательства, сбалансированного развития регионов Российской Федерации и местного самоуправления, которое не может эффективно функционировать без необходимой нормативной базы;
5) процессуальные нормы конституционного права и международно-правовые институты взаимно влияют друг на друга и зачастую регулируют общественные отношения, которые подлежат совместному регулированию как нормами международного, так и национального права, что способствует формированию единой непротиворечивой правовой системы.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что сформулированные в ней положения и выводы развивают и дополняют представления о сущности процессуальных норм конституционного права, их видах, роли в системе российского права и взаимосвязи с процессуальными нормами других отраслей права.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в ней, могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив развития конституционного права Российской Федерации; в процессе преподавания дисциплин «Конституционное право Российской Федерации» и « Конституционное право зарубежных стран», соответствующих спецкурсов, в рекомендациях правового характера, направленных на формирование способов и методов наиболее эффективного воздействия права на общественные отношения.
Положения данного диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, спецкурсов, разработке учебных программ.
Применение ряда положений работы практическими работниками способно оказать позитивное влияние на их профессиональное правосознание.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры конституционного права и прав человека юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета. Они также используются при проведении семинарских занятий по конституционному праву в Казанском (Приволжском) федеральном университете. Результаты диссертационного исследования докладывались на 11-ой Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов «Россия и регионы в XXI в.: проблемы и перспективы» (Казань, 2007), IV-ой Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы судебно-правовой политики» (Пенза, 2007); V-ой Международной научно-практической конференции «Современное Российское право: пробелы, пути совершенствования» (Пенза, 2009), а также в 11 научных публикациях диссертанта.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.
Понятие процессуальных норм конституционного права
Конституционное право является фундаментом правовой системы, закрепляет и регулирует наиболее важные общественные отношения, однако, нельзя не признать, что многие положения в сфере конституционного права носят декларативный характер и в ходе их реализации встречаются определенные трудности. Возможно, это обстоятельство и служит причиной все возрастающего интереса исследователей к конституционному процессу как одному из важнейших факторов реализации норм конституционного права на практике.
Повышенный интерес к конституционному процессу во многом связан и с тем, что в сложившейся системе российского конституционного права материальные и процессуальные нормы включаются в единые источники. Это обстоятельство серьезно осложняет процесс исследования процессуальных норм в качестве самостоятельного объекта изучения.
Процессуальные нормы конституционного права стали объектом исследований отечественньк юристов с середины XX в., хотя следует заметить, что и в тот период их изучению не уделялось достаточного внимания в юридической науке. Поэтому и сегодня по данной проблематике конституционного права не прекращаются научные дискуссии.
Как известно, конституционное право в силу своего особого предмета регулирования, специфики форм выражения воли законодателя чрезвычайно консервативно и до недавнего времени считалось лишь теоретической наукой. Однако с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., внедрением целого ряда демократических институтов в повседневную практику российских граждан, конституционное право претерпело существенные изменения.
Процессуальные нормы в общем объеме норм конституционного права в связи с принятием большого количества законов и других нормативных правовых актов, детально регламентирующих те или иные институты конституционного права, как например, избирательный процесс, референдумный процесс, законодательный процесс, конституционно-судебный процесс, начинают занимать все большее место. Все это привело к тому, что фактически в рамках одной отрасли права «уживаются» две. Дальнейшее сохранение такого положения в конституционном праве нецелесообразно, поэтому сегодня можно с уверенностью утверждать о наличии тенденции формирования отрасли права- конституционного процесса.
Решение данной проблемы очень важно для дальнейшего развития науки конституционного права, оно повлияет на то, насколько эффективно будут реализо-вываться положения Конституции РФ и других источников конституционного права, а также на то, как будет восприниматься конституционный процесс (в широком или узком смысле).
Появление первых идей о процессуальных; нормах в «непроцессуальных» отраслях еще советского права относится к 1950 - 1960-м гг. Среди ученых, стоявших у истоков этой концепции, следует назвать С.С. Студеникина, А.Ф. Клеймана, Г.И. Петрова, А.Е. Лунева, В.С. Основина, А.И. Кима, В.М. Манохина, Е.В. Додина и др.
Большинство юристов того времени полагали, что функции процессуального права нельзя ограничивать только рекомендацией предупреждения или разрешения гражданско-правовых споров, что помимо уголовного и гражданского процессов имеются многочисленные процессуальные нормы и институты, на основе которых осуществляется деятельность по реализации предписаний материальных норм процессуальными нормами в любых отраслях права.
И.А. Иконицкая высказала положение о том, что «каждой отрасли материального права присуща своя процессуальная форма независимо от того, сгруппированы процессуальные нормы в самостоятельную отрасль права или входят в единую с этой точки зрения отрасль, объединяющую материальные и процессуальные нормы»1.
Долгое время процессуальные нормы исследовались в рамках отраслевых юридических наук. Однако в связи со спецификой предмета и метода правового регулирования в конституционном праве наблюдалась недооценка их роли.
Г.И. Петров одним из первых еще в середине двадцатого века указывал на то, что в советском государственном праве имеются процессуальные формы работы Советов и органов местного самоуправления и, соответственно, нормы, которые их регулируют1.
О таких же нормах писал и П.Е. Недбайло, подчеркивая, что в общественной практике не всегда устанавливается порядок претворения в жизнь конституционных норм, и в качестве примера приводил статью 142 Конституции СССР 1936 г., касающуюся отзыва депутатов избирателями. Так он указывал, что осуществление закона, устанавливающего порядок отзыва депутата избирателями, затруднялось, в том числе и из-за того, что не была выработана процедура осуществления отзыва депутата2.
А.И. Ким аргументированно обосновал наличие процессуальных норм в государственном праве, анализируя нормы избирательного права. При этом он выступил с предложениями по дальнейшему упорядочению, уточнению существующих процессуальных форм выборов, то есть с разработкой совокупности процессуальных норм, совершенствующих процессуальные формы реализации материальных норм конституционного права3.
Наличие в системе конституционного права процессуального права допускает и С.С. Алексеев, однако, назначение этого права он видит лишь в регламентации государственно-принудительной деятельности компетентных органов4.
Если существование процессуальных норм в конституционном праве отмечалось многими учеными, то одним из первых, кто обосновал идею о наличии в советском государственном праве самостоятельной его части - процессуального права, нормы которого регламентируют все стороны деятельности и отношения любых государственных органов и должностных лиц, был В.М. Горшенев. В частности, он отмечал, что об этом свидетельствует значительный рост в 80-х гг. XX в. процедурно-процессуальной регламентации различных областей государственного руководства обществом как-то: усовершенствование процессуальной стороны избирательного законодательства, принятие регламентов высших представительных органов государственной власти, закрепление порядка работы с наказами избирателей, введение наградного производства.
Но были и другие мнения. Так, например, А.И. Лепешкин еще в шестидесятые годы прошлого столетия высказывал мнение о том, что для деления норм на материальные и процессуальные в конституционном праве нет теоретических оснований и практической необходимости1\ Он объяснял это тем, что нормы, в частности, избирательного права настолько тесно связаны между собой и взаимообусловлены, настолько подчинены центральной задаче формирования органов народного представительства, что, вряд ли, было бы целесообразно расчленять их подобным образом. Его точку зрения разделяли М.С. Строгович , М.Д. Шаргородский, О.С.Иоффе3.
Подобная аргументация (общая цель материальных и процессуальных конституционно-правовых норм) не является убедительной, хотя бы потому, что не учитывается их диалектическое единство, при котором существование одной труппы норм служит обязательным условием существования другой .
На наш взгляд, нельзя согласиться с отрицанием теоретической и практической значимости выделения процессуальных норм в конституционном праве. Четкость и слаженность работы различных государственных и муниципальных органов достигается именно путем совершенствования правового регулирования процедур их деятельности.
Представляется, что изучение процессуальных норм конституционного права в отрыве от материальных норм невозможно, поскольку такой подход, с одной стороны, не позволяет сопоставить сами понятия нормы права и нормы конституционного права, с другой стороны, - ответить на вопросы о том, что собой представляют нормы конституционного права, каковы их свойства, чем вызвана необходимость деления конституционных правовых норм на материальные и процессуальные. Иными словами, решению частных вопросов должен предшествовать ответ на главный вопрос.
В современной теории права под правовой нормой понимается «общеобязательное, установленное и охраняемое государством правило поведения, выражающее обусловленную материальными условиями жизни общества волю и интересы народа, активно воздействующее на общественные отношения в целях их упорядочения»1.
Под нормами конституционного права традиционно понимаются государственные предписания, которые выражают и юридически закрепляют общую систему экономических отношений общества, его государственное устройство, принципы взаимоотнощений между субъектами федераций, организацию работы представительных органов власти.
Нормам конституционного права как составной части системы российского права присущи черты, общие для всех правовых норм, как-то: неоднократное применение, т.е. «постоянное действие вплоть до отмены»2, обязательность для каждого, кто оказывается в сфере ее действия; формальная определенность, внешне выраженная « в статье, пункте, части нормативного юридического акта, которое устанавливается государством и обеспечено силой его принуждения» , внутренняя определенность прав и обязанностей, возможность государственного принуждения в случае ее нарушения1.
Соотношение процессуальных и материальных норм конституционного права
В теории права неоднократно подчеркивалось, что «норма материального права сама по себе бессмысленна без норм процессуального права, именно процессуальные нормы направлены на реализацию норм материального права» \ Если, согласно общей концепции их соотношения, нормы материального права составляют содержательную, сущностную сторону правового регулирования, предусматривают права и обязанности субъектов права, закрепляют юридические факты, образующие, изменяющие и прекращающие правоотношения, то процессуальные нормы устанавливают порядок, процедуру реализации материальных норм, обеспечивая результат, к которому направлено установление закона. Именно процессуальные нормы фиксируют цели и задачи правоприменения, определяют сроки и способы достижения, а также содержат указание на возможность и пределы использования материальных, социально-политических, идеологических, организационных и собственно юридических средств обеспечения эффективности правоприменительных актов.
Иными словами, сущность процессуальных норм заключается в том, что они имеют вспомогательный характер, выполняют служебную функцию, т.е. регламентируют порядок, формы и методы реализации норм материального права.
Однако тесная связь отраслей материального и процессуального права не всегда выражается в виде соотношения содержания и формы, потому что «процессуальные отрасли являются самостоятельными и даже основными в системе .. .права и имеют свои собственные форму и содержание» .
Таким образом, материальное и процессуальное право (нормы, институты, отрасль в целом), имея различные предметы правового регулирования, обладают своим специфическим содержанием и формой.
В различных отраслях права соотношение материальных и процессуальных норм проявляется по-разному. Так, например, конституционно и законодательно определяется обособленное существование уголовного и уголовно-процессуального права, гражданского и гражданско-процессуального права. В конституционном, административном, семейном, земельном, трудовом и финансовом и праве автономия материальных и процессуальных норм является не столь очевидной.
Нельзя отрицать очевидный факт, что « во всей системе российского права выявилась следующая закономерность: любая материальная норма для того, чтобы быть регулятором общественных отношений, нуждается в процессуальных формах своего опосредования; любая процессуальная норма должна быть подключена к такому регулированию соответствующим процедурно-процессуальным предписанием. В противном случае она ограничивает диапазон своего воздействия лишь уров нем правовой информации о должном в правовом регулировании, правового призыва или общей, абстрактной правовой информацией, не имеющей прямого выхода на непосредственное, «рабочее», регулирование» .
В настоящее время одним из наиболее дискуссионных; является вопрос о соотношении материальных и процессуальных норм конституционного права, что во многом связано с учреждением новых государственно-правовьк институтов (например, конституционного правосудия) и принятием значительного числа нормативных правовых актов процессуального характера. Так, после введения в действие Конституции Российской Федерации 1993 г. был принят Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. Федеральных конституционных законов от 6 февраля 2001 г., 15 декабря 2001 г.; 7 июня 2004 г. 5 апреля 2005 г.); Регламент Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 1995 г. . Федеральный закон от 5 августа 2000 г. №Ц3-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» , Регламент Совета Федерации , Федеральный закон от 18 мая 2005 года №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» , Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. с дополнениями и изменениями . Федеральный закон от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, актов палат Федерального Собрания» (с изменениями и дополнениями от 22 октября 1999 г./и т.д.
Их учреждение (государственно-правовых институтов) и применение нормативных (правовых актов) не может не оказать влияния на формирование новых концепций, определяющих место процессуальных норм и границы процессуальных правоотношений в конституционном праве, саму систему построения отрасли конституционного права, возникновения подотраслей конституционного права.
И, наконец, нельзя не заметить, что роль процессуальных норм конституционного права становится настолько значимой, что без их включения в правовые источники невозможно уже дальнейшее совершенствование большинства институтов конституционного права России, о чем свидетельствует, в частности, послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 г. Как уже отмечалось, изучение проблем соотношения материальных и процессуальньк норм конституционного права может проходить на уровне отдельных конституционно-правовых норм, институтов, подотраслей и отрасли в целом.
При этом исследователи руководствуются известными научными подходами, сложившимися в общей теории права. Так, И.А. Галаган называет среди них три основные концепции: «об абсолютной производности процессуальных норм от материальных (В.М. Горшенев), о вторичном характере процессуальных норм по отношению к нормам материальным, т.к. само их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм (В.Д. Сорокин), об их надстроечном характере над материальными нормами (С.С. Алексеев)» .
Каждый из предложенных подходов имеет своих сторонников и противников в отраслевых юридических науках. К примеру, В.Н. Скобелкин, рассматривая вопросы обеспечения трудовых прав, возражает против идеи абсолютной производности процессуальных норм от материальных, рассматривает их соотношение в двух основных аспектах: применительно к единому и к разным явлениям. Он пишет, что «нормы материального и процессуального права не могут выступать в качестве единого явления, поскольку они издаются и прекращают действие в разное время, и существуют нередко порознь. Материальные же нормы, в свою очередь, не могут выступать содержанием процессуальныхнорм»1.
Что касается представителей науки государственного (конституционного) права, то их выводы и аргументы не противоречат общепринятой формуле: «Процессуальные нормы существуют потому, поскольку они вызваны к жизни потребностями реализации норм материальных»2.
Вместе с тем наибольшее влияние на научные взгляды конституционалистов в вопросе о соотношении материальных и процессуальных норм конституционного права оказали идеи о жесткой детерминированности процессуальных норм и, как следствие, их вторичности.
По мнению В.М. Горшенева, взаимоотношение материального и процессу-ального права следует понимать как соотношение содержания и формы . Любые процессуальные отношения возникают по поводу и в связи с материально-правовым отношением, но непосредственно из него как юридического факта.
Так, В.О. Лучин отмечал обеспечительный характер процессуальных норм конституционного права, направленных на точное, повсеместное и единообразное осуществление иных правовых норм конституционного права4.
О подчиненном положении процессуальных норм конституционного права в соотношении с материальными нормами конституционного права писали А.И. Ким и В.С. Основин, которые подчеркивали, что «превращение правовых норм в реальный фактор нашей жизни, осуществление прав и обязанностей граждан ... в значительной степени зависит от процессуальных норм и их применения, от своевременности установления, полноты и совершенства процессуальных норм.» .
Процессуальные нормы в законодательстве субъектов Российской Федерации
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. и закрепление в ней принципов федерализма, разделения властей, признания за субъектами Российской Федерации права иметь свое законодательство (предоставленное п.2 ст.5 Конституции РФ) явилось базой для развития двухуровневого правового пространства России - единого на территории всей страны и в то же время позволяющего субъектам Федерации издавать собственные законы, учитывающие местные особенности.
Эти уровни законодательства взаимосвязаны, а попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства. В условиях федерализма правовая система государства успешно функционирует только при согласованном регулировании общественных отношений как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации.
В Российской Федерации такое согласование обеспечивает система конституционных (учредительных) актов - Конституции Российской Федерации 1993 г. и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, которые имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и иным актам данного субъекта.
Конституционное отнесение отдельных; отраслей законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также закрепление возможности самостоятельного законотворчества (ст.72, 73 Конституции РФ) предопределяют активную позицию регионов в области регулирования отношений, развивающихся с учетом особенностей социально-экономического, общественно-политического и национально-территориального развития соответствующей территории.
С начала 1990-х гг. в законодательстве субъектов Федерации стабильно увеличивается удельный вес нормативньк правовых актов, регулирующих конституционно-правовые отношения, что отражает юридическое оформление новой системы власти на основе Конституции Российской Федерации 1993 г\.
В настоящее время качество законотворческой деятельности и процессуальные аспекты ее осуществления приобретают особое значение, что во многом связано с развитием конституционализма как комплексной национальной идеи. Законотворческий процесс базируется на ценностях и нормах конституции, а его результат является ее правовым продолжением.
О.Е. Кутафин справедливо отмечает, что «вся система законодательных мероприятий имеет исключительно важное значение для высокого статуса человека. Она призвана развивать демократию, эффективную гуманистическую организацию государственной власти. Все то, что должно полностью исключить произвол и беззаконие, надежно гарантировать юридическую защищенность личности» .
Конституция республики и устав иного субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает каждое его положение, содержащееся в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Роесийской Федерации положения конкретизируют и развивают конституционные (уставные) нормы и составляют с ними единую нормативно-правовую систему.
Конституция РФ существенно расширила пределы учредительной власти субъектов Федерации в области правового регулирования. В этих условиях единство конституций (уставов) Конституции Российской Федерации и федерального законодательства устанавливается только в той мере, в которой это необходимо для создания условий, обеспечивающих функционирование Российской Федерации как единого целостного государства. При этом субъекты Российской Федерации вправе учреждать свою законодательную, исполнительную и судебную власть. В частности, последнее обстоятельство привело к тому, что во многих субъектах Федерации созданы конституционные (уставные) суды, а также сложились организационные условия для формирования конституционного процесса. Конституционные (уставные) суды решают дела о соответствии всех нормативных правовых актов субъектов Федерации их конституциям и уставам.
Действующие законодательные акты субъектов Российской Федерации в сфере государственного и муниципального строительства содержат значительное число конституционно-правовых процессуальных норм. В первую очередь, они относятся к принятию (пересмотру) и внесению изменений и дополнений (поправок) в конституции и уставы субъектов Российской Федерации, имеющих высшую юридическую силу в региональной системе нормативных правовых актов.
Если говорить о конституциях республик и уставах области, края, городов федерального значения, автономной области и автономного округа в составе Российской Федерации, то их принятие осуществляется народным референдумом, либо специально учрежденным органом (учредительным органом власти), законодательным (представительным) органом государственной власти или смешанным способом.
Что касается процессуальных норм в законодательстве субъектов РФ, относящихся к внесению изменений, дополнений и поправок в их конституции и уставы, то они по большей части воспроизводят порядок, установленный главой 9 Конституции РФ.
Принятие новой конституции, внесение в неё поправок - важнейшее события в общественно-политической жизни любого субъекта федерации, которые, как правило, определяют направление развития всех правовых институтов. Особый порядок принятия и изменения конституции является ее юридическим свойством. Он чаще всего предполагает более усложненный характер процедур по сравнению с обычным законодательным процессом, а в некоторых случаях - создание специальных государственных органов, наделенных не только полномочиями по разработке конституционных проектов, но и по контролю за соблюдением конституций и уставов субъектов Федерации. Неслучайно, как уже отмечалось, в ряде республик в составе Российской Федерации предусмотрены полномочия конституционных судов по осуществлению контроля при пересмотре или внесении изменений в конституции данных республик. В частности, ч.2 ст.ПО Конституции Республики Адыгея предусматривает, что положения ее раздела 1 «Основы конституционного строя» могут быть пересмотрены Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея при наличии положительного заключения Конституционного Суда Адыгеи. В соответствии с п.7 ст.88 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) Конституционный Суд этого субъекта Федерации осуществляет предварительный контроль за соблюдением процедуры принятия конституционных законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основного Закона) Республики Саха (Якутия)1.
Сам же порядок принятия учредительных актов определяется и в зависимости от того, имеет место принятие конституции или устава.
Конституция республики может быть принята референдумом республики, специально учрежденным органом, а также законодательным (представительным) органом государственной власти или смешанным способом.
Так, принятие конституции на референдуме предусмотрено Конституцией Республики Ингушетия и Конституцией Республики Тыва. Смешанный способ установлен в Республике Мордовия: новая Конституция Республики Мордовия принимается Государственным Собранием большинством, не менее 2/3 от установленного числа депутатов, и выносится на всенародное голосование.
Принятие конституции и устава отнесено к предметам ведения законодательного (представительного) органа субъекта, причем по решению, принятому не менее 2/3 от общего числа депутатов, т.е. квалифицированным большинством. Например, в Республике Мордовия (ч.4 ст.89 Конституции Республики Мордовия). Такое же большинство требуется и для принятия уставов Алтайского края (ч.З ст.109 Устава Алтайского края); Иркутской области (ч.1 ст.58 Устава Иркутской области). Так, согласно Конституции Республики Карелия (ст.57) , принятие Конституции Республики Карелия и внесение в нее изменений и дополнений относятся к ведению Палаты Представителей Законодательного Собрания.
В ряде уставов субъектов Российской Федерации закреплено, что принятию нового учредительного акта обязательно должно предшествовать вынесение его проекта на консультативный референдум (Приморский край) или что проект может быть внесен на народное обсуждение либо консультативный референдум (Волгоградская область) .
Как в конституциях, так и в уставах определен круг субъектов, которые могут вносить предложения об их пересмотре, поправках, изменениях.
Взаимное влияние норм международного права и процессуальных норм конституционного права Российской Федерации
Процессы «интернационализации общества, включая правовую систему»3, «юридичеекой глобализации» , основанной на «развитии международного сотрудничества в самых различных сферах общественной жизни, и некоторые другие факторы обуславливают необходимость все более широкого исследования государством международного права для согласования их действий не только в традиционных областях, но и в таких, которые ранее были предметом их автономного национально-правового регулирования» .
Однако такое проникновение международно-правовых норм в нормативно-правовую систему современных государств становится возможным только при наличии определенных конституционных предпосылок.
В Российской Федерации такие предпосылки сложились с принятием новой Конституции России 1993 г., «сконструированной с учетом необходимости обеспечить активное участие России в делах международного сообщества, содействовать его перестройке на демократических принципах»2.
Конституция Российской Федерации содержит целый комплекс правополо-жений, обуславливающих совместное регулирование общественных отношений нормами международного и внутригосударственного права.
Прежде всего. Конституция 1993 г., в отличие от прежних конституционных актов, закрепила положение о соотношении норм международного и национального права. Согласно ч.4 ст.15 Конституции России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, причем, если международные договоры Российской Федерации устанавливают иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Нельзя не отметить, что само конструирование внутреннего содержания ч.4 ст.15 Конституции России осуществлялось не только с учетом зарубежного опыта констигуционного строительства, но и под прямым воздействием норм международного права, закрепленных в Венской Конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.:
а) «каждый действующий догювор обязателен для его участников и должен им добросовестно выполняться» (ст.26);
б) «участник (договора) не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора» (ст.27) .
Положения ч. 4 ст. 15 Конституции России о примате международного права над внутригосударпственным, а также отдельные компоненты этой конституционной нормы, упоминаемые в целом комплексе статей Конституции РФ (ч.1 ст. 17, чЛ ст.55, Ч.2 ст.67, ст.69, ст.79, п. «б» ст.86, п.2 «г» ст.106 и ч.б ст.125), получили различные комментарии в отечественной юридической науке, особенно, по вопросам, связанным с « пониманием общепризнанных принципов и норм, их функционального назначения, определением места в иерархии правовых актов, непосредственном применении» . Такие же вопросы, но с некоторым и поправками, возникают и в отношении международных договоров Российской Федерации (по мнению отдельных авторов, положения ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации «придают международным договорам Российской Федерации юридическую силу, равную силе федеральных законов и иных внутренних правовых актов государства» ).
Необходимо указать, что значительный массив международных договоров Российской Федерации (многосторонних, двусторонних) имеют процессуальный характер, поскольку определяют такие вопросы международного сотрудничества, как предоставление национального режима или режима наибольшего благоприятствования физическим или юридическим лицам, безвизовые пересечения границ, создание зон свободной торговли и таможенных союзов, выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах и т. п.
В этой связи И.И. Лукашук полагает, что общепризнанные принципы и нормы международного права существуют в основном в форме обычая, а их содержание изложено в Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, принятой XXV сессией Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 г. и Заключительном Акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.1 Дополнительно, в качестве правовой формы их закрепления называют Устав ООН и Венскую Конвенцию о праве международных договоров 1969 г.2, а также Статут Международного Суда ООН (ст. 38) .
Что касается международньк договоров Российской Федерации, то, по мнению И.Н. Барцица, таковыми могут быть только те «межгосударственные, межправительствевные и межведомственные договоры и соглашения, которые ратифици-рованы и официально опубликованы» .
В отношении общей оценки ч.4 ст.15 Конституции России, которая является определяющей для формирования механизма взаимодействия международного права и норм национального права, включая конституционное право (материальное, процессуальное), то СМ. Шахрай отметил, что на основе указанной нормы «определенная часть международно-правовьк норм посредством общей инкорпорации введена в правовую систему России, что, в частности, закрепляет возможность их непосредственного использования и применения во внутригосударственных орга нах» .
Согласно точке зрения В.А. Холстика, ч.4 ст.15 Конституции России подразумевает следующий механизм осуществления норм международного права во внутригосударственной сфере, который выражается в том, что эти нормы начинают действовать и, соответственно, взаимодействовать с конституццонньїми процессуальными нормами: а) с момента выражения государством согласия на их обязательность; б) их подключения соответствующим государством к своей нормативной системе посредством отсылочных норм (или нормы); в) воспроизводством (в любой степени точности) в каком-либо внутригосударственном правовом акте1.
Ю.С. Марочкин, комментируя практические аспекты действия ч.4 ст. 15 Конституции России в правовой системе Российской Федерации, уточняет мневие В.А. Холстика, отмечая, что международно-правовые нормы занимают особое положение именно в нормативном массиве правовой системы, функционируют наряду с российским правом, должны толковаться и применяться в свете целей и принципов международного права и конкретного договора, установленными в нем временными, пространственными и субъектными пределами действия, в контексте значения используемых в нем терминов, а не с точки зрения соответствующих ориентиров внутреннего права2.
Однако соотношение международного и конституционного права в рамках 4.4 ст. 15 Конституции РФ может трактоваться значительно шире.
Так, И.А. Конюхова полагает, что конституционное положение о соотношении и взаимодействии норм международного и национального права призвано обеспечить разработку общих критериев в формировании и развитии конституционализма как режима политической власти и общественного устройства конкретных государств .
Однако наиболее комплексной характеристикой из всех высказанных позиций является точка зрения Г.И. Сандуца, который считает, что, исходя из смысла 4.4 ст. 15 Конституции России, указанные источники международного права оказывают влияние на все компоненты национально-правовой системы: право, его реализацию (правопорядок), правосудие и применение права .
В контексте указанного подхода можно отметить несколько основополагающих замечаний о влиянии международного права на сложившуюся совокупность конституционно-процессуальных норм:
1) система источников российского конституционного права включает в себя общепризнанные принципы и нормы международного права, ратифицированные международные договоры Российской Федерации;
2) среди источников российского конституционного процессуального права общепризнанные принципы и нормы международного права, ратифицированные договоры Российской Федерации занимают особое положение;
3) общепризнанные принципы и нормы международного права, ратифицированные международные договоры Российской Федерации епособны определять общую структуру российского конституционного процессуального права;
4) несоответствие процессуальной конституционно-правовой нормы общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской федерации способно привести к ее ничтожности и отмене в установленном порядке;
5) местоположение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации как источников процессуальных норм конституционного права гарантируется особым порядком пересмотра Конституции России, поскольку Ч.4 ст. 15 размещается в главе 1 «Основы конституционного строя» (таким образом, внутринациональный конституционный процесс как процессуальный институт выступает гарантией особого положения указанных источников в системе национального права и его отраслей)
