Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные проблемы правопреемства в констатуционном праве
1. Общие вопросы теории правопреемства 14
2. Правопреемство и подмена субъекта права 36
3. Некоторые элементы конституционного строя как объекты правопреемства
Глава 2. Отдельные вопросы правопреемства в конституционном праве России
1. Правопреемство субъектов федерации 62
2. Правопреемство политических партий и иных общественных объединений в Российской Федерации
3. Гражданство политика государства как объекты правопреемства в конституционном праве
Глава 3. Правопреемство конституционно-правового статуса органов власти -
1. Правопреемство органов власти 111
1.1. Правопреемство законодательных (представительных) органов
1.2. Правопреемство органов исполнительной власти и президента российской федерации
1.3. Правопреемство судебных органов и органов прокуратуры в России
2. Имущественные и компетенционные аспекты правопреемства статуса органов власти в современном конституционном законодательстве
Заключение 214
Библиография 218
- Общие вопросы теории правопреемства
- Правопреемство и подмена субъекта права
- Правопреемство субъектов федерации
- Правопреемство органов власти
Введение к работе
з Актуальность темы исследования
Анализ существующего законодательства показывает, что в нашей стране очень мало внимания уделяют институту правопреемства, именно поэтому в Российской Федерации возникает много споров по поводу распределения полномочий между органами, передачи прав и обязанностей правопреемнику. К примеру, в Гражданском кодексе РФ говорится о правопреемстве в ст. 57, 61, 129 и т.д. В Конституции РФ отдельной статьи, посвященной правопреемству, нет.
По поводу самого термина «правопреемство» даже в лексическом смысле ведутся споры. Более логично было бы употребить слово «переход». Но этот термин критикуется за то, что он является «неточным, противоречивым» , а также за возможную аналогию с частным правом. Браерли пишет, что «правопреемство ... является понятием, заимствованным из права собственности» . Одно только словесное сходство терминов из разных отраслей права не дает основания полагать, что они тождественны. Другие же ученые не просто критикуют сам термин, но и предлагают отказаться от него вообще.
Д. Старк, английский ученый из области международного права, предлагает говорить не о правопреемстве государств, а о «переходе прав и обязанностей при внешних изменениях суверенитета». Для понятия «правопреемство правительств» он предлагает название «правопреемство прав и обязанностей при внутренних изменениях суверенитета на территории» . Как справедливо отмечает Н.А. Ушаков, «правопреемство - один из важнейших институтов права как внутригосударственного, так и международного. Оно возникает в установленных правом случаях и регулируется соответствующими юридическими правилами». Правопреемство, с его точки зрения, - это юридические последствия определенного юридически значимого события (юридического факта), состоящие в преемстве каким-либо субъектом прав и обязанностей (обязательств) другого субъекта права . Таким образом, несоответствие самого термина его
1 Захарова Н.В. Правопреемство государств. М, 1973. С. 5.
2 См. об этом: Захарова Н.В. Правопреемство международных договоров. М., 1974. С. 17.
3 Захарова Н.В. Правопреемство государств. М, 1973. С. 15.
4 Ушаков НА. Правопреемство государств. Уфа, 1996. С. 7.
лексическому значению очевидно, и логично в таком случае говорить об условности его употребления.
Поскольку правопреемство в разных отраслях права раскрывается по-разному, в соответствии с этим можно выделить несколько его видов, которые и рассмотрены в данной работе. Актуальность данного исследования заключается в том, что до сегодняшнего дня правопреемство совершенно не было раскрыто в науке конституционного права России, а потому требует тщательного системного подхода и длительного изучения. Учитывая это, а также тот факт, что в виду различных (объективных и субъективных) причин при всем внимании, которое уделяют специалисты в области конституционного права отдельным проблемным аспектам становления и развития различных институтов, комплексных исследований такого рода пока проведено не было, обращение к вопросу выявления института правопреемства является не просто возможным и интересным, но и очевидно необходимым.
Степень научной разработанности темы
Несмотря на то, что различные институты конституционного и муниципального права (государственного права) исследуются учеными уже много десятков лет, на институт правопреемства до сих пор никто еще не обратил должного внимания. Несомненно, есть интересные разработки в области международного права таких ученых, как Ю.Г. Барсегов, A.M. Залинян, Н.В. Захарова, Ю.М. Колосов, Д. О'Коннелл, П.П. Кремнев, В.И. Кузнецов, Д. Старк, Л.Д. Тимченко, Н.А. Ушаков, СВ. Черниченко и другие; в области гражданского права - В. А. Белов, И.Б. Новицкий, Д.В. Носов, И.С. Перетерский, Е.А. Суханов, Т.Д. Чепига, Г.Ф. Шершеневич и др. В конституционном и муниципальном праве в разные времена видные деятели науки рассматривали узкие вопросы развития отдельных институтов, в рамках которых и происходила преемственность: становление и эволюция государственности (А. Алешкин, И.Н. Барциц, И.П. Драгоманов, В.О. Ключевский, Н.И. Костомаров, Н.Я. Куприц., Н.М. Муравьев, А.А. Пинчук, Г.Н. Потанин, СМ. Соловьев, О.И. Чистяков и другие), развитие парламентаризма (СА. Авакьян, Н.Н. Алексеев, А. Алешкин, К.К. Арсеньев, И.В. Бахлов, И.Д. Беляев, О.П. Березина, И.В. Гранкин, А.А. Дворак, В.Т. Кабышев, СВ. Кабышев, О.Е. Кутафин, А. Калмыков,
В.В. Комарова, А.И. Лукьянов, СВ. Лобачев, А.Н. Медушевский, И. Мачульская, Л.В. Милов, И.В. Минникес, И.Г. Напалкова, В.К. Никольский, Ф.Ф. Петрушевский, И.Я. Фроянов, Б.Н. Чичерин и другие), эволюция исполнительных органов власти (И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, В.В. Леонтович, А. Смирнов, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Е.И. Колюшин, Н.Ю. Хаманева, С.А. Чибиряев и др.), развитие института президентства (труды С.А. Авакьяна, А. Д. Градовского, М.А. Гурвича, В. Д. Зорькина, С.А. Котляревского, В.И. Лафитского, Л.С. Мамута, М.А. Митюкова, О.Г. Румянцева, Б.А. Страшуна, И.П. Трайнина, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина и др.), становление и эволюция судебных органов и органов прокуратуры (работы С. Гинзбурга, З.А. Горюшкина, Н.Н. Ефремовой, А.С. Кобликова, И.Л. Петрухина, Л.С. Симкина, А.С. Смыкалина, В.Е. Чиркина) и многие другие проблемы. Однако, невзирая на это, отдельной цельной работы, посвященной правопреемству в конституционном и тем более в муниципальном праве нет.
Цель и задачи исследования
Целями исследования являются обобщение многолетнего опыта функционирования в России института правопреемства, вычленение и структурирование соответствующих знаний, определение перспектив дальнейшего развития данного института, предложение внести поправки в российское законодательство с целью введения в него термина «правопреемство» повсеместно для того, чтобы упорядочить переход объектов правопреемства и предотвратить серьезные споры по этому вопросу в дальнейшем. Соответственно, автор ставит перед собой следующие задачи:
исследовать теоретическую базу, в том числе и других отраслей права, для выделения термина «правопреемство» в конституционном и муниципальном праве, определить факторы и исторические предпосылки передачи тех или иных объектов правопреемства преемникам;
проанализировать нормативные акты, закрепляющие процесс образования органов государственной власти и местного самоуправления и передачи им соответствующих полномочий и имущества, акты, устанавливающие и закрепляющие тот или иной государственный строй и территориальную организацию государства;
предложить и обосновать авторский подход к определению понятия конституционного правопреемства и классификации его видов;
установить закономерности и проследить тенденции развития российского института правопреемства - в государственном (конституционном) праве - с момента его появления до сегодняшнего дня;
обосновать необходимость повсеместного введения понятия института правопреемства публично-правовых субъектов не только в гражданское, но и в публично-правовое законодательство России, а также внедрения данного термина и понятия в конституционно-правовую доктрину.
Предмет исследования - становление и развитие института правопреемства в РФ - в целом и применительно к конституционному праву - и научного знания об этом институте.
Объект исследования - это конституционно-правовой институт правопреемства публично-правового субъекта в РФ, как комплекс конституционно-правовых норм, а также научное знание об этом институте.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический и связанные с ним методы (логический метод, анализ и синтез, метод моделирования), а также специальные методы: формально-юридический, конкретно-исторический. В качестве ключевых методов исследования института правопреемства использованы системный метод, предполагающий анализ не отдельно взятых актов, а всего комплекса нормативных документов, касающихся данного института, и общественных отношений, складывающихся на практике, а также исторический метод, позволяющий исследовать институт правопреемства в динамике. Большое значение имело также использование метода моделирования для обозначения перспектив дальнейшего развития института, а также разработки концепции включения положений в существующее законодательство и для детальной разработки термина в конституционно-правовой доктрине.
Теоретическую основу диссертационной работы составили работы преимущественно отечественных ученых в области конституционного и муниципального права, теории и истории государства и права, гражданского и международного права. В частности, стоит упомянуть труды таких современных специалистов, как С.А. Авакьян, В.Т. Кабышев, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, М.Н. Марченко, Е.А. Суханов, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков. При анализе
зарубежного опыта использованы классические работы по теории государственности Ш.-Л. Монтескье, Дж. Локка, М. Ориу и аналитические исследовательские работы А.С. Автономова, Г. Гинзбурга, В.Е. Чиркина и других ведущих ученых.
Эмпирической основой диссертационного исследования являются Указ Правительствующему сенату 1864 г., Манифест 1867, Манифест об учреждении Государственной Думы 1905 г., Манифест от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка», правила о применении и введении в действие Учреждения Государственной думы и Положения о выборах в Государственную думу от 18 сентября 1905 г., Конституция РСФСР 1918 г., Конституция СССР 1924 г., Конституция СССР 1936 г., Конституция СССР 1977 г., Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г., нормативные акты Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (РФ), Конституция РФ 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные акты, решения Конституционного Суда РФ, а также публикации в СМИ.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
Представленная диссертация является первым в отечественной конституционно-правовой науке комплексным исследованием института правопреемства.
В работе юридический анализ сочетается с историческим, политологическим, философским и лингвистическим исследованием. В нем содержатся как теоретические разработки, так и практические предложения о совершенствовании российского законодательства и отечественной правовой доктрины в части регулирования вопросов передачи объектов правопреемства от правопредшественника к правопреемнику.
В диссертации представлен обзор процесса передачи объектов публично-правового правопреемства в исторической перспективе, начиная с дореволюционного периода, и заканчивая настоящим временем, а также содержится герменевтический анализ понятия, существовавшего еще со времен Римской империи в цивилистике.
Обобщен опыт использования рассмотренного института в других отраслях права, таких как гражданское и международное, и выведено новое для конституционного права России понятие правопреемства.
Научная новизна диссертации раскрывается, в том числе, в положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Правопреемство в конституционном праве понимается в данной диссертации как переход прав и обязанностей, а зачастую также большинства элементов статуса от одних субъектов конституционно-правовых отношений к другим субъектам подобных правоотношений.
Институт правопреемства является устоявшимся в таких отраслях права, как международное право и гражданское право, где он используется достаточно давно, имеет прочную нормативную основу и распространяется на переход прав, обязанностей, имущественных объектов соответственно от одних государств, государствоподобных образований, международных организаций, юридических и физических лиц к другим, чаще всего аналогичным субъектам права. В конституционном праве, где только начинается использование института правопреемства в нормотворческой и правоприменительной практике, а соответственно и научное исследование данной категории, специфика правопреемства обусловливается тем, что данный институт нередко связан со сменой общественно-экономической формации, форм собственности, реформированием конституционного строя, государства, его составных частей, государственных органов, а также субъектов политической структуры общества -то есть, с государственно-политическими трансформациями.
Диалектика таких трансформаций в конституционно-правовом (государственно-правовом) смысле выражается в правопреемстве. Иногда оно выглядит не очень сложно - например, при ликвидации органа и создании нового с передачей ему прав и обязанностей от предшественника. Но бывает и так, что правопреемство опосредует важные исторические события, поскольку переход от одного строя к другому, изменение формы государства, появление новых государственных институтов и т.п. ставит неизбежные вопросы о передаче ранее
существовавших функций новым институтам власти. И тогда политические задачи решаются, помимо прочего, также и посредством государственно-правового (конституционного) правопреемства.
2. Конституционно-правовые аспекты правопреемства надо анализировать
вместе с такими составляющими политического процесса, как: эволюция
государственного строя в России на протяжении ее истории; эволюция органов
власти и процесс передачи полномочий от органа к органу; развитие
внеконституционной нормативной регламентации (особенно в виде политических
норм и установлений, а также политических объединений) и переход от нее к
праву как социальному регулятору. Именно комплексный анализ названных
составляющих позволяет понять сущность конституционного правопреемства,
фиксировать его изменения, выявить внутреннюю логику развития, оценить
перспективы.
3. Институт правопреемства в конституционном праве должен стать
неотъемлемым атрибутом сопровождения общегосударственных и локальных
реформ. Всестороннее решение вопросов правопреемства является предпосылкой
в обеспечении устойчивости конституционного процесса. Отсутствие
соответствующих решений может быть связано с факторами стихийности
преобразований, недостаточной подготовленности авторов реформ, их
пренебрежительного отношения к необходимости основательного определения
правопреемства, недооценки его роли, отсутствия времени на подготовку
вариантов, расчетом на их рождение в ходе новой практики государственного
строительства - во всех подобных случаях внимание к правопреемству может
помочь избежать дефектов или просчетов в организации новых общественных
отношений.
4. Институт правопреемства в конституционном праве не может строиться
на основе устоявшихся норм иных, упоминавшихся отраслей права. Хотя их
конструкции можно учитывать в конституционном праве и в чем-то искать
аналогию, но наличие таких обособленных самостоятельных субъектов права, как
публично-правовые образования в лице государства (в его внутренних задачах),
субъектов территориальной организации государства, в том числе субъектов
федерации, органов публичной власти, муниципальных образований, общественных объединений, особенно политических партий, предполагает зачастую специфические требования к правопреемству. Данные субъекты действуют на основе собственной системы нормативных актов, обусловливающих их деятельность. И даже имея в своем большинстве статус юридических лиц, названные субъекты права выходят за рамки гражданского законодательства в виду своих особенностей.
5. Существующая модель разделения властей диктует наличие
классификации видов конституционно-правового правопреемства в зависимости
от принадлежности к той или иной ветви власти, уровню власти. Можно выделить
правопреемство законодательных, исполнительных, судебных органов, а также
правопреемство должности Президента РФ и правопреемство органов
прокуратуры. По уровням власти выделяется правопреемство на федеральном
уровне (правопреемство конституционного строя), правопреемство на уровне
субъектов и на уровне местного самоуправления. Помимо этого стоит выделять
правопреемство таких публично-правовых субъектов, как общественные
объединения, включая политические партии.
6. Еще одним немаловажным вопросом является правопреемство субъектов
Российской Федерации. Правопреемство субъектов Российской Федерации на
сегодняшний день регулируется Федеральным конституционным законом «О
порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового
субъекта Российской Федерации» (от 17.12.2001 № 6 ФКЗ). Настоящий
Федеральный конституционный закон регулирует порядок правопреемства. Более
того, в большинство федеральных конституционных законов об образовании
новых субъектов включены такие статьи, как «Правопреемство» и «Переходный
период» при правопреемстве. Однако с правопреемством субъектов не все просто.
Помимо проблем правопреемства новых субъектов возникают вопросы со
статусом автономных округов и правопреемством в них. У бывших автономных
округов в новых субъектах Российской Федерации неодинаковый статус. Ученые
выделяют несколько моделей организации власти на их территориях. Говоря о
моделях, авторы, оставили без внимания вопрос о том, как быть с
11 представительным органом власти и его полномочиями. Население бывшего автономного округа, ставшего просто административным округом, по какой-то причине часто оказывается лишено права на представительство, правопреемство в этом плане необходимо, иначе нарушаются конституционные права.
Используя принцип разделения властей, можно выстроить четкую схему преемственности того или иного органа власти в зависимости от того, относится ли он к законодательной, исполнительной или судебной власти либо же не принадлежит ни одной из них. Часто бывает так, что правопреемство, если не осуществляется на практике, то существует в идее. Так часто происходило в процессе исторической эволюции с органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Особенно четко разрыв преемственности «в идее» и преемственности «на практике» прослеживается на примере органов конституционного правосудия. Более того, правопреемство органов власти нередко связано с делегированием полномочий, а, значит, и с правопреемством относительно имущества. Нередко это регулируется также и гражданским законодательством.
Еще одним немаловажным конституционно-правовым вопросом является применение института правопреемства к процессам, происходящим в политических партиях и иных общественных объединениях. Политическая партия, иная общественная организация, в качестве правовых понятий, целиком и полностью относятся к сфере конституционно-правового регулирования, однако, являясь при этом юридическими лицами, они попадают под юрисдикцию гражданского права. В качестве фактов, вызывающих правопреемство, можно выделить: преобразование, ликвидацию, реорганизацию политической партии, другого общественного объединения, распад партии, блока. Отмечая двойственную природу политической партии, иной общественной организации (как субъекта конституционного права, так и субъекта гражданского права), невозможно отнести их правопреемство к какой-то одной правовой сфере.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что диссертация восполняет существовавший в науке конституционного права пробел: проведено комплексное исследование института правопреемства и его конституционно-
правовых аспектов в динамике за много лет реального существования. В процессе диссертационного исследования разработана классификация видов правопреемства; проведен максимально широкий сопоставительный анализ моделей института правопреемства в различных отраслях права; предложено несколько периодизаций различных процессов в рамках эволюции института правопреемства государства, субъектов федерации, органов власти. Содержащиеся в диссертации предложения и обобщения призваны внести вклад в развитие конституционного права России в части исследования института конституционно-правового правопреемства.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в работе
обосновывается необходимость и возможность включения в существующее
законодательство норм, регулирующих конституционно-правовое
правопреемство публичных субъектов права. Полученные выводы могут помочь устранить доктринальные проблемы в науке и решить некоторые вопросы пробельности и дефектности российского законодательства. Отдельные положения могут быть использованы для корректировки действующих федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных актов. Положения диссертации могут служить выработке мер по повышению эффективности деятельности в целом органов власти. Материалы диссертации могут быть использованы в научно-педагогической деятельности в рамках дисциплин «Конституционное право России», «Муниципальное право России» и в специальных курсах, посвященных различным государственно-правовым проблемам.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования были отражены в публикациях автора по теме диссертации, выступлениях на международных научно-практических конференциях и «круглых столах» в 2009 - 2011 гг., в участии с докладом во Всероссийской научной конференции «Нравственное государство как императив государственной эволюции» 27 мая 2011 г. в Российской Академии Наук.
Структура диссертации соответствует логике исследования и включает введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, а также заключение и библиографический список.
Общие вопросы теории правопреемства
Для толкования смысл а: терминов, текстов философы пользуются такой наукой; как герменевтика5.
Правопреемство,., как уже указывалось выше, в і разных отраслях; права раскрывается по-разному. И; в; соответствии с этим;, воспринимая. юридическую? науку как. гуманитарную; правопреемство- можно классифицироватьнашёсколько еговидов, в зависимостапот-отрасли: 1. Правопреемство вмеждународном праве; 21 , Правопреемство.сточкичзрения цивилистики; (в этих рамках есть, своя классификация на подвиды);, 3- Правопреемствовконституционномшраве.,
Рассмотрение вопроса герменевтического толкования термина в рамках нашего исследования необходимо,; так . как это даст возможность сформировать более полное представление о правопреемстве вообще и вывести понятие правопреемства в конституционном; праве. В философии под преемственностью- понимается связь между этапами и ступенями развития, сущность которой состоит в сохранении тех или иных элементов целого или отдельных сторон его организации при изменении целого как системы . Преемственность в развитии политико-правовой мысли можно определить как связь между этапами, состоящую в сохранении части элементов теории. Она представляет собой форму овладения опытом совершенствования политико-правового регулирования, творческого его использования в новой исторической ситуации при изменившихся общественных обстоятельствах, необходимую для того, чтобы не потерять достигнутых результатов прошлого . Однако нас интересует преемство права. Для этого обратимся к сравнительному анализу различных теорий. Х.-Г. Гадамер выделяет в том числе и юридическую герменевтику, которая, по его словам, «не стремится к пониманию данных текстов, но является вспомогательной мерой правовой практики, призванной скорректировать своего рода изъян, некое исключительное явление в системе правовой догматики: С задачей, стоящей перед герменевтикой наук о духе, она уже не имеет, по сути дела, ничего общего» . Х.-Г. Гадамер считает необходимым обратиться к проблеме дивергенции юридической и исторической герменевтики, и рассмотреть тег случаи,, когда- юридическая и историческая! герменевтика занимаются одним и тем же предметом1, то есть ситуации, когда правовые- тексты, с, одной стороны, истолковываются юридически, с другой, понимаются исторически. Таким образом, рассматривается подход историка права и юриста к одному и тому же данному и действующему юридическому тексту. Здесь указанный выше автор опирается на ряд работ Э. Бетти.
Правопреемство является одним из тех элементов международного права, на развитие которого большое влияние оказали исторические события последних десятилетий. После того как многие государства освободились от колониальной и полуколониальной зависимости, проблема правопреемства стала иметь крайне важное значение для большинства стран. Генеральная Ассамблея ООН учла важность проблемы правопреемства и резолюцией 1686 (XVI) от 18 декабря 1961 г. рекомендовала Комиссии международного права «в перечень первоочередных задач» ее деятельности по кодификации и прогрессивному развитию международного права внести вопрос «о правопреемстве государств и правительств». В ряде последующих резолюций Генеральная Ассамблея предложила Комиссии продолжить исследование этого вопроса, уделяя-должное внимание мнениям государств, . достигших независимости после Второй Мировой войны. Проблема правопреемства государств стала рассматриваться в нашей стране только с 70-х годов XX века.
Под правопреемством- понимается переход — в установленных правом случаях и в соответствии с правовыми предписаниями — прав и обязанностей субъекта права другому субъекту права. Таким образом, правопреемство — понятие, описывающее юридические последствия предусмотренного правом события, то есть определенного юридического факта. Совершенно логично возникает вопрос, в чем же выражается указанный юридический факт? Нетрудно установить, что речь должна идти о неких качественных изменениях субъекта права, порождающих переход его прав и обязанностей другому субъекту права. Так, субъект права может прекратить свое существование, объединиться с другим субъектом права с образованием нового субъекта, разделиться на два или несколько самостоятельных субъектов права9. Добавим к этому, что субъект права может и продолжать существование, но он передаст часть своих прав и обязанностей иному субъекту права - возможно, с сохранением своего прежнего статуса, но не исключено, что и с существенной его корректировкой. Юридическими же последствиями названных процессов явится переход прав и обязанностей к новому субъекту.
Правопреемство и подмена субъекта права
Специфика правовой категории «правопреемство» определяется, прежде всего, тем, что сам термин «правопреемство» достаточно широко употребляется в отечественной юридической литературе при освещении различных институтов не только гражданского, но и других отраслей права32. Явление правопреемства проявляется в изменении субъектного состава правоотношения, при котором происходит замена субъекта в правоотношении с одновременным переходом субъективных прав и (или) обязанностей от одного лица (праводателя) к другому (правопреемнику). В этом случае правоотношение не прекращается, а продолжает существовать в измененном виде, то есть с новым субъектом. Правопреемство, по мнению Д.В. Носова, - это юридическое явление, представляющее собой не связанное с личностью субъекта правоотношения и не запрещенное законодательством изменение субъектного состава правоотношения, при котором в порядке производного приобретения субъективных прав и (или) юридических обязанностей осуществляется» их переход от одного лица (правопредшественника) к другому (правопреемнику) в отношении одного объекта правоотношения .
Правопреемство в рамках конституционного права, с учетом специфики субъекта, включает в себя передачу не только прав и обязанностей, но и предметов ведения, полномочий и других составляющих правопреемнику.
Правопреемство в понятийном смысле включает в себя ряд элементов: 1. преемство прав и полномочий; 2. преемство обязанностей; 3. преемство предметов ведения; 4. преемство элементов обеспечения компетенции (в них входят административные, служебные, хозяйственные и материальные элементы, в том числе и имущество); 5. преемство большей части элементов статуса субъекта.
Только если все эти элементы имеют место и их наличие возможно доказать, реально говорить о наличии правопреемства. Если хоть один элемент выпадает из списка, то правопреемство, как формальная категория, определенная во всем мире, просто не будет существовать. Вот в этом случае правопреемство легко спутать с обычной подменой субъекта права. Наиболее спорным моментом в .определении составляющих правопреемства является статус того или иного субъекта. Распространенным мнением считается, что статус субъекта (в» том числе и правовой) — это особенное, единичное, адресное состояние. Статус включает в себя также и наименование и если оно меняется, то меняется и правовой статус. Однако в рамках конституционного права- трактовать понятие статуса можно расширительно. Например, не имеет стратегически важного значения, как именно назовут парламент или министерство. Главное — чтобы субъект занимал аналогичное правовое положение в системе тех или иных субъектов, будь то орган власти, общественное объединение, субъект федерации и т.д. Вполне вероятно, что в конституционном праве статус правопредшественника перейти не может, но возможно; с некими потерями определенных элементов субъект-правопреемник приобретет свой аналогичный статус.
Разумеется, детали статуса, полномочий, обеспечительных факторов могут различаться у бывшего и нового субъекта в сфере конституционного права, конституционно-правового регулирования. Но в целом они будут сходными, «родственными». Более того, конституционное правопреемство нельзя воспринимать упрощенно как отношение конкретного бывшего субъекта и конкретного нового субъекта, особенно если речь идет об органах публичной власти. Мы имеем в виду то, что правопреемство предполагает обязательное решение вопроса о статусе, если просто создается новый орган и формально у неге нет предшественника. В этом случае правопреемство предполагает, что новому органу передаются элементы статуса, полномочия и обеспечительные элементы в таком варианте объема и нормативного регулирования, как это предполагается для» иных органов,данного назначения и уровня.
Поясним сказанное реальными ситуациями. Так, вполне допустим перевод каких-то задач и полномочий публичной власти из сферы органа исполнительной власти и сферу органа законодательной власти. Например, оказание бесплатной юридической - помощи населению сначала регулировалось актами Президента1 РФ- и Правительства РФ (Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 25 декабря-2008 года № 1029 «О государственных юридических бюро»). Теперь по данному вопросу появляется федеральный закон34. Но вопрос остался в ведении органов публичной власти. А вот для руководства муниципальным образованием «Сколково» создана управляющая, компания, и ей переданы полномочия органов местного самоуправления. Налицо правопреемство иного рода - и необходимо определиться: либо непублично-властной структуре передаются задачи и полномочия публично-властной структуры; либо эта структура переходит в разряд публично-властных структур, нарушая логику предшествующего конституционно-правового регулирования.
Правопреемство субъектов федерации
В России накоплен огромный исторический, опыт территориальных преобразований, анализ которого необходим не только для выработки необходимых норм, но и позволит избежать ошибок. Более того, правопреемство субъектов, пожалуй, является одним из немногих раскрытых на сегодняшний день понятий публично-правового правопреемства в рамках одного государства.
Объекты правопреемства субъектов государства могут быть различные — это территория, полномочия по управлению- и способы управления, ею, имущество, в том числе- архивы, долги: Субъектами правопреемства в. Советском союзе стали субъекты-республики, построенные1 по национальному признаку, именно поэтому сложно» на данном этапе истории вычленить правопреемство в привычном контексте. Им, предшествовали административно-территориальные единицы, передавались права по управлению: Особенных архивов-или имущества не было, а если и было, то все имущество перешло к государству. Субъекты Федерации делились на два основных вида: союзные республики и автономные образования (автономная республика и автономная область) . Если республики признавались полноправными субъектами правоотношений, тем более международных, то в соответствии с этим-должны были быть объекты правопреемства на случай, например, выходареспубликииз состава федерации.
Несмотря на это вопросы правопреемства можно рассматривать (как на то время, так и сегодня - оглядываясь назад) исходя из мало реальной посылки «на случай выхода из СССР». На самом деле в то время на первом плане был другой вопрос: вновь созданные республики и другие субъекты федерации наследовали прежнюю территорию от административно-территориальной единицы и становились управляющими субъектами. Качество управления изменялось в том плане, что из унитарной территория становилась федеративной, а составные единицы из обычных губерний и т.п. становились субъектами федерации. Это имело значение для статуса субъекта, но в части наследования прав - правопреемства не было. В годы советской власти делили не собственность — в отношении почти всех объектов она была единой, общегосударственной, а права по управлению ею в рамках осуществления исключительных полномочий республик (данный вывод следует из первых двух глав Конституции 1936 года). Возникает только одна проблема — если собственность в стране была государственная и ее принадлежность оговаривалась только в этом контексте, то на основе каких нормативных актов нужно было бы делить права на нее, если республика захотела бы выйти из состава Союза? Такие вопросы, пожалуй, ближе к международному праву с элементами внутригосударственного, нежели непосредственно конституционно-правовые.
Определенно можно сказать, что выход субъекта из, состава-Федерации-не предполагался. Но, как показала история, в 1991 году прифаспаде Союза возникло слишком много проблем при разделе имущества и территорий, хотя, несомненно, этого можно было избежать. Все перечисленные выше объекты (территория, гражданство и т.п.). могли быть в то время1 названы объектами правопреемства субъекта федерации. Понятия1 государственного, конституционного правопреемства в то время не выделялось. Однако если при создании федерации сразу решать вопросы — как быть при ее распаде, то это делает федерацию нереальной. Но возникает дилемма закреплять или нет вопросы- правопреемства на случай распада, ее можно решить только следующим образом. Это надо делать лишь со временем, но с позиций тактики такие действия также опасны.
Например, существует прочное государство и в нем начинают законодательно прописывать вопросы на случай возможного распада. Тогда зародится и мысль о распаде. Выход субъекта из состава федерации можно расценить как меру федеративной ответственности. Данный вид ответственности по современной Конституции невозможен, но ученые все же оставляют малую долю вероятности ее применения. Они ведут речь не об обязательности применения рассматриваемой формы федеративной ответственности, а о необходимости разработки правовых механизмов и методов обеспечения государственно-правового единства страны, анализа политических последствий их применения. Вопрос о том, будут эти механизмы приведены в действие или останутся «спящими» прерогативами, зависит от линии развития России". Однако, даже учитывая опыт предыдущих лет, сложно вывести формулу создания норм о правопреемстве. В цивилистике при заключении договора всегда рассматриваются вопросы прекращения его действия, расторжения, в том числе и досрочного. Не все нормы и правила других отраслей права и» сфер жизни можно сделать аксиомой, но учитывать их, несомненно, необходимо. Учесть надо и то, что правопреемство «на случай выхода» - еще не правопреемство «при создании». Это и осложняло задачу законодателю. В доктринальных источниках более позднего советского периода выделялись такие субъекты федерации, как советские республики и автономии73. В соответствии с этим выделяют следующие виды автономий (и субъектов правопреемства):
1. Автономные советские социалистические республики (АССР). Это автономные государства в составе союзной республики федеративной (РСФСР), либо унитарной.
2. Автономные области, которые отличаются особым бытом и национальным составом.
3. Трудовые коммуны. Эту форму автономии прошли отдельные народы.
4. Национальные округа. Их было на состояние 1975 года 10 и они объединяли малочисленные народы севера страны.
31 марта 1992 года было подписано три Федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которые позднее стали частью Конституции. Согласно ст. 72 Конституции РСФСР 1978 г. в новой редакции к ведению федеральных органов государственной власти было отнесено «установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга».
Правопреемство органов власти
Субъект правопреемства законодательных органов в исторической перспективе двойствен; с одной; стороны, это народ (как основной субъект законодательной инициативы); с другой. - это? непосредственно сам орган, имеющий свою структуру, состав, полномочия. Тем не менее, органы законодательной власти неизбежно преобразовывались менялись, но их суть оставалась неизменной и по праву преемства переходила, последователям. Именно исходя из такой перспективы, необходимо вычленять правопреемство в идее и правопреемство по факту передачи полномочий. Как правило, в процессе исторического развития всегда существовали органы, вынужденные выполнять законодательные функции, но в зависимости от условий, полномочия, их объем были различными и не могли в полной мере переходить от органа к органу. Бывало и такое, что орган «разбухал», требовалось создание нового органа, которому переходила необходимая часть полномочий. Именно поэтому нельзя однозначно сказать, что правопреемство в исторической перспективе существовало в привычном для нас смысле. Скорее всего, это было преемство в идее или заимствование идей с запада, у стран, которые в виду объективных причин развивались быстрее. Правопреемство законодательных (и не только) органов по факту стало происходить только лишь с 20 века.
Исторические предпосылки правопреемства «в идее». К правопреемству непосредственно зарубежный опыт парламентаризма не имеет отношения, однако здесь есть заимствование государственной традиции, а, следовательно, и предпосылки зарождения исследуемого понятия. По мнению С.А. Авакьяна:, «вопрос о том, чем заниматься представительным учреждениям в России, и прежде всего парламенту, какие функции осуществлять, — один из острейших в-политике и конституционно-правовом регулировании»110. Как уже отмечалось, с давних времен на Руси самые злободневные вопросы решались на вече, или сходе всего населения, либог представителей сословий. Такой была вечевая республика в Великом Новгороде, Пскове и Вятке. В том числе И.Я. Фроянов настаивает на том, что в древнерусский период вече было, высшим правящим органом во всех русских землях, а не только в Новгородской республике. Согласно И.Я. Фроянову, несмотря на то, что представители знати (князья, бояре, церковные иерархи) являлись непременными участниками веча, и руководили его работой, они не обладали достаточными средствами, чтобы саботировать его решения или подчинять своей воле111. В компетенцию вечевых собраний входил широкий круг вопросов — заключение мира и объявление войны, распоряжение княжеским столом, финансовыми и земельными ресурсами . Другие ученые прообразом парламентских органов на Руси считают княжеские думы. Княжеская дума — постоянный совет при князе, в который входили ближайшие его соратники. Как правило, князь не предпринимал никакого серьезного дела, не обсудив его со своими боярами. Нередко в княжеских думах участвовали и представители духовенства, однако их участие не было постоянным. Во всех княжествах Киевской Руси действовали княжеские думы113.
Таким образом, вече и княжескую думу нельзя назвать парламентом в полном смысле этого слова 14. В те далекие времена не было и речи о разделении властей. Однако определенные функции, переходившие далее к развивающимся и эволюционирующим законодательным органам, несомненно, были. С созданием единого Русского государства вечевые начала стали постепенно упраздняться, хотя отдельные проявления его сохранялись до 16 века, когда в России сложилась сословно-представительская монархия.
На смену вечевому порядку пришла боярская дума, формируемая как совет при великом князе или царе и состоявшая из князей, бояр и других «думских людей», число которых колебалось от 20 до 150. Боярская дума — это высший совет, состоявший из представителей феодальной аристократии. Она являлась продолжением княжеской думы в новых исторических условиях Московского царства. Без думы не-обходился ни один государь, не исключая и Ивана Грозного115. Функции боярской думы, заседавшей вместе с царем, имели совещательный характер, причем принимаемые при этом решения начинались словами: «государь указал, а бояре приговорили». Таким образом, часть «парламентских» полномочий дума унаследовала от народных собраний.
Гораздо более представительный характер и серьезную роль в управлении допетровской Россией имели земские соборы. Земский собор на Руси с середины 16 до конца 17 века— это собрание представителей различных слоев1 населения Московского государства- для решения политических, экономических и административных вопросов. Земский собор существовал В условиях сословно-представительной монархии . Строго универсального порядка выборов участников земских соборов не было. Они, как правило, избирались по сословиям, при этoм представители этих сословий получали наказы своих выборщиков: Всего в каждом соборе участвовало до 800 представителей всех земель России. По мнению же И. Д. Беляева, в первом Земском Соборе участвовали выборные от всех сословии .
Функции и значение каждого собора определялась его целями. Это была единая власть, обладавшая как исполнительными, так и законодательными полномочиями. На Земском соборе в 1648 году было принято знаменитое Соборное Уложение, закрепившее переход части властных полномочий, к этому органу. Всего за годы деятельности Соборов состоялось 57 российских земских соборов!18, которые были государственным продолжением общинности и патернализма российского общества, его традиционного стремления решать главные вопросы жизни народа коллективно и «соборно»119.
Петр I, ставший Императором всероссийским, упразднив практику созыва земских соборов, стремился построить систему управления Россией по западным образцам. Вместо упраздненной боярской думы он учреждает Сенат и поручает ему подготовку законопроектов: Правительствующий сенат в Российской империи— высший государственный орган, подчиненный Императору. Учреждён Петром Великим 22 февраля (5 марта) 1711 г. как высший орган государственной власти и законодательства120. При этом Сенат не мыслился только как законодательный орган.
По вступлении на престол Императрицы Екатерины II Сенат становится высшим учреждением в империи. Однако роль Сената в общей системе государственного управления существенно изменяется: Екатерина сильно принизила ее ввиду того (Недоверия, с которым она относилась к тогдашнему Сенату, проникнутому традициями Елизаветинского времени. . Своим Манифестом она создала «Комиссию по сочинению проекта нового уложения» (свода законов), члены которой избирались от городовой уездов сроком на полгода . О каком правопреемстве здесь может идти речь? Нет, Комиссиябылановым органом.
