Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и исторические основы
британского регионализма
Политическая регионализация как одно из направлений британских конституционных реформ конца XX века
История британского регионализма: эволюция
доктрины, законодательства и практики
Глава 2. Учреждение органов управления Уэльсом,
Шотландией и Северной Ирландией: реформы и их
значение
«Белые книги» для Шотландии и Уэльса, Белфастское Соглашение; региональные референдумы
Акты об управлении Уэльсом, Шотландией и Северной Ирландией (сравнительный анализ правового статуса новых региональных органов)
Выборы в региональные законодательные органы и
начало их работы
Заключение
Библиографический список использованной литературы...
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Вторая половина XX века для Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии была отмечена возрастанием националистических тенденций на окраинах - в трех частях страны - в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии. Радикалы националистических движений в этих регионах призывают к отделению, от Англии с последующим образованием собственных государств (Северная Ирландия желает присоединиться к. Ирландской Республике).
В итоге правительство Великобритании было вынуждено признать необходимость проведения реформы управления своими провинциями главным образом - путем расширения их самостоятельности.
Первая реальная попытка деволюции состоялась в 1979 г., но тогда вопрос о создании собственных законодательных органов в Уэльсе и Шотландии, вынесенный на референдум, не получил достаточной поддержки, и соответствующее законодательство не было принято.
Возвращение к названной проблеме произошло после 16-летнего перерыва, связанного с пребыванием у власти консерваторов, то есть после возвращения к власти лейбористов. Но теперь реформа, наконец, состоялась. В результате, Уэльс, Шотландия. и Северная Ирландия получили собственные законодательные органы, наделенные достаточно широкими автономными правами.
Создание собственных региональных органов управления в двух исторических частях страны и восстановление - в третьей, открывает новую и важную главу в британской конституционной истории. Учреждение Национальной Ассамблеи Уэльса, Парламента Шотландии и Ассамблеи Северной Ирландии стало конституционной революцией, не сравнимой,
пожалуй, ни с какими иными изменениями, ранее имевшими место в Соединенном Королевстве.
Реформа не означает всестороннего пересмотра конституционного устройства Королевства. Действительно, целью лейбористского правительства было частичное реформирование, а не пересмотр всей конституционной доктрины. Тем не менее, необходимость автономии для Северной Ирландии создала важный прецедент; угроза шотландского национализма мобилизовала лейбористов на проведение определенных реформ; это послужило основанием для идей широкой автономии в Королевстве, что повлекло за собой автономию для Уэльса.
В результате три новых законодательных органа получили неодинаковые полномочия и набор функций. В Шотландии и Северной Ирландии был применен принцип координации. Так, новый Парламент Шотландии имеет право законодательствовать по любому вопросу, который специально не сохранен за центральным Парламентом. В Уэльсе, напротив, используется принцип кооперации: Национальная Ассамблея разделяет функции с центральным правительством. Ассамблея может только издавать вторичное законодательство - правила и инструкции, которые развивают и конкретизируют первичное законодательство, издаваемое Парламентом страны. Только Шотландия обладает налоговыми полномочиями, но они весьма ограничены, поскольку допускается изменение только ставки налогообложения в размере 3 пенни с фунта.
В своей работе мы поставили целью изучение сути происходящей реформы, статуса новых автономных органов и практики их функционирования в первые годы после создания. Изучение названных вопросов было невозможно без выяснения причин, заставивших столь традиционное государство, как Соединенное Королевство с его жесткой централизацией власти, пойти на столь значительное реформирование.
Таких причин можно назвать несколько. С одной стороны, они лежат за рамками самого государства и заключаются во влиянии общих процессов, которым подвергаются в последние десятилетия отдельные страны. В данном случае имеются в виду процессы регионализации, которые в странах Европы привели к возрастанию роли их внутренних регионов. Действительно, уже и в зарубежной, и в отечественной науке все чаще используется понятие «Европа регионов», а некоторые ученые начинают выделять в качестве новой формы территориального устройства, наряду с унитарным и федеративным, региональное государство, приводя в качестве примера внутреннюю организацию Италии и Испании1.
Другим вариантом обозначения этого вида государств является их характеристика как квазифедераций или полуфедераций, т.е. как находящихся в процессе перехода от унитаризма к федеративному устройству . Подобным образом оценивают некоторые наблюдатели и реформу, осуществленную в конце XX века в Великобритании . Причем ряд британских исследователей уже сегодня называет свою страну квазифедерацией или полуфедерацией, так же как Италию или Испанию4.
На наш взгляд, нельзя не согласиться с тем, что общеевропейские процессы регионализации затронули, в определенной степени, и Соединенное Королевство. Тем более что именно возрастание роли регионов европейских государств заставило, например, шотландских националистов требовать большей самостоятельности. При этом с их стороны нередко звучали призывы рассматривать Шотландию именно как самостоятельный регион в рамках Европы регионов.
1 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / отв. ред. Б. Н. Топорнин.
М.: Юрист, 2001. - с. 317-335.
2 Волкова Г. И. Баскский терроризм и политика регионального автономизма в Испании / Г. Волкова // Мировая
экономика и международные отношения. 2002, № 2.- С.93-97.
3 См. Debbasch С, Bourdon J., Pontier J-M., Ricci J-C. Droit constitutiormel et institutions politiques. Paris.:
Economica, 2001.- p. 288-292.
ІСм. Laffrn M. Constitutional Design: a framework for analysis II Parliamentary Affairs. L., 2000, Vol. 53,' 3. - p. 532.
С другой стороны, для того чтобы такие призывы стали раздаваться, для роста национализма в столь стабильном и централизованном государстве как Соединенное Королевство необходимы достаточно глубокие внутренние противоречия, имеющие свои корни в истории взаимоотношений между государствообразующей нацией и национальными меньшинствами. Серьезные внутренние предпосылки для проведения региональной реформы составляют лишь часть общего процесса реформирования конституционной организации Соединенного Королевства; реформы, как известно, затронули Палату общин, Палату лордов, статус политических партий и институт выборов..Внутренние предпосылки реформы - составная часть нашего исследования.
Рассмотрение проблем британской регионализации важно с точки зрения понимания общеправовых процессов территориального перераспределения власти, происходящих сегодня в общемировых масштабах. Кроме того, для российских исследователей процессы британской регионализации представляют определенный интерес, поскольку наряду со значительными различиями в территориальной организации России и Соединенного Королевства, существуют и некоторые сходства, и, следовательно, такие сходства имеются в сопутствующих сходных проблемах. Действительно, эти государства образовались вокруг одной нации (русские - в России и англичане - в Соединенном Королевстве), которая до сих пор составляет большинство населения. При этом желание различных национальных меньшинств сохранить свои особенности зачастую перерастает в националистические течения и настроения в их среде, усугубляемые национально-территориальным делением обоих государств. Оба государства отличаются заметной асимметрией своего территориального устройства.
Схожи и процессы, происходящие в двух государствах. Так, на протяжении длительного времени.они оставались унитарными государствами, и хотя СССР, а затем - Россия большую часть прошлого века была построена как федерация, но национальным проблемам уделялось явно недостаточно
внимания. Аналогичное происходило и в Соединенном Королевстве, где на протяжении практически всей истории его существования правительство старательно не замечало национальных проблем в составляющих его частях. Такое положение привело к «параду суверенитетов» в России в 1990-х годах, а в Великобритании - к необходимости территориальной реформы с предоставлением трем национальным частям страны автономии в конце 1990-х годов. Безусловно, формы, в которых процесс проходил в России и Британии различны, но и его последствия не одинаковы; тем не менее, опыт решения проблемы в Соединенном Королевстве может быть небезынтересным и для России.
Таким образом, в конце 90-х годов XX века в Соединенном Королевстве произошли реформы, касавшихся организации управления ее регионами. В результате Великобритания вступила в процесс регионализации, захвативший Европу во второй половине XX века. Причем три части страны (Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия) стали политическими регионами и получили автономию (этот процесс получил название деволюции), а четвертая часть -Англия - вероятно, разделится на несколько административных регионов. Настоящая работа посвящена исследованию теоретических основ политического регионализма и автономии в Великобритании, истории развития трех указанных политических регионов и трансформации их статуса, а также изучению сущности реформ в конце 1990-х годов и нового статуса каждого из регионов и создаваемых в них новых органов управления.
Степень разработанности темы
В российской науке теоретические исследования юридического аспекта политического регионализма в Соединенном Королевстве вследствие недавнего проведения реформы практически отсутствуют. Имеются лишь отдельные описательные публикации на эту тему. К ним относятся такие монографии и статьи, как : Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Грамматика свободы:
конституционное право России и зарубежных стран (англосаксонская, континентальная и иные правовые системы). - М.: «Юрист», 2001. - 736 с; Касаткина Н. М. Автономия и регионализм. (Европейская модель) // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие. - М.: Спарк, 1999. - с.124-134; Орлова М. Е. Модернизация и мирный процесс в Северной Ирландии // Полис. - М., 1998. -N 2. - С. 172-182; Руднев В. В. Великобритания накануне XXI-го века (Европейский Союз и процесс деволюции в Шотландии) // Европа на рубеже третьего тысячелетия: Народы и государства. - М., 2000. - С. 6-25.
В британской периодике имеются отдельные публикации о реформах 1990-х годов, но в них также отсутствует комплексное правовое исследование статуса новых институтов как автономных органов, образование которых связано с процессом политической регионализации. Также отсутствует теоретическая разработка юридических проблем британского регионализма и автономии.
Объекты исследования
Объектами настоящего исследования являются правовые аспекты истории взаимоотношений между четырьмя историческими регионами в рамках Соединенного Королевства, предпосылки региональной реформы 1990-х годов, а также цели и юридическое содержание самой реформы и полученные на сегодняшний день результаты.
Цели и задачи исследования
Основная цель настоящего исследования состоит в том, чтобы показать, что реформы управления Уэльсом, Шотландией и Северной Ирландией представляют собой политическую регионализацию. Еще одна цель -всесторонне исследовать причины, юридическое содержание, практическое осуществление и значение реформы.
Эти цели нашей диссертационной работы достигаются в результате решения следующих задач:
- исследование эволюции законодательства об управлении Уэльсом,
Шотландией и Северной Ирландией;
детальный анализ законодательства об организации новых автономных институтов Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии;
исследование последствий реформы, включая анализ формирования и деятельности новых автономных институтов.
Методологические основы диссертационного исследования
В работе использовалась вся совокупность методов научного исследования поставленных проблем. Широко использовались как общенаучные, так и специальные методы.
К основным относятся: метод системного анализа, сравнительно-правовой, сравнительно-юридический, формально-юридический методы.
Метод системного анализа использовался при изучении законодательной базы реформы.
Сравнительно-правовой метод применялся при анализе предпосылок реформы, ее содержания и последствий в трех регионах страны.
Сравнительно-исторический метод оказался полезным при изучении становления Соединенного Королевства и эволюции статуса изучаемых регионов - Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии.
Формально-юридический метод использовался в диссертации при анализе положений законодательных и подзаконных актов, относящихся к теме работы.
Научная новизна исследования
Новизна исследования состоит в том, что после реформы второй половины 1990-х годов статус регионов Соединенного Королевства рассматривается впервые. Также принципиально новым является определение трех регионов
Соединенного Королевства как политических и доказательство правомерности такого определения. Новым является и подробное рассмотрение новейшего британского законодательства, регулирующего статус Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии, а также практики его применения.
Положения, выносимые на защиту
В результате проведенного исследования автором выдвинуты и обоснованны выносимые на защиту положения, содержащие элементы научной новизны:
1. В конце XX века в Соединенном Королевстве были проведены реформы
управления, следствием которых явилась регионализация данного государства,
которая осуществляется в двух направлениях. Первое: стал дробиться один из
четырех британских регионов - Англия. Второе: три других исторических
региона преобразованы в политические.
С учетом того, что три из четырех исторических частей Соединенного Королевства получили статус относительно самостоятельных регионов, то его с точки зрения территориального устройства следует считать не просто унитарным, а унитарным регионализированным государством (или квазифедерацией).
2. Регионализм Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии имеет
политический и асимметричный характер. Все три региона имеют собственные
законодательные и исполнительные органы, законодательную компетенцию, а
Шотландия, кроме того, наделена полномочиями в налоговой сфере.
Наряду с общими чертами правового статуса Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии как политических регионов между ними имеются и существенные различия. В Шотландии и Северной Ирландии используется принцип координации: их законодательные органы имеют право законодательствовать по любому вопросу, который специально не сохранен за центральным Парламентом. В Уэльсе, напротив, используется принцип
кооперации: Национальная Ассамблея разделяет функции с центральным правительством. Ассамблея может только издавать вторичное законодательство - правила и инструкции, которые развивают и конкретизируют первичное законодательство, издаваемое центром. Только Шотландия обладает налоговыми полномочиями, но они ограничены правом изменения ставки налогообложения в размере 3 пенни с фунта. Законодательством о Северной Ирландии допускается приостановление ее автономии в определенных случаях и на определенный срок. Еще одним существенным отличием статуса Северной Ирландии является то, что последний носит не просто конституционный, как в Уэльсе и Шотландии, но международно-правовой характер, поскольку основы ее статуса заложены в международном договоре (между Соединенным Королевством и Ирландской Республикой).
3. Передача части законодательных полномочий общенационального
Парламента региональным легислатурам не подрывает традиционный для
британского конституционного права принцип парламентского суверенитета:
суверенитет не нарушен, поскольку он подразумевает право передачи части
самого суверенитета другим органам, иначе бы парламентский суверенитет
был бы не полным. Следовательно, британская доктрина придерживается
концепции делимого суверенитета. Поэтому предоставление автономии не
посягает на парламентский суверенитет: он частично делегируется автономным
органам.
4. Вторая половина XX века в Великобритании была отмечена тенденцией
возрастания роли референдумов, которые помимо чисто консультативного
статуса стали приобретать правоустанавливающий характер. Отрицательные
результаты референдума 1979 г. остановили принятие билля,
реформировавшего управление Шотландией и Уэльсом. Последняя реформа
также базируется на результатах референдума. Таким образом,
правоустанавливающий характер референдумов становится одним из правовых обычаев, которые в Соединенном Королевстве признаются за источники права. 5. В британской конституции стали появляться элементы жесткости, что проявляется, во-первых, в том, что результаты реформ на основании складывающегося правового обычая могут быть пересмотрены только на новом референдуме. Во-вторых, принятие и изменение регламентов законодательных органов каждого из регионов (второй основополагающий акт, носящий конституционный характер) возможно только при согласии 2/3 его членов (а в Северной Ирландии - большинства голосов обеих общностей). Данное обстоятельство дает основания говорить о новой тенденции в британском конституционализме, в соответствии с которой конституция этой страны приобретает черты жесткости, по крайней мере, в том, что касается отдельных ее норм.
Практическая значимость работы
Содержащиеся в диссертации положения и выводы представляются существенными для понимания современных тенденций в глобализации и регионализации, свойственных Европе в целом и отдельным европейским государствам, а также для выявления влияния названных процессов на такую традиционную правовую культуру, как английская. Они могут быть полезными для последующих научных исследований этой проблематики.
Диссертация содержит значительное количество принципиально нового законодательного и правоприменительного материала, что может быть использовано при дальнейшей разработке рассматриваемой проблемы, а также при преподавании конституционного права, при подготовке учебных программ, учебников, учебных пособий и методических рекомендаций по дисциплинам «Конституционное право зарубежных стран», «Конституционное право Российской Федерации».
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена на кафедре конституционного (государственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражения в публикациях, подготовленных автором.
Материалы исследования были использованы автором при преподавании курса «Конституционное право зарубежных стран» в МГЮА.
Структура работы
Структура диссертационной работы обусловлена целями и задачами, научного исследования политического регионализма в Великобритании.
Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения и библиографии.
