Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Англосаксонская модель местного самоуправления: теория и современное состояние
1 Теоретические и правовые основы англосаксонской модели местного самоуправления 12
2 Современная муниципальная система Великобритании 47
Глава 2. Анализ реформ местного самоуправления в Великобритании в конце XX - начале XXI века
1 Изменение роли и функций органов местного самоуправления 70
2 Роль и значение иных органов власти в системе местного самоуправления Великобритании 102
3 Реформирование городской системы самоуправления на примере Большого Лондона 126
4 Муниципальная полиция в системе органов государства и местного самоуправления 146
Заключение 170
Библиография 173
Приложение 197
- Теоретические и правовые основы англосаксонской модели местного самоуправления
- Современная муниципальная система Великобритании
- Изменение роли и функций органов местного самоуправления
- Роль и значение иных органов власти в системе местного самоуправления Великобритании
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что современная жизнь поставила перед юридической наукой и практикой ряд конкретных задач, связанных с необходимостью исследования передового опыта функционирования муниципальных институтов зарубежных стран.
За последнее время изучению местного самоуправления в различных отраслях юридической науки уделяется пристальное внимание. Интерес к институту местного самоуправления вызван не только оказываемым им влиянием на развитие демократических и правовых реформ, но и признанием его основополагающей роли в решении вопросов жизнеобеспечения населения и построения гражданского общества. Из вопросов, ранее считавшимися второстепенными - как в рамках конституционного и муниципального права, так и с точки зрения организации политико-управленческой системы в целом -организация местной власти переходит в разряд ключевых и наиболее перспективных для развития публичной сферы. Проблематика развития местного самоуправления является одной из наиболее сложных и дискуссионных в современной юридической науке.
Особенности организации и развития местного самоуправления в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии (далее -Великобритании) становятся актуальными теоретическими и практическими проблемами в свете перспектив сближения Российской Федерации с Европейским сообществом.
В условиях начавшихся в начале 1990-х гг. процессов демократизации политического режима в Российской Федерации стала очевидной необходимость реформы местного самоуправления как способа оптимизации государственного управления.
За последние десятилетия процесс изменения функций управления делами общества актуализировал проблему создания самостоятельной системы самоуправления, чему, в частности, способствовало вступление России в Совет Европы и, как следствие этого, - взятие на себя обязательств по уменьшению влияния государства на органы местного самоуправления.
Организация местного самоуправления в Великобритании всегда была предметом пристального изучения ученых-правоведов, полагающих, что именно в этой стране оно получило наибольшее значение и развитие.
За последние десятилетия в Великобритании произошли крупные преобразования в области государственного устройства, особенно в системе органов публичной власти. Важное место среди них занимает реорганизация власти на местах, которая была связана с необходимостью адаптации к меняющимся условиям и потребностям современного мира, а также провозглашением новой политики государственного управления.
Развитие социально-политических процессов в Великобритании на рубеже веков требует нового подхода и переосмысления самих государственно-правовых реалий, свидетельствующих о появлении в государстве ранее не свойственных ему тенденций развития политических систем и важнейших элементов государственного механизма. Углубленное сравнительно-правовое исследование таких тенденций представляется крайне актуальным и необходимым, о чем свидетельствует, в частности, существенная перестройка местного самоуправления в Великобритании.
В 90-х годах XX века в этой стране осуществлялись крупномасштабные реформы местного самоуправления, в результате которых сложилась его новая структура и были заложены новые тенденции дальнейшего развития одного из важнейших институтов публичной власти.
Указанные обстоятельства предопределяют очевидную необходимость всестороннего, многогранного и глубокого изучения всех аспектов и специфики реформирования местного самоуправления в Великобритании за последние десятилетия. С учетом весьма схожих процессов в современной России и странах-членах СНГ, представляется весьма актуальным и востребованным научное осмысление муниципальных реформ в Великобритании.
В представленной работе комплексно и всесторонне рассматривается динамика развития института местного самоуправления в Великобритании. Диссертационное исследование позволяет глубже понять специфику становления и дальнейшего развития института местного самоуправления в Российской Федерации, а также определить проблемы, стоящие перед его совершенствованием.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования в настоящее время не является исчерпывающей.
Организация местного самоуправления в Великобритании достаточно подробно исследована в отечественной науке. Наиболее существенный вклад в исследование британской системы местного самоуправления в XX веке внес Г.В. Барабашев. Весьма значимыми, но немногочисленными исследованиями местного самоуправления в Великобритании второй половины XX столетия являются работы В.А. Баранчикова, В.Б. Евдокимова, Я.Ю. Старцева, СИ. Коданевой и ряда других отечественных государствоведов.
Однако подавляющее большинство работ, посвященных организации и деятельности местных органов власти Великобритании в отечественной науке конституционного и муниципального права относится к периоду до реформ 1990-х гг. Конституционно-правовых исследований, касающихся эволюции института местного управления и самоуправления в Великобритании в период после реформ 1990-х - начала 2000-х гг. крайне мало, к тому же, как показывает исследование, большинство из них представляют собой отдельные публикации, которые носят в основном обобщенный или фрагментарный характер.
По мнению диссертанта, в литературе соответствующей направленности с научной точки зрения не рассматривается специфика реформирования местного самоуправления Великобритании в период последних двух десятилетий, а также последствия этих преобразований и состояние британской муниципальной системы на современном этапе. В силу изложенных обстоятельств настоящее диссертационное исследование в определенной мере восполняет появившийся пробел новейшей практики реорганизации и деятельности местного самоуправления и будет способствовать лучшему пониманию перспектив и направлений развития и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются регулируемые законодательством специфические общественные отношения, связанные с формированием и функционированием органов местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются специфические аспекты реформирования местного самоуправления в Великобритании, связанные с формированием, развитием и функционированием местных органов власти в Соединенном Королевстве в ходе радикальных преобразований государственного управления и местного самоуправления конца XX - начала XXI столетия.
В работе вводится временное ограничение предметной области: исследование охватывает реформы периода с 1979 года до настоящего времени.
Цель и задачи исследования предопределены степенью научной разработанности темы. Целью настоящей диссертационной работы является проведение комплексного исследования реформ муниципальной системы Великобритании конца XX - начала XXI столетия, связанных с необходимостью адаптации механизма государственного управления к меняющимся условиям и потребностям современного мира, а также выявление и изучение специфики функционирования местных органов власти и их взаимодействия в современных условиях.
Автор исходит из понимания научно-правовой и теоретической направленности своей работы и в связи с этим для достижения поставленной цели формирует и решает следующие задачи диссертационного исследования:
- раскрыть основные методологические проблемы понятия местного управления и местного самоуправления, деконцентрации, децентрализации и деволюции, акцентировав внимание на их правовых аспектах;
- исследовать направления реформирования местного самоуправления и регионального управления в Великобритании за современный период и рассмотреть их специфику;
- проанализировать основные положения новейшего законодательства Великобритании о местном самоуправлении и выявить возможные пути развития российской правовой базы в соответствующей сфере публичных правоотношений;
- определить и проанализировать роль и значение иных (полуавтономных) органов местного управления в системе местного самоуправления страны;
- критически исследовать модернизированную в ходе муниципальных реформ структуру местного самоуправления в Великобритании на современном этапе и выявить пути возможного совершенствования российской муниципальной системы;
- выявить и проанализировать специфику преобразования и функционирования системы городского самоуправления;
- провести анализ последствий публично-правового характера реформирования системы местного самоуправления;
- исследовать трансформацию роли и функций местных органов власти, происходящую в ходе рассматриваемых преобразований, а также критически и всесторонне проанализировать изменение способа исполнения органами местного самоуправления своих непосредственных функций;
- определить место муниципальной полиции в системе органов государственной власти и местного самоуправления и проанализировать ее взаимоотношения с муниципалитетами, а также проследить за изменением основ полицейской деятельности и рассмотреть возможность использования позитивного зарубежного опыта в России.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общие концепции развития государства и права, которые используются в российской и зарубежной юридической науке.
В работе использовалась вся совокупность методов научного исследования поставленных проблем. Широко использовались как общенаучные, так и специальные методы.
Диссертация базируется на ряде специальных методов исследования: логическом, сравнительно-правовом, сравнительно-историческом, структурно-функциональном, системном и формально-догматическом методе исследования. Применение различных методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования в целостности и всесторонности, чему также способствовала источниковедческая база исследования, включающая в себя широкий теоретический, нормативно-правовой и иной юридический материал на русском и иностранном языках.
Теоретическую и эмпирическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области основ современной государственности, вопросов демократии, правового государства, конституционного и муниципального права, а также значительное количество нормативно-правовых актов на иностранном языке.
В диссертационном исследовании трудно переоценить значение научных работ известных отечественных ученых-государствоведов, таких как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Азовкин, И.А. Алебастрова, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, В.Н. Бутылин, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, К.К. Гасанов, И.Н. Глебов, В.Н. Григорьев, В.В. Еремян, Д.Л. Златопольский, И.П. Ильинский, Ю.М. Козлов, Е.М. Ковешников, СИ. Коданева, Е.М. Колюшин, A.M. Кононов, Б.С. Крылов, Н.С. Крылова, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, A.M. Лимонов, С.С. Маилян, В.В. Маклаков, В.П. Малахов, Н.В. Постовой, А.С. Прудников, Н.Г. Старовойтов, Б.А. Стародубский, Б.А. Страшун, В.В. Таболин, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, В.И. Червонюк, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, Л.Т. Чихладзе, М.Р. Шабанов, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев, Я.В. Якимович и других авторов.
При подготовке работы использованы результаты исследований таких зарубежных авторов, как: Ч. Адриан, X. Алдерфер, X. Аткинсон, П. Ашлей, Г. Брэбан, Ж. Ведель, Д. Вилсон, С. Вилхигс, К. Гейм, Р. Гнейст, М. Голдсмит, Д. Голлан, Р. Драго, Г. Еллинек, Н. Клеман, Д. Милль, Е. Пэйдж, Ч. Пресс, И. Редлих, А. деТоквиль, Д. Уиддикомб, Д. Харвей, Э. Харлоф, Д. Хилл, К. Худ, Дж. Чандлер, Н. Честер, Л. Шарп, Л. Штейн и других.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в науке конституционного и муниципального права данная работа, по существу, одна из первых попыток комплексного и всестороннего исследования реформ местного управления и местного самоуправления в Великобритании за новейший период.
Новизна проведенного в работе анализа выражается также в том, что в исследовании показана взаимосвязь процессов становления и развития института местного самоуправления в Великобритании в условиях перехода от государственного администрирования к новому государственному управлению. При этом особое внимание уделяется всестороннему рассмотрению изменяющейся роли местного самоуправления в государстве, а также взаимоотношениям центра и местных властей.
Диссертантом проведено исследование новелл законодательства в сфере местного самоуправления и проанализированы соответствующие последствия в сфере публичных отношений.
В научный оборот введены новые правовые категории и оригинальные монографические исследования.
Проведенное исследование позволило автору прийти к ряду выводов и положений, выносимых на защиту и обладающих элементами научной новизны.
1. Диссертант делает вывод о том, что в ходе муниципальных реформ в Великобритании конца XX столетия была существенно изменена внутренняя организация местных органов власти, значительным образом изменившая деятельность органов местного самоуправления, в результате чего была создана "гибридная" (смешанная) муниципальная система с одновременным перераспределением большинства функций между различными уровнями и органами местного самоуправления, отвечающая требованиям сегодняшнего дня, в которой большинство муниципальных образований отказались от традиционной структуры внутренней организации.
2. Автором подчеркивается, что в результате муниципальных реформ, осуществлявшихся в рамках перехода от государственного администрирования к "новому государственному управлению", произошло становление новой модели местного самоуправления, ориентированной прежде всего на гражданское население, на эффективность процессов, и совершенствование деятельности.
3. Обосновывается вывод о том, что за последнее десятилетие XX века в Великобритании произошло переосмысление роли и функций местных органов власти, в результате чего изменился способ исполнения органами местного самоуправления своих непосредственных функций, заключающийся в переходе от предоставления всевозможных услуг населению непосредственно местными властями к их оказанию на договорной основе или исполнению своих функций в сотрудничестве с другими органами и организациями.
Утрата местными органами власти возможности самостоятельно производить общественно полезные услуги явилась самой крупномасштабной перестройкой системы местного самоуправления в XX веке, поскольку устранялся важный элемент структуры государственного управления, унаследованный от предыдущих столетий.
4. Диссертантом критически проанализировано то обстоятельство, что специфической особенностью перестройки муниципальной системы является увеличение иных (полуавтономных) органов самоуправления на местах, в результате чего произошло изменение роли и сокращение сферы компетенции органов местного самоуправления во всем государстве.
Автором отмечается, что внедрение новых принципов государственного управления, направленных на разделение политико-управленческих и исполнительных функций привело к вытеснению местных органов власти из системы предоставления услуг населению и замены их полуавтономными неправительственными структурами, к которым перешла часть компетенции местных властей.
5. Обосновывается и актуализируется тезис о том, что в стране произошла существенная децентрализация власти на разных уровнях, вызванная переходом от управляющей модели государства к регулирующей.
6. Диссертант указывает на переосмысление роли и предназначения муниципальной полиции и изменение основ полицейской деятельности в целом. Обосновывается определение британской полиции как органа широкого социального обслуживания населения, несущего основную нагрузку в сфере общего поддержания правопорядка.
Подчеркивается, что в результате муниципальных реформ местные органы власти прекратили осуществлять руководство собственными муниципальными полицейскими формированиями, лишившись возможности оказывать непосредственное влияние на их деятельность.
Научно-практическая и теоретическая значимость исследования состоит в возможности использования ряда содержащихся в диссертации положений и выводов для осмысления и возможной корректировки муниципальной и административной политики, проводящейся в современных условиях в Российской Федерации, а также в странах СНГ.
Проведенный анализ муниципальных реформ в Великобритании позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе и правоприменительной деятельности, в научной и учебной литературе.
Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в высших учебных заведениях России при преподавании и разработке курсов теории и истории конституционного и муниципального права зарубежных стран, а также практическими работниками различных муниципальных служб Российской Федерации. Настоящее исследование позволяет расширить научные представления о современных тенденциях развития зарубежных правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в серии научных публикаций и изложены автором в докладах и сообщениях на ряде научных и научно-практических конференций, а также используются в преподавательской деятельности автора.
Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробирование в учебном процессе, а также в подготовленных и опубликованных автором статьях.
Положения диссертационного исследования внедрены и используются в учебном процессе кафедр конституционного и муниципального права Московского университета МВД России и Российского университета дружбы народов, а также при подготовке учебных и учебно-методических пособий.
Результаты исследования в отдельных аспектах использовались в практической деятельности Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации (в контексте осуществления права на местное самоуправление иностранных граждан и лиц без гражданства).
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала и логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения. Основные выводы представлены по параграфам и в заключении. Работа выполнена в соответствии с требованиями ВАК России.
Теоретические и правовые основы англосаксонской модели местного самоуправления
В подавляющем большинстве развитых государств управление делами на местах осуществляется как посредством назначенных центральной властью органов и должностных лиц государственной администрации, выступающих в качестве звена (подсистемы) государственного аппарата, так и через представительные и исполнительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц непосредственно. Представительные органы именуются органами местного самоуправления или местного управления, а также муниципалитетами.
Параллельно с процессом становления и развития государственности осуществлялось формирование права - посредством трансформации обычаев и традиций, придания нормативно-правового характера судебным решениям, а также практического закрепления нормативных актов местных органов, обязательных для исполнения предписаний должностных лиц. Причем данный процесс осуществлялся как на государственном (централизованном) уровне, так и на уровне и в пределах действия местного самоуправления (муниципальной власти). При этом, формирование систем местного самоуправления чаще всего было связано с двумя общественными проблемами: с одной стороны, так называемой "вертикальной" организацией государственной власти, а с другой -ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами и местным населением различных поселений. Основным требованием, изначально предъявляемым к местному самоуправлению, была независимость организации и деятельности последнего от правительственного надзора и вмешательства в местные дела со стороны органов государственной власти. Это требование, обращенное против феодального абсолютизма, нашло теоретическое обоснование в принципе разделения властей, которое некоторыми идеологами, в первую очередь Бенжаменом Констаном и Томасом Джефферсоном трактовалось не только как разграничение "по горизонтали", т.е. разделение законодательной, судебной и исполнительной власти, но и в плане сбалансирования центральной власти местным самоуправлением, централизма - децентрализацией. Местное самоуправление считалось четвертой властью,1 связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах.2
Великобритания традиционно считается страной "классических" форм народовластия, истинной демократии. У Соединенного Королевства нет письменной Конституции, следовательно, нет формальных оснований для того, чтобы говорить о конституционном статусе местного управления. И в самой Великобритании, и за ее пределами было широко распространено мнение, согласно которому функции конституционного регулирования в стране выполняет традиция, поддерживаемая при необходимости авторитетом Короны и Парламента. Однако опыт 1980-1990-х гг. показал, что если это и так, то к местному самоуправлению подобная трактовка неприменима. Реформы системы местного самоуправления конца XX - начала XXI века (анализу которых посвящено настоящее исследование), существенным образом изменившие традиционную организацию деятельности местных властей, показали, что в отсутствие конституционного регулирования органы местного самоуправления практически беззащитны перед центральным правительством. Иными словами, с формально-юридической точки зрения местное самоуправление в Соединенном Королевстве не обладает никакими гарантиями в условиях абсолютного суверенитета Парламента. Тем не менее, правовая традиция существует и определяет основные характеристики местных органов власти. Она формируется из нормативных актов, многие из которых действуют в течении нескольких веков, и судебных прецедентов, играющих особенно важную роль.
Прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению специфики англосаксонской модели местного самоуправления, представляется целесообразным и необходимым рассмотреть некоторые аспекты природы и соотношения дефиниций "местное управление" и "местное самоуправление".
Как и многие дефиниции, используемые в современной науке, "местное самоуправление" не имеет законченного и единого теоретического толкования. В разных государствах, в разные исторические эпохи и различными исследователями местное самоуправление понималось и интерпретировалось по-разному.
В британской науке конституционного права понятие "самоуправление" чаще всего трактуется как особенность организации английской внутренней государственной власти.1 Поэтому термин "самоуправление" (Selfgoverment) не имеет точного и единообразного значения. В разных странах и разными авторами он до сих пор может интерпретироваться различно. Наиболее полное и широкое толкование этого термина предложено в XVII веке в Англии. Британские государствоведы И.Редлих и П.Атлей отмечали, что "местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые предоставлены им законодательной властью или принадлежат им по общему праву".
Современная муниципальная система Великобритании
Одной из основных особенностей в Соединенном Королевстве можно считать традиционные различия в организации местного самоуправления между разными территориями, удивительным образом сочетающиеся со значительным единообразием. Местное самоуправление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регламентируется отдельными нормативными актами для каждого региона и различается по таким параметрам, как административно-территориальное деление и полномочия местных властей. Даже органы государственной власти, в ведении которых находятся вопросы взаимодействия с органами местного самоуправления, различны: в Англии это министерство окружающей среды, регионов и местного самоуправления, в остальных частях страны с конца 1990-х действуют выборные ассамблеи (парламенты) и создаваемые ими правительства.1
В начале 1980-х гг. государство стало рассматриваться как слишком большая структура, которая проводит свою деятельность в целом ряде областей, не подлежащих государственному вмешательству. Региональная политика стала считаться малоэффективной. К системе местного самоуправления начали относиться как к чрезмерно обюрократившемуся и бесполезному механизму, решающему исключительно собственные локальные задачи.
В ходе реформ государственного устройства, значительные изменения претерпела система местного самоуправления. За последние два десятилетия структура местного самоуправления Великобритании была полностью изменена.
Последняя достаточно значительная реорганизация системы местного самоуправления проводилась в 1973-1974 г., когда была введена двухступенчатая система местного самоуправления с разделением функций между двумя уровнями, в соответствии с законом "О местном самоуправлении" (Local Government Act) 1972 г. В отечественной научной литературе муниципальную систему Великобритании начала и середины XX века исследовали многие видные ученые, среди которых наиболее значимые работы принадлежат Г.В. Барабашеву и В.А. Баранчикову.
Новую и важную главу в истории британской государственности открывает создание в 1990-х гг. собственных региональных органов управления в исторических частях страны. Учреждение Национальной Ассамблеи Уэльса, Парламента Шотландии и Ассамблеи Северной Ирландии стало глобальным конституционным изменением, не сравнимым, пожалуй, ни с какими иными изменениями, ранее имевшими место в Соединенном Королевстве. Эти реформы означают, что Соединенное Королевство затронул процесс регионализации, т.е. в государстве появились крупные самоуправляемые в большей или меньшей степени единицы.2
Следует отметить, что три новых законодательных органа имеют неодинаковые полномочия и набор функций. В Шотландии и Северной Ирландии используется принцип "координации". Так, новый Парламент Шотландии имеет право законодательствовать по любому вопросу, который специально не сохранен за Вестминстером. В Уэльсе, напротив, используется принцип "кооперации": Национальная Ассамблея разделяет функции с центральным правительством. Ассамблея может только издавать вторичное законодательство - правила и инструкции, которые развивают и конкретизируют первичное законодательство, издаваемое Вестминстером. Только Шотландия обладает налоговыми полномочиями.
В соответствии с Актом об управлении Уэльсом 1998 г. в Уэльсе были созданы собственные автономные органы: Национальная Ассамблея Уэльса (корпоративный орган), Генеральный Аудитор Уэльса и Административный Омбудсмен Уэльса, одновременно был реформирован целый ряд органов, ранее осуществлявших управление этим регионом.1
Шотландский Акт 1998 г. регулирует основные вопросы организации и деятельности создаваемого Парламента Шотландии, а также порядок его избрания и его полномочия. Кроме того, Акт регулирует вопросы организации исполнительной власти в Шотландии. Таким образом, в отличие от Уэльса в Шотландии создается не только законодательный, но и исполнительный органы власти, кроме того, законодательный орган власти Шотландии наделяется полномочиями в налоговой сфере, которыми не обладает Национальная Ассамблея Уэльса. Наконец, Парламент Шотландии принимает первичное законодательство (Акты Парламента Шотландии), а Национальная Ассамблея Уэльса, как уже отмечалось - вторичное. Таким образом, объем автономии, которой наделяется Шотландия, значительно шире той, которая предоставляется Уэльсу. Можно сказать, что по своему статусу Шотландия приближается к субъекту федерации: она имеет собственную законодательную компетенцию, наиболее широкую из всех трех регионов и включающую налоговые полномочия, собственные правовую и судебную системы.
Изменение роли и функций органов местного самоуправления
В результате расширения социальных функций государства, а также развития нейтралистских тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения компетенции муниципальных советов и центральной администрации, происходила трансформация классических принципов связей муниципалитетов с другими частями государственного аппарата, местное самоуправление постепенно трансформировалось в разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.
С развитием "государства всеобщего благоденствия" наблюдается его двойственное влияние на механизмы деятельности местных (прежде всего, исполнительных) учреждений. Так, с одной стороны, возросла роль органов местного самоуправления в реализации государственной политики на местах (в основном в предоставлении различных услуг населению), что, в свою очередь, обусловило заинтересованность государства в эффективном функционировании местного самоуправления, повысив, тем самым, влияние местных органов власти на политический процесс в целом. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, следствием чего явилась потеря ими своей самостоятельности и автономии, а в ряде случаев -их огосударствление. Такая ситуация заставила центральную власть искать новые пути воздействия на местные органы самоуправления с целью решения общегосударственных задач.3
Сложившаяся в Великобритании система государственных и общественных услуг, предоставляемых местными органами власти в каждом графстве, в целом соответствовала консенсусу, сформировавшемуся в британском сообществе относительно целей, задач и ответственности государства.
Особенность британской системы государственного управления состояла в том, во многих регионах одновременно с общенациональными министерствами предоставлением общественных услуг занимались местные органы власти (городские, окружные и графств), имевшие соответствующие службы. Попытки централизовать систему предоставления общественных услуг, предпринимавшиеся в 1970-е годы, не дали результатов.
Развиваясь по законам бюрократической организации и руководствуясь принципами государственного администрирования, местные органы самоуправления не уделяли должного внимания эффективности предоставляемых услуг и своей деятельности в целом.
За годы правления консерваторов (1979-1997) в стране была осуществлена радикальная реформа системы местного самоуправления. В основе преобразований лежали идея внедрения конкуренции в сферу государственных и общественных услуг и отказ от принципов государственного администрирования с целью улучшения качества обслуживания населения и предоставляемых услуг.
Такая система потребовала создания новой структуры исполнительной власти и отказа от "традиционных принципов государственного администрирования", что повлекло за собой ряд крупномасштабных реформ, особенно в сфере местного самоуправления, анализу которых и посвящена настоящая работа.
В Великобритании на протяжении длительного периода действовала исторически сложившаяся система государственных и общественных услуг, предоставляемых местными органами власти. Органы местного самоуправления долгое время сохраняли автономию по отношению к центральной власти в вопросах местного развития и предоставления общественных услуг населению.
К середине 1970-х гг. убыточность муниципальных предприятий стала фактически повсеместной. Все попытки улучшить их деятельность не имели успеха. Отсутствие прибыли (и даже убытки) стали нормой для предприятий британского муниципального сектора, намного увеличив финансовое бремя самих муниципалитетов и всего государства, которое было вынуждено ежегодно увеличивать дотации местным властям на поддержание убыточных служб (в итоге это привело к еще большему увеличению дефицита бюджета).
Проведенные исследования подтвердили, что службы, находящиеся в муниципальной собственности, работают, в основном, недостаточно эффективно. Неэффективность муниципальных компаний в значительной степени была связана с тем, что в их деятельности политические соображения очень часто превалировали над экономическими, что неизбежно вело к раздуванию штатов и бюрократизации процесса управления, препятствуя рыночно ориентированному принятию решений. Результатом становится низкая производительность и нецелевое использование средств муниципального бюджета, (таких примеров немало), смещение социальных приоритетов и отвлечение и без того ограниченных средств от решения существующих проблем, например, в области здравоохранения или образования. Увеличение бюджетных затрат становится оправданием высоких , налогов, которые усложняют деятельность эффективных и конкурентоспособных частных компаний.
Роль и значение иных органов власти в системе местного самоуправления Великобритании
В 1986 г. в специальном докладе Правительству, посвященном проблемам эффективности местного самоуправления и влияния политических сил на исполнительную власть1, отмечалась необходимость разделения политических и управленческих функций местных органов власти, усиления роли профессиональных руководителей в системе исполнительных органов и введения поста исполнительного директора, на которого как на "главу аппарата местного органа исполнительной власти" по закону должна быть возложена вся полнота ответственности за результаты деятельности местного совета.
Многие из предложений, содержавшихся в докладе, нашли отражение в законе "О местном самоуправлении и жилье" (Local Government and Housing Act) 1989 г., который усилил тенденцию делегирования исполнительных функций независимым от местных органов власти организациям.
Следующий этап реформ начался в 1988 г., с провозглашения программы реформ "Следующие шаги" (Next Steps), в ходе которого основной целью было создание "нового государственного управления" (зарубежные исследователи здесь часто используют термин "менеджеризм"), т.е. внедрение рыночных механизмов и стимулов в государственное управление и в практику деятельности местных органов власти по всей стране.1 Средствами достижения этой цели стали: 1) разделение всех правительственных структур на две категории - к первой отнесли центры формирования политики и ключевые распорядительные департаменты (policy making core или core departments), ко второй - сугубо исполнительные структуры (next step agencies), число которых резко начало расти; 2) перевод этих исполнительных структур на договорные отношения с ключевыми департаментами, т.е. фактическое придание им полуавтономного статуса, вплоть до возможности в некоторых случаях их передачи в частный сектор (приватизации); 3) поощрение передачи на контрактной основе ряда функций и операций, прежде выполнявшихся муниципальными структурами, от исполнительных агентств - фактически частным организациям, которые, однако, находятся под более строгим правительственным контролем, обязаны следовать издаваемым правительством инструкциям, и потому имеют формальный статус "полунеправительственных организаций" или, сокращенно, "кванго" (Quango).
Впервые внедрение системы конкурсных торгов на получение средств и заказов для реализации муниципальных программ городского развития было осуществлено в 1981 г. В соответствии с вводимой системой, для реализации программ создавались так называемые Корпорации городского развития (Urban development corporation), в управление которыми входили, наряду с чиновниками, представляющими местные органы власти, и официальными представителями других правительственных агентств (например, Советов по обучению и предпринимательской деятельности), представители Торговых палат и различных добровольных организаций. Подобная система должна была, по мнению правительства, способствовать выработке решений, в наибольшей степени отвечающих местным потребностям, развитию взаимодействия между различными ведомствами и уровнями исполнительной власти, так же как взаимодействию с местными предпринимательскими кругами. При этом за местными советами осталось общее руководство.
Приватизация муниципального жилого фонда и внедрение рыночных методов в сферу деятельности местных органов власти, образования и здравоохранения, индивидуальных социальных услуг, по существу, ускорили процесс учреждения новых специализированных организаций и учреждений, которые занимаются предоставлением услуг, ранее находившихся в сфере компетенции местных властей.
Подчеркнем, что реформа управления увеличила на местном уровне число неправительственных организаций, контроль за деятельностью которых теперь находится в руках не выборных органов местного самоуправления, а советов, состоящих из лиц, назначаемых центральной властью.
Неправительственные органы формируются путем назначения их членов вышестоящими организациями - это могут быть как правительственные департаменты (министерства), так и автономные центральные органы публичного управления; назначение членов этих преимущественно коллегиальных органов иногда может согласовываться с местными советами или, чаще, с профессиональными организациями, а в некоторых случаях возможна и кооптация членов. Общим для них является относительная самостоятельность в вопросах распоряжения бюджетом и оперативно-исполнительной деятельности; вышестоящие органы осуществляют скорее контроль, чем непосредственное руководство.
