Содержание к диссертации
Введение 2
Глава 1. Парламентские процедуры как правовой институт 11
1. Понятие и элементы парламентской процедуры 11
2. Правовое закрепление парламентских процедур 28
Глава 2. Парламентские процедуры как фактор организации деятельности
органа законодательной власти в Российской Федерации 56
1. Парламентские процедуры - организационная основа деятельности органов
законодательной власти в Российской Федерации 56
2. Влияние структуры органа законодательной власти на содержание и форму
парламентских процедур 83
3 Парламентские процедуры как инструмент регулирования влияния политических
групп на государственную политику. 122
Глава 3. Место парламентских процедур в механизме обеспечения реализации
функций законотворческого органа 143
1. Соотношение законотворческого процесса и парламентских процедур 143
2. Парламентские процедуры и разделение властей (с точки зрения функционирования
системы сдерэюек и противовесов) 166
Заключение 184
Список литературы 194
Приложение 213
Введение к работе
Согласно действующей Конституции Российской Федерации народ является единственным источником власти на территории России. Существование парламента является всеми признанной гарантией этого принципа, а исследование проблем парламентаризма — одним из способов повышения эффективности его реализации.
История представительных и законодательных органов власти в России хотя и достаточно длительна, но весьма дискретна. Историю народного представительства следует вести с народных вече, боярских дум и Земских Соборов.
Новейшая история российского государства содержит богатейший материал для исследователей любых проблем парламентаризма, поскольку за короткий период (менее 100 лет) в России неоднократно сменились принципы деятельности представительных органов власти, порядок их образования и компетенция.
Именно из-за подобного разнообразия, которое не позволяло сформировать и развивать единую концепцию парламентаризма в российском государстве большое количество вопросов не получило должного анализа в трудах ученых юристов, хотя неизменно привлекало их внимание.
Само по себе построение правового государства означает закрепление в нормах права его сущностных соствляющих1. Одна из них - правовое регулирование деятельности органов государственной власти. Проблема регулирования внутренней деятельности парламента, иначе говоря, парламентской процедуры, не получила пока в науке должного разрешения.
В существующей в настоящее время системе разделения властей, при относительной слабости законодательной власти, возрастает роль любых
1 Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани 2-х веков). - Саратов: СГАП, 2001. С. 229-330.
механизмов, могущих укрепить положение парламента в системе властных органов. Одним из таких механизмов является парламентская процедура.
Тенденция развития конституционного права Российской Федерации на современном этапе состоит в повышении интереса к проблемам парламентаризма, что выражается в признании новой подотрасли конституционного права — парламентского права.
Стандартное определение парламентской процедуры как формально закрепленного порядка деятельности парламента оставляет открытым вопрос о способах формального закрепления и содержании понятия «деятельность парламента», что порождает различные трактовки данных терминов и вводит проблему содержания термина «парламентская процедура» в ряд дискуссионных.
Проблема регулирования деятельности парламента как
представительного и законодательного органа является одним из направлений развития современного конституционного права России.
Разрешение этой проблемы невозможно без выработки комплексного понятия парламентской процедуры и определения способов правого регулирования внутренней деятельности парламента, оценки результативности существующих парламентских процедур.
Принятие регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации как регламентов нового типа, направленных на неоднократное применение разными созывами представительных органов одних и тех же процедурных институтов ставит перед учеными задачу глубокого изучения их содержательной части, практической значимости как гарантий формирования в России правового государства с реально самостоятельной и выражающей интересы народа законодательной властью.
Приведенные выше обстоятельства убедительно свидетельствуют об актуальности, теоретической и практической значимости разработки политико-правовых проблем регулирования внутренней деятельности парламента. Таким образом, исследование парламентской процедуры является актуальным с одной
4 стороны, с точки зрения теоретической - как научное обоснование порядка деятельности парламента и разработка направлений совершенствования его работы, с другой стороны — с практической точки зрения - как средство повышения результативности работы парламента в условиях становления парламентаризма и нестабильности основных актов, регулирующих работу парламента.
Объектом исследования выступает парламентская процедура, как комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается в широком смысле как явление, охватывающее всю деятельность парламента. Предмет исследования — парламентская процедура представительных (законодательных) органов государственной власти Российской Федерации. Несмотря на то, что представительные органы местного самоуправления также работают по установленной процедуре, последняя осталась за рамками исследования. Этот сложный вопрос может служить объектом самостоятельного научного труда.
Актуальность темы исследования обусловливает цель работы — комплексный анализ парламентской процедуры как правового института конституционного права с точки зрения ее содержания, функций, правового закрепления и особенностей практической реализации с учетом опыта зарубежных стран; выявление проблем, возникающих при формировании и применении отдельных процедурных институтов, предложение путей решения таких проблем.
Формулирование цели предопределило постановку следующих задач диссертационного исследования:
определить содержание понятия парламентская процедура, видов и способов нормативного закрепления парламентской процедуры;
проанализировать влияние парламентской процедуры на организацию внутренней деятельности парламента, в том числе в качестве канала влияния политических и иных групп на государственную политику;
исследовать процедурные институты как способ осуществления парламентом своих полномочий в качестве законодательного (представительного) органа государственной власти;
выявить основные проблемы, связанные с практической реализацией процедурных институтов и предложить пути их решения.
Ученые в течение двух веков исследуют вопросы парламентской процедуры. В период бурного развития парламентаризма написан ряд основополагающих работ, тезисы которых были развернуты наукой конституционного права в дальнейшем.
Вопросам парламентской процедуры в российской дореволюционной науке конституционного права было посвящено относительно небольшое количество публикаций. Учеными исследовался весь комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Можно указать на работы Б.А.Кистяковского, Г.Ф.Лазаревского,П.Г. Мижуева, К.Н. Соколова, Б.Н. Чичерина Н.И. Шершеневича.
В советский период развития науки конституционного права «парламент» как самостоятельный научный термин был изъят из обращения. Однако представительная система советского государства, особенности ее функционирования были объектом пристального внимания науки (С.А. Авакьян, А.Г. Барабашев, И.Т. Беспалый, Д.Л. Златопольский, В.Т.Кабышев, К.Ф. Шеремет). Вопросам собственно процедуры организации деятельности советских представительных (законодательных) органов было посвящено относительно небольшое количество публикаций (Е.И. Козлова, Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов, Н.А. Михалева, Б.А.Страшун), но по поводу отдельных элементов процедуры были сделаны выводы, активно использующиеся современной наукой конституционного права. В науке советского государственного права началось исследование конституционного процесса в целом и применение
норм последнего к деятельности представительных органов власти советского государства (В.О. Лучин).
В современный период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. Появились новые монографические исследования института представительства в России (С.А,Авакьян, И.В.Гранкин, В.Д.Горобец, И.М. Степанов, Т.Я.Хабриева) и за рубежом (А.Д.Керимов, Д.А. Ковачев, В.И. Лафитский и др.). В развитие теоретических положений о регламенте законодательного (представительного) органа, сформулированных П.П. Гуреевым, В.А. Кряжковым, П.А.Лазаревым, В.Ф.Прозоровым, появились новые публикации И.В.Гранкина, Е.И. Козловой, И.М.Степанова. В связи с перестройкой партийной системы возрос интерес к участию партий в парламентском процессе, чему посвящены работы В.В. Лапаевой, Ю.А. Юдина.
Отдельные вопросы парламентской процедуры затрагивались в трудах о конституционной ответственности как в Российской Федерации, так и за рубежом (Т.Д.Зражевская, В.А.Виноградов, Б.А. Страшун)
Недостаточная изученность в отечественной литературе теоретических положений об организации деятельности парламента заставляет обратиться к научному творчеству иностранных ученых. При написании диссертации использованы переведенные работы Э. Д'Левеле, К. Маркса, Дж.-Ст. Милля, Ш. Монтескье, Генри Роберта, а также статьи и монографии на иностранном языке таких авторов, как J.Cooper, M.Dandavate, H.L.Hart, C.E.S.Franks, D.Jaensch, S.C.Kashyap, E.J. Kirchner, M.L.Mezey
В последнее время парламентские процедуры не были объектом исследования, описанными в большом количестве диссертаций, но при написании диссертационной работы учитывались выводы и предложения, сделанные в ряде исследований по конституционному процессу и парламентскому контролю.
В процессе разработки различных вопросов темы, были использованы положения трудов по общей теории права, конституционному и
7 административному праву. Цели и характер исследования потребовали привлечения политологической и социологической литературы по сопутствующим вопросам.
Методологическая основа диссертационного исследования строится на применении ряда общенаучных методов исследования. Среди них: сравнительное исследование; переход от общего к особенному и конкретному; сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов; индуктивный подход к исследованию и др. Также были использованы специфические частноправовые методы: системно-правовой и функционально-правовой анализ; исторический и формально-логический подход; формально-догматический метод и т.д.
В ходе исследования предполагается проанализировать федеральные нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные институты парламентской процедуры и акты большинства субъектов федерации (79 субъектов).
Научная новизна исследования предопределена выбором темы и состоит в комплексном анализе парламентской процедуры с содержательной, функциональной и формальной стороны. Это позволило в теоретической части диссертации сформулировать определение парламентской процедуры, обозначить основания выделения групп процедур, предложить критерии отнесения норм парламентской процедуры к той или иной форме ее закрепления. В практической части исследования на основе сравнительно-правового анализа регламентов палат Федерального Собрания, представительных (законодательных) органов субъектов Федерации, парламентов зарубежных государств предложены изменения и дополнения процедуры деятельности региональных легислатур (порядка проведения прений, формирования руководящих органов парламентов, проведения парламентских слушаний и др.).
Парламентские процедуры последовательно рассматриваются в работе в качестве средства реализации принципов работы парламента. Парламентские
8 процедуры придают правовую форму деятельности парламента, обеспечивают выполнение его функций, являются элементом системы «сдержек и противовесов».
На защиту выносятся следующие положения:
Совершенствование правового регулирования и дальнейшее теоретическое изучение парламентских процедур невозможно без уточнения категориального аппарата науки и выработки унифицированного определения парламентских процедур. Под парламентскими процедурами следует понимать юридически закрепленную совокупность правил, устанавливающих порядок работы парламента, состав, способ формирования и порядок функционирования его органов, права и обязанности субъектов, участвующих в деятельности парламента, и на основании которых он реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа. Кроме того, для научного обоснования процессуального нормотворчества парламентариев необходима разработка классификации парламентских процедур. Каждая функция парламента как государственного органа должна быть обеспечена процессуально путем формального закрепления соответствующих норм. Диссертант предлагает несколько оснований классификации: по структуре парламента, по степени гибкости, по содержанию действий парламента, по степени использования процедур в реализации принципов деятельности парламента и др.
Парламентская процедура представляет собой важнейший институт подотрасли конституционного права - парламентского права - и имеет собственный специфический круг источников правового регулирования. Включение в него закона может вызвать дисбаланс в системе сдержек и противовесов. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим внутреннюю организацию и. деятельность законодательного (представительного) органа, является регламент. Его юридическую природу отличают: предмет регулирования (отношения, закрепленные регламентом,
9 могут быть объектом воздействия только норм Конституции); круг субъектов регулирования (все участники парламентского процесса); порядок принятия и внесения изменений.
Основной целью нормотворчества в области парламентской процедуры должно быть стремление к универсализации положений, например, часть процедур осуществления контрольных полномочий парламента может быть объединена в один процедурный институт назначения на должность и отстранения от должности должностных лиц, назначаемых парламентом или с согласия парламента.
Предлагается ряд изменений и дополнений в регламенты палат Федерального Собрания и регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации в следующих областях: борьба с обструкцией, дисциплина прений, формирование руководящих органов законодательного (представительного) органа, отдельные контрольные полномочия парламента.
Проанализировано влияние принципа многопартийности на парламентскую процедуру и сделан вывод о наличии возможности нарушения основ деятельности законодательного (представительного) органа, таких как: равенства прав депутатов, обязанности депутата представлять в парламенте интересы всего народа. Предложен ряд изменений и дополнений в регламенты представительных органов с целью устранения данных негативных явлений. В их числе: предложение о формировании смешанной депутатской группы; законодательное закрепление ответственности депутата (члена Совета Федерации) за пропуск заседаний палаты; ограничение членства в депутатских объединениях Председателя Государственной Думы и его заместителей и др.
На основе анализа текстов регламентов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации сделан вывод о необходимости универсализации норм регламентов. Предложено принятие модельного регламента законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Модельный регламент должен утверждаться постановлением палат федерального парламента и иметь рекомендательный характер. Его принятие
10 должно послужить укреплению вертикальных связей между органами законодательной власти.
7. Сделан вывод о том, что из всех принципов работы законодательного (представительного) органа в настоящее время наименее реализованы принципы гласности и учета мнений избирателей в работе парламента. Предложены рекомендации по материализации данных принципов. Автор считает целесообразным нормативное закрепление возможности судебного обжалования как нарушения сроков работы с законодательными инициативами, так и ограничения допуска граждан на заседания законодательного (представительного) органа.
