Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие конституционного контроля в Республике Казахстан
1. Конституционный Совет Республики Казахстан как орган конституционного контроля: становление и место в государственно-правовой системе Казахстана 14
2. Иные государственные органы, осуществляющие правовую охрану Конституции Республики Казахстан 31
Глава 2. Конституционно-правовой статус Конституционного Совета Республики Казахстан
1. Статус Конституционного Совета Республики Казахстан как органа конституционного контроля 42
2. Компетенция Конституционного Совета Республики Казахстан
Глава 3. Постановления Конституционного Совета Республики Казахстан и их значение в конституционном праве
1. Нормативный характер постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан 113
2. Понимание правовых позиций Конституционного Совета Республики Казахстан 128
Заключение 149
Библиографический список 154
- Конституционный Совет Республики Казахстан как орган конституционного контроля: становление и место в государственно-правовой системе Казахстана
- Иные государственные органы, осуществляющие правовую охрану Конституции Республики Казахстан
- Статус Конституционного Совета Республики Казахстан как органа конституционного контроля
- Нормативный характер постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятие Конституции Республики Казахстан ' является важнейшим этапом формирования казахстанской государственности, обретшей свои правовые рамки, как демократическое, светское, правовое и социальное государство (ст.1 Конституции Республики Казахстан). Действующая Конституция является продуктом сложного и длительного процесса ее создания, в ходе которого был достигнут нелегкий компромисс, учитывающий интересы основных политических сил в обществе по таким вопросам, как ограничение вмешательства государства в жизнь общества и индивидов, формы организации и осуществления государственной власти, приоритетность прав и свобод личности. Впервые в истории отечественного конституционализма в Конституции Республики Казахстан закреплен принцип разделения властей в государстве (ст.З пунктом 4 Конституции Республики Казахстан), обеспеченный механизмом сдержек и противовесов между тремя властями. На конституционном уровне признаны и гарантированы права и свободы, полностью соответствующие универсальным и региональным международно-правовым стандартам прав человека.
Реализация норм Конституции не происходит автоматически, для этого необходимы активные усилия со стороны государства. В противном случае, она окажется бездействующим актом, а идея конституционализма нереальной. Обеспечить верховенство Конституции, как показывает опыт развитых государств, невозможно без установления специальных правовых и организационных гарантий, особых институтов, выполняющих функции разрешения споров между ветвями власти, защиту конституционного строя, прав и свобод граждан. Важным средством решения этих задач является
1 Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года // Ведомости Парламента Республики Казахстан -1996. -Л4. -Ст 217.: с изменениями, внесенными Законом Республики Казахстан от 7 октября 1998 г // Ведомости Парламента Республики Казахстан. -1998. - № 20. - Ст. 245.
институт конституционного контроля, охватывающий сферу действия Конституции и пресекающий принятие несоответствующих ей законов и других нормативных правовых актов. В этом проявляется и профилактическая роль органов конституционного контроля, которые, в отличие от других властных структур, обладают специальной компетенцией, направленной на поддержание режима конституционной законности в государстве и обществе,
Одним из центральных вопросов государственно-правового развития является правовая охрана Конституции. Данный вопрос как никогда актуален для Казахстана. Новый этап общественного развития, характеризующийся глобальными и беспрецедентными в истории реформами, охватывает все без исключения важнейшие сферы общественной жизни. Зарубежный и российский опыт показывает, что решить данные наисложнейшие задачи можно лишь при обеспечении реального и эффективного действия Конституции, потому что нередки случаи принятия правовых актов, не соответствующих основному закону, достаточно часто возникают споры по вопросам применения конституционных норм. Без этого создание демократического правового государства едва ли возможно. В настоящий момент общепризнанно, что именно конституционный контроль является одним из эффективнейших средств достижения этой цели.
В Республике Казахстан принята конституционная модель, предусматривающая учреждение специального органа конституционного контроля - Конституционного Совета Республики Казахстан. Хотя Конституционный Совет Республики Казахстан является ведущим органом, осуществляющим конституционный контроль в государстве, однако полномочиями в сфере осуществления конституционного контроля обладают и иные органы государственной власти, что обусловлено необходимостью придания конституционному контролю всеохватывающего системного характера. В этой связи требует совершенствования реализация
соответствующих полномочий всех органов конституционного контроля и оптимизация путей его осуществления в Республике Казахстан в целом, о чем идут дискуссии в юридической литературе, на различных форумах практиков.
Тем не менее, следует констатировать, что практика конституционного контроля в Казахстане еще далека от совершенства, а единство правового пространства не всегда обеспечивается эффективно и своевременно. А значит, комплексное научное исследование явления конституционного контроля в сущностном аспекте с соответствующими выводами о его значении, целях, задачах, принципах и функциях, с рекомендациями по совершенствованию его правового регулирования должно способствовать оптимизации структурирования и функционирования системы конституционного контроля в Республике Казахстан.
Степень научной разработанности проблемы. До принятия Конституции Республики Казахстан 1995 года отечественные правовые исследования конституционного контроля в основном касались опыта зарубежных стран. По проблеме обеспечения единства правового пространства проводились исследования функциональной деятельности различных государственных органов СССР в основном российскими правоведами, начиная от ЦИК СНК СССР и заканчивая Комитетом конституционного надзора СССР. В ряду исследователей данных проблем можно назвать таких ученых, как С.С. Алексеев, М.В. Баглай, А.Б. Венгеров, А.А. Мишин, Н.А. Нудель, Б.А.Страшун, В. М. Торшенев, М.А. Шафир, Ю.А. Юдин и другие.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года и Конституции Республики Казахстан 1995 года дало новый импульс в исследовании проблем правовой охраны Конституции. Огромный вклад в разработку теории конституционного контроля внесли ученые и практики
обоих государств, такие как: С.А. Авакьян, М. Т. Баймаханов, Ж. Баишев, СВ. Боботов, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.Д. Зорькин, О.Д. Зражевская, Ю. А. Ким, А.А. Караев, О.Е. Кутафин, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, Е.Н. Лукашева, Т.Г. Морщакова, Ж.И. Овсепян, С.С. Сартаев, Г.С. Сапаргалиев, В.А. Туманов, ТЛЯ. Хабриева, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и другие.
Среди зарубежных исследователей, анализировавших указанные проблемы, можно назвать Д. Барри, А. Бланкенагеля, Б. Визера, Г. Галмаи, И. Сикингера, Р.Уитца, Л. Гарлицкого, А. Гюлумяна, В. Гатлера, Х.Х. Клайна, И. Неновски, Ф. Люшера, М. Хартвига и других.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования
составили Конституция Республики Казахстан, Конституционные законы Республики Казахстан, Постановления Конституционного Совета Республики Казахстан, составляющие новейшую практику конституционного контроля в государстве. В работе использованы конституции и иные нормативные правовые акты иностранных государств, в том числе Российской Федерации.
Правовое регулирование конституционного контроля в Российской Федерации и Республике Казахстан интенсивно развивается последние десять лет. Но, несмотря на то, что в научной юридической литературе достаточно активно исследуются роль конституционного контроля в обеспечении соответствия всей сложной отечественной правовой системы духу и содержанию Конституции, в данной сфере остаются острые вопросы, которые нуждаются как в теоретическом осмыслении, так и в разработке практических предложений по их решению. Наиболее очевидной является необходимость комплексного исследования конституционного контроля в Казахстане, правовых основ его осуществления, специфики его построения и функционирования на современном этапе.
Объектом диссертационного исследования является система объективно существующих и урегулированных нормами конституционного права, общественных отношений, возникающие в сфере осуществления конституционного контроля в Республике Казахстан.
Предметом исследования являются нормативные акты, определяющие порядок организации и деятельности Конституционного Совета Республики Казахстан по осуществлению конституционного контроля в Республике Казахстан и практика их применения.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики провести комплексное исследование деятельности Конституционного Совета Республики Казахстан по осуществлению конституционного контроля, вывести теоретические положения, характеризующие данный институт правовой охраны Конституции, разработать предложения по его совершенствованию.
Исходя из намеченной цели предпринятого исследования, определены следующие задачи:
- рассмотреть институт конституционного контроля как вида
самостоятельной государственно-властной деятельности государства;
- выявить место и роль Конституционного Совета в реализации охраны
Конституции и определить правовой механизм его взаимодействия в системе
государственных органов по обеспечению конституционной законности в
стране;
- охарактеризовать этапы становления органов конституционного
контроля в Республике Казахстан, исследовать факторы, определяющие их
развитие;
- исследовать элементы и правовые характеристики конституционного
контроля в Республике Казахстан;
отследить осуществление полномочий органов конституционного контроля по реализации функций правовой охраны Конституции Республики Казахстан;
изучить место, роль и правовую природу системы органов, осуществляющих конституционный контроль в Казахстане;
проанализировать современное состояние и тенденции дальнейшего развития конституционного контроля в Республике Казахстан;
провести анализ нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление конституционного контроля в Республике Казахстан и предложить пути их совершенствования.
Методологическую основу диссертации составили различные
общенаучные и специальные научные методы: системный, историко-
правовой, структурно-функциональный, формально-юридический,
сравнительно-правовой, анализа и синтеза, логический и иные методы познания.
Научная новизна исследования состоит как в постановке, так и в исследовании актуальных проблем оптимизации осуществления конституционного контроля в Республике Казахстан. Следует отметить, что в Республике Казахстан на сегодняшний день практически отсутствует целостная теория конституционного контроля, которая должна обеспечивать функционирование государственного строя на принципах реального конституционализма. Необходимо теоретико-правовое осмысление особенностей настоящего периода общественного, государственно-правового развития Республики Казахстан. Данная работа представляет собой одно из звеньев в цепи фундаментальных научных исследований
института конституционного контроля в Республике Казахстан. Диссертантом проведен анализ становления и развития института конституционного контроля в Республике Казахстан, выделены и охарактеризованы его этапы, дана оценка результатов демократических конституционных реформ в период суверенного развития страны, а также сделаны теоретически обоснованные и практически апробированные предложения по совершенствованию конституционного контроля.
В работе проанализированы противоречия, существующие в нормативном регулировании в данной области, что позволило внести ряд конкретных предложений, направленных на совершенствовании национального законодательства о конституционном контроле. В труде содержится анализ новейшей практики деятельности Конституционного Совета Республики Казахстан.
Научная новизна исследования отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:
Деятельность Конституционного Совета Республики Казахстан по осуществлению конституционного контроля представляет собой самостоятельный и независимый вид государственно-властной деятельности, обладающий следующими признаками особой (контрольной) ветви государственной власти: наличием правового статуса и компетенции, закрепленными на конституционном уровне, общегосударственным (не ведомственным) характером и функциональной направленностью его деятельности, выносимыми от имени государства и имеющими общеобязательную юридическую силу решениями Конституционного Совета.
Учреждение в Республике Казахстан специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Совета, явилось
результатом длительного исторического поиска оптимальной модели охраны Конституции.
В результате модель конституционного контроля в Республике Казахстан обладает присущими только ей специфическими особенностями. К числу достоинств существующей модели относится следующее: основным полномочием Конституционного Совета является предварительный контроль, который, во-первых, позволяет оперативно предупреждать нарушения конституционной законности, способствуя стабильности законодательства; во-вторых, устраняет проблему отмены большого числа подзаконных актов, характерную для последующего конституционного контроля, что позволяет сохранять престиж законодательной власти; в-третьих, дает возможность главе государства и главе исполнительной власти предотвратить распределение полномочий иначе, в частности со стороны Парламента, чем это установлено Конституцией. Недостатками является то, что: 1. деятельность Конституционного Совета находится под угрозой чрезмерной политизации. Объясняется это тем, что сочетание принципа разделения властей с президентской формой правления приводит к ситуации, при которой определенные политические силы стремятся к восстановлению прямого контроля за исполнительной властью со стороны Парламента, что является вполне закономерным явлением. В переданном для промульгации законе уже выражена воля законодательной власти, однако, его обязывают подчиниться решению Конституционного Совета. Причем, в распоряжении Парламента нет никаких средств, с помощью которых он мог бы добиться введения в действие спорного закона; 2. в компетенцию данного органа конституционного контроля не входит проверка конституционности действий государственных органов и должностных лиц, правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права граждан.
Анализируя систему конституционного контроля в Республике Казахстан можно сделать вывод о том, что все ветви власти, включая и президентскую власть взаимодействуют с Конституционным Советом, взаимно уравновешивая, дополняя друг друга и, в конечном счете, служат общей цели - утверждению конституционной законности в государстве и обществе. При этом Конституционный Совет имеет особое место в государственно-правовой системе Казахстана, которое определяется тем, что, во-первых, Конституционный Совет, имея четкое институциональное и процессуальное оформление и осуществляя конституционный контроль на постоянной основе, не решает никаких других задач, кроме охраны Конституции. Во-вторых, выступает как сила, противостоящая и неконституционным законам Парламента, осуществляя предварительный контроль, и неконституционным актам Президента и Правительства, осуществляя последующий контроль. В-третьих, обеспечивает реализацию принципа разделения власти посредством следующих механизмов: путем реализации своей компетенции; путем представления Президенту Республики периодической информации о своей деятельности, в которой содержатся, как правило, не только результаты работы Совета, но и конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства, функционирования государственных органов и институтов, посредством направления в адрес Парламента Республики ежегодного послания о состоянии конституционной законности в стране.
Юридическую природу итоговых решений Конституционного Совета Республики Казахстан характеризуют следующие признаки:
- верховенство в системе законодательства, которое проявляется в том, что решение Конституционного Совета о признании неконституционным законодательного (при проведении предварительного контроля) либо иного правового акта (при последующем контроле) - это акт нормативного уровня, имеющий силу норм Конституции;
- прецедентный характер, преюдициальность по всем видам конституционного производства; обязательность на всей территории Республики; окончательный и не подлежащий обжалованию характер; особая процедура информирования о решениях, принятых Конституционным Советом; особый порядок пересмотра решений, который может иметь место только по инициативе самого Конституционного Совета.
Решения Конституционного Совета Республики Казахстан являются источниками конституционного права. Они сочетают в себе свойства различных видов источников права, но в то же время не могут быть в полной мере отнесены ни к одному из них. Они содержат правовые нормы, одновременно являясь индивидуальными правовыми актами. Поэтому решения Конституционного Совета Республики Казахстан, представляют собой особый вид источников конституционного права Республики. Юридическая сила решений Конституционного Совета превышает юридическую силу любого акта, кроме Конституции.
В целях повышения эффективности процедуры конституционного контроля выборов либо референдума предлагается расширить круг субъектов, по обращениям которых возбуждается конституционное производство, а именно: дополнить ст. 20 Конституционного Закона Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. «О Конституционном Совете Республики Казахстан» пунктом 8 следующего содержания: «кандидат в Президенты или в депутаты Парламента, оспаривающий правильность проведения выборов при условии несогласия его с решением суда».
В работе предлагаются некоторые практические рекомендации по совершенствованию осуществления конституционного контроля в Республике Казахстан, в частности, распространение функции предварительного контроля Конституционного Совета на акты, издаваемые главой государства. Для этого необходимо установление определенных форм контроля за законами Президента, закрепив в Конституции положение
об обязательной передаче таких законов (до их официальной публикации), равно как и Указов, имеющих силу закона, в Конституционный Совет на предмет их конституционности.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Предложения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в законотворчестве, а также в качестве прикладного материала в практике конституционного контроля Республики Казахстан.
Положения могут быть применены в научно-исследовательской работе, в преподавании юридических и политологических дисциплин, а также в разработке научно-методических и учебных пособий, учебно-методических рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных служащих.
Результаты данной работы могут служить основой для дальнейшего исследования вопросов развития конституционного контроля как в Республике Казахстан, так и в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена на заседании кафедры теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, выводы и рекомендации диссертации также обсуждались на заседании кафедры права в Костанайском филиале Челябинского государственного университета. Основные положения работы использованы при чтении лекций по курсу «Конституционное право Республики Казахстан», а также в публикациях автора. Ряд положений диссертации апробированы на научных и научно-практических конференциях.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертации определена содержанием темы и обусловлена целями и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Конституционный Совет Республики Казахстан как орган конституционного контроля: становление и место в государственно-правовой системе Казахстана
Идея правового государства основывается на необходимости достижения гармонии, справедливости в обществе. Вековой опыт государственного правового развития вырабатывал основные признаки, позволяющие при их реализации в жизни общества оградить личность от произвола государства, достичь оптимального соотношения интересов личности и государства. Как представляется, основными отличительными признаками правового государства, его сущностными характеристиками можно выделить следующее: верховенство закона, организация и функционирование суверенной власти на принципе разделения законодательной, исполнительной и судебной функций, обеспечения взаимной ответственности государства и граждан .
Верховенство закона отражает не только содержание законов, но и в меньшей степени связанность ими государства и его органов и должностных лиц, а также требования ко всем гражданам соблюдения и исполнения законов. Верховенство закона означает и определенную иерархию нормативных правовых актов, исключающих противоречие между ними. В любом государстве законы должны гармонизировать с нормами международного права и Основным Законом (Конституцией) страны, являющейся главенствующим в этой иерархической лестнице. Цивилизованное существование государственной власти может быть только на принципе четкого разграничения законодательной, исполнительной и судебной власти, отлаженного механизма сдержек и противовесов между ними. Ни одна власть не должна присваивать несвойственные ей функции.
С принятием на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. новой Конституции Казахстана в республике была сформирована система органов, осуществляющих ее охрану. В их числе - Президент, являющийся гарантом незыблемости Конституции, Парламент, призванный в своей законодательной деятельности обеспечивать соответствие принимаемых им законов Конституции, Правительство, возглавляющее сеть исполнительных органов, на которое возлагается непосредственная реализация конституционных норм и положений, судебная власть, в задачи которой также входит обеспечение исполнения Конституции и законов. Среди указанных государственно-правовых институтов особое место занимает Конституционный Совет как специализированный государственный орган, обеспечивающий верховенство Конституции.
Конституционный Совет Республики Казахстан выступает примером европейской модели конституционного контроля, в частности в создании и законодательной базе его деятельности прослеживается ориентация на опыт Французской Республики, где аналогичный орган был учрежден Конституцией 5-й Республики 4 октября 1958 г. .
В современной Европе лишь немногие страны не имеют конституционной юстиции (Великобритания, Нидерланды, Люксембург). По справедливому наблюдению председателя Конституционного трибунала Польши М. Сафьяна, в основе современной конституционной юриспруденции и формировании конституционными судами общеевропейского прецедентного права лежат две концептуальные идеи. С одной стороны, это сходные конституционные формулировки основных прав и свобод человека, которые превращаются в аксиологическую основу национальных правовых систем. С другой стороны, идея иерархического порядка в правовой системе, что позволяет осуществлять контроль за конституционностью деятельности законодателей .
В процессе создания и становления Конституционного Совета Республики Казахстан и соответствующего законодательства, регламентирующего его деятельность, можно выделить несколько исторических этапов. Вообще, для определения тех или иных вех в развитии права и законодательства в юридической литературе применяются совершенно различные критерии. Ими могут быть форма правления, политический режим, форма государственного устройства, степень развития форм народовластия или гарантированность прав и свобод человека. Безусловно, главным является правило, в соответствии с которым в процессе проведения научной «периодизации» у нее должно быть только одно основание . Учеными отмечено, что этапы конституционной эволюции в принципе соответствуют основным этапам развития государства. По справедливому замечанию С.А. Авакьяна «... история конституции в любой стране неотъемлема от истории общества и государства. Каждый очередной этап их развития характеризуется новыми моментами в социально-экономических и политических отношениях, осуществлении функций государства, изменении формы правления и т.д.».
Иные государственные органы, осуществляющие правовую охрану Конституции Республики Казахстан
Одним из наиболее важных вопросов, требующих своего разрешения в настоящее время, является развитие института конституционного контроля в Республике Казахстан, укрепление гарантий его независимости.
Правовая охрана конституции включает в себя совокупность юридических средств и различных органов, с помощью которых обеспечивается выполнение всех норм, установленных конституцией, и строгое соблюдение режима конституционной законности. В соответствии с законодательством, эта функция может осуществляться не только специализированным органом конституционного контроля,
Конституционным Советом. Все органы публичной власти, государственные и общественные организации должны не только соблюдать Конституцию Казахстана, но и в предусмотренных пределах и установленными способами защищать ее. При этом особая ответственность возлагается на высшие государственные органы: Президента Республики Казахстан и его Администрацию, Парламент, Правительство, Верховный Суд, Генеральную прокуратуру.
Так, центральное место в механизме реализации норм Конституции занимает Президент Республики Казахстан, он является символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина (п.2 ст.40 Конституции). При вступлении на пост Президент Республики Казахстан приносит присягу народу, в которой обязуется соблюдать Конституцию и законы Республики (ст. 42 Конституции). Текст присяги, закрепленный в Конституции значительно усиливает ее государственно-правовое и социально-политическое значение.
Он также принимает решение о проведении республиканского референдума, о необходимости принятия изменений и дополнений в Конституцию, конституционного закона, закона республики или иного решения по вопросу, предлагаемому в качестве предмета референдума без его проведения, об отклонении предложения о проведения референдума.
Конституция Республики Казахстан не регламентирует президентский контроль, но такая возможность связана с его правом, отменять либо приостанавливать полностью или частично действие актов Правительства и Акимов областей, городов республиканского значения и столицы Республики (ст.44 п. 3 Конституции Республики Казахстан). В законодательстве не указывается, какие виды актов может отменять, приостанавливать Президент. Поскольку в Конституции говориться вообще об актах, имеется в виду, по мнению Б.А. Мухамеджанова, как нормативные правовые акты, так и индивидуальные правовые акты. Основанием отмены или приостановления действия актов является несоответствие их Конституции, законам, указам Президента Республики .
Кроме того, функция контроля проявляется и при подписании законов. Отлагательное вето в руках Президента является достаточно эффективным средством контроля, с помощью которого он активно вмешивается в законодательный процесс. Согласно ст. 44 Конституции Республики Казахстан, Президент Республики Казахстан подписывает представленный Сенатом Парламента закон в течение пятнадцати рабочих дней, обнародует закон либо возвращает закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования. Отказ подписывать закон влечет наложение на него вето. Необходимо отметить, что в Конституции, наряду с институтом отлагательного вето на законы, принятые Парламентом, предусмотрен гибкий вариант, когда могут быть опротестованы как отдельные положения закона, так и весь закон. В течение семи дней Президент подписывает закон, если Парламент большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат подтвердит ранее принятое решение. Президент наделен правом обращаться в Конституционный Совет Республики Казахстан по вопросам о правильности проведения выборов Президента, депутатов Парламента, проведения республиканского референдума; по вопросам соответствия закона, международных договоров Конституции; по вопросам освобождения и отрешения от должности. На практике он обычно направляет обращения о проверке соответствия Конституции принятых Парламентом и поступивших к нему на подпись законов Республики.
Вопрос о взаимодействии Президента Республики и Конституционного Совета возникает и в случае реализации Президентом полномочий, закрепленных в пункте 4 статьи 73 Конституции Республики Казахстан, то есть при внесении Президентом возражения на решение Конституционного Совета.
Президент Республики Казахстан принимает непосредственное участие в формировании органов, осуществляющих деятельность по правовой охране Конституции. Как говорилось выше, данные функции, в той или иной степени, присущи всем органам публичной власти, в том числе и государственной. Однако для ряда органов государственной власти такие функции имеют основополагающее значение. Здесь, прежде всего, необходимо отметить назначение Президентом на должность Председателя и двух членов Конституционного Совета Республики Казахстан (п.2 п.З ст. 71 Конституции); назначение с согласия Парламента Премьер-Министра Казахстана (п. 3 ст. 44 Конституции); с согласия Сената Парламента назначение на должность Генерального прокурора Республики (п.5 ст. 44 Конституции); по представлению Премьер-Министра определение структуры Правительства Республики, назначение на должность и освобождение от должности его членов, а также образование, упразднение и реорганизация центральных исполнительных органов Республики, не входящих в состав Правительства (п. 3 ст. 44 Конституции); назначение иных должностных лиц, указанных в Конституции Казахстана. Также важным средством охраны Конституции, используемым Президентом Республики Казахстан, следует считать прекращение полномочий назначаемых им должностных лиц в предусмотренных Конституцией случаях.
Статус Конституционного Совета Республики Казахстан как органа конституционного контроля
Обеспечение верховенства Конституции является важнейшей обязанностью государства. Такой вывод следует из пункта 2 статьи 4 Конституции Республики Казахстан, устанавливающего, что Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики. Данная конституционная норма во взаимосвязи с положением Конституции об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина раскрывает содержание Конституции и лежит в основе формирования целостной системы органов государственной власти. Социальное назначение гарантий конституционного государства состоит в обеспечении фактического функционирования государственных интересов и учреждений в соответствии с принципами народовластия и свободы личности. Но недостаточно только провозгласить государство конституционным, необходимо создать надежные механизмы защиты общества в целом и каждого человека от административного произвола и полицейского насилия .
Как справедливо отмечает Председатель Конституционного Совета Республики Казахстан И.И. Рогов: «Необходимость надлежащего исполнения государством своих обязанностей по обеспечению высшей юридической силы и прямого действия норм Конституции становится главной предпосылкой возникновения института конституционного контроля. В прагматическом плане это проверка как вновь принятых, так и действующих законов и иных нормативных правовых актов на их соответствие Конституции, проверка правильности проведения выборов, референдума, а также осуществление иных полномочий. С позиции сущности, - это обеспечение верховенства и прямого действия Основного Закона, соблюдение сдержек и противовесов между ветвями государственной власти, защита конституционных прав и свобод человека и гражданина» .
Конституционный контроль является самостоятельной сферой деятельности государства, служит охране политико-правовых, социально экономических и морально-нравственных ценностей общества, закрепленных в Основном законе. Схожими полномочиями по защите Конституции наделены практически все органы государственной власти Республики
Казахстан, в частности: Президент, Правительство, Парламент, суды, органы прокуратуры и юстиции. При этом необходимо отметить, что осуществляемая ими защита Конституции Республики не является для них основной функцией. Поэтому главным и определяющим институтом обеспечения верховенства и прямого действия Конституции является конституционный контроль, осуществляемый независимым, специализированным государственным органом. Следует согласиться с И.А. Ледях, который пишет, что реализация и эффективность конституционных принципов, провозгласивших государство правовым, а права и свободы человека и гражданина высшей ценностью должны обеспечиваться системой государственной охраны и защиты, «которая венчается деятельностью конституционного правосудия в лице его специального органа ... по задачам, объему и способам реализации своей деятельности в сфере конституционного контроля, выступающего как орган, важнейшей функцией которого является защита прав и свобод человека и гражданина» .
Как отмечает С.А. Авакьян: «Конституционный контроль является одним из необходимых элементов в государстве, претендующих на то, чтобы именоваться правовым, стремящимся к созданию прочного общественно- политического строя, системы законности и защиты интересов граждан» . И.А. Кравец пишет: «в современных цивилизованных государствах конституционный контроль наряду с другими политико-правовыми институтами выступает важнейшим средством обеспечения реального существования конституционализма» . А. Бланкенагель считает, что конституционный контроль - это деятельность, заключающаяся в ограничении власти и разрешении конфликтов.
Вообще понятию, сущностным характеристикам, видам и пределам конституционного контроля в научной юридической литературе уделяется достаточно большое внимание 4. Хотя справедливости ради следует отметить, что однозначного ответа на вопрос «что такое конституционный контроль?» - нет. Несмотря на то, что указанное понятие вошло в законодательство, наряду с ним в литературе используются и многие другие: «конституционный надзор», «конституционное правосудие (судопроизводство)», «конституционная законность» и т.п. Причем толкуются они неодинаково, за ними стоят разные подходы и решения.
Нормативный характер постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан
Конституция Республики Казахстан 1995 года предоставила исключительное право давать официальное толкование своих норм Конституционному Совету Республики Казахстан (п.п. 4) пункта 1 ст.72) . Ранее действовавший в Казахстане по Конституции 1993 года Конституционный Суд не мог официально толковать Конституцию, хотя и выступал от ее имени, и не осуществлял превентивный конституционный контроль. Конституционный Совет - это самостоятельный орган государства, который не интегрирован ни в одну из ветвей власти, независим и подчиняется только Конституции. Обеспечивая верховенство Конституции на всей территории республики (ст. 1 Конституционного закона "О Конституционном Совете Республики Казахстан" , он в пределах своей компетенции принимает нормативные постановления, по сути, от имени Конституции Республики Казахстан.
Непосредственно из Конституции и права давать официальное толкование ее норм следует юридическая сила нормативных актов Конституционного Совета. За время деятельности с 1996 года им принято свыше ста постановлений по различным вопросам своей компетенции. Более половины из итоговых решений Конституционного Совета составляют постановления об официальном толковании норм Конституции .
В науке конституционного права анализ конституционных положений связан с решением проблемы оценки их нормативности .
Нормативность - важнейшее свойство источников права, отличающее их от других видов правовых актов. Как отмечает С.С. Алексеев, институционное выражение нормативности представляет собой норму права . Значит, для того, чтобы утверждать, что постановления Конституционного Совета Республики Казахстан обладают качеством нормативности, необходимо доказать, что они содержат нормы права - исходящие от государства и охраняемые им общеобязательные правила поведения, которые представляют участникам общественного отношения данного вида юридические права и возлагает на них юридические обязанности3.
Отметим, что полемика о нормативности решений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, ведется и в российской юридической науке. Так Б.А. Страшун отмечает, что признание тех или иных оспариваемых актов или норм соответствующими или не соответствующими Конституции Российской Федерации имеет выраженное нормативное значение и даже по форме может рассматриваться как правовая норма4. Говоря о судебной практике как источнике права, Р.З. Лившиц полагает, что решения Конституционного Суда являются типичными правовыми нормами, их действие распространяется на неопределенный круг случаев и персонально неопределенный круг субъектов.
«Осуществляя толкование норм права, Конституционный Суд фактически провозглашает новые нормы», - считает СМ. Амосов .
«Конституционный Суд любым своим решением создает типичные правовые нормы, - утверждает С.Э. Несмеянова, - акты высшего органа конституционного судопроизводства стоят подчас выше актов Парламента и Президента. Это объяснимо. Во-первых, Конституционный Суд выступает «негативным законодателем», признавая акт или отдельные его положения неконституционными, после чего они утрачивают юридическую силу, а международный договор не подлежит введению в действие и применению. Во-вторых, этот орган воздействует на законодателя после признания акта неконституционным, вызывая необходимость принятия новых актов, дополнительных законов, При этом Конституционный Суд ограничивает своими принятыми ранее решениями рамки правотворческой деятельности законодателя. Более того, он нередко предопределяет необходимость регулирования тех или иных отношений, указывая законодателю на те или иные пробелы. Таким образом, Конституционный Суд способствует развитию определенных институтов отрасли права»1.
По мнению ряда авторов, несмотря на большое значение некоторые конституционные положения не могут быть признаны нормами права (положения конституций, закрепляющие принципы права, определяющие основные правовые понятия, временные, пространственные и субъективные пределы действия юридических норм, содержащие указания на цели и т. д.) 2.
Другие исследователи утверждают, что некоторые конституционные положения по существу являются правоположениями, "которые лишь через посредство других правовых норм и лишь в сочетании с ними определяют поведение участников общественных отношений...". Иными словами — это квазинормы, так как лишены самостоятельного регулятивного характера .
