Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организационно-правовые основы государственного управления плодоовощным хозяйством 13
1. Общая характеристика системы государственного управления плодоовощным хозяйством 13
2. Компетенция Союза ССР и союзной республики в области управления плодоовощным хозяйством 34
3. Система органов управления плодоовощным хозяйством в союзной республике 65
Глава II. Организационно-правовые шорш государственного управления плодоовощным хозяйством союзной республики 113
1. Министерство плодоовощного хозяйства Киргизской ССР 113
2. Производственные аграрно-промышленные объединения системы Министерства плодоовощного хозяйства Киргизской ССР 149
3. Предприятия и организации системы Министерства плодоовощного хозяйства Киргизской ССР 176
Заключение 195
Приложение 197
Список использованной литературы 202
- Общая характеристика системы государственного управления плодоовощным хозяйством
- Компетенция Союза ССР и союзной республики в области управления плодоовощным хозяйством
- Министерство плодоовощного хозяйства Киргизской ССР
- Предприятия и организации системы Министерства плодоовощного хозяйства Киргизской ССР
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важной особенностью современного этапа развития сельского хозяйства страны является практическая реализация курса Коммунистической партии Советского Союза, направленного на повышение эффективности всех отраслей сельскохозяйственного производства на базе его интенсификации, межхозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции.
ХХУІ съезд КПСС определил главные направления дальнейшего развития аграрной политики партии в І98І-І985 гг. и на период до 1990 года, отметив важную роль производства продуктов питания в программе подъема благосостояния советского народа. В решении данной социально-экономической проблемы одно из центральных мест отводится расширению производства плодоовощных культур.
Основные направления экономического и социального развития СССР на І98І-І985 годы и на период до 1990 года предусматривают в качестве одной из актуальных задач развития агропромышленного комплекса страны - "добиться дальнейшего увеличения производства, расширения ассортимента и повышения качества картофеля, овощей и бахчевых культур, улучшить их сохранность, резко сократить потери" . Как отмечалось в отчетном докладе Центрального Комитета КПСС ХХУІ съезду Коммунистической партии Советского Союза, "заняться этим - прямая задача колхозов и совхозов, Министерства пло-
р доовощного хозяйства" .
Логическим развитием аграрной политики партии явилась принятая на майском (1982 г.) Пленуме ЦК КПСС Продовольственная Прог-
Материалы ХХУІ съезда КПСС. М.: Политиздат, 1981, с. 165.
Там же, с. 47.
4 рамма СССР, которая ориентирует на увязку, объединение работы как сельского хозяйства, так и обслуживающих его отраслей промышленности, транспорта, торговли, на подчинение всей их деятельности общей конечной цели - производству высококачественных продуктов питания и доведению их до потребителя . Продовольственная Программа предусматривает увеличение производства в двенадцатой пятилетке: овощей и бахчевых культур до 37-39 млн, тонн, плодов и ягод до 14-15 млн. тонн, винограда - 10-11 млн. тонн, картофеля -90-92 млн. тонн; значительное расширение выработки томатопродук-тов, фруктовых и виноградных соков, джемов, варенья, компотов .
ХХУІ съезд КПСС подчеркнул в этой связи необходимость совершенствования организации производства, заготовок, хранения, Пересу
работки и реализации плодоовощной продукции и картофеля .
Успешное решение поставленных ХХУІ съездом КПСС и Продовольственной Программой СССР задач во многом зависит от уровня работы Министерства плодоовощного хозяйства СССР, одноименных министерств союзных республик и всей системы внутриотраслевого государственного управления плодоовощным хозяйством страны. Об этом красноречиво свидетельствует постоянное вншлание партии к работе этой отрасли государственного управления. Так, Политбюро ЦК КПСС на своем заседании 30 сентября 1983 г., специально рассмотрело вопрос о работе Министерства плодоовощного хозяйства СССР, указало
на существенные упущения в его работе и определило ближайшие его
См.: Продовольственная Программа СССР на период до 1990 года и меры по ее реализации. Материалы майского Пленума ЦК КПСС 1982 г. - М.: Политиздат, 1982, с. 9.
См. там же, с. 38-40.
См.: Материалы ХХУТ съезда КПСС, с. 165.
5 задачи по обеспечению эффективного снабжения населения плодоовощной продукцией .
Отсюда ясно, что организационно-управленческое обеспечение реализации современных требований, предъявляемых к системе плодоовощного хозяйства, является необходимым условием жизнеспособности и эффективности этого важного участка агропромышленного комплекса.
С учетом изложенного очевидно, что в рамках агропромышленного комплекса страны особую актуальность и значимость приобретает ускоренное развитие такой молодой отрасли народного хозяйства, как плодоовощное хозяйство, со времени организационно-обособленного формирования которой прошло немногим более трех лет. Все это предопределяет настоятельную необходимость анализа административно-правовых проблем, возникших в связи с оформлением и соответствующей отрасли государственного управления, механизма правового регулирования управленческих отношений в системе плодоовощного хозяйства, а также организационных аспектов государственного управления данной отраслью.
Актуальность названной проблематики определяется не только социально-экономической значимостью плодоовощного хозяйства, не только тем, что отраслевая система управления игл еще находится в стадии организационно-правового становления, в силу чего существенное значение приобретают научно-обоснованные рекомендации по окончательному завершению ее формирования. Не менее важное значение имеет и тот факт, что плодоовощное хозяйство есть составная часть единого агропромышленного комплекса страны. Такое его положение предполагает особый исследовательский интерес к административно-правовым проблемам взаимодействия данной отрасли с другими
I См.: "Правда", I октября 1983 г.
отраслями, входящими в агропромышленный комплекс.
Наконец, актуальность темы исследования определяется и тем, что плодоовощное хозяйство, как отрасль народного хозяйства и государственного управления, представляет собой образец такой отраслевой системы, которая органически включает в свой состав определенные элементы, относящиеся по своей сути к иным отраслевым системам (например, торговля, заготовки и т.п.). Таким образом, речь идет о своеобразной отрасли государственного управления, что, несомненно, усиливает интерес к вопросам ее организации.
В последние годы появился ряд научно-исследовательских работ, касающихся вопросов управления сельским хозяйством, в которых в той или иной мере затрагиваются и вопросы управления плодоовощным хозяйством. В них, однако, в большинстве случаев рассматривается лишь деятельность аграрно-промышленных объединений, в том числе и плодоовощного профиля. В целом же данная отраслевая система государственного управления не была предметом специального анализа в административно-правовом аспекте .
Особый интерес приобретает в этих условиях исследование и
I См.например: Правовое положение аграрно-промышленных предприятий и объединений в СССР. Кишинев, 1974; Проблемы руководства и управления сельским хозяйство в СССР, Кишинев, 1978; Горожанкин А.И. Особенности административно-правового статуса аграрно-промышленных объединений. - В кн. Объединения в промышленности, М., 1978, с. I5I-I70; Клюкин Б.Д. Правовое положение аграрно-промышленных предприятий и объединений в СССР. - в кн. Правовые вопросы межхозяйственной кооперации. МД980, с.32-45; Демченко М.М. Организация аграрно-промышленных объединений (административно-правовой аспект исследования). Автореф. канд.'дисс, М., 1982.
7 обобщение практики деятельности отраслевой системы государственного управления плодоовощным хозяйством на республиканском уровне, определение места и роли министерств плодоовощного хозяйства союзных республик в системе управления агропромышленным комплексом страны, а также их правового положения, равно как и административно-правового статуса различных звеньев внутриотраслевого масштаба. Объясняется этот интерес прежде всего тем, что основная масса объектов плодоовощного хозяйства находится в ведении республиканских и местных органов.
Очевидна также необходимость выработки научно-практических предложений, способствующих дальнейшему совершенствованию системы государственного управления плодоовощным хозяйством;
Указанные обстоятельства обусловили выбор настоящей темы исследования, которое проведено по материалам Киргизской ССР.
Предмет и цель исследования. В настоящей диссертации автор ставит своей целью исследовать на основе партийных директив, анализа действующего законодательства Союза ССР и Киргизской ССР, обобщения практики деятельности Министерства плодоовощного хозяйства Киргизской ССР, его производственных аграрно-промышленных объединений, совхозов, промышленных и иных предприятий и организаций основные проблемы организации государственного управления плодоовощным хозяйством республики на современном этапе, и пути ее дальнейшего совершенствования.
Центральное место в диссертации отведено анализу системы республиканских органов управления плодоовощным хозяйством, административно-правового положения аппарата управления Министерства плодоовощного хозяйства Киргизской ССР и входящих в его системы объединений и других предприятий и организаций.
Цель исследования предопределила постановку и решение следу-
ющих конкретных задач:
а) определение специфических особенностей плодоовощного хо
зяйства, как народнохозяйственной отрасли и объекта государствен
ного управления, а также вытекающих из этого особенностей органи
зации управления данной отраслью;
б) анализ содержания задач и основных направлений государст
венного управления плодоовощным хозяйством в масштабе страны и со
юзной республики; определение соотношения компетенции Союза ССР и
союзных республик по руководству плодоовощным хозяйством;
в) выявления места союзно-республиканского Министерства пло
доовощного хозяйства Киргизской ССР в системе государственного уп
равления агропромышленным комплексом; определение основных линий
управленческого взаимодействия данного глинистерства и его системы
с другими отраслевыми системами, объединяемыми агропромышленным
комплексом республики;
г) анализ административно-правовых проблем организации внут
риотраслевого управления плодоовощным хозяйством союзной республи
ки с учетом объединения в единую отраслевую систему производствен
ных, транспортных, торговых и иных объектов;
д) разработка научно-практических рекомендаций, направленных
на совершенствование административно-правового регулирования и по
вышение эффективности деятельности различных звеньев системы уп
равления плодоовощным хозяйством Киргизской ССР.
Методологическая, научно-теоретическая и практическая основы диссертационного исследования, диссертация выполнена на основе трудов классиков марксизма-ленинизма, Программы КПСС, решений съездов КПСС и Пленумов ЦК партии, иных партийных директив ЦК КПСС и Компартии Киргизской ССР.
Исследование проводилось на основе системного анализа, истори-
ческого, сравнительного и др. методов.
В своих выводах диссертант опирался на труды ученых-юристов, разрабатывающих проблемы советского административного и сельскохозяйственного права (Алехина А.П., Беляевой З.С., Воловича В.Ф., Веденина Н.Н., Горожанкина А.И., Козыря М.И., Козлова Ю.М., Клюкина Б.Д., Лазарева Б.М., Лунева А.Е., Манохина В.М., Прониной B.C. и
др.).
Тема диссертационного исследования определила необходимость изучения не только правовой, но и экономической литературы по затрагиваемым в ней вопросам.
Содержащиеся в диссертации выводы и практические предложения основываются на анализе положений Конституции СССР и Конституции Киргизской ССР, действующего общесоюзного и республиканского законодательства, ведомственного нормативного материала. Практическую базу исследования составляет обобщенная диссертантом практика работы Министерства плодоовощного хозяйства Киргизской ССР, структурных подразделений его центрального аппарата, а также входящих в его систему производственных аграрно-промышленных объединений плодоовощного хозяйства, действующих в Киргизской ССР. Автор использовал материалы текущего архива Министерства плодоовощного хозяйства Киргизской ССР, практические материалы работы внутриотраслевых звеньев в Ошском, Иссык-Кульском областных производственных аграрно-промышленных объединениях по плодоовощному хозяйству, а также в предприятиях и организациях системы Миншюдоовощхоза республики.
Научная новизна исследования и его практическая значимость. Научная новизна характерна прежде всего для самого предмета диссертационного исследования, так как организация государственного управления плодоовощным хозяйством союзной республики в администра-
тивно-правовом аспекте монографически исследуется впервые.
Элемент научной новизны характерен и для следующих конкретных проблем, попытка исследовать которые предпринимается в диссертации:
а) характеристика особенностей плодоовощного хозяйства как
комплексной отрасли государственного управления;
б) анализ соотношения компетенции Союза ССР и союзной респу
блики в области руководства плодоовощным хозяйством как подсисте
мой агропромышленного комплекса;
в) анализ системы государственного управления плодоовощным
хозяйством в союзной республике, включающий характеристику осо
бенностей органов внеотраслевого руководства АПК республики;
г) анализ действующих в области государственного управления
плодоовощным хозяйством нормативных актов союзного и республикан
ского значения;
д) анализ административно-правового статуса союзно-республи
канского Министерства плодоовощного хозяйства Киргизской ССР и
основных направлений его деятельности;
е) исследование системы внутриотраслевых звеньев плодоовощ
ного хозяйства республики (объединений, предприятий) и их админи
стративно-правового положения;
ж) обоснование необходимых условий дальнейшего совершенство
вания системы государственного управления плодоовощным хозяйством
союзной республики.
В диссертации сформулирован ряд рекомендаций по совершенствованию государственного управления плодоовощным хозяйством, которые могут быть использованы практическими органами при определении основных направлений дальнейшего развития отрасли, разработке общих и ведомственных нормативных актов, регламентирующих органи-
занию и деятельность звеньев внутриотраслевой системы плодоовощного хозяйства Киргизской ССР.
Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы в учебном процессе в юридических вузах и на юридических факультетах при преподавании Особенной части курса "Советское административное право", сельскохозяйственного права, а также специального курса "Управление агропромышленным комплексом".
Апробация результатов исследования. Выполненная диссертантом исследовательская работа обсуждалась на кафедре административного и финансового права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова. Основные результаты исследования излагались автором на теоретических конференциях аспирантов института государства и права АН СССР и юридического факультета МГУ в 1982 и 1983 гг. Они нашли свое отражение также в научных публикациях автора.
Выводы практического характера, содержащие конкретные предложения по дополнению Положения о Министерстве плодоовощного хозяйства Киргизской ССР, по совершенствованию структуры центрального аппарата Минплодоовощхоза республики, а также по вопросам внутриотраслевой организации управления были сформулированы диссертантом в виде докладной записки и направлены в Министерство юстиции республики, и приняты им в качестве рабочего документа, который может быть использован при разработке соответствующих нормативных актов.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, приложения и списка использованной научной литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его цели и задачи, научная новизна, методологическая
основа и научно-практическая значимость результатов исследования.
Б первой главе - "Организационно-правовые основы государственного управления плодоовощным хозяйством", - рассматриваются содержание и объекты управления плодоовощным хозяйством, их особенности; исследуется роль государственных органов Союза ССР и союзной республики в управлении данной отраслью; анализируется система государственных органов союзной республики и их функции по руководству и управлению плодоовощным хозяйством.
Во второй главе - "Организационно-правовые формы государственного управления плодоовощным хозяйством союзной республики" -анализируется деятельность Министерства плодоовощного хозяйства Киргизской ССР, его компетенция и структура центрального аппарата; дается характеристика производственных аграрно-промышленных объединений по плодоовощному хозяйству; исследуется деятельность первичных звеньев системы плодоовощного хозяйства республшш - совхозов, перерабатывающих заводов, транспортных, торговых, научно-исследовательских и иных организаций.
Б заключении диссертации в обобщенном виде представлены основные выводы и предложения, содержащиеся в работе.
Общая характеристика системы государственного управления плодоовощным хозяйством
Плодоовощное хозяйство является в настоящее время самостоятельной и комбинированной отраслью сельскохозяйственного производства.
В словарях русского языка плодоводство (т.е. разведение плодовых растений) и овощеводство (т.е. выращивание овощей, огородничество) определяются в качестве отраслей сельского хозяйства . В аграрно-справочной литературе овощеводство также характеризуется как отрасль сельского хозяйства, занимающаяся выращиванием овощных культур, а плодоводство - как отрасль сельского хозяйства по разведению многолетних плодовых насаждений (садов) в целях по-лучения плодов и ягод .
До 1980 г. плодоовощное хозяйство представляло собой подотрасль в системе Министерства сельского хозяйства СССР. І уководст-во им осуществлялось через Главное управление овощеводства и плодоводства министерства сельского хозяйства СССР и соответствующие управления (отделы) министерств сельского хозяйства союзных и автономных республик.
С 1980 г. руководство плодоовощным хозяйством как функция выделилось из системы Минсельхоза СССР: для ее осуществления были образованы союзно-республиканское Министерство плодоовощного хозяйства СССР х и одноименные министерства в союзных республиках .
Соответственно организационно оформилась самостоятельная отрасль сельскохозяйственного производства и система управления ею (отрасль государственного управления).
Каковы причины данной организационно-правовой меры? Известно, что в нашей стране в свое время существовал ряд узкоспециализированных министерств сельскохозяйственного профиля -растениеводческих культур, хлопководства, технических культур, животноводства и т.д. Однако, как показала практика, такая многоотраслевая система управления приводила к дублированию в руководстве, ослабляла координацию работы сопредельных отраслей сельскохозяйственного производства и вела к неоправданному увеличению административно-управленческого аппарата. Все это привело к тому, что названные министерства были в свое время объединены в Министерства сельского хозяйства СССР.
Ководство сельскохозяйственным производством и в рамках одной отраслевой системы, тем не менее, оказалось недостаточно эффективным, в виду ее громоздкости ("суперминистерство"). Поэтому от системы Минсельхоза СССР постепенно "отпочковывались" и формировались обособленные системы сельскохозяйственных органов по руководству отраслями, непосредственно не производящими сельскохозяйственную продукцию: мелиорацией и водншя хозяйством (минводхоз СССР); заготовками сельскохозяйственных продуктов (Минзаг СССР); Материально-техническим снабжением сельского хозяйства (Союзсельхозтехника, затем - Госкомсельхозтехника) .
Позже от Министерства сельского хозяйства СССР, Минпищепро-ма СССР и Министерства заготовок СССР "отпочковалась" еще одна система сельскохозяйственных органов, возглавляемая ныне Министерством плодоовощного хозяйства СССР, главной задачей которой является удовлетворение потребностей населения страны в плодоовощной продукции в свежем и переработанном виде. На Министерство плодоовощного хозяйства СССР возложено проведение единой технической политики в области производства, заготовок, переработки,хранения и реализации плодоовощной продукции.
Существенным для характеристики системы Министерства плодоовощного хозяйства СССР является то, что она наряду с производством объединяет промышленную переработку, заготовки, хранение плодов и овощей, торговлю ими. В подобном качестве эта система значительно отличается от узкоспециализированных министерских систем 50-х годов, руководивших отраслями, непосредственно связанными либо с производством определенного вида конечной продукции (группы продуктов), либо с производством и переработкой того или иного вида сельскохозяйственного сырья. Создание отраслевой системы, комплексно осуществляющей все важнейшие функции руководства плодоовощным хозяйством, имеет важное значение прежде всего в силу того, что овощи и фрукты - продукция скоропортящаяся, требующая особенно бережного отношения. Вместе с тем сосредоточение в одних руках функции производства, заготовок, хранения, переработки и реализации плодоовощной продукции значимо и в организационном смысле. "Оно снимает многие противоречия, существовавшие до сих пор на стыке производства, переработки, реализации, создает условия для хозяйственного маневра, поскольку ликвидирует ведомственные барьеры" 1.
Действительно, предприятия плодоовощного хозяйства были ведомственно разобщены (Минсельхоз, Министерство пищевой промышленности СССР, Центросоюз и т.п.). Министерство сельского хозяйства СССР, являясь головным, осуществляло по существу лишь деятельность координационного характера в отношении ведомственно раздробленного плодоовощного хозяйства, что, как показала практика, не устраняло параллелизм и дублирование в управлении. Ведомственная разобщенность служила препятствием и для создания аграрно-промыш-ленных объединений на базе перерабатывающих предприятий, которыми руководили и управляли сельскохозяйственные органы .
Компетенция Союза ССР и союзной республики в области управления плодоовощным хозяйством
Государственное управление плодоовощным хозяйством организуется на союзно-республиканских началах, в связи с чем актуальна проблема соотношения компетенции Союза ССР и союзных республик в этой области.
Компетенция органов Союза ССР и союзных республик в области руководства народным хозяйством имеет большое политическое и практическое значение. Оно прямо связано с обеспечением суверенитета союзных республик в условиях федеративного устройства Советского государства (ст. 70 Конституции СССР). Союз ССР, как федеративное государство, и союзные республики, как суверенные члены федерации, обладают соответственно определенной компетенцией по осуществлению государственной власти и управления во всех областях общественно-политической и экономической жизни.
Для компетенции Союза ССР и союзных республик свойственна неразрывная связь. Вместе с тем их компетенция соответствующим образом разграничивается с тем, чтобы обеспечить неуклонное экономическое и культурное развитие как Союза ССР в целом, так и союзных республик. Курс нашей партии - наращивание материального и духовного потенциала каждой республики, его максимальное использование гармоничного развития всей страны . Исторический опыт красноречиво свидетельствует о том, что постоянно расширяются полномочия республиканских органов по руководству отраслями народного хозяйства, развертывается хозяйственная инициатива союзных республик. В докладе "Шестьдесят лет СССР" Андропов Ю.В. отмечал: "Все теснее переплетаются интересы республик, все плодотворнее становятся взаимопомощь, взаимосвязи, направляющие в единое русло созидательные усилия наций и народностей Советского Союза" . Отмечая роль союзных республик, он подчеркнул, что каждая из них "... вносит незаменимый вклад в общий подъем экономики и культуры Со-ветского Союза" .
В юридической литературе компетенция Союза ССР и союзной республики подразделяется на: а) исключительную компетенцию органов Союза ССР; б) совместную компетенцию органов Союза ССР и союзных респу блик; в) компетенцию республиканских органов . Исключительная компетенция, в частности, означает, что по вопросам, отнесенным к ведению Союза ССР (ст. 73 Конституции СССР), союзные республики могут принимать свои законы и иные правовые акты лишь тогда, когда общесоюзные законы содерзкат нормы, уполнома-чивающие эти республики на издание такого рода актов, и при том в тех пределах, которые очерчены общефедеральным законом . В каче-стве. примера мояно назвать Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 декабря 1980 г. "Об образовании союзно-республиканского Министерства плодоовощного хозяйства СССР" и принятый на его основе Указ Президиума Верховного Совета Киргизской ССР от 22 января 1981 г. об образовании одноименного Министерства Киргизской ССР.
Совместная компетенция органов Союза ССР и органов союзных республик по руководству определенными отраслями государственного управления предполагает, что Союз ССР устанавливает общие начала организации и деятельности республиканских и местных органов государственного управления, осуществляет руководство отраслями народного хозяйства союзно-республиканского и республиканского подчинения, объединениями и предприятиями республиканского подчинения (ст. 70 Конституции Киргизской ССР).
При рассмотрении вопроса о разграничении полномочий между союзными органами и органами союзной республики необходимо исходить из единства экономической системы СССР и союзных республик. 0 необходимости единства социалистической экономики В.И.Ленин писал: "Коммунизм требует и предполагает наибольшую централизацию крупного производства во всей стране" .
В докладе "Шестьдесят лет СССР" отмечалось, что на базе динамичного, направленного общегосударственным планом экономического роста всех республик образовался единый народнохозяйственны комплекс .
Поскольку экономика СССР составляет единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории страны (ст. 16 Конститунии СССР), для управления этим комплексом характерно сочетание общесоюзного и республиканского руководства. Тем самым обеспечивается необходимая общегосударственная централизация - условие учета общесоюзных интересов, сочетающихся с активной ролью республик в управлении соответствующими отраслями экономики.
Плодоовощное хозяйство страны является объектом реализации компетенции Союза ССР и союзных республик, при этом учитываются ленинские принципы национального равноправия и суверенитета на основе сочетания общих интересов Союза ССР в целом с особенностями и интересами союзной республики . "Наиболее разумное использование природных и трудовых ресурсов, климатические особенности каждой республики, наиболее рациональное включение этого потенциала в общесоюзный, - отмечал в докладе "Шестьдесят лет СССР" Генеральный секретарь ЦК КПСС Ю.В.Андропов, - вот что принесет наибольшую выгоду каждому региону, каждой нации и народности, равно как и всему государству" .
Министерство плодоовощного хозяйства Киргизской ССР
В этой связи целесообразно подчеркнуть, что в юридической литературе были высказаны определенные мнения о соотношении руководства и управления . В частности отмечается, что государство осуществляет руководство колхозами, а в отношении совхозов осуществляет как руководство, так и управление. Поскольку в системе Министерства плодоовощного хозяйства Киргизской ССР нет колхозов, можно сделать вывод о том, что оно осуществляет и руководство и управление подведомственными предприятиями и организациями своей системы.
Однако, в Положениях о Министерстве плодоовощного хозяйства Союза ССР и Киргизской ССР отмечается, что эти министерства руководят развитием плодоовощного агропромышленного комплекса страны и республики . Их управленческая деятельность, следовательно, квалифицируется как руководство. Что же тогда понимать под руководством и что под управлением?
В Конституции СССР (ст. 135), в Конституции Киргизской ССР (ст. 122), а также в Общем положении о министерствах СССР (п. I З, 4), в Положении о Министерстве плодоовощного хозяйства Киргизской ССР (п. I, 3) говорится, что министерства руководят порученными отраслями государственного управления.
Однако, в ст. 135 Конституции СССР говорится, что союзно-республиканские министерства СССР руководят порученными им отраслями государственного управления, как правило, через одноименные министерства союзных республик и управляют непосредственно ограниченным числом предприятий и организаций, находящихся в союзном подчинении. Аналогичные формулы производятся в Положениях о Министерствах плодоовощного хозяйства СССР и Киргизской ССР.
Следовательно, имеются определенные различия в характере управленческой деятельности в зависимости от подчиненности объектов управления (союзное или республиканское подчинение).
Каковы эти различия с организационной точки зрения? Прежде всего, предприятия, объединения и организации данной отраслевой системы, которыми непосредственно управляют одноименные министерства Союза ССР и союзной республики, являются соответственно объектами либо союзного, либо республиканского подчинения. Но в системе плодоовощного хозяйства, как и в других отраслях управления, есть объекты и местного (областного, районного и т.п.) подчинения, т.е. непосредственно управляемые соответствующими местными органами.
С учетом этих обстоятельств руководство следует понимать как деятельность органа отраслевого государственного управления, распространяющуюся на всю порученную ему отрасль, на все нижестоящие звенья внутриотраслевого управления. Очевидно, в силу этого, что руководство непосредственно не связано с оперативной деятельностью объединений, предприятий и организаций данной отраслевой системы. Оно предполагает наличие определенных промежуточных звеньев системы отраслевого управления, находящихся мезду соответствующим органом и входящими в данную систему объектами (объединениями, предприятиями, организациями). 1 уководство, следовательно, есть опосредствованное управление, т.е. осуществляемое в отношении отраслевой системы из единого отраслевого центра через определенные управленческие уровни (например, через соответствующие республиканские или территориальные органы); непосредственное управление выражает линейную связь мезду органом и подчиненными ему предприятиями. Соответственно, руководству максимально присущи начала координации.
Министерство плодоовощного хозяйства СССР осуществляет координацию деятельности одноименных министерств союзных республик, т.е. отраслевую координацию. Соответственно, Министерство плодоовощного хозяйства Киргизской ССР осуществляет координацию подчиненных областных плодоовощных ПАЛО. Следовательно, объектами руководства для Миншюдоовощхоза СССР являются одноименные министерства союзных республик, а последние руководят соответственно областными ПАЛО. Таким образом, руководство плодоовощным хозяйством осуществляется через определенные звенья, которые стоят между министерством и предприятиями данной системы. (См. схему $ 3).
Что же касается управления, то оно осуществляется министерствами плодоовощного хозяйства СССР и союзных республик по отношению к подведомственным совхозам и сельскохозяйственным предприятиям непосредственно, т.е. минуя промежуточные звенья.
Таким образом, Министерство плодоовощного хозяйства Киргизской ССР действует либо непосредственно, либо через создаваемые ІШІ0, т.е. в его деятельности сочетаются и руководство, и управление. Отсюда вытекает, что нельзя противопоставлять руководство управлению, поскольку руководство "есть одна из наиболее общих сторон любого управленческого процесса, оно выражается в выработке управленческой политики, в подчинении деятельности всех звеньев системы управления этой политике" .
Для характеристики Министерства плодоовощного хозяйства Киргизской ССР важное значение имеет определение ее "материальной базы", т.е. круга объектов, на которые она распространяется. В соответствии с действующими нормативными актами республиканского значения в ведении Миншюдоовощхоза республики находятся в настоящее время следующие внутриотраслевые звенья: а) заводы; б) совхозы; в) транспортные организации; г) торговые организации; д) тарный завод; е) строительные организации (ПМК); ж) научно-исследовательские учреждения.
Предприятия и организации системы Министерства плодоовощного хозяйства Киргизской ССР
В системе Минплодоовощхоза Киргизской ССР действует значительное число различных предприятий и находящихся на их уровне организаций. Все они являются первичными внутриотраслевыми звеньями данной системы. Администрация этих предприятий и организаций есть низовое звено внутриотраслевого управления плодоовощным хозяйством республики .
Спецификой предприятий данной республиканской отраслевой системы является, во-первых, определяемая особенностями ее организации их многопрофильность, в основе которой внутриотраслевая специализация; во-вторых, различная их подчиненность в рамках единой ведомственной принадлежности.
В соответствии с внутриотраслевой специализацией предприятия и организации системы Минплодоовощхоза Киргизской ССР осуществляют: а) производство плодоовощной продукции (совхозы); б) промышленную переработку выращенной продукции (например, консервные заводы, совхоз-заводы); в) оптовую и розничную реализацию выращенной и переработанной плодоовощной продукции (торговые предприятия); г) заготовку и хранение плодоовощной продукции (заготовительно-сбытовые конторы и базы); д) перевозку плодоовощной продукции (транспортные предприятия),
Кроме того, в системе Минплодоовощхоз республики на этом же уровне функционируют строительные организации и научные учреждения (научно-исследовательские и технологические и т.п.). В зависимости от подчиненности можно выделить: а) Предприятия и организации, подчиненные непосредственно Мини стерству плодоовощного хозяйства Киргизской ССР. Таких объектов не много: Головное автотранспортное предприятие (ГАП), передвижная ме ханизированная колонна (ПМК), фрунзенский тарный завод, фрунзенский консервный завод, два консервных завода в г. Токмаке, научно-иссле довательские учреждения - филиал Центра НОТ и УП Министерства пло доовощного хозяйства СССР и фрунзенское проектно-конструкторское технологическое бюро (ПКТБ), и ряд торговых организаций. б) Предприятия и организации, подчиненные непосредственно про изводственным аграрно-промышленным объединениям (ПАЛО). Это подавля ющее большинство всех предприятий и организаций данной отраслевой системы (совхозы, промышленные и торговые предприятия, транспортные организации и т.д.). Вместе с тем, в настоящее время необходимо учитывать и тот факт, что основная масса предприятий и организаций плодоовощного профиля вошла соответственно в состав областных и районных агропромышленных объединений, созданных в республике. Следовательно, можно выделить: а) предприятия и организации, входящие в состав областных АЛО. Это все предприятия и организации системы Минплодоовощ-хоза, находящиеся на территории данной области; б) предприятия, входящие в состав районных агропромышленных объединений (РАЛО). Это совхозы и совхоз-заводы системы Миншюдоовощхоза, находящиеся на территории соответствующего района.
Так оформилась новая линия подчиненности объектов плодоовощного хозяйства. Именно новая, так как они не вышли из организационного подчинения Минплодоовощхозу Киргизской ССР. Соответственно предприятия и организации данной системы в настоящее время в своем подавляющем большинстве находятся в "двойном" подчинении областному или районному агропромышленному объединению и Минплодоовощхозу республики. министерство осуществляет непосредственное управление предприятиями и организациями своей системы в случаях прямой управленчее т кой связи с ними , а также руководит в общеотраслевом масштабе всеми остальными предприятиями через производственные аграрно-про-мышленные объединения по плодоовощному хозяйству. Это позволяет Минплодоовощхозу республики концентрировать свои основные усилия на функциях общеотраслевого централизованного руководства.
Предприятия и организации системы Миншюдоовощхоза выполняют разнохарактерные задачи, вытекающие из специфики отрасли (производство, переработка, реализация и т.п.) в целях наиболее полного удовлетворения потребностей населения в продуктах питания.
Совхозы. В систему Миншюдоовощхоза республики в настоящее время включены 62 совхоза, специализированных на выращивании плодов и овощей, 9 совхозов-заводов, 5 межхозяйственных садоводческих объединений и другие государственные сельскохозяйственные предприятия, ставшие важнейшими производителями и поставщиками сельскохозяйственной продукции.
Основные права и обязанности совхозов по вопросам использования основных и оборотных средств, планирования производственно-хозяйственной деятельности и капиталовложений, совершенствования и управления хозяйством определены Положением о предприятии с учетом особенностей применения этого Положения к сельскохозяйственным предприятиям.
Совхозы осуществляют свою деятельность на основе Устава, который утверждается Министерством. Так, в Уставе совхоза "Заветы Ильича", утвержденного 2 июля 1981 г., отмечается, что он находится в непосредственном подчинении Чуйского ПАЛО по плодоовощному хозяйству . В п. 2 Устава говорится, что совхоз "Заветы Ильича" является социалистическим государственным сельскохозяйственным предприятием, имеет самостоятельный баланс и является юридическим лицом. Он,используя отведенную землю и закрепленную в его оперативном управлении государственное имущество, осуществляет силами своих коллективов под руководством вышестоящего органа производственно-хозяйственную деятельность.
Б Уставах совхозов определены предметы деятельности совхоза, фонды, органы управления и т.п. Так, например, в Уставе вышеуказанного совхоза отмечается, что предметом деятельности совхоза является производство сельскохозяйственной продукции в соответствии с установленным государственным планом закупок (п. 4 Устава). Для осуществления производственно-хозяйственной деятельности совхозы имеют уставной фонд и образуют другие фонды в соответствии с действующим законодательством (п. 9 Устава).
