Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы паспортно-визовой деятельности 18
1.1. Историко-правовой анализ отечественной паспортно-визовой -деятельности 19
1.2. Особенности конституционно-правовых основ паспортно-визовой деятельности в зарубежных странах 46
1.3. Конституционные основы паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации 78
Выводы по главе 100
Глава 2. Совершенствование административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в российской федерации 105
2.1. Совершенствование административно-правового регулирования паспортной работы и регистрационного учета населения 106
2.2. Совершенствование административно-правовой деятельности по вопросам гражданства 119
2.3. Взаимосвязь конституционных основ и административно-правового регулирования визовой и 135 регистрационной работы
Выводы по главе 151
Заключение 155
Библиографический список
Список приложении 172
- Историко-правовой анализ отечественной паспортно-визовой -деятельности
- Особенности конституционно-правовых основ паспортно-визовой деятельности в зарубежных странах
- Совершенствование административно-правового регулирования паспортной работы и регистрационного учета населения
- Совершенствование административно-правовой деятельности по вопросам гражданства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реализуемость демократических принципов, прав и свобод российских граждан, а также находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства тесно связана с эффективностью деятельности государственных органов. Это находит своё отражение в совершенствовании системы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления1.
Вместе с тем «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»". Отсюда, именно конституционные основы определяют сущность и направленность содержания административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации.
В последние годы общественные отношения в сфере миграции претерпевают изменения, жизненно важные для российского общества и каждого его гражданина. Так, Указом Президента РФ «Вопросы Федеральной миграционной службы» от 19 июля 2004 г. № 9283 к сфере миграции отнесены паспортно-визовые структуры МВД России.
С 2005 г. конституционно-правовое регулирование общественных отношений в сфере миграции приобретает всё более новое качественное состояние, в том числе обусловленное переходом на паспортно-визовые документы нового поколения с электронными носителями информации. В этой связи существенно расширены полномочия Федеральной миграционной
См.: Указы Президента РФ: от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2007. 26 сентября и др.
2 См.: Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. Ст. 18.
3 См.: Российская газета. 2004. № 154.
4 службы1, как федерального органа исполнительной власти, реализующего
государственную миграционную политику2. В то же время ФМС России
подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации и
предназначена для решения следующих новых задач:
производство по делам о российском гражданстве, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
осуществление регистрационного учёта российских граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах страны и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета российских граждан;
оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Россию, проживания и временного пребывания в России;
осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в России.
Следовательно, можно сделать вывод о том, что конституционно-правовое регулирование общественных отношений в сфере миграции или миграционные правоотношения охватывают совокупность миграционных процессов3, а именно: иммиграцию, внешнюю трудовую миграцию, расселение, вынужденную миграцию, нелегальную миграцию, переселение в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом4, а также процесс эмиграции.
1 Далее - ФМС России или Служба.
2 См.: Указ Президента РФ от 21 марта 2007 г. № 403 «О внесении изменений в некоторые
акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в
области миграционной политики».
3 См.: Прудников А.С., Самойлов В.Д. Деятельность Федеральной миграционной службы:
Учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - С. 4.
4 См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «Об утверждении Государственной
программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».
5 Исходя из того, что «ни одну из актуальных задач, стоящих перед
нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод
граждан» ! проанализируем деятельность подразделений паспортно-визового
блока ФМС России по их итоговым показателям в 2004-2007 гг. (табл.).
Таблица Основные показатели паспортно-визовой деятельности ФМС России в 2004-2007 гг.
В соответствии с конституционными принципами на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции РФ) правовое регулирование паспортно-визовой составляющей деятельности ФМС России (далее - паспортно-визовая деятельность) обеспечивает:
а) право на свободу передвижения по территории Российской
Федерации российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства,
что подтверждается —
относительно нестабильной тенденцией, характеризующей объем выдачи удостоверений личности гражданина Российской Федерации (российских паспортов, 1-й показатель табл.);
быстро прогрессирующей тенденцией, характеризующей объем выдачи удостоверений личности гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации (заграничных паспортов, 2-й показатель табл.);
б) право на свободу выбора места пребывания и жительства на
территории Российской Федерации российских и иностранных граждан, а
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2005 г.
также лиц без гражданства, что подтверждается -
регрессирующей тенденцией, характеризующей объем видов на жительство, оформленных территориальными органами ФМС России (3-й показатель табл.);
нестабильной тенденцией, характеризующей объем разрешений на временное проживание, оформленных территориальными органами ФМС России видов на жительство (4-й показатель табл.);
нестабильной тенденцией, характеризующей численность российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, приобретших российское гражданство (5-й показатель табл.).
Несмотря на нестабильную тенденцию по 5-му показателю, в процессе целенаправленного анализа вопросов гражданства мы пришли к выводу о том, что конституционно-правовой механизм приобретения российского гражданства гражданами государств - участников СНГ и стран дальнего зарубежья всё более совершенствуется. Дело в том, что по мере становления институтов гражданства на постсоветском пространстве обозначились противоречия между некоторыми нормами закона «О гражданстве Российской Федерации» (2002) и аналогичными правовыми актами государств — участников СНГ, граждане (жители) которых составляют основу лиц, ходатайствующих о приобретении российского гражданства. Для устранения выявленных правовых коллизий законодателем периодически вносятся изменения и дополнения в указанный базовый Закон1.
Вместе с тем миграция затрагивает практически всех жителей земли и представляет собой социально-экономическое явление, формирующееся в процессе реализации людьми своих намерений, связанных с передвижением, приобретением нового правового статуса в местах вселения, а также с интересами общества и государства . Конечным результатом миграционного процесса является приживаемость перемещенного населения в местах
1 См.: Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. (в ред. от 02 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4377. ~ См.: Прудников А.С., Самойлов В.Д. Указ. раб..— С. 5.
7
вселения, подтвержденная паспортно-визовыми документами
соответствующего государственного образца.
В своей сущности, паспортно-визовая деятельность относится к предметам конституционного регулирования прав и свобод человека и гражданина и направлена на административно-правовое урегулирование процесса приживаемости мигрантов в местах их вселения. В содержательной основе приживаемость, как заключительная стадия миграционного процесса, представляет собой приобретение мигрантами нового правового статуса, их регистрацию по месту своего нового пребывания (жительства), осуществление процедуры миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства, приобретение российского гражданства и другие составные элементы, определяющие базовые условия взаимоотношений федеральных, региональных и местных органов власти и самих мигрантов.
Таким образом, конституционные основы административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации приобретают не только актуальность, но и объективную значимость в целом для совершенствования деятельности ФМС России.
Степень разработанности темы исследования. Изначально правовые основы миграции заложены в работах английского учёного Е. Равенштейна, сформулировавшего правила миграции1. В последующем разработаны концепции: функций и причин миграции Т.Н. Заславской (1970); демографического и миграционного перехода В. Зелинского (1971); миграционной подвижности населения Б. С. Хорева (1974); трёхстадийности миграционного процесса Ж.А.Зайончковской, Л.Л. Рыбаковского (1987); государственной миграционной политики О.Д. Воробьёвой (2003) и В.Д. Самойлова (2005); профессионального образования кадров для сферы
1 См.: Ravenstein Е. The laws of migration. Journal of the Statistical Society. 1885-1889; Ионцев
B.A. Международная миграция населения: теория и история изучения. — М.: 1999. - С.72
2 См.: Воробьёва О.Д. Методологические проблемы разработки и реализации
государственной миграционной политики: Автореф. дне. ...д-ра экон. наук: ИСПИ РАН.-
М., 2003; Самойлов В.Д. О совершенствовании государственной миграционной политики
Российской Федерации // Право и безопасность. 2005. №3. С.82-88 и др.
8 миграции — В.Я. Кикотя, А.С. Прудникова, В Д. Самойлова и др.
Кроме того, на степень научно-практической разработанности темы определённое влияние оказали положения различных научных направлений в отечественной и иностранной миграции: экономическое — Г.Н. Бояркина, В..А. Ионцева, А.Н. Каменского и др.; социологическое — Р.А. Костина, Т.Н. Юдиной и др.; политическое — Г.Г. Голъдина и др.; историческое — О.В. Горбачёва, В.М. Кабузана, Д.С. Шелестоеа, И.П. Щерова и др.; юридическое -М.Л. Тюркина и др.
Существенный вклад в исследование юридических механизмов регулирования паспортно-визовой деятельности внесли П.Б. Музыченко в области административно-правовой информациологии паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации; Е.С. Смирнова по проблемам правового статуса иностранцев в условиях глобализации; А.В. Степанов' по организационно-правовым аспектам деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и др.
Вместе с тем комплексное исследование проблемных вопросов паспортно-визовой деятельности в системе конституционного регулирования общественных отношений в сфере миграции применительно к правам и свободам человека и гражданина прежде не проводилось. Это обстоятельство в условиях динамично развивающихся в стране миграционных процессов, а также, по существу, при отсутствии научно-практических разработок по исследуемой теме существенно влияет в целом на эффективность формируемой и реализуемой государственной миграционной политики.
В этой связи состояние паспортно-визовой деятельности для реализации прав и свобод человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места жительства (пребывания) не обеспечивает её административно-правовое регулирование на уровне, адекватном политическим, социально-экономическим, демографическим и иным процессам, происходящим внутри государства и за рубежом. Накопленные информационные ресурсы о
конституционных основах административно-правового регулирования
паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации, разработанные концепции и обоснованные теоретические положения в области конституционного права и сферы миграции не систематизированы.
В то же время права и свободы человека и гражданина в сфере миграционных правоотношений как непосредственно действующие, должны определять не только сущность и содержание, но и реализацию паспортно-визовой деятельности ФМС России функций правоприменения, контроля, надзора, оказания государственных услуг и законотворчества в качестве субъекта бюджетного планирования.
В целом государственное регулирование миграционных процессов нуждается в поиске перспективных направлений совершенствования паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации.
Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации.
Предметом исследования определены конституционные основы административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в системе реализации прав и свобод человека и гражданина на передвижение, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации и за рубежом.
Гипотеза исследования заключается в предположении, что возникшее противоречие между потребностями российских граждан, общества и государства в эффективно функционирующей миграционной системе России и современным состоянием паспортно-визовой деятельности на международном и внутригосударственном уровнях можно в определенной степени разрешить в рамках упорядочения административно-правового регулирования вопросов гражданства, паспортной работы, регистрационного учёта населения, визовой и регистрационной работы в российском миграционном законодательстве и деятельности ФМС России.
10 Цель исследования — обосновать перспективные направления
совершенствования паспортно-визовой деятельности в системе
конституционно-правового регулирования сферы миграции в области прав и
свобод человека и гражданина на передвижение, выбор места пребывания и
жительства на территории Российской Федерации и за рубежом.
Задачи исследования:
провести историко-правовой анализ развития конституционных основ административно-правового регулирования отечественной паспортно-визовой деятельности;
выявить особенности конституционных основ административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в зарубежных странах;
обосновать состояние и тенденции административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России;
разработать предложения для эффективного регулирования общественных отношений по вопросам паспортной работы и регистрационного учета населения;
обосновать рекомендации по дальнейшему совершенствованию деятельности ФМС России по вопросам гражданства;
выработать рекомендации по повышению эффективности визовой и регистрационной работы в деятельности ФМС России.
Методологические основы исследования составили: диалектический подход к сущности и содержанию государственно-правовых и миграционных явлений и процессов в их взаимосвязи и взаимообусловленности; общенаучные подходы — ситуационный, структурно-функциональный, системный, социологический, культурологический, личностно-социально-деятельностный; конкретно-научные подходы - историко-правовой, сравнительно-правовой, экспериментально-правовой; принципы -объективности, развития, равенства всех перед законом, единства исторического и логического, теоретического и эмпирического и др.
Эмпирические основы исследования. Апробация и частичное внедрение результатов исследования осуществлялись автором в 2005-2008 гг. в процессе целенаправленного правового наблюдения за деятельностью органов внутренних дел МВД России, ФМС России и ее территориальных органов, других органов, организаций и учреждений на федеральном, региональном и местном уровнях.
В работе также использовались текущие сведения о законодательной деятельности федеральных и региональных структур и служб, различных международных организаций, о профессиональной деятельности сотрудников паспортно-визовой деятельности ФМС России. Это позволило обеспечить репрезентативность статистически достоверной выборки и расширить границы использования теоретических рекомендаций по сформулированным автором выводам, идеям и рекомендациям.
Базой для апробации результатов исследования и их внедрения явились организованные автором и проводимые при её участии частные правовые эксперименты с целью определения возможностей для эффективного административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России в рамках конституционных основ и действующего миграционного законодательства.
Научная новизна исследования заключается в комплексировании методологических основ административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России, базирующихся на конституционном регулировании общественных отношений в сфере миграции в области прав и свобод человека и гражданина на передвижение, выбор места жительства и пребывания; применении ситуационного, системного и лично стно-социально-деятельностного подходов для исследования современного состояния и перспектив регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
В этой связи представляет несомненный научный интерес предпринятая автором попытка исследования паспортно-визовой
12 деятельности в Российской Федерации на стыке двух научных
специальностей с позиций, с одной стороны, конституционного права (конституционные основы), с другой стороны, административного права (административно-правовое регулирование). По существу, избранная схема исследования наиболее полно отражает современную модель паспортно-визовой деятельности ФМС России, основанную на реализации конституционных принципов свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, приобретения российского гражданства и др.
Кроме того, новизна некоторых тезисов, идей и выводов автора связана
с имплементацией ряда правовых норм в российское миграционное
законодательство и уточнением некоторых теоретических положений в
области паспортно-визовой деятельности, что подтверждается
соответствующими актами внедрения полученных научных результатов.
Научную новизну в целом составили следующие основные результаты:
терминологический, историко-правовой, сравнительно-правовой,
методологический, опытно-экспериментальный и прогностический, которые изложены ниже.
Совокупность новых основных научных результатов и положений, выдвигаемых автором для публичной защиты, составляют:
1. Под паспортно-визовой деятельностью в системе конституционных основ административно-правового регулирования прав и свобод человека и гражданина на передвижение, выбор места жительства и пребывания обоснована система общественных отношений, складывающихся по поводу урегулирования нормами права выдачи, обмена, хранения и изъятия паспортов, их регистрации с целью учёта и упорядочения передвижения людей, адресно-справочной работы, розыска лиц, уклоняющихся от следствия и суда, обеспечения условий для реализации субъективных прав, свобод и обязанностей российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, исполнения законодательства по вопросам гражданства, а также национальной безопасности, интересов личности, общества и государства.
2. Доказано, что компоненты паспортной, визовой и регистрационной
работы в статусных характеристиках различных категорий мигрантов приобрели вполне различимые контуры в 60-е годы XVIII века, что позволяет этот период отечественной истории связывать с зарождением её паспортно-визовой деятельности и преобразованием её в систему. Становление данной системы, как в Российской Империи, так и в Советской России связано с установлением правового положения различных категорий мигрантов в процессе заселения присоединяемых и пустующих территорий, а также с поездками подданных (граждан) за границу.
Для совершенствования отечественной паспортно-визовой системы неприемлемыми характеристиками зарубежных аналогичных систем являются: создание «железного занавеса» в США для въезда и пребывания иностранных граждан на территории страны; практически доминирующее положение неправительственных и общественных организаций в сфере информационно-правового и финансово-правового регулирования в ФРГ; институт двойного гражданства во Франции.
Несомненные достоинства иностранных систем: стандартизация правоотношений с различными категориями мигрантов; особенности противодействия нелегальной миграции (от депортации и реадмиссии до легализации статуса нелегальных мигрантов); введение системы квотирования; применение квалификационных стандартов для получения вида на жительство (Австралия, Канада и др.); международно-правовое сотрудничество при выработке компромиссных решений между угрозами национальной безопасности и соблюдением прав человека и гражданина.
3. Закономерности современного этапа развития конституционных
основ административно-правового регулирования паспортно-визовой
деятельности составляют:
принципиальное соответствие нормативно-правовых актов Российской Федерации в сфере миграции международным правовым актам;
14 доминирование конституционных основ административно-правового
регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на
федеральном, региональном и местном уровнях;
периодическое укрепление государственно-правового статуса координирующего органа управления миграционными процессами;
постепенный перевод паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации на автоматизированную основу.
При этом противоречия современного этапа развития конституционных основ административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации выявлены для паспортной работы и регистрационного учета населения; визовой и регистрационной работы, а также для решения проблемных вопросов гражданства.
Отсюда требования к совершенствованию паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации с позиций конституционных основ её административно-правового регулирования составляют:
предоставление ФМС России полномочий для формирования государственной миграционной политики в интересах надёжного обеспечения стадии приживаемости различных категорий мигрантов;
предоставление возможностей территориальным органам Службы для обеспечения способности полномочных органов государственной власти выполнить установленные квоты по приёму и размещению мигрантов из-за рубежа, а также для осуществления эффективного распределения и перераспределения собственных людских ресурсов;
достижение устойчивой способности территориальных органов ФМС России соблюдать установленные действующим законодательством административные регламенты в паспортно-визовой деятельности;
обеспечение эффективного административно-правового регулирования переселения в Россию соотечественников, проживающих за рубежом согласно реализуемой Государственной программы, а также их защиту и поддержку по месту жительства за рубежом;
15 повышение оперативности осуществления контрольно-проверочных
процедур в сфере миграции до масштаба времени, близкого к реальному;
развитие уведомительного способа регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства на всей территории Российской Федерации;
безусловное обеспечение конституционно-правового статуса личности на международном и внутригосударственном уровнях.
В целом тенденции развития конституционных основ административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации составляют: а) автоматизация основных процессов паспортно-визовой деятельности; б) всё более активное участие России в международном миграционном обмене, в том числе на автоматизированной основе.
4. Обоснованы направления совершенствования паспортно-визовой деятельности в системе конституционных основ административно-правового регулирования прав и свобод человека и гражданина на передвижение, выбор места жительства и пребывания в России и за рубежом:
приведение его в соответствие с нормами иных институтов национального законодательства в сфере миграции (жилищного права, трудового права, финансового права, информационного права и др.);
конкретно-адресный подход к учёту и регистрации в Российской Федерации различных категорий мигрантов;
структурно-функциональное преобразование правоотношений в сфере миграции на основе разработки перспективных законодательных, миграционных моделей и технологий (проекта Миграционного кодекса России, миграционных модулей, технологий новых загранпаспортов с электронными носителями информации о биометрических параметрах их владельцев и др.);
повышение профессионального уровня сотрудников и руководящего состава, осуществляющих паспортно-визовую деятельность;
создание системы подготовки, переподготовки и повышения кадров
для сферы миграции в рамках многоуровневого профессионального миграционного образования.
Теоретическая значимость исследования в том, что разработанные теоретические положения в своей совокупности представляют собой важное нормативное правовое, социально-культурное значение. Автором обоснованы основные направления совершенствования паспортно-визовой деятельности в системе конституционных основ её административно-правового регулирования. Теоретическую значимость исследованию также придаёт систематизация автором особенностей административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России для различных категорий мигрантов с целью формирования теоретических предпосылок для кодификации миграционного законодательства.
Полученные данные могут быть использованы для упорядочения паспортно-визовой деятельности ФМС России и ее территориальных органов, совершенствования общественных отношений мигрантов -физических лиц, становления системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы миграции.
Практическая значимость исследования в том, что обоснованные идеи, выводы, рекомендации и предложения автора являются дальнейшим развитием социально-личностно-деятельностного подхода в сфере миграции с целью совершенствования паспортно-визовой деятельности ФМС России в системе конституционных основ административно-правового регулирования прав и свобод человека и гражданина. По существу, дальнейшему развитию подлежит система общественных отношений применительно к регулированию миграционных процессов российским миграционным законодательством. В конечном счёте, реализация обоснованных автором предложений и рекомендаций направлена на повышение роли и значимости паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации.
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования обусловлены: системным подходом к рассмотрению предмета
17 исследования в его концептуальных правовых статусных характеристиках,
взаимосвязях между ними; использованием современных теоретических и
эмпирических методов исследования в соответствии с логикой его
организации; результатами экспериментально-правовой работы;
репрезентативностью эмпирической базы, математико-статистической
обработкой данных исследования; их опубликованием в научной и
периодической печати, в том числе на международном круглом столе по теме
«Оказание помощи жертвам преступлений: предотвращение, информирование,
статус жертв преступлений»»; апробацией и частичным внедрением в
образовательный процесс Московского университета МВД России, филиала
ВИПК МВД России, Академии экономической безопасности МВД России
рекомендаций по использованию научных выводов исследования.
Структура диссертации включает введение, две главы (по три
параграфа в каждой), заключение, библиографический список (150
источников) и список приложений (5 наименований).
Историко-правовой анализ отечественной паспортно-визовой -деятельности
Наука, по мнению А. Мориса, существует только там, где есть закономерности, которые можно изучить и предсказать2. Руководствуясь этим принципом, а также традиционным выделением в генезисе социально-экономических, правовых3, политических и других явлений и процессов дореволюционного, советского и современного этапов, исследуем историко-правовые и конституционно-правовые основы паспортно-визовой деятельности в отечественной миграционной системе.
Дореволюционный этап (середина XVII в. - 1917 г.). Безусловно, эффективная паспортная служба - это необходимый инструмент управления миграционными процессами в руках государства1, которое не ограничивается декларированием конституционных демократических принципов о праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства.
В этой связи автором исследована совокупность нормативно-правовых актов самодержавной России о документе, удостоверяющем личность, о свободе передвижения и выборе места жительства, о регистрационном учете населения, о выезде из Российской Империи и въезде на её территорию, о российском подданстве, а также об особенностях формирования и функционирования паспортной системы в XVIII-начале XX в.
В результате изучения историко-правовых источников установлено , что ещё в Краткой Правде (1136) и Пространной Правде (1209) определялся статус иностранцев («варяг» и «колбяг»), служивших дружинниками и имевших свои дворы3. Так, А.С. Мулюкин подчеркивает, что пять врачей-иностранцев, по прибытии на службу к царю Б. Годунову в 1600 г. получили по поместью в 30-40 душ4. Однако по Указу (1652) запрещалось продавать дворы и дворовые места иностранцам под угрозой «быть от государя в опале»; для поселения европейцев, не принявших русскую веру, с правом «жить на свой манер» была выделена Немецкая слобода за Москвой.
Начиная с середины XVII в., паспорт используется в российском государстве в качестве справки об освобождении из мест заключения, как документ, удостоверяющий личность лица и его право на «отлучку». Одно из первых упоминаний о документе, так называемом «виде или письме», встречается в Соборном Уложении (1649).
Важную роль в формировании миграционной привлекательности России для иностранцев сыграл Петр Великий. Так, в Москве иностранцы могли найти и убежище, и службу, и признание1. Этому способствовал Манифест «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» от 16 апреля 1702 г., разрешавший въезд в страну военным, купцам и художникам.
Возникновение паспортной подсистемы в России связано с организацией и проведением «подушного обложения» с целью обеспечить рекрутские наборы в создаваемую царём армию. В частности, правовое регулирование паспортной службы того времени составляли царские указы 1714, 1716, 1719 гг., направленные на пресечение беззаконий и борьбу с разбоями. Так, царским указом от 30 октября 1719 г. запрещалось жителям Империи покидать места жительства и службы без узаконенного вида или паспорта". В 1724 г. был подписан нормативный акт, названный «Плакатом».
Позднее по Указу Елизаветы Петровны от 11 октября 1755 г. пограничным таможням вменялось в обязанность делать отметки в паспортах 0 пересечении границы. Причём, таможенные чиновники брали с купцов расписку о том, что они вернутся обратно в Отечество вместе со своими работниками. Кроме того, если самовольно отлучавшихся за границу поселян отдавали в солдаты, а негодных к службе в крепостную работу, то дворян судили с конфискацией их имений.
Для стимулирования притока в страну иммигрантов 4 декабря 1762 г. Екатериной II был подписан Манифест «О свободном поселении иностранцев в России», а на следующий год - Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Русское население завидовало правам и льготам переселенцев-иностранцев, получавшим российское подданство, которые беспрепятственно вывозили все нажитое из страны, прожив в ней 10 лет и более.
Рассмотрим особенности структуры и моделей функционирования органов государственной власти, в той или иной степени полномочных в сфере регулирования различных миграций людей. Автор согласен с обоснованной М.Л. Тюркгшым классификацией основных государственных институтов для правового регулирования миграционной деятельности дореволюционного этапа (подсистемы): управления — Переселенческое управление; права — Особенная канцелярия Министерства полиции и МВД; информатизации - Статистический Совет, Центральный статистический комитет; обеспечения - Хозяйственный департамент МВД1.
Особенная канцелярия Министерства полиции и МВД (1811 - 1826)" осуществляла следующие основные функции: наблюдение за населением пограничных губерний и иностранцами, принятыми в русское подданство; сбор сведений о положении крестьян и происшествиях, политическом положении в зарубежных странах; размещение военнопленных (в Отечественной войне 1812 г.); борьбу со шпионажем и антирусскими настроениями на Кавказе и в Польше; выдачу видов на жительство. Следовательно, с деятельностью данного государственного органа можно обоснованно связывать возникновение паспортной системы в России.
Основные функции Статистического совета (1863 — 1917) заключались в содействии министерствам и главным управлениям в работе по административной статистике; определении «правильнейших» и «вернейших» способов сбора и обработки статистических сведений; установления «единообразного» порядка подготовки статистических материалов.
Особенности конституционно-правовых основ паспортно-визовой деятельности в зарубежных странах
Осуществление паспортно-визовой деятельности в зарубежных странах в целом направлено на достижение устойчивого и надежного контроля над регулируемыми миграционными процессами. В наибольшей степени государственное регулирование в сфере миграции за рубежом распространяется на процесс иммиграции.
В историко-правовой традиции уже законы Моисея призывали к гуманному отношению к иностранцам: «пришельца не оскорбляйте ...потому что сами ...пришельцы в земле Египетской» . В, Пероговский подчеркивает, что в то время как у других народов, между которыми жили евреи, пылали костры «иностранец, также как иудей, пользовался всеми благами страны, кипящей медом и молоком»". Он же отмечает, что с появлением понятия «гражданство» к чужеземцам стали относиться с меньшим уважением, чем при действии Божественного права". Более того, с образованием института проксения (добровольная обязанность граждан одного государства в отношении приема граждан другого государства) пришельцы обладали правом приобретения земельной собственности, домов и даже гражданства.
В то же время в Афинах за право проживания чужеземцы несли повинности (литургии), нередко истощавшие все их имущество . В Риме право римского гражданина включало состояние свободы и гражданства, а также семейное состояние и приобреталось по праву крови: рождением, присвоением правового статуса «латин» актом государственной власти, освобождением от рабства господином («латином» или римлянином)6.
Автор разделяет мнение Е.С. Смирновой о том, что «римское право представляет собой образец последовательного решения вопросов гражданства» и служит примером разрешения коллизионных ситуаций7. Однако в Средневековье права иностранцев, включая натурализованных, ограничивались. Так, согласно ст. 12 Статута Великого княжества Литовского о 1588 г., «пришлым людям с других государств не давать оседлости» . В ту 1 См.: Исх. эпоху в Европе на основе божественного учения получили развитие идеи понимания человеческого бытия, без разделения людей на подданных и чужеземцев. При этом идеи гражданства отражены в социально-политической концепции Дж. Локка, утверждавшего, что «человечество никогда не было связано никаким природным повиновением от рождения»1. Ж.Ж. Руссо призывал гарантировать защиту нарушенных прав и гражданам, и не гражданам Франции". Именно во Франции были созданы объективные предпосылки для принятия 26 августа 1789 г. Декларации прав человека и гражданина, провозгласившей «неотъемлемые и священные права человека» в каждом государстве . Вскоре это положение было закреплено в Конституции Франции от 3 сентября 1791 г.: «активными гражданами являются французы по рождению или лица, вступившие во французское гражданство» (п.2 отдела И).
С точки зрения современной Концепции трёх стадий миграционного процесса заслуживает внимания стадия приживаемости в Австрии, где срок натурализации мигрантов по Закону от 1 июня 1811 г. составлял 10 лет. В Германии Конституцией от 16 апреля 1871 г. (ст.З и 4) устанавливалось единое гражданство и надзор за «определениями, касающимися свободы поселения, правами гражданства, правом паспортов, полиции, иностранцев». Германский гражданский кодекс от 18 августа 1896 г. (ст.7) регулировал получение подданства несовершеннолетними .
Согласно Гражданскому кодексу Королевства Италии (25 июня 1865 г.) «иностранец пользуется равными гражданскими правами с подданными»5. Регламентация правового статуса граждан и иностранцев отражена в Испанской Конституции 1876 г. (ст.1): недопущение двойного гражданства в отношении подданных, натурализовавшихся в иностранном государстве; разрешение свободно выбирать свое место жительства в Испании (ст.2) и др.
Нормы Конституции Бразилии разрешали каждому человеку въезжать в государство, покидать его со своим состоянием и имуществом «когда и как ему заблагорассудится, без всякого паспорта» (10 ст.72).
Совершенствование административно-правового регулирования паспортной работы и регистрационного учета населения
При обосновании перспектив административно-правового регулирования вопросов паспортной работы и регистрационного учета населения будем исходить из основоположения (ст. 27 Конституции РФ). В этом случае ФМС России и её территориальные органы должны быть способны каждому, «кто законно находится на территории Российской Федерации», обеспечить «право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Кроме того, «каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации», а «гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию».
Как показали результаты проведённого автором анализа деятельности структурных подразделений центрального аппарата и территориальных органов ФМС России в 2004-2007 гг., в целом паспортная работа и регистрационный учет населения в Российской Федерации организованы и осуществляются согласно действующим нормативно-правовым актам1.
Для формирования объективного представления об особенностях осуществления паспортной работы и регистрационного учета населения обратимся к статистическим данным ФМС России (прил. 4).
По мнению автора, именно паспортная работа и регистрационный учёт населения являются связующим звеном деятельности ФМС России, МВД России и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции. Обоснуем это утверждение:
во-первых, в процессе текущего регистрационного учета населения, оформления и выдачи паспортов сотрудниками паспортных подразделений ежегодно устанавливаются десятки тысяч преступников и лиц, находящихся в розыске. В оперативные службы направляется информация в отношении сотен тысяч лиц, представляющих оперативный интерес, включая лиц, имеющих судимость;
В основу общего вывода автора положены итоговые информационно-аналитические материалы ФМС России за период 2004-2007 г. (Пргш. автора).
во-вторых, осуществляется розыск должников (ответчиков) о взыскании алиментов, о возмещении вреда, причиненного увечьем или повреждением здоровья, а также смертью кормильца, о взыскании средств с граждан в пользу юридических лиц;
в-третьих, деятельность профильного управления ФМС России способствует регулированию в стране избирательного процесса посредством формирования списков избирателей, решения вопросов обмена между территориальными избирательными комиссиями и органами внутренних дел информацией о зарегистрированных избирателях и российских гражданах, зарегистрированных по месту жительства;
в-четвёртых, анализ деятельности органов внутренних дел по противодействию легализации на территории России иностранных граждан путем получения российских паспортов свидетельствует о наличии различных групп по изготовлению поддельных справок о приобретении российского гражданства, выданных консульскими загранучреждениями, паспортов гражданина СССР, выданных в бывших советских республиках, а также иных поддельных документов;
в-пятых, создана и постоянно накапливается важнейшая информация о недействительных паспортах, которая нередко в упреждающем порядке направляется в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, работникам гостиниц, предприятий связи, авиа и железнодорожных касс, банковских и других учреждений.
В этой связи, законопроект «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» предусматривает уголовную ответственность за незаконное приобретение, выдачу или сбыт, подделку удостоверяющих личность документов (паспортов) и иных документов.
Кроме того, ФМС России совместно с ФСБ России и объединением «Гознак» Минфина России осуществляет работу по дополнительной защищенности бланка паспорта от подделки. В частности, сотрудниками Службы совместно с сотрудниками ряда департаментов (ДБОПиТ, ДепУР, ДЭБ) МВД России и МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации реализуется комплекс мероприятий по выявлению и пресечению незаконной деятельности физических и юридических лиц, оказывающих платные услуги в получении паспортно-визовых и миграционных документов.
Совершенствуется процесс автоматизации учета российских паспортов. По данным ФМС России, по состоянию на 1 июля 2007 г. в автоматизированную информационную систему «Паспорт-РФ» введено около 148,3 млн. сведений о выданных и недействительных паспортах гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, что составляет 90,0%, в том числе более 21 млн. сведений о недействительных паспортах, 1,8 млн. — объявленных в федеральный розыск.
Однако наличие недостоверной информации о регистрационном учёте граждан не позволяет утверждать об упорядочении учетных данных. С этой целью регулярно осуществляются проверки мест пребывания (проживания) граждан с составлением административных протоколов на нарушителей ст. ст. 19.15 и 19.16 КоАП РФ из числа российских граждан, в том числе: проживающих без паспортов, по недействительным паспортам, без регистрации, допустивших проживание граждан без регистрации, включая владельцев квартир и должностных лиц (Рис.2).
Совершенствование административно-правовой деятельности по вопросам гражданства
Как установлено в процессе историко-правового анализа развития паспортно-визовой деятельности, в России издавна иностранцы принимались в русское подданство по особому соизволению царской власти. Петр I упростил порядок приема иностранцев в русское подданство и выхода из него, предоставив право решать эти вопросы Сенату. В дальнейшем вопросы подданства в Отечестве регулировались актами, наделявшими губернаторов правом натурализации. Существенные изменения в действовавшие нормы были внесены во второй половине XIX в.: министр внутренних дел имел право натурализации (вплоть до отказа в натурализации даже при наличии условий, предусмотренных законом)1. При этом губернаторы сохраняли право разрешать поселение в пределах Российской империи".
В современную эпоху к полномочным органам по вопросам российского гражданства относятся: 1992-2004 гг. — Паспортно-визовое управление МВД России (ПВУ), преобразованное в Главное паспортно-визовое управление МВД России (ГПВУ) и управления (отделы) паспортно-визовых служб МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ (в их полномочия входила компетенция о приеме в российское гражданство в упрощенном порядке); с 19 июля 2004 г. - ФМС России и её территориальные органы (созданы в целях обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина в сфере миграции). Был установлен период для передачи полномочий от МВД России ФМС России «впредь до принятия соответствующих федеральных законов, правоприменительные функции и функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, передаваемые МВД России Федеральной миграционной службе, в период до завершения формирования территориальных органов Службы продолжают осуществлять МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ; возложенные на МВД России законодательством Российской Федерации полномочия осуществляет ФМС России»4.
По завершению формирования территориальных органов ФМС России (к концу 2005 г.), с 7 августа 2006 г. согласно ст. 12 Федерального закона от июля 2006 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции»1 полномочный орган, ведающий вопросами гражданства в России, стал федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.
В ходе исследования установлена исключительная роль ФМС России и ее территориальных органов в разрешении правовых коллизий, возникающих при исполнении законодательства о российском гражданстве. Основное предназначение Службы заключается в обеспечении конституционного регулирования вопросов гражданства с учетом Концепции национальной безопасности России", сбалансированности интересов личности, общества и государства, создания единого правового пространства, недискриминации, повсеместной защиты прав и свобод человека и гражданина, стабилизации общественно-политической обстановки в стране, защиты прав и интересов российских граждан за рубежом3.
Несмотря на то, что Федеральный закон (2002) вступил в силу за два года до создания ФМС России, он неоднократно претерпевал изменения, связанные с массовыми обращениями в территориальные органы Службы граждан, проживающих в России на законных основаниях, но не имеющих российского гражданства. Так, человек, родившийся в РСФСР и имеющий в прошлом гражданство СССР, либо состоящий в браке с российским гражданином не мог приобрести российское гражданство в упрощенном порядке. Хотя, по мнению автора, для таких категорий граждан законодатель был обязан предусмотреть преференции.
Более того, даже для военнослужащих в российском законодательстве гражданстве не было предусмотрено никаких льгот. Так, ч. 1 ст. 13 Закона (1991) признавала российскими гражданами всех лиц, постоянно проживающих в России на день вступления данного Закона в силу (6 февраля 1992 г.). При этом факт постоянного проживания на тот период на территории России подтверждался постоянной пропиской в Российской Федерации при наличии ордера на полученное жилье (оформленное частное домовладение). По мнению автора, ситуация с признанием российскими гражданами военнослужащих по-прежнему актуальна.
В частности, военнослужащие по призыву, согласно действовавшему законодательству, обязательно выписывались с места жительства с отметкой в паспорте «в Советскую армию», а после увольнения вновь прописывались на ранее занимаемой жилплощади. Так, солдат, выписанный до 6 февраля 1992 г. и прописанный после указанной даты, формально не подпадал под действие указанной статьи и должен был представить ряд документов для подтверждения признания его российским гражданином. При этом признание его российским гражданином происходило автоматически для всех лиц, имеющих постоянную прописку на указанную дату.
Особенности прохождения службы офицеров были связаны с их направлением в воинские части, предоставляющие им временное служебное жилье. Поэтому и прописка была временная. Следовательно, даже офицер не признавался гражданином Российской Федерации.
