Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы конституционного права на медицинскую помощь
1. Понятие и особенности конституционного права на медицинскую помощь 13
2. Субъекты права на медицинскую помощь 43
3. История закрепления права на медицинскую помощь в конституциях России 78
Глава 2. Проблемы правовой регламентации конституционного права на медицинскую помощь в Российской Федерации
1. Правовая регламентация конституционного права на медицинскую помощь в федеральном законодательстве 110
2. Проблемы разграничения полномочий в сфере реализации конституционного права на медицинскую помощь 137
Заключение 154
Библиография 157
- Понятие и особенности конституционного права на медицинскую помощь
- Субъекты права на медицинскую помощь
- Правовая регламентация конституционного права на медицинскую помощь в федеральном законодательстве
- Проблемы разграничения полномочий в сфере реализации конституционного права на медицинскую помощь
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 1 и 7) Россия является правовым и социальным государством, в котором права и свободы человека являются высшей ценностью. К числу таких прав человека и гражданина, которые в соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации признаются, соблюдаются и защищаются государством, относится и право на медицинскую помощь.
Одним из основных направлений современной юридической науки является теоретическое осмысление проблем регулирования и реализации прав и свобод человека как на законодательном уровне, так и в правоприменительной практике, а также поиск практических рекомендаций для их устранения.
Среди актуальных проблем автор настоящей диссертации считает необходимым обратить внимание на препятствия в реализации конституционного права на медицинскую помощь как гарантии функционирования социального государства.
Вопросы оказания медицинской помощи гражданам являются немаловажными для любого современного государства. Здоровье - одна из основных ценностей человека. В соответствии со ст. 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которое рассматривается как основное, естественное, субъективное право человека и гражданина. Кроме того, медицинская помощь в Российской Федерации согласно Конституции РФ оказывается гражданам бесплатно.
Право на медицинскую помощь фактически обуславливает гарантированную обществом и государством возможность человека и гражданина получать различные виды медицинской помощи как для профилактики заболеваний, так и в случае утраты здоровья.
В период начала рыночных реформ в экономике России возникли серьезные проблемы в реализации конституционного права на медицинскую помощь. Президент России Д. А. Медведев в своем ежегодном послании Федеральному Собранию на тему обязательного медицинского страхования заявил: «Надо прямо сказать - оно так и не стало у нас действенным. Права застрахованных граждан в полной мере не обеспечены. Финансовую сбалансированность системы медстрахования должны обеспечить государство».1
В это же время наблюдался кризис здоровья населения, проявляющийся в естественной убыли и старении населения, увеличении нагрузки на работающих граждан со стороны неработающих жителей старших возрастов, в росте уровня общей заболеваемости. На федеральном и региональном уровне было принято значительное количество нормативных актов, чтобы скорректировать данную ситуацию. Вместе с тем, в ходе реализации текущего законодательства выявилось большое количество противоречий между Конституцией России и нормативно-правовыми актами, регулирующими вопросы содержания и реализации конституционного права на медицинскую помощь. Эти вопросы требуют серьезной законодательной доработки и решения.
На современном этапе сохраняющееся до настоящего времени трудное, во многом кризисное состояние здравоохранения в России стало общенациональной проблемой и нуждается в разностороннем, в первую очередь конституционно-правовом рассмотрении, исследовании, осмыслении и решении с позиции собственно конституционного права.
Такое положение обуславливает необходимость научных изысканий по проблемам регулирования права на медицинскую помощь в условиях формирующегося правового государства, делает задачу анализа проблем реализации конституционного права на медицинскую помощь исключительно актуальной и своевременной в российской науке и практике.
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Рос. газ. - 2008. - 6 ноября.
Степень научной разработанности темы и теоретические основы исследования. Проработанность вопросов регулирования и реализации конституционного права человека на медицинскую помощь в отечественном правоведении на сегодня недостаточна. В подавляющем большинстве специалисты-правоведы анализировали это право и отдельные аспекты его осуществления в общем русле проблематики прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, недостаточно изучены вопросы соотношения-прав и обязанностей различных субъектов в сфере регламентации и реализации права на медицинскую помощь, а также вопросы разграничения полномочий в названной сфере. В юридической литературе практически отсутствуют материалы, посвященные анализу данного права в ретроспективе, в связи с чем выработка соответствующих теоретических и конституционно-правовых позиций является более чем актуальной.
Учитывая вышеизложенное, автор обратился к трудам отечественных правоведов в области общей теории государства и права, конституционного права Российской Федерации, гражданского права, теории прав и свобод человека, других юридических дисциплин.
В данном исследовании были проанализированы фундаментальные труды в области общей теории государства и права, прежде всего работы по общей теории права С. Н. Братуся, Л. Ю. Грудцыной, А. И. Лепешкина, Н. И. Матузова, А. Мухамет-ирекле, Д. В. Орлова, Г. Б. Романовского, О. А. Снежко, Т. Я. Хабриевой, А. А. Юнусова и др.
Также диссертационная работа была бы невозможной без использования трудов ученых конституционалистов С. А. Авакьяна, Л. В. Андриченко, В. И. Анишиной, А. Ф. Антоненко, М. В. Баглая, Г. А. Балашовой, Н. М. Бевеликовой, Н. А. Бобровой, А. А. Вешнякова, Е. Д. Виатра, В. А. Виноградова, Н. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиева, Л. А. Грось, Н. В.Гуль, Б. Л. Железнова, Л. В. Жильской, В. Д. Зорькина, Т. Д. Зражевской, Ю. Ю. Кавалерова, С. В. Калашникова, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Н. М. Колосовой, Е. И. Колюшина, А. А. Кондрашева,
И. А. Конюховой (Умновой), А. И. Лепешкина, В. О. Лучина, М. А. Мальсагова, С. Э. Несмеяновой, Л. А. Нудненко, Г. Д. Садовниковой, В. Е. Сафонова, С. С. Собянина, Б. А. Страшуна, В. Е. Чиркина, и др.
При раскрытии вопросов реализации права на медицинскую помощь были> использованы работы ученых в области организации здравоохранения А. Е. Агапитова, Ю. Барашнева, Е. Д: Дмитриевой, М. А. Ковалевского, В: И. Кулакова, Ю. П. Лисицына, М. Б. Мирского, Н. Б. Найговзиной, М. Перина, К. Рюля, Ю. Д. Сергеева, А. М. Симоненко, В. И. Стародубова, С. А. Столбова, Е. А. Тишука, В. Б. Филатова, Л. А. Эртель и др.
Целью настоящего диссертационного исследования является проведение комплексного правового анализа содержания конституционного права на медицинскую помощь в Российской Федерации, описание методологии его исследования, выявление особенностей его реализации и способов конституционно-правового регулирования.
Для достижения- поставленной цели определены следующие задачи диссертационного исследования:
- определить понятие, содержание и основные элементы конституционного
права на медицинскую помощь;
провести системный анализ нормативно-правового статуса субъектов права на медицинскую помощь;
проанализировать особенности закрепления права на медицинскую помощь в Конституциях России;
разработать конкретные научные рекомендации по совершенствованию законодательства в целях повышения эффективности реализации конституционного права на медицинскую помощь;
- выявить проблемы разграничения полномочий в сфере реализации
конституционного права на медицинскую помощь между Федерацией и её
субъектами и выработать практические рекомендации по их разрешению.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с возникновением и реализацией конституционного
права человека на медицинскую помощь. Два элемента объекта исследования из числа вышеперечисленных (возникновение и осуществление права) анализируются автором с целью создания теоретической, конституционно-правовой основы для изучения механизма реализации указанного права и разработки рекомендаций для улучшения законодательного регулирования данного права.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие содержание и гарантии права на медицинскую помощь.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектическая теория познания и основанные на ней методы. Методы анализа и синтеза позволили исследовать правовой статус различных субъектов в сфере медицинской помощи. Метод системного анализа, формально-юридический метод и сравнительно-правовой метод использовались при выявлении основных закономерностей регулирования конституционного права на медицинскую помощь в современной действительности. Статистический метод позволил установить реальное состояние уровня реализации права на медицинскую помощь в различных субъектах Федерации и Федерации в целом.
Нормативная основа и эмпирическая база диссертационного исследования. В работе исследователь опирался на положения. Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы, иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Диссертантом также проанализированы международно-правовые документы в указанной сфере с целью установления уровня применения международно-правовых стандартов в Российской Федерации относительно исследуемого вопроса. Для анализа конституционного права человека на медицинскую помощь в ретроспективе автор использовал
законодательные и конституционные акты СССР и РСФСР.
Эмпирической базой исследования послужили решения
Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека, Верховного Суда Российской Федерации, информационно-аналитические материалы, материалы научно-практических конференций, периодической печати и статистические данные.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном изучении современного состояния конституционного права на медицинскую помощь в контексте действия конституционного принципа признания высшей ценностью человека, его права и свободы.
Объективность и всесторонность исследования обеспечены использованием общетеоретических посылок и выводов, формулированием научно-практических предложений, определением перспектив реализации конституционного права на медицинскую помощь в будущем.
Научная новизна находит выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Право на медицинскую помощь является важным элементом права на охрану здоровья. Вместе с тем, до сих пор в российском законодательстве отсутствует определение здоровья, что затрудняет регулирование права на медицинскую помощь. Автор предлагает на законодательном уровне закрепить определение здоровья, данное Всемирной организацией здравоохранения, согласно которому здоровье - это состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней или физических дефектов. Диссертантом дано авторское определение права на медицинскую помощь: «Право на медицинскую помощь - это право на получение совокупности лечебно-профилактических мероприятий, оказываемых здоровым и больным людям с целью сохранения и восстановления их здоровья лицами, имеющими медицинское (высшее или среднее) образование».
лекарственного обеспечения не может быть эффективно реализована. По нашему мнению ст. 44 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан могла бы быть дополнена следующим абзацем: «Граждане Российской Федерации обеспечиваются бесплатными лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами. Граждане Российской Федерации могут получить бесплатное лекарственное обеспечение только по назначению врача. Обеспечение граждан Российской Федерации бесплатными лекарственными средствами является расходным обязательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в равных долях».
6. Автором сделан вывод о том, что муниципальная система здравоохранения как одна из основных гарантий права на медицинскую помощь практически никак не регулируется федеральным законодателем, что и порождает колоссальные разрывы в реализации права на медицинскую помощь в различных муниципалитетах России. С целью заполнения данного правового вакуума предлагается принять Федеральный закон «О муниципальной системе здравоохранения». В данном законе должны быть регламентированы основы финансирования, возложенных на муниципалитеты, полномочий в сфере оказания медицинской помощи, в зависимости от размеров муниципальных образований, динамики заболеваемости, инвалидности и смертности на территории данного муниципалитета. Кроме того, в указанном законе должны быть прописаны нормы о минимальном количестве и типе медицинских учреждений на муниципалитет в зависимости от их размеров.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования
заключается в том, что оно представляет собой одну из первых комплексных научных разработок важной проблемы науки конституционного права. Теоретические положения и выводы, представленные в работе, могут
способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о
Автором выделяются такие субъекты права на медицинскую помощь как матери, отцы, дети и семьи, рассматривающиеся в качестве наиболее значимых для регулирования права граждан на профилактическую медицинскую помощь. При своевременном оказании профилактической медицинской помощи именно данная группа субъектов может привести к увеличению рождаемости и сохранению в России здоровых граждан. В работе особо подчеркнута необходимость создания системы оказания данной группе субъектов высокоспециализированной медицинской помощи, так как только они могут быть субъектами первичной профилактики заболеваний.
В ходе ретроспективного анализа закрепления конституционного права на медицинскую помощь в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937 и 1978 годов автор пришел к выводу, что данное право наиболее полно было закреплено в Конституции РСФСР 1978 г., что сказалось на качестве и объеме нормативного регулирования права на медицинскую помощь. В Конституции России 1993 г. объем данного права был существенно снижен, что значительно ухудшило регулирование и реализацию указанного права.
Обоснована необходимость разработки и принятия Федерального закона «О медицинской информации», в котором предусматривалась бы возможность создания единой базы данных по врачам, среднему медицинскому персоналу, медицинским учреждениям, включающей данные об эффективности (показатели смертности, инвалидизаций, внутрибольничных инфекций, продолжительности ремиссий после выписки из стационара) их работы, квалификации и другой информации, необходимой для выбора пациентами медицинской помощи.
Конституционно-правовое содержание права на медицинскую помощь позволяет сделать вывод о необходимости отнесения лекарственного обеспечения к медицинской помощи и разработки механизмов его адекватного обеспечения, так как медицинская помощь в отсутствии
конституционно-правовой природе права человека и гражданина на медицинскую помощь.
Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности и правоприменительной практике органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов.
Результаты исследования могут применяться в научной работе, в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации» и спецкурса «Права человека в Российской Федерации» в высших учебных заведениях, также могут быть использованы в подготовке учебного и методического материала по специальному курсу «Медицинское право» в юридических и медицинских ВУЗах.
Апробация результатов диссертационного исследования. Выводы и основные положения диссертации обсуждались на заседаниях отдела и кафедры конституционного права Российской академии правосудия; были изложены на научно-практических конференциях, в том числе на Научно-практической конференции «Федеративное устройство России уроки истории, современное состояние и перспективы развития» (г. Санкт-Петербург, 12 декабря 2006 г.), на Международной научно-практической конференции, посвященной 450-летию добровольного вхождения Башкирии в состав России «Актуальные вопросы государства и гражданского общества на современном этапе» (г. Уфа, 10-11 апреля 2007 г.), на Международной научно-практической конференции, посвященной 450-летию добровольного вхождения Башкирии в состав России «Становление местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан: опыт, проблемы и перспективы развития» (г. Уфа, 24-25 апреля 2007 г.), на Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного законодательства» (г. Санкт-Петербург, 21 ноября 2007 г.), на VIII Международной научно-практической конференции "Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение" (г. Москва, 7-8 декабря 2007 г.); отражены в восьми научных
статьях, из которых две опубликованы в журналах, входящих в перечень изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ, объемом более 2,6 п. л.
Структура диссертационного исследования
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и особенности конституционного права на медицинскую помощь
Российская Федерация, провозгласив себя социальным государством (ст. 7 Конституции РФ), проводит в жизнь определенную социальную политику, направленную на обеспечение защиты, достойной и свободной, здоровой жизни людей. Важно отметить в развитие ст. 7 Конституции России, что поддержание здоровья людей невозможно без оказания своевременной и качественной медицинской помощи.
По мнению профессора С. А. Авакьяна: «Предметом конституционного права России как отрасли отечественного права являются наиболее фундаментальные общественные отношения, которыми характеризуются: основы конституционного (общественного) строя российского государства, сущность и формы власти народа; основы правового положения личности; государственное устройство России; система, порядок формирования, принципы организации и механизм деятельности органов государственной власти и местного самоуправления» . Таким образом, право на медицинскую помощь, исходя из вышеупомянутой классификации, входит в основы правового положения личности.
Конституция СССР 1977 г. впервые в России закрепила и обеспечила рядом гарантий право граждан на медицинскую помощь, куда вошла и гарантия предоставления бесплатной медицинской помощи, опирающаяся на положения Всеобщей декларации прав человека в сфере оказания медицинской помощи. Принятая в 1948 г. Всеобщая декларация прав человека4 установила конкретный перечень прав и свобод, которые должны соблюдаться всеми членами мирового сообщества. Статья 25 Всеобщей декларации прав человека, в частности, устанавливает право на медицинскую помощь. Перечень основных прав и свобод был юридически закреплен Международными пактами 1966 г., которые вместе с Всеобщей декларацией прав человека составляют Международный билль о правах человека5. 16 декабря 1966 г. был принят Генеральной ассамблеей ООН и открыт для подписания, ратификации и присоединения Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Пакт вступил в силу 3 января 1976 г. для государств -участников. Согласно ст. 11 Пакта участвующие в нем государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, а также на непрерывное улучшение условий жизни. Статья 12 Пакта раскрывает правовое содержание ст. 11 в части, касающейся права человека на охрану здоровья и медицинскую помощь. Так, рассматриваемая норма Пакта предписывает участвующим в нем государствам признавать право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья.
Государства-участники должны принимать меры для полного осуществления этого права, включая мероприятия, необходимые для сокращения мертворождаемости, детской смертности, для обеспечения здорового развития ребенка, улучшения всех аспектов гигиены, предупреждения и лечения эпидемических, эндемических, профессиональных и иных болезней, создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни. Согласно п. 2 ст. 10 Пакта особая охрана должна предоставляться матерям в течение разумного периода до и после родов.
Рассматривая конституционное право на медицинскую помощь, мы в первую очередь должны определиться с тем, что следует понимать под термином «медицинская помощь». К сожалению, до сих пор термин «медицинская помощь» не нашел четкого законодательного определения ни в международном, ни в российском праве, что также подчеркивалось Н. В. Путило . Рядом авторов под термином «медицинская помощь» понимается оказание квалифицированной медицинской помощи в случае утраты здоровья. Вот какое определение медицинской помощи дает Большая медицинская энциклопедия: «... в широком значении это обобщающее название всех видов медицинской помощи, в том числе лечебной и профилактического назначения. К понятию медицинской помощи относятся также многие меры первичной и вторичной профилактики и первичная медико-санитарная помощь. Все виды лечебной помощи подразделяются на отдельные её виды в зависимости от места оказания этой помощи, квалификации лиц её оказывающих, условий для её оказания и особенностей организации».8 К сожалению, в современной медицине данное определение несколько изменилось, и на сегодняшний день бывший Президент Российской академии медицинских наук академик В. Н. Покровский дает следующее определение медицинской помощи: «... это совокупность лечебно-профилактических мероприятий, проводимых при заболеваниях, травмах, отравлениях, а также при родах лицами, имеющими медицинское (высшее или среднее) образование»9. В двух этих определениях, данных с разницей в 18 лет, есть одно большое отличие. Во втором случае определение медицинской помощи исключает возможность оказания таковой здоровым лицам, то есть совершенно игнорируется профилактическая направленность медицинской помощи и возможность её оказания здоровым людям. По нашему мнению, для того, чтобы полноценно регулировать конституционное право на медицинскую помощь, надо в первую очередь уточнить её определение, чтобы четко представлять, что нам гарантирует государство и в каких объемах. На наш взгляд, медицинская помощь - это совокупность лечебно-профилактических мероприятий, оказываемых здоровым и больным людям с целью сохранения и восстановления их здоровья лицами, имеющими медицинское (высшее или среднее) образование.
Субъекты права на медицинскую помощь
Вопрос о субъектах прав человека неоднозначен. Как считает B. С. Нерсесянц, развитие признания субъектом прав человека шло по пути от "привилегированного" к "непривилегированному" субъекту. В античности таким "привилегированным" субъектом был свободный человек в отличие от рабов и отпущенных на волю; в средние века круг привилегированных субъектов расширился, но был замкнут на сословных ограничениях; в Новое время таким привилегированным субъектом, и последним типом привилегированного человека, стал гражданин (по французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., понятие "гражданин" относилось, например, только к лицам мужского пола).88 Конституционно-правовые отношения отличаются особым составом субъектов. Среди них есть такие субъекты, которые не могут быть участниками других правоотношений: народ, государство в целом, субъекты Федерации и т. д. В. Е. Чиркин относит к субъектам конституционно-правовых отношений: 1) социальные, национальные и иные общности (народ, этнические группы, публичные территориальные коллективы и др.); 2) государство и государственные образования (субъекты РФ); 3) структурированные объединения граждан; 4) органы государства (Российской Федерации), субъектов РФ и местного самоуправления, а также должностные лица; 5) депутаты представительных органов; 6) физические лица.90 Тогда как профессор С. А. Авакьян отмечает более ограниченный круг субъектов, к коим относит: «народ, население, нация (народность, этническая общность), государство»91. Круг субъектов конституционно-правовых отношений, по мнению Е. И. Козлова и О. Е. Кутафина, очень широк. Вместе с тем вышеуказанные авторы дают предельно четкое определение субъектов конституционно-правовых отношений как тех, «на которых правовые нормы данной отрасли права, возлагают определенные обязанности, и которым? предоставляют права»92. Нам импонирует точка зрения последних авторов и профессора М. В. БаглаЯ И Б: Н Габричидзе, определяющих главным субъектом конституционно-правовых отношений человека.93 Исходя из вышеизложенного, субъектом права на медицинскую помощь может быть только1 человек (ст. 2, 62 Конституции РФ)«(гражданин, иностранец, лицо без гражданства). К носителям прав человека1 относятся также лица, имеющие специальную правосубъектность. К таким субъектам можно отнести детей1 (ст. 10.3 и 25.2 Всеобщей декларации; Конвенция о правах ребенка), женщин (ст. 10:2 и 25.2 Декларации, Конвенция о ликвидации- всех форм дискриминации в отношении женщин; ст. 38 Конституции РФ), престарелых и инвалидов (Декларация о правах инвалидов 1975 г.; ст. 39 Конституции РФ), беженцев (ст. 14.1 Всеобщей декларации, Конвенциям статусе беженцев), лиц без гражданства, или апатридов (Конвенция1 о статусе апатридов I960 г.; Конвенция о сокращении безгражданства, 1975 г.), умственно отсталых лиц (Декларация о правах умственно отсталых 1971 г.) и психически больных лиц (Защита психически больных лиц и улучшение психиатрической помощи, 1991 г.); трудящихся-мигрантов и членов их семей (Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 18 декабря 1990 г. № 45/158, в силу не вступила).94 Вместе с тем, Конституция России выделяет ряд специфических субъектов права на медицинскую помощь: иностранные граждане (ст.41, 62), лица без гражданства (ст. 62), семья (ст. 38), матери (ст. 38) и дети (ст. 38),95 отдельно выделенные Конституцией и находящиеся под особой правовой-охраной. Вместе с тем все эти субъекты не рассматриваются отдельно во всей полноте их прав и обязанностей. Наиболее полно в науке конституционного права освещаются права и обязанности таких субъектов, как человек (личность) и государство в лице органов государственной власти и местного самоуправления. На наш взгляд, представляется целесообразным рассмотреть не весь спектр субъектов конституционного права, а лишь те, которые представляют особый интерес в плане реализации конституционного права на медицинскую помощь. К таковым субъектам мы относим: человека, семью, матерей и детей. Главным и основополагающим субъектом конституционного права на медицинскую помощь является человек, чьи права и свободы являются высшей ценностью. Правовое положение личности многие ученые определяют как совокупность юридических прав и обязанностей и иных элементов
Правовая регламентация конституционного права на медицинскую помощь в федеральном законодательстве
Правовое регулирование — это процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм. Правовое регулирование основывается на предмете и методе правового регулирования. Предметом правового регулирования является определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридических норм. Под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения. Таким образом, в данном параграфе мы проанализируем нормы права, регламентирующие конституционное право на медицинскую помощь, и рассмотрим предложения для внесения поправок в нормы, регулирующие данное право. Законы и нормативные акты более низкого уровня конкретизируют принципы и основы права на медицинскую помощь, установленные Конституцией. Перечень указанных нормативных актов непрерывно расширяется. Так, в 2000 г., число законов, регламентирующих право на медицинскую помощь равнялось 22,297 тогда как по состоянию на декабрь 2008 г. число законов, регулирующих определенные аспекты права на медицинскую помощь, превышало 100. Базовым законом,, регулирующим право на медицинскую помощь, являются Основы законодательства Российской Федерации об, охране здоровья граждан (далее Основы). В преамбуле Основ закреплен приоритет прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья, а также правовые, организационные и экономические принципы в области охраны здоровья граждан. Законодательно закрепляется приоритетность конституционного права на медицинскую помощь как составляющей права на охрану здоровья. Статья 2 раскрывает основные принципы охраны здоровья граждан: 1) соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; 2) приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; 3) доступность медико-социальной помощи; 4) социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; 5) ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья. Следовательно, помимо принципов права на медицинскую помощь, закрепленных в Конституции России (доступность медицинской помощи всем, бесплатность медицинской помощи для граждан России), Основы закрепляют профилактическую направленность медицинской помощи. В разделе 4 Основ установлен базис правового статуса граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев в сфере реализации конституционного права на медицинскую помощь, что было рассмотрено нами в параграфе 3 главы 1. В статье 19 указанного раздела установлены такие базовые характеристики права на медицинскую помощь, как доступность, отсутствие каких бы то ни было видов дискриминации при оказании медицинской помощи, оказание медицинской помощи гражданам России за границей в соответствии с международными договорами Российской Федерации. То есть законодательно установлена государственная гарантия предоставления медицинской помощи любому человеку на всей территории Российской Федерации без каких-либо ограничений. В статье 20 Основ указано, что «при заболевании, утрате трудоспособности и в иных случаях граждане имеют право на медико- социальную помощь, которая включает профилактическую, лечебно- диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, включая выплату пособия по временной нетрудоспособности». Таким образом, в данной статье установлено базовое противоречие одному из основных принципов оказания медицинской помощи — профилактической направленности медицинской помощи (ст. 2 Основ). По нашему мнению, параграф 1 ст. 20 Основ может быть изложен в следующей редакции: «Будучи здоровыми, при заболеваниях и утрате трудоспособности граждане имеют право на медико-социальную помощь, которая включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, включая выплату пособия по временной нетрудоспособности». То есть в данной редакции устанавливается приоритетное право здоровых граждан на получение медицинской помощи и будет реализован принцип профилактической направленности, установленный в ст. 2 Основ. Статья 20 Основ также устанавливает, что гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Причем бесплатная медицинская помощь может быть оказана только в рамках государственной и муниципальной систем здравоохранения. Также ст. 20.1 устанавливает, что «в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования». По нашему мнению, положение о территориальных программах государственных гарантий должно быть исключено из Основ, так как федеральную Программу выполняют менее 10% субъектов Российской Федерации. Важным упущением ст. 20 Основ «Медико-социальная помощь» является отсутствие определения медицинской помощи. По нашему мнению, указанная статья должна быть дополнена следующим положением: «Медицинская помощь - это совокупность лечебно-профилактических мероприятий, оказываемых здоровым и больным людям с целью сохранения и восстановления их здоровья лицами, имеющими медицинское (высшее или среднее) образование. Медицинская помощь включает в себя лекарственное обеспечение, профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь». Важным для нас представляется включение права граждан на лекарственное обеспечение в право на медицинскую помощь, так как любая медицинская помощь бессмысленна в отсутствии лекарств.
Проблемы разграничения полномочий в сфере реализации конституционного права на медицинскую помощь
Статья 72 Конституции России определяет: «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: ... б) защита прав и свобод человека и гражданина ... ж) координация вопросов здравоохранения... и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации...». Таким образом, ст. 72 устанавливает, что вопросы регулирования конституционного права на медицинскую помощь являются вопросами совместного ведения Федерации и её субъектов. Данное положение раскрывается в ст. 41 Конституции России, устанавливающей разделение системы оказания медицинской помощи на государственную, муниципальную и частную. В свою очередь государственная система оказания медицинской помощи подразделяется на федеральный уровень и уровень субъекта Федерации.
В Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан внесены изменения вступившие в силу с 1 января 2005 г. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный закон перенес почти весь комплекс социальных функций государства с федерального на региональный уровень, что не сопровождалось изменением форм и методов регулирования социальных процессов и не подкреплялось передачей на места новых законодательно закрепленных источников финансирования. Таким образом, данный закон возложил полномочия и ответственность за оказание медицинской помощи непосредственно на субъекты Российской Федерации. К сожалению, это противоречит конституционному принципу равенства прав относительно права на получение медицинской помощи. По мнению ряда экспертов, данная проблема может быть решена балансом принципов федерализма и регионального самоуправления.321 Кроме того, как подчеркивает Н. Ф. Герасименко: снижение «ответственности государства за социальные процессы, происходящие в нем, является ударом по авторитету государства в целом, потому что подрывает веру в социальную направленность государственной политики» .
Данный закон закрепил также снижение значимости принципа бесплатности медицинской помощи. Так, в соответствии со ст. 135 Федерального закона № 122-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", а оказание гражданам противотуберкулезной помощи в соответствии с принятыми изменениями осуществляется не на основе принципа бесплатности (в прежней редакции), а в объемах, предусмотренных Программой. Как упоминалось выше, Программа реализуется только в 5 субъектах РФ, то есть граждане России, проживающие в остальных субъектах РФ, вынуждены получать медицинскую помощь более низкого качества и сокращенного объема.
Основы определяют компетенцию органов власти разных уровней от муниципалитетов до уровня Федерации. Так, ст. 5 закрепляет полномочия федеральных органов государственной власти, к коим, помимо прочих, отнесены: установление основ государственной политики в области охраны здоровья граждан, разработка и реализация федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан; организация и обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора, разработка и утверждение нормативных правовых актов в указанной сфере; организация системы санитарной охраны территории Российской Федерации; обеспечение единой технической политики в области фармацевтической и медицинской промышленности, утверждение государственных стандартов Российской Федерации, технических условий на продукцию медицинского назначения, организация надзора за их соблюдением; подтверждение соответствия (регистрация, испытание и разрешение применения) лекарственных и дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения, сильнодействующих и ядовитых веществ, наркотических, психотропных средств, контроль за их производством, оборотом и порядком их использования; подтверждение соответствия продукции, работ и услуг; выдача разрешений на применение новых медицинских технологий; установление единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области охраны здоровья граждан; разработка единых критериев и программ подготовки медицинских и фармацевтических работников, определение номенклатуры специальностей и организаций в здравоохранении; установление стандартов медицинской помощи и контроль за их соблюдением; разработка и утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования; установление тарифа страховых взносов на обязательное медицинское страхование граждан Российской Федерации; координация деятельности органов государственной власти, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; охрана семьи, материнства, отцовства и детства; установление порядка производства медицинской экспертизы; лицензирование отдельных видов деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; установление порядка создания и деятельности комитетов (комиссий) по вопросам этики в области охраны здоровья граждан; координация научных исследований, финансирование федеральных программ научных исследований в области охраны здоровья граждан; выдача разрешений на применение на территориях субъектов Российской Федерации новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий.
