Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Основные характеристики сувьективного права гравдан ссср на охрану здоровья 14-73
1. Право на охрану здоровья в системе конституционных прав и свобод советских граждан 14-46
2. О содержании конституционного права граждан СССР на охрану здоровья 47-73
Глава II. Правовые средства обеспечения конститущонного права грашдан СССР на охрану здоровья 74-119
1. Роль Советской Конституции и других законодательных актов в обеспечении права граждан на охрану здоровья 74-95
2. Вопросы обеспечения права граждан на охрану здоровья в актах местных Советов народных депутатов и в ведомственных актах органов здравоохранения 95
Глава III. Повышение эффективности реализации права гравдан на охрану здоровья 120-148
1. Развитие комплексного программно-целевого управления в обеспечении права граждан на охрану здоровья 120-132
2. Совершенствование организационно-правовых форм, связанных с медицинским обслуживанием населения 132-148
Заключение 149-155
Список литературы 156-176
- Право на охрану здоровья в системе конституционных прав и свобод советских граждан
- Роль Советской Конституции и других законодательных актов в обеспечении права граждан на охрану здоровья
- Вопросы обеспечения права граждан на охрану здоровья в актах местных Советов народных депутатов и в ведомственных актах органов здравоохранения
- Развитие комплексного программно-целевого управления в обеспечении права граждан на охрану здоровья
Введение к работе
Здоровье человека принадлежит к числу важнейших социальных ценностей социалистического строя. Его укрепление и развитие -одно из основополагающих направлений в деятельности государства и общества по совершенствованию человеческой личности, воспитанию нового человека - активного строителя коммунистического общества» В то же время это одно из конкретных выражений стратегической линии руководства развитием общества со стороны партии и правительства, суть которой - забота о благе советских людей. Ведь болезнь, говорил К.Маркс, - это ни что иное как "стесненная в своей свободе жизнь" '
Коммунистическая партия в своей руководящей деятельности всегда исходила из того, что среди социальных задач нет более важной, чем забота о здоровье советских людей и что решение этой задачи должно последовательно осуществляться в соответствии с конкретными условиями и имеющимися возможностями на основе ленинских принципов формирования народного здравоохранения, предусматривающих его государственный характер, плановое развитие, бесплатность и общедоступность медицинской помощи, единство медицинской науки и практики, профилактическую направленность здравоохранения» '
Руководствуясь этими ленинскими принципами во всей своей
I/ Материалы ХХУІ съезда КПСС. М., Политиздат, 1981, с. 136.
2/ Маркс К., Энгельс . Соч., 2-е изд. т.1, с.64.
3/ См.: Малов Н*И., Чураков В.И. Современные основы и методы планирования развития здравоохранения. М», Экономика, 1983, с.З; Потулов Б.М. В.ИДенин и охрана здоровья советского народа. М., Медицина, 1980, с.73.
2 деятельности по развитию и повышению качества советского здравоохранения» о чем убедительно говорят решения Июньского (1983 года), Февральского (1984 г.) и последующих Пленумов ЦК КПСС, Коммунистическая партия особое внимание обращает на укрепление его материальной базы. Политбюро ЦК КПСС поддержало инициативу передовых коллективов страны по созданию за счет рационального ведения хозяйства фондов сверхплановой економии предприятий, областей, краев и республик, которые будут направляться на социальные нужды трудовых коллективов и в первую очередь по улучшению медицинского обслуживания населения. '
Конституция СССР 1977 года, поднявшая право на охрану здоровья на уровень конституционных прав советских граждан, в известной мере подвела итог всему предшествующему периоду становления и укрепления системы советского здравоохранения, и в то же время создала необходимую политико-правовую базу для его дальнейшего движения вперед. В этом плане огромное значение имеет закрепление в Конституции не только самого права граждан на охрану здоровья, но и конкретных средств и путей его обеспечения и практической реализации: функционирование и развитие в стране государственной системы здравоохранения, оказание населению бесплатной квалифицированной медицинской помощи, развитие и совершенствование техники безопасности и производственной санитарии, расширение сети учреждений для лечения и укрепления здоровья граждан, проведение широких лечебно-профилактических мероприятий, принятие мер по оздоровлению окружающей среды и других.
I/ См.: Черненко К.У. Достойно завершить пятилетку, ускорить интенсификацию экономики. Речь на заседании Политбюро ЦК КПСС. - Правда, 1984 год, 16 ноября.
Огромную роль в характеристике социальной значимости конституционного права граждан СССР на охрану здоровья играет момент его универсальности. Правильно отмечается в литературе» что в настоящее время "все глубже осознается, что свободное и гармоничное развитие человеческой личности невозможно без реализации одного из основных прав человека - права на охрану и укрепление здоровья"щ * Однако» несмотря на всю свою исключительную важность, это лишь одна сторона вопроса о социальной значимости права на охрану здоровья. Необходимо подчеркнуть, что данное субъективное право органически связано с основным правом человека - правом на жизнь и в определенном плане является конкретным выражением этого основного права человека, что помимо своей общей социально-нравственной, гуманистической направленности, проблемы его реализации в различных социальных связях оказывают воздействие на самые различные сферы государственной и общественной жизни, на экономическое развитие общества, решение политических задач, формирование духовной жизни общества, международные отношения. ' Достаточно сказать, что сокращение срока пребывания на больничном листе каждого рабочего только на один день приведет к увеличению национального дохода на 535 млн.рублей в год и сокращению расходов на социальное страхование на 205 млн.рублей. ' Столь же высока эффективность от повышения качества охраны здоровья населения и в дру-
I/ Всеобщее право на здоровье и его реализация в различных странах мира./Под ред.Д.Д.Венедиктов^/і М.: Медицина, 1981, с.5.
2/ См.: Буренков С.П. и др. Социалистическое здравоохранение: задачи, ресурсы, перспективы развития. М. Медицина, 1979, с.56-61. Венедиктов Д.Д. Международные проблемы здравоохранения. М., Медицина, 1977, с.46-50 и др.работы.
3/ См.: Щепин О.П., Царегородцев Г.И., Ерохин В.Г. Медицина и общество. М., Медицина, 1983, с.279.
4 гих социальных системах, действующих в социалистическом обществе. Ведь основным компонентом каждой из этих систем является человек, его деятельность, направленная на достижение общественно значимого положительного результата, и, естественно, поэтому улучшение здоровья населения, продление активной трудовой жизни граждан - это один из важных каналов роста и совершенствования общественного производства в целом. Эту сторону дела, связанную с социально-политической значимостью здравоохранения, со всей силой подчеркивал В.ИДенин еще на заре Советской власти, когда писал: "В стране, которая разорена, первая задача - спасти трудящегося. Первая производительная сила всего человечества есть рабочий, трудящийся. Если он выживет, мы все спасем и восстановим ... Все нужно принести в жертву, чтобы спасти существование рабочего"ш ' Сейчас этот вопрос стоит по другову. Советская страна представляет собой несокрушимую социалистическую державу, и вместе с тем вопрос об экономической значимости повышения здоровья рабочего, всех трудящихся как основной производительной силы общества, не только не утратил своего значения, но, наоборот, занимает одно из важных мест среди факторов, способствующих интенсификации общественного производства.
Все указанные аспекты необходимости реального обеспечения реализации конституционного права граждан СССР на охрану здоровья, и прежде всего общая гуманистическая направленность этого субъективного права, объясняют то огромное внимание, которое уделяется в СССР, в других социалистических странах развитию здравоохранения. Достаточно сказать, что только за десятую пятилетку ассигнования на здравоохранение, развитие физической культуры и спорта составили в государственном бюджете огромную сумцу
I/ Ленин В.И. Поли.собр.соч., т.38, с»359, 360»
- 66 с лишним миллиардов рублей. Ежедневно советские врачи, число которых 1*1 млн.человек (четвертая часть всех врачей мира), проводят почти 10 млнприемов в амбулаториях и поликлиниках, оказывают помощь 3,3 млн.людей, лечащимся в больницах, откликаются более чем на 200 тыс.экстренных вызовов, производят свыше 20 тыс. хирургических операций, принимают 14 тыс.родов, проводят с профилактической и диагностической целями около 4 млн. биохимических, рентгенологических и иных исследований. Постоянно растут масштабы диспансеризации населения: если в 1970 г. под наблюдением врачей находилось около 21 млн.человек, то в 1982 г. - уже более 53 млн.человек. '
Велика роль и значимость практической реализации права граждан на охрану здоровья и в плане развития демократических начал международного общения, борьбы против угрозы войны. В принятом сразу после окончания войны, в июне 1946 года (вступил в силу в апреле 1948 г.) Уставе Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) была вьщвицута в качестве основной задача "достижения всеми народами возможно более высокого уровня здоровья", которое определялось как "состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней и физических дефектов". Впервые в международном документе здоровье было провозглашено одним из неотъемлемых прав каздого человека без различия расы, религии, политических убеждений, экономического или социального положения. Особое значение имеет положение указанного Устава о том, что "здоровье всех народов является основным фактором в достижении мира и безопасности и зависит от самого полного
«2/
сотрудничества отдельных лиц и государств" '
I/ См.: Аргументы и факты, № 13(182), 1984 г., 27 марта. 2/ См.:Всеобщее право на здоровье и его реализация в различных странах мира, с.25, 26.
Во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) Генеральная Ассамблея ООН указала, что "каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. ' Подобные положения, провозглашающие право человека на охрацу и укрепление здоровья закреплены и в ряде иных международных документов, в частности, в резолюциях ООН о предоставлении независимости ранее угнетенным колониальным странам и народам (I960 г.), о ликвидации дискриминации в отношении женщин (1967 г*), в Международном пакте о ликвидации всех форм рассо-вой дискриминации (1969 г.), в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1976 г#) и в других документах. '
В настоящее время важной задачей международного сотрудничества в области здравоохранения является практическая реализация общей программы "Дцоровье для всех к 2000 году", которая закреплена в специальном документе принятом 22 мая 1981 года ХХХІУ сессией Всемирной Ассамблеи здравоохранения. Естественно, что данная программа, как и все прочие гуманистические цели в области развития здравоохранения и обеспечения права граждан на охрану здоровья могут быть осуществлены лишь в условиях мирного времени. Именно поэтоцу в различных документах ВОЗ, других междуна-
I/ См.: Всеобщее право на здоровье и его реализация в различных странах мира, с.25, 26.
2/ Важную роль в развитии движения мировой общественности за мир и разооружение играет деятельность различных объединений медицинских работников, в частности Всемирной организации здравоохранения, организации Врачи мира за предотвращение ядерной войны и других.
7 родных организаций» деятельность которых связана с охраной здоровья, подчеркивается, что приемлемый уровень здоровья для народов всего мира к 2000 году может быть достигнут при более полном и эффективном использовании мировых ресурсов, значительная часть которых ныне расходуется на вооружение и военные конфликты, и что подлинная политика независимости, мира, международной разрядки и разоружения может и должно содействовать высвобождению дополнительных ресурсов для использования в мирных целях, и прежде всего для усиления охраны здоровья населения, для развития общественного здравоохранения во всем мире. Опыт Советского Союза, других социалистических стран является здесь ярким примером, В свете всего сказанного о разносторонней социальной значимости развития здравоохранения и реализации конституционного права граждан СССР на охрану здоровья основной целью настоящей диссертации является исследование содержания и структуры права граждан на охрану здоровья, анализ присущего данному субъективному праву такого его качества, как комплексный характер, показ существа этой комплексности, выяснение всего круга вопросов, связанных с определением того, как момент комплексности влияет на процесс реализации права гражданина на охрану здоровья. Комплексность субъективного права граждан на охрану здоровья делает особо актуальным рассматриваемый в диссертации вопрос о содержательных элементах данного субъективного права, о системе более конкретных и более частных субъективных правах граждан реализуемых в сфере здравоохранения, осуществление которых обеспечивает и реализацию общего комплексного субъективного права граждан на охрану их здоровья. Цель исследования состоит в том, чтобы определить место права на охрану здоровья в системе конституционных прав граждан СССР, показать его связь с другими нормами и
положениями Конституции СССР, советского законодательства, проследить какое значение для практической реализации субъективного права на охрану здоровья имеет осуществление указанных конституционных норм и положений.
В диссертации уделяется внимание характеристике основных правовых средств, играющих важную роль в практическом обеспечении конституционного права граждан на охрану здоровья. Поскольку к числу данных правовых средств относятся законы и подзаконные акты различного уровня, в диссертации подробно анализируется роль каждого из видов правовых актов, издаваемых органами государственной власти и управления в обеспечении практической реализации права граждан СССР на охрану здоровья. При этом особое внимание уделяется выявлению тех резервов в механизме правового регулирования, осуществляемого на основе указанных нормативных актов, которые с успехом могут быть использованы для дальнейшего повышения эффективности реализации рассматриваемого субъективного права.
Под углом зрения успешного решения этого важнейшего вопроса в диссертации анализируются проблемы внедрения в практику государственного руководства в сфере здравоохранения методов программно-целевого управления, анализируются положительные результаты, достигнутые в данной области, высказываются соображения по дальнейшей оптимизации использования указанных методов. С данным вопросом тесно связана и другая цель, поставленная в данной диссертации, - на основе анализа имеющейся практики обосновать некоторые предложения, направленные на совершенствование организационно-правовых форм медицинского обслуживания населения, что имеет особо важное практическое значение.
Методологическую основу диссертации составляют труды осно-
9 воположников марксизма-ленинизма, партийные документы, работы руководителей Коммунистической партии и Советского государства, имеющие отношение к предмету исследования. Проводя свое исследование, автор базировался на основполагагощих выводах теории научного коммунизма о человеке как высшей социальной ценности общества, освобожденного от эксплуатации и утверждающего самый гуманный и справедливый общественный строй; о том, что всемерное удовлетворение разумных потребностей членов социалистического общества, обеспечение их духовного и физического развития, создание условий, при которых труд на благо всего общества будет все более превращаться в насущную потребность каждого гражданина является ведущим направлением в функционировании всех государственных систем, присущих обществу развитого социализма, в том числе и государственной системы здравоохранения.
В диссертации последовательно проводится мысль, впервые во всей своей многогранности отмеченная Марксом и Энгельсом, что проблема здоровья человека - это не только проблема биологии и собственно медицины, но прежде всего проблема, связанная с господствующим в стране общественным строем, поскольку сущность здоровья следует рассматривать как соответствующую социальную категорию. ' Именно с этих позиций и исходили В.И.Ленин, Коммунистическая партия, когда в программных положениях, касающихся вопросов охраны здоровья трудящихся, всегда связывали данную охрану здоровья с совершенствованием разносторонних социальных условий жизни трудящихся масс. ' Данный методологически оправданії/ См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд.» т.б, с.432.
2/ См.: Ленин В.И. Поли.собр.соч., т.35, с.199; т.40, с.315, а также; Ленинские декреты по здравоохранению./Под ред.Ю.А.Ахап-к\ша/. М., Медицина, 1980; Коломиец ЇЇ.Е. Вопросы здравоохранения в трудах В.И.Ленина. Киев, Здоровья, 1971; Деметер Г.С. Ленин об охране здоровья трудящихся и физической культуре. М., Физкультура и спорт, 1981.
ный подход в полной мере сохраняет все свое значение и в настоящее время, что в полной мере находит свое выражение в планах экономического и социального развития Советского социалистического общенародного государства» в комплексных программах по развитию здравоохранения.
В целях научного исследования в работе использовались законы материалистической диалектики, ее парные категории, частно-научные методы исследования, в частности, системный подход, позволивший более основательно изучить момент комплексности, свойственный конституционному праву граждан на охрану здоровья, а также использованный при анализе программно-целевой метод в управлении здравоохранением, В определенной степени использовались методы сравнительного анализа, метод моделирования.
Научная новизна диссертации состоит не только в самой теме исследования, которая в аспекте ее конституционного уровня стала возможной лишь после принятия Конституции СССР 1977 года, впервые предавшей праву на охрану здоровья конституционный статус, но и в содержательной стороне и направленности научного анализа, который проводился прежде всего под углом зрения практической реализации субъективного права граждан на охрану здоровья. Поскольку диссертация подготовлена по профилю советского конституционного права, в ней особое внимание уделено анализу положений статьи 42 Конституции* СССР, воздействию на конституционный статус гражданина в сфере охраны его здоровья иных норм и положений Советской Конституции.
В свете сказанного выше, на защиту диссертантом выносятся следующие теоретические положения и выводы:
- обоснование комплексного характера конституционного права граждан на охрану здоровья и выводы относительно важнейших ела-
гаемьк этой комплексности, имеющей как внутреннюю, так и внешнюю свои стороны;
выводы, относящиеся к характеристике содержательной стороны конститцционного права граждан на охрану здоровья, имеющие первостепенное значение для конкретизации права на охрану здоровья в текущем законодательстве, что является одной из обязательных предпосылок дальнейшего повышения качества всей правотворческой деятельности в данной области, а также повышения эффективности практической реализации данного субъективного права граждан;
предложения, касающиеся отграничения, вычленения из общей сферы функционирования государственной системы здравоохранения тех ее слагаемых, в том числе и в области правового регулирования, которые непосредственно связаны с воздействием на практическую реализацию конституционного права граждан на охрану здоровья;
теоретические положения, связанные с обоснованием места конституционного права граждан на охрану здоровья в системе основных прав и свобод членов социалистического общества, выдвижением тезиса о том, что право на охрану здоровья, вместе с некоторыми иными субъективными правами граждан, имеет свои истоки в основном праве человека - праве на жизнь, что дает возможность анализировать субъективное право на охрану здоровья в новом, редко встречающемся в литературе аспекте;
теоретические положения и практические предложения, относящиеся к совершенствованию правовых средств обеспечения конституционного права граждан на охрану здоровья, ликвидации дублирования в правовых актах различного уровня, изданию правовых актов, которые на уровне общесоюзного закона закрепили важнейшие поло-
12 жения относительно организации здравоохранения в СССР и деятельности учреждений здравоохранения, и кроме того, по своему содержанию представляли собой кодекс медицинского работника, содержащий нормы, относящиеся к медицинской деонтологии, регулирующие отношения врача и больного и т.п.;
- предложения по дальнейшее совершенствованию организационно-правовых форм медицинского обслуживания населения и программно-целевого управления в сфере реализации субъективного права граждан на охрану здоровья.
Значение диссертации главным образом заключается в том, что ее выводы и развиваемые в ней положения углубляют прежде всего в аспекте проблематики советского конституционного права теоретические познания применительно к трактовке конституционных прав советских граждан, пониманию существа этих прав, их комплексности, соотношения с другими субъективными правами данной сферы, регулируемыми текущим законодательством. Диссертация будет содействовать более полному познанию существа и различных форм проявления конституционного права граждан на охрану здоровья, его связи и взаимодействию с иными ввдами субъективных прав граждан. Кроме того, практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения будут способствовать дальнейшему совершенствованию правового регулирования в данной области, осуществлению на практике указаний ХХУІ съезда КПСС о развитии законодательства, обеспечивающего эффективную реализацию конституционных прав советских граждан.
Выводы и положения, содержащиеся в данной диссертационной работе, могут быть успешно использованы во все более усиливающейся деятельности по воспитанию медико-гигиенической культуры населения, работе по повышению активности трудящихся и трудовых
ІЗ коллективов как структурного компонента всей системы социалистического здравоохранения, в формировании здорового образа жизни советских людей. Особое значение материалы диссертационной работы могут иметь для повышения в рамках курса "Основы советского права" правовой подготовки студентов медицинских вузов, а также в ходе периодической переподготовки медицинских кадров.
Данные выводы и положения получили свою апробацию в публикациях автора работы, его выступлениях на конференциях, посвященных проблемам реализации субъективных прав советских граждан.
Право на охрану здоровья в системе конституционных прав и свобод советских граждан
Человек, будучи совокупностью всех общественных отношений, свойственных обществу, в своих качественных характеристиках выражает важнейшие стороны этих общественных отношений с точки зрения как их содержания, так и формы. Последняя тем или иным образом отражает участие человека в этих общественных отношениях. Один из видов выражения человеком своей социальной природы, существа общественных отношений и есть субъективное право личности, закрепленное в соответствующих правовых актах, изданных государством» Понятно, что эти общественные отношения по своей социальной значимости, ценности для личности, целевой направленности и другим признакам могут быть весьма различны» Именно здесь следует искать истоки различий в субъективных правах граждан, уровень реальности этих прав и другие их качественные признаки. Все это составляет социальную детерминацию субъективных прав, предопределяет дифференциацию этих прав, возможность их классификации по различным иным параметрам.
Право на охрану здоровья весьма показательно в этом отношении. Оно принадлежит к числу наиболее значимых для человека, поскольку связано с самим его физическим существованием, с его жизнью. Очевидно, именно потому, что это право так естественно соответствует обычным нравственным установкам людей, оно не всегда упоминалось в числе основных прав человека, социалистической личности. Так, в Конституции СССР 1936 г, право на охрану здоровья не было перечислено среди основных прав граждан, закрепленных в гл.Х Конституции. Объяснение этому не может быть однозначным. Ясно лишь, что отсутствие данного субъективного права среди прочих основных прав» закрепленных в Конституции СССР 1936 г., ни в коей мере не означало какой-либо недооценки права на охрану здоровья. Напротив, факты свидетельствуют о том, что охрана здоровья граждан активно проводилась Советским государством с самого начала его существования и притом во все больших и больших масштабах. Причины же того, что право на охрану здоровья получило статус основного конституционного права советских граждан лишь в Конституции СССР 1977 г., на наш взгляд, заключены в совокупности следіующих моментов. Прежде всего это то, что охрана здоровья граждан всегда была одним из основных направлений деятельности социалистического государства, признавалось одной из ведущих нравственных норм во взаимоотношениях между гражданами, между гражданами и государством, регулировалась рядом правовых актов. Поэтому не сразу была осознана необходимость поднятия его на более высокий уровень в правовой иерархии, закрепления в качестве конституционного права, как, например, права на труд, которое символизировало, помимо всего прочего, огромное социальное достижение социалистического общества - ликвидацию безработицы.
Во-вторых, надо иметь в виду то обстоятельство, что в период, когда разрабатывалась Конституция СССР 1936 г., отсутствовали такие отрицательные факторы, как ухудшение экологической среды, возрастание напряженности трудовых процессов, убыстрение ритма жизни. Отрицательное влияя на здоровье человека, они требуют от социалистического государства специальных дополнительных мер, направленных на охрану здоровья населения, выдвигают такую деятельность в разряд максимально актуальных с социальной точки зрения.
Следует учитывать и то, что реальная обеспеченность субъективного права граждан на охрану здоровья, материальные ресурсы, направляемые в эту сферу, а также в области, призванные реально обеспечить право на охрану здоровья с точки зрения его практической реализации, сейчас не могут идти ни в кокой сравнение с тем, что было возможно в 30-е годы. Надо сказать и то том, что право на охрану здоровья с точки зрения исторической конституционной практики занимает особое место. Оно никогда не входило в тот набор прав человека и гражданина, который значился в буржуазных конституциях и провозглашался идеологами буржуазии в качестве основных. Право на охрану здоровья в качестве конституционного права гражданина - это огромное достижение именно социалистического строя.
Рассматривая право на охрану здоровья в качестве конституционного права следует отметить, что, как свидетельствует практика, к числу конституционных субъективных прав граждан СССР относятся те права, которые с большей или меньшей степенью, обобщенности регулируют деятельность граждан в крупных по своим масштабам сферах жизни государства и общества. Это сферы, затрагивающие наиболее существенные интересы граждан, их деятельность, развитие, важнейшие стороны социального статуса личности, живущей в условиях социалистического строя. Конституционные права, будучи по существу основными, более всего характеризуют роль личности, ее место в условиях социалистического общества, тот факт, что личность здесь является основной социальной ценностью, важнейшей целью общественного развития. Именно основные права, закрепленные в Конституции, более всего раскрывают и конкретизируют общий принцип социализма "все во имя человека, все для блага человека". При этом нас не должно смущать то, что некоторые из субъективных прав, указанных в Конституции, не одинаковы по объему охватываемых ими общественных отношений и связей. Они могут быть связаны с определенными действиями личности, какими-то конкретными жизненными ситуациями, имеющими тем не менее общесоциальное значение и характеризующими какую-то определенную сторону социального статуса личности. Так, право на труд, на отдых, охрану здоровья касаются широких сфер жизнедеятельности человека, харак-теризуются высоким уровнем обобщения. В то же время субъективное право на бесплатную квалифицированную медицинскую помощь, будучи вычленено из более общего субъективного права на охрану здоровья, также представляет собой право, закрепляемое на конституционном уровне.
Роль Советской Конституции и других законодательных актов в обеспечении права граждан на охрану здоровья
Прежде чем переходить непосредственно к изложению материала, обусловленного заголовком параграфа» необходимо сделать по крайней мере два предварительных замечания. Первое из них касается вопроса о том, что именно следует понимать в данном конктексте под обеспечением права граждан на охрану здоровья. По общему смыслу "обеспечение" предполагает содействие осуществлению чего-то, достижению определенного результата, цели и т.п. Обеспечивать право гравдан на охрану здоровья - это значит создать в сфере здравоохранения наиболее благоприятные условия, гарантирующие практическую реализацию субъективного права граждан на охрану здоровья, взятого во всех его компонентах, в связи со всеми конкретными субъективными правами граждан, действующими в данной области. Правовое обеспечение означает: а) четкое определение в правовых нормах субъективных прав в области охраны здоровья и корреспонидругощих им правовое обязанности субъектов правовых отношений; б) детальное определение в правовых нормах механизма реализации каждого конкретного субъективного права, на которое может быть дифференцировано комплексное право граждан на охрану здоровья; в) установление в нормах права эффективных средств восстановления нарушенного субъективного права на охрану здоровья; г) регламентацию в правовых нормах порядка привлечения виновных в таком нарушении к определенному виду юридической ответственности в зависимости от характера и тяжести совершенного нарушения. Осуществление указанных условий в сфере правового регулирования должны обеспечить Конституция и другие законодательные акты.
Что касается второго предварительного замечания» то речь идет о самом терпше "другие законодательные акты" Под этим названием мы объединяем не только сами законы, изданные Верховным Советом СССР и Верховными Советами союзных и автономных республик, но и иные акты высших органов государственной власти и управления Союза ССР, союзных и автономных республик. Во втором параграфе данной главы речь пойдет о правовых средствах обеспечения субъективного права граждан СССР на охрану здоровья на уровне правовых актов местных органов государственной власти и управления и ведомственных актов органов здравоохранения.
Особо надо подчеркнуть, что в данной главе речь идет именно о нормативно-правовых средствах обеспечения субъективного права граждан СССР на охрану здоровья, которые вызваны к жизни и покоятся на социально-экономических, политических, идеологических гарантиях, обеспечиваемых развитым социалистическим обществом и являются одним из конкретных основополагающих выражений юридических гарантий, действующих в СССР.
К правовым средствам обеспечения субъективного права граждан на охрану здоровья, рассматриваемым на конституционном уровне, относятся прежде всего нормы и положения, содержащиеся в ст. 42 Конституции СССР, Принимая во внимание содержание понятия правового обеспечения, правовые средства можно рассматривать как правовые установления, предусматриваемые соответствующими нормами права правовые отношения, связи, указания на ответственность в случае невыполнения правовых предписаний, все виды духовного восприятия и осознания права, которые в совокупности и обеспечивают реализацию субъективного права граждан на охрану здоровья.
Анализируя с этих позиций ст.42 Конституции и соответствующие статьи Конституций союзных и автономных республик, можно прийти к выводу, что сформулированные в ней нормы и положения в полной мере играют роль действенных правовых средств, обеспечивающих членам социалистического общества широкий спектр возможностей в охране ими своего здоровья. Нет необходимости вновь возвращаться к более детальному анализу содержания этой статьи. Можно лишь сказать, что в качестве важных средств, обеспечивающих гражданам СССР реализацию закрепленного за ними права на охрану здоровья, здесь выступают: а) общая, материализованная на уровне Основного Закона идея социалистического гуманизма, рассматривающая здоровье граждан в качестве огромной социальной ценности, предполагающая, что граждане могут совершать активные действия в направлении укрепления своего здоровья и возлагающая на все государственные и общественные институты, должностных лиц, всех прочих членов общества обязанность содействовать гражданам в практическом осуществлении ими этого своего конституционного права; б) достаточно подробный для конституционного уровня перечень тех основных средств, которые дают гражданам возможность практически осуществить данное конституционное право; в) конституционное указание на то, в каком направлении должно дальше развиваться и конкретизироваться общее субъективное конституционное право граждан на охрану здоровья; г) определение основных профилей работы государственных и общественных организаций, в компетенцию которых входит обеспечение права граждан СССР на охрану здоровья; д) указание на те смежные области, помимо собственно здравоохранения, соответствующая деятельность в рамках которых непосредственно связана с осуществлением обязанности по охране здоровья граждан; е) общее определение сферы правового регулирования в области правового обеспечения права граждан СССР на охрану здоровья и т.д Помимо ст.42 Конституции СССР конституционные средства правового обеспечения права граждан на охрану здоровья закреплены, как уже указывалось в связи с вопросом о комплексности данного субъективного права, в ст.18, ст.22 и 24 Конституции СССР и соответствующих статьях конституций союзных и автономных республик.
К числу правовых средств обеспечения субъективного права граждан на охрану здоровья относятся нормы и положения Конституции СССР, конституций союзных и автономных республик, закрепляющие иные субъективные права и свободы советских граждан, тесно связанные с конституционным правом на охрану здоровья. В этой связи следует назвать прежде всего принцип равноправия советских граждан, закрепленный в ст.34 Конституции СССР. Он в полной мере распространяется и на область охраны здоровья граждан, поскольку специально подчеркивает, что равноправие обеспечивается во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни.
Вопросы обеспечения права граждан на охрану здоровья в актах местных Советов народных депутатов и в ведомственных актах органов здравоохранения
Помимо законов о Советах народных депутатов, а также законов о здравоохранении, принятых в союзных республиках, вопросы руководства со стороны этих органов делом реализации права граждан на охрану здоровья регулируются в таких актах, как регламенты местных Советов и их исполкомов, Положения о постоянных комиссиях
Советов народных депутатов, Положениях о различных самодеятельных организациях населения, деятельность которых в той или иной мере связана с вопросами здравоохранения (домовые, а также уличные и квартальные комитеты, народные дружины по охране общественного порядка, народные контролеры и дозорные в учреждениях здравоохранения, общественные инспекторы санитарного надзора и т.д.).
Проанализируем опыт деятельности местных Советов народных депутатов в области обеспечения реализации субъективного права граждан на охрану здоровья главным образом на примере работы Свердловского районного Совета народных депутатов г.Москвы, используя при этом обобщенные материалы практики работы местных Советов Грузинской ССР, г.Киева и Донецкой области УССР.
Основными в деятельности местных Советов являются подготовка и рассмотрение на сессии Совета общего состояния здравоохранения, а также других вопросов, связанных с обеспечением реализации права граждан на охрану здоровья; работа в области здравоохранения и охраны прав граждан постоянной комиссии по здравоохранению и социальному обеспечению; обширная и разносторонняя деятельность в данной области исполкома местного Совета; деятельность отдела (управления) здравоохранения; использование разнообразных общественных форм.
Как показывает практика, вопросы реализации права граждан на охрану здоровья чаще всего рассматриваются на сессиях местных Советов в связи с рассмотрением общего уровня работы в этом направлении на территории данной административно-территориальной единицы; в связи с рассмотрением отдельных узловых вопросов, связанных с охраной здоровья граждан (борьба с некоторыми видами особо опасных болезней, оздоровление детей, работа отдельных медицинских учреждений - обычно на сессиях поселковых и сельских Советов) и т.д.; в связи с рассмотрением отчета постоянной комиссии по вопросам здравоохранения на сессии местного Совета; в связи с отчетом исполкома местного Совета на сессии данного Совета; в связи с рассмотрением вопросов организации выполнения наказов избирателей; в связи с отчетом на сессии отдела (управления) здравоохранения; в связи с обсуждением вопроса об организации приема и рассмотрении писем, заявлений и жалоб; в связи с рассмотрением запросов депутатов и принятием по ним решений и в некоторых иных случаях.
Естественно, что процесс подготовки решений местного Совета, а также содержание решений варьируются в зависимости от существа рассматриваемого вопроса. При этом строго выдерживается порядок, определенный в регламенте данного местного Совета. В частности, в ст.35 Регламента Свердловского районного Совета народных депутатов гМосквы указывается, что при рассмотрении отчетов о работе исполкома, а такие планов экономического и социального развития, бюджета района и отчетов об их исполнении заслушиваются (рассматриваются) доклады, содоклады и проводится их обсуждение. При рассмотрении же других вопросов районный Совет в отдельных случаях может принять решение не заслушивать доклад и ограничиться краткой информацией по существу вопроса, содокладом постоянной комиссии и ответам на заданные вопросы. В ст.36 Регламента говорится, что по наиболее важным вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства заслушивается содоклад соответствующей постоянной комиссии (или некоторых постоянных комиссий) районного Совета, если постоянная комиссия не выступает с докладом по данному вопросу. По отчетам не исполкома или постоянной комиссии с содокладом выступает комиссия, специально создаваемая районным Советом.
Разумеется, что наиболее широкий круг вопросов решается в тех актах» принятых на сессиях местных Советов, которые подводят итог рассмотрению общих вопросов развития здравоохранения в соответствующей местности, комплексно решают эти проблемы. 99
Организационная сторона подготовки решений Советов по вопросам здравоохранения имеет свои особенности, которые обусловлены уровнем того или иного Совета и объемом вопросов, которые долины быть решены. Так, приняв 5 марта 1983 г. решение "О ходе выполнения наказов избирателей, поступивших в период подготовки к выборам в Верховный Совет РСФСР, Московский городской и Свердловский районный Совет народных депутатов", Свердловский районный Совет Москвы определил , какие мероприятия, в том числе и по вопросам здравоохранения, выполнены полностью, какие частично, какие из них можно снять с контроля; выполнению каких мероприятий, вытекающих из наказов избирателей, следует уделить особое внимание в связи с трудностями в их осуществлении; какие наказы и по каким причинам невозможно выполнить сейчас; выполнение каких из них целесообразно перенести на более поздний срок.
Конкретное планирование повышения уровня работы учреждений здравоохранения облегчает всю последующую организаторскую работу, контроль за выполнением плановых заданий на практике, в частности, определеяет одно из важнейших направлений деятельности постоянных комиссий Советов по здравоохранению и социальному обеспечению в области практической реализации решений местных Советов, а такке планов намеченных Советоми мероприятий.
Развитие комплексного программно-целевого управления в обеспечении права граждан на охрану здоровья
В нашей стране создана и действует развитая система правовых норм, регулирующих различные виды и направления осуществления права граждан на охрану здоровья. Это в немалой степени способствует неуклонному повышению уровня обслуживания граждан в сфере здравоохранения, снижению заболеваемости, увеличению продолжительности жизни. Вместе с тем качество охраны здоровья, механизм реализации ряда конкретных субъективных прав, охватываемых общим комплексным конституционным правом граждан на охрану здоровья, еще не может нас удовлетворить. Это нашло выражение в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 августа 1982 г. п0 дополнительных мерах по улучшению охраны здоровья населения", в котором был определен ряд социально-экономических и организационных мер, направленных на дальнейшее обеспечение реализации права граждан на охрану здоровья. Их осуществление предполагает интенсивную разработку ряда проблем, стоящих перед юридической наукой.
Прежде всего особого внимания, на наш взгляд, заслуживает вопрос о должной правовой урегулированное отношений и связей, свойственных всецу комплексу деятельности в области реализации субъективного права граждан на охрану здоровья. Особое значение имеет, как уже указывалось, конкретизация этого субъективного права, состоящая главным образом в разбивке его на конкретные слагаемые (право на прием к врачу, право на помещение в лечебное учреждение, право на медицинскую помощь на дому, право на диспансеризацию и т.п.). Далее, весьма важно разработать и закрепить в I/ СП СССР, 1982, № 24, ст.456. праве четкий порядок практического осуществления каждого из названных видов конкретных субъективных прав граждан в области охраны здоровья.
Что касается управленческих проблем, то здесь все большее значение приобретает вопрос о внедрении новых методов в управлении всей сферой здравоохранения. На современном этапе развития общества» когда приходится решать широкий круг вопросов охраны здоровья, весьма разносторонних и тесно связанных с различными сферами жезни, невозможно найти эффективное решение» действуя по старинке, опираясь исключительно на личный опыт, знания и интуицию того или иного руководителя, управленческого коллектива и т.д. Требование времени состоит в широком и качественном применении при решении управленческих проблем системного подхода, методов комплексного программно-целевого управления» которые призваны обеспечить повышение уровня медицинского обслуживания населения страны.
Программно-целевое управление более всего отражает учет момента системности в управленческой деятельности, наиболее тесно связывает воедино различные стороны управленческого процесса,свойственные такой многосторонней области социального развития, как здравоохранение.
Комплексная целевая программа по обеспечению высокой эффективности реализации права граждан на охрану здоровья представляет собой одну из самых крупных социальных программ, которые предстоит реализовать в условиях развитого социализма. Ее объем в силу комплексного характера субъективного права граждан на охрану здоровья выходит за рамки собственно медицинского обслуживания населения, она в определенных параметрах должна быть скоординирована с Продовольственной программой СССР, с целевой программой охраны окружающей среды, с другими народнохозяйственными и социальными программами. В свою очередь, ряд показателей, других слагаемых комплексной программы по охране здоровья фиксируются в других целевых программах как общегосударственных, так и локальных - в комплексной программе развития Нечерноземной зоны РСФСР, программе формирования территориально-производственных комплексов, поскольку здесь обязательно ДОЛЕНЫ быть учтены проблемы развития здравоохранения.
Основой программно-целевого управления является точное определение целей, которые ДОЛЕНЫ быть достигнуты в ходе реализации соответствующей программы, как определяющей, так и конечных целей - промежуточных (поэтапных) и отраслевых.
Процесс составления целевой комплексной программы не может быть произвольным. Последняя - это директивный документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления полный комплекс социально-экономических» производственных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других заданий и рекомендаций, направленных на реализацию наиболее эффективным путем соответствующей проблемы народнохозяйственного или социального развития, решение которой требует участия ряда управленческих звеньев, четкое согласование их деятельности как в отраслевом, так и в территориальном аспектах. Все целевые комплексные программы, на базе которых в настоящее время осуществляется управление в системе здравоохранения СССР, можно рассматривать в качестве подпрограмм единой целевой комплексной программы обеспечения эффективной реализации конституционного права граждан на охрану здоровья. Совершенно ясно, что эта последняя ЦКП в силу своей повышенной сложности (ведь по существу речь идет об учете всех более или менее существенных экономических, социальных, идеологических, психологических, экологических, организационных, правовых, территориальных, отраслевых и других факторов, влияющих на обеспечение охраны здоровья человека) должна создаваться на базе всестороннего учета опыта, накопленного в нашей стране и в других социалистических странах. Правильно указывается в литературе, что "трудности, связанные с определением границ системы здравоохранения в системе целого общества, ответственные задачи здравоохранения при воспроизводстве основной производственной силы и оптимизации взаимоотношений "среда - здоровье", многосторонняя зависимость здоровья и его триединой сущности (социальной, биологической и психологической), как и вероятностный характер процессов и явлений в области здравоохранения, подчеркивают сложность целей, заложенных в перспективных планах здравоохранения, комплексность подхода при программировании мероприятий, вытекающих из этих целей, и важность проблемы оптимального управления ими.
