Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная собственность как конституционно- правовой институт 13
1. Понятие и проблемы развития государственной собственности 13
2. Формирование субъектов государственной собственности 32
3. Конституционно-правовое регулирование режима управления государственным имуществом 53
Глава 2. Механизм конституционно-правового регулирования режима государственной собственности 72
1. Состояние конституционно-правового регулирования режима государственной собственности 72
2. Механизм участия государства в гражданско-правовых отношениях в сфере отношений собственности 94
3. Перспективы развития конституционно-правового обеспечения судебной защиты прав государственных собственников 115
Заключение 138
Список литературы 146
- Понятие и проблемы развития государственной собственности
- Формирование субъектов государственной собственности
- Состояние конституционно-правового регулирования режима государственной собственности
- Механизм участия государства в гражданско-правовых отношениях в сфере отношений собственности
Введение к работе
Актуальность исследования конституционно-правовых проблем зашиты государственной собственности в России обусловлена рядом объективных факторов:
системной трансформацией экономики страны и определением роли и места России в современной мировой экономике;
реальным уроном, наносимым, экономике страны отсутствием адекватной переходному периоду нормативно-правовой и социально-экономической базы для практического перевода российской экономики на рыночные отношения;
необходимостью поиска оптимального соотношения между открытостью экономики и защитой национальных экономических интересов, а также интересов хозяйствующих субъектов, включая государство;
нарастанием внутренних угроз экономической безопасности, включая деградацию производства, утрату традиционньгх рынков, деиндустриализацию экономики, разрушение научно-технического потенциала, сокращение инвестиционной деятельности, развитие теневой экономики и ее криминализацию;
несовершенством законодательного обеспечения защиты государственной собственности по наиболее важным направлениям экономических правоотношений.
Актуальность диссертационного исследования конституционно-правовых проблем защиты государственной собственности определяется также сложным процессом реформирования конституционно-правовых институтов и экономического уклада
общества.
В современных условиях признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч.2 ст. 8 Конституции Российской Федерации).
Происходит переосмысление функций государства, места и роли государственной собственности в системе российской экономики. Меняются способы воздействия на участников экономических отношений, иными становятся задачи государственных органов, а также сама структура органов государственной власти и реализующих ее механизмов.
Этот переход должен сопровождаться адекватным законодательным регулированием, действенным и эффективным государственным контролем за законностью перераспределения и рационального использования национального достояния.
В связи с этим, представляется актуальным обращение к опыту экономического реформирования стран Центральной и Восточной Европы, для использования вытекающих из него выводов в интересах оптимизации развития рыночных отношений в России.
Тенденция роста роли государства в функционировании рыночной экономики представляется определяющей для перехода этапа экономического развития и распространяется по существу на все основные формы государственного воздействия на современную хозяйственную жизнь: нормативное правовое регулирование; контрольные и надзорные функции; участие в предпринимательской деятельности посредством учреждения хозяйствующих субъектов и наделения их имуществом.
Необходимым является, в связи с этим, анализ состояния
конституционного обеспечения экономических отношений,
исследование актуальных вопросов развития законодательного
обеспечения защиты государственной собственности. В частности, до
настоящего времени отсутствует достаточно определенное
конституционно-правовое определение государственной
собственности, способы ее защиты, а также федеральный закон, раскрывающий содержание управления федеральной собственности.
Формирование рынка и рыночных отношений потребовали пересмотра характера государственного вмешательства в хозяйственную сферу.
В юридической науке современные конституционно-правовые проблемы защиты государственной собственности не получили достаточного освещения.
Очевидно, это было связано с доминированием официальных установок на отстранение государства от активного участия в хозяйственных отношениях. Однако некоторые из сторон названных проблем нашли в работах В.ВХребенникова, Р.Ф.Каллистратовой, А.Б.Карлина, А.Х.Казариной, А.Л.Маковского, Е.А.Мироновой, Л.А.Прокудиной, Н.ШНарыло и т.д.
В основу исследования проблем, составляющих предмет диссертации были положены труды С.С.Аносеева, А.Б.Венгерова, Г.М.Гака, С.Ю.Глазьева, А.Г.Здравомыслова, Ю.А.Тихомирова и Других.
Целью настоящего исследования является изучение конституционно-правовой природы собственности, места и роли государственной собственности в системе рыночных отношений, состояния конституционно-правового регулирования экономических
отношений, практики защиты государственной собственности прокурорами в арбитражном судопроизводстве, а также выработка предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования экономических правоотношений.
Основной проблемой исследования является разрешение противоречия между социально-значимыми потребностями и нормативно-правовыми возможностями в защите государственной собственности в условиях рыночных отношений.
Исходя из цели работы, определены следующие задачи исследования:
проанализировать состояние конституционно-правового режима ашиты государственной собственности;
раскрыть место, роль и правовую сущность государственной собственности в системе рыночных отношений;
проанализировать состояние и определить возможности развития конституционного обеспечения экономических отношений и защиты государственной собственности;
раскрыть механизм участия государства в гражданско-правовых отношениях в сфере собственности;
выработать предложения по совершенствованию конституционно-правового обеспечения судебной защиты прав собственника.
Объектом исследования являются правоотношения, действующие в условиях экономического реформирования государственной собственности.
Предметом исследования является механизм конституционно-правового регулирования и практика защиты государственной
— 6 —
собственности в Российской Федерации.
Теоретико-методологическую базу исследования составляют труды ученых, посвященные вопросам конституционно-правовых и гражданско-правовых отношений, государственного устройства, судебной деятельности. Использованы также работы отечественных и зарубежных авторов по общей теории права и экономики, конституционному, гражданскому, гражданско-процессуальному, административному праву, среди них: В.К. Андреева, А.В. Бенедиктова, И.В. Ершова, И.А. Иконицкой, О.И. Крассова, Е.А. Суханова, Ю.К Толстого, B.C. Якушева.
В работе применены такие методы диалектики как системный анализ, исторический и логический методы, метод перехода от абстрактного к конкретному. Дополнительной методологической основой для исследования научных категорий являлись законы формальной логики и лингвистики.
Были использованы специальные научные методы исследования в их числе:
Нормативно-логический. Изучены конституционно-правовые
основы российской государственности, нормы и институты
гражданского, гражданско-процессуального, арбитражно-
процессуального и иных отраслей права, связанных с регулированием экономических отношений, законодательство о прокуратуре, ряд федеральных законов, регулирующих отношения в сфере экономики и хозяйственной деятельности;
сравнительно-правовой метод, который позволил выявить дефекты действующего законодательства, установить существенные различия правового регулирования экономических процессов в
странах Центральной и Восточной Европы и России, исследовать материалы законотворческой работы по исследуемой проблеме в Комитете Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству;
социологические методы, с использованием которых изучалась контрольная, надзорная и судебная практика, материалы арбитражных споров, прокурорских проверок и другие документы, а также статические данные.
Проанализированы основные статистические показатели арбитражных судов, деятельности контрольных органов, а также статистические данные органов прокуратуры об участии прокуроров в арбитражном и гражданском судопроизводстве, осуществление надзора за исполнением законов в экономической сфере с 1992 по 2002 год.
Обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, предлагаемых в работе, обеспечивается предварительной их апробацией в ходе обсуждения с научными работниками, работниками юридических служб государственных органов управления и хозяйственных структур, работников органов прокуратуры и суда.
Научная новизна исследования, его теоретическая значимость, определяются методологическим подходом к предмету исследования, в соответствии, с которым на основе комплексного подхода выявлены концептуальные ошибки в процессе реформирования экономики, существенные дефекты законодательной регламентации экономической деятельности и защиты государственной собственности, во многом предопределяющие негативные
_8~
последствия правоприменительной практики.
Сформировано понятие конституционно-правовой защиты государственной собственности в системе рыночных отношений, ряд теоретических выводов, направленных на преодоление сложившегося неблагополучного положения в законотворческой и правоприменительной деятельности в экономической сфере и защите государственной собственности. В частности, положения о роли и месте государственной собственности в системе рыночной экономики, о состоянии законодательного обеспечения защиты государственной собственности и его совершенствования, о состоянии и возможностях усиления зашитьі государственной собственности в арбитражном судопроизводстве с участием прокуроров.
Положения выносимые на защиту:
Вывод о том, что либерализация экономической деятельности является необходимым условием формирования эффективного рыночного механизма.
Заключение о том, что результативность рыночных реформ достигается обоснованным и взвешенным государственным участием в экономике, обеспечивающим последовательность, оптимальность и необратимость системных преобразований.
Предложение о том, что в рамках конституционного права субъективное право собственности можно условно назвать правом, возникшим непосредственно из правовой нормы. Соответствующее правоотношение затрагивает также сферу гражданского права, что не снижает значения базовых положений конституционно-правовых норм для регулирования имущественных отношений.
Вывод о том, что государственная собственность является
необходимым компонентом в многообразии форм собственности экономической системы рыночных отношений, представляющих значительную материальную основу обеспечения жизненно важных социальных потребностей и национальной безопасности государства и общества, закрепленных Конституцией Российской Федерации.
Заключение о том, что основой эффективного и рационального функционирования механизма управления государственной собственностью является совершенствование и развитие законодательства, адекватного оптимальному экономическому курсу на основе рационального законодательного регулирования.
Вывод о том, что современное состояние управления государственной собственностью и его законодательное обеспечение не в полной мере обеспечивает актуальные потребности практики.
Заключение о том, что предусмотренные гражданским законодательством организационно - правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств, обусловливающих необходимость соответствующей корректировки законодательства.
Заключение о том ,что состояние законности в экономической сфере представляется неудовлетворительным и обуславливает необходимость упорядочения деятельности государственных органов.
Заключение о том, что возникшую систему отношений частной собственности нельзя признать вполне легитимной и устойчивой. В современных условиях, не ставя под сомнение необратимость приватизационного процесса в целом, можно
— 10 —
констатировать наличие возможности и необходимости, в интересах общества, признания в судебном порядке незаконной приватизацию отдельных объектов.
Заключение о том, что современные стратегические социально-экономические интересы России обусловливают назревшую объективную потребность превращения государства в эффективного собственника, на основе оптимального управления государственным сектором экономики и ее надежной, в первую очередь, конституционно-правовой защиты.
Вывод о том, что конституционно-правовая защита государственной собственности в системе общественных отношений представляет собой комплекс законодательных и правоприменительных мер, имеющих целью ее рациональное использование в интересах обеспечения экономической безопасности государства и общества.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Значение результатов работы заключается в развитии научных знании о конституционно-правовых проблемах защиты государственной собственности. Ее теоретические положения, выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании законодательства, регулирующего отношения собственности, включая защиту государственной собственности.
В правоприменительной сфере результаты работы могут быть использованы в интересах упорядочения и результативности деятельности контрольных органов и органов прокуратуры по защите государственной собственности.
Теоретические положения работы, основные предложения и рекомендации автора прошли апробацию как среди ученых, так и практических работников.
Возможно использование полученных результатов при чтении курса лекций по конституционному праву, административному праву, гражданскому праву, гражданскому и арбитражному процессу, прокурорскому надзору, а также в научно-исследовательской работе.
— 12 —
Понятие и проблемы развития государственной собственности
В общественных явлениях есть категории, которые носят фундаментальный, непреходящий характер, имеют общечеловеческую ценность. Они широко изучаются и разрабатьгааются в научных трудах и в то же время существуют в представлениях любого человека, который может высказать о них свое суждение. Собственность как раз и относится к таким идеям, которые имеют ключевое значение для любого общества и каждого его индивида.
Отношения собственности - это одна из сфер наиболее общего характера. Изменение в настоящее время правового регулирования собственности ведет к кардинальному пересмотру всех областей юридической науки и законодательства. Принцип верховенства законов - непременный элемент правового государства - требует установления четкого представления о всей системе законодательства, основой которой является право собственности.
Правовому регулированию имущественных отношений в юридической литературе уделяется достаточное внимание.
Прежде всего, категория имущества в целом находилась как бы в двух зонах. В гражданском праве она рассматривалась главным образом с позиций частно - правового регулирования безотносительно к вопросам организации собственно хозяйственной деятельности.
Складывающаяся в России установка на переход к рыночной экономике выдвинула на первое место принцип свободы хозяйственной (предпринимательской) деятельности. Около 30 стран мира, ещё в конце 80-х годов входивших в мировую социалистическую систему, имеют уже многолетний опыт перехода к рыночной экономике.
Приоритет при разработке законов должен отдаваться прежде всего тем отношениям, которые выступают в наиболее общем виде, еще не расчлененном на сферы деятельности. Именно таким законом и является Закон о собственности.
В России идея права собственности особо актуальна, так как происходит коренное изменение социально-экономической и политической сущности общественного строя. Собственность и государственная власть находятся в тесной взаимосвязи и тесной взаимозависимости2. Не случайно, что собственность рассматривается как обязательный элемент власти, и определение позиции по отношению к ней считает своим долгом любая партия или общественное движение.
Собственность воспринимается, прежде всего, как отношение лица к вещам, как его власть над имуществом. Право закрепляет это отношение человека к вещам, регулируя взаимосвязи собственника и несобственника. Право собственности отражает состояние распределения имущества, различного по своему объектному составу между отдельными членами общества, коллективами людей и самим обществом в лице государства. Эта юридическая категория «охватывает» лишь одну, по чрезвычайно важную для упорядочения всех отношений в гражданском обществе сторону. Власть собственника на вещь, приобретенную или полученную на законных основаниях, является тем существенным и специфическим признаком, который отличает право собственности от других гражданских отношений, сісладьшающихся применительно к имуществу в обществе. Власть собственника непосредственно опирается на признание этого права со стороны общества и на закон .
Исследование, претендующее на обоснованность и доказательность выводов и предложений, не может обойтись без уяснения соответствующего аспекта проблемы собственности, имеющего прямое отношение к рассматриваемому вопросу.
Право собственности как субъективное право возникает у собственника сразу же во всей совокупности и многообразии проявления правомочий владения, пользования и распоряжения. Они принадлежат собственнику непосредственно в силу закона, независимо от правового основания возникновения права собственности.
Право собственности характеризуется как совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с имуществом («вещью»), в которых собственник осуществляет правомочия, не нуждаясь в каких-то действиях третьих лиц. Право собственности существует независимо, опираясь факт принадлежности ему имущества, а также непосредственно на закон. Только закон ограничивает его правомочия по владению, пользованию и распоряжению вещью.
Право собственности и вещные права (полного хозяйственного ведения и оперативного управления) отличаются от обязательственных прав на вещь (договор залога, имущественного найма с его разновидностями, безвозмездного пользования имуществом (ссуда), хранения, перевозки и т.д.) тем, что они признаются таковыми лишь в случае прямого указания закона.
Формирование субъектов государственной собственности
Рыночная экономика исторически складывается на основе индивидуальной частной собственности и немыслима без нее. Однако с течением времени эта форма собственности претерпевает существенные изменения.
Во-первых, она все чаще приобретает различные ассоциированные разновидности - коллективную, групповую, акционерную. Поэтому в западной экономической теории и практике утвердилось представление, согласно которому под частной собственностью понимается всякая негосударственная форма собственности. В этом есть своя логика, ибо в качестве представителя общества выступает государство, а все остальные субъекты собственности олицетворяют лишь части общества и в этом смысле являются субъектами частной собственности. Во-вторых, наряду с частной собственностью развиваются государственная собственность и базируемое на ней государственное хозяйствование. В-третьих, широкое распространение получают смешанные формы собственности, в образовании которых ведущую роль играет акционерная форма. Для акционерной формы безразлично, кто является собственником акции. Им может быть как физическое, так и юридическое лицо, как отдельный индивидуум, так и государство. В результате различные формы собственности органически переплетаются.
Так, если акционерное общество образовано физическими лицами, то, с одной стороны мы имеем дело с индивидуальной собственностью, поскольку акции принадлежат отдельным индивидам. Но, с другой стороны, на лицо ассоциированная собственность, ибо капитал становится совместным, он находится под общим управлением, и доходы отдельных собственников возникают из единого процесса образования прибыли на данный капитал.
Современные государственные предприятия обычно функционируют в акционерной форме, но считаются государственными, коль скоро значительная часть акций (контрольный пакет) принадлежит государству. В данном случае государственная собственность сочетается с различными негосударственными формами собственности.
При акционерной форме стало возможным объединять финансовые ресурсы самых разных размеров. Так, в США акциями владеет свыше 30 % взрослого населения, а в Англии - свыше 20 %. Акционерная форма помогла решить и еще одну сложную проблему -персонифицировать собственность на совместный капитал. Таким образом, исторический опыт свидетельствует, что не существует форм собственности и хозяйствования пригодных всегда и в любых условиях.
Новые задачи выдвигают новые требования к системе отношений собственности. При этом не просто увеличивается число советников, но и идет процесс возникновения новых форм собственности.
Именно многообразие форм собственности является ускорителем экономического процесса.
На базе развитых форм собственности складывается еще более многообразная система форм собственности15.
Современная экономика включает малый и средний бизнес, деятельность крупных корпораций, государственное хозяйствование и регулирование.
Государство с помощью налогов мобилизует в западных странах от 30 % до 50 % ВНП, что позволяет ему занять весомое место на рынке товаров и капитала.
Экономическая сфера стала плюралистической. Этот вывод, вытекающий из мирового опыта, весьма важен для происходящих в России преобразований. Тотальная замена государственной собственности на индивидуальную частную собственность отбросила бы нас к примитивному «дикому» капитализму. Взаимодействие разных форм собственности и хозяйствования, а не монополия одной из них является основой современного подхода к развитию оптимальных экономических отношений.
В-четвертых, еще одной тенденцией в эволюции частной собственности является разделение ее прав, превращение имущественного отношения из моносубъектного в полисубъектное.
Индивидуальный частный собственник выступает носителем всех прав собственности. В этом случае объект собственности принадлежит одному субъекту, а имущественные отношения по поводу такого объекта представлены формулой «собственник» - «не собственник».
Данное положение получило завершенное выражение в виде абсолютного права индивидуальной частной собственности, которое утверждалось в большинстве стран капиталистической Европы после свершения буржуазных революций.
Юридическая сторона этого процесса нашла отражение и развитие в законов Хаммурапи, нормах римского права, в Гражданском кодексе Наполеона (1804г.)
Однако отдельный объект собственности может иметь несколько собственников, правомочия каждого из которых в этой связи оказываются ограниченными.
Эта линия развития отношений собственности нашла отражение в -англосаксонской правовой системе, которая восприняла некоторые институты феодального права, допускавшего возможность разделения на частные правомочия нескольких лиц. В развитых странах поворотным пунктом в формировании такого типа полисубъектной структуры отношений собственности явилось возникновение ассоциированных форм частной собственности.
Факт возникновения таких форм означает, что собственниками одного и того же объекта признаются несколько субъектов. Для взаимодействия последних в рамках единой формы собственности (при владении и распоряжение её объектами), требуется четкое разграничение между ними сфер и функций: экономических, организационных, правовых. Отдельные элементы правомочий собственника обособляются и закрепляются за разными субъектами.
Состояние конституционно-правового регулирования режима государственной собственности
Приоритетными задачами политики государства в области управления государственной собственностью являются: повышение эффективности управления государственным имуществом, совершенствование системы представительства интересов государства в органах управления акционерных обществ; приватизация значительной части федеральных государственных предприятий и находящихся в федеральной собственности акций (долей в уставном капитале) хозяйственных обществ.
Разумеется это предполагает соответствующее развитие законодательного обеспечения защиты государственных интересов в отношениях собственности, защиты государственной собственности в сфере управления ею.
Сосредоточив в своих руках подавляющую часть имущественных фондов, государство в нашей стране оказалось без стимулов экономического развития. Монопольное положение данной формы собственности привело ее к самоизоляции и закостенению.
Управленческий аппарат в этих условиях мог быть только бюрократическим и стал таким43. Народ как первичный носитель экономической власти оказался отчужден от нее. Собственность обрела статус «ничейной».
Стало ясно, что без коренных преобразований института государственной собственности нельзя надеяться на выход экономики из состояния стагнации, преодоления кризисного состояния общества44. Государственная собственность явилась, таким образом, узлом сосредоточения практически всех основных тенденции и противоречий перестроечного процесса.
При уяснении природы государственной собственности на первое место надо поставить, вопрос о взаимосвязи всех ее форм. Важно понять, в какой степени они обособлены друг от друга и на какой принципиальной основе взаимодействуют. Несомненно одно: так как законодатель признал федеральную собственность, собственность республик, областей, автономных округов, краев разновидностью одной и той же государственной собственности, между ними существует органическая взаимосвязь. Подобно тому, как государство представляет из себя систему, определенной системой являются и отношения его собственности.
При существовании нескольких субъектов-собственников в отношении одних и тех же условий своего воспроизводства в праве применяется одна из нескольких моделей. Так, имущество может принадлежать по праву собственности двум и более субъектам, находящимся на одном правовом уровне (не зависящих друг от друга). В таком случае применяется законодательство об обшей собственности. Причем последняя подразделяется, в свою очередь, на долевую и совместную. Владение, пользование и распоряжение такой собственностью осуществляются по согласию всеми ее участниками (ст. 246, 247 ГК РФ). Особенность даннего права собственности заключается в том, что каждый из сособственников имеет свою «долю» в общем праве. Как видно, к нашему случаю такое право приспособить трудно.
Истории известна и разделенная собственность, а также права на нее. При разделенной собственности, по мнению А. В. Бенедиктова, раздел власти и интереса между несколькими индивидами н коллективами либо между коллективом и индивидом происходит не «по горизонтали», как это имеет место при общей собственности, а «по вертикали», то есть за каждым из носителей собственности признается не часть (определенная или неопределенная) одного и того же права, а различные по своему характеру и объему правомочия.
Анализируя право собственности при многосубъектном его составе, В.П. Мозолин предложил сложноструктурную модель, в соответствии с которой носители права собственности находятся друге другом в координационной или же субординационной зависимости. В свою очередь сложнострукгурная модель была подразделена на непосредственную и опосредованную. Непосредственная субординированная модель, по мнению автора, и была использована в отношении государственной и муниципальной собственности, когда граница между правами собственности на имущество проходит как по линии распределения отдельно взятых правомочии, так и по субстанции правомочий, разделяя их на отдельные части.
Механизм участия государства в гражданско-правовых отношениях в сфере отношений собственности
Сегодня стало очевидным, что недостаточно постоянно говорить о том, что наша экономика находится на переходном этапе и разъясняется то, от какой экономики уходим. Именно сейчас на переходном этапе должен быть дан ответ на вопрос о том, куда переходит экономика, закреплен в законе как руководство к действию. С 1993 года под руководством СЮ. Глазьева готовился проект ФЗ «Об индикативном планировании», принятый в 1995 году в качестве федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Впервые была законодательно определена система государственного прогнозирования, включающая элементы долгосрочного (10 лет), среднего (3-5 лет), краткосрочно 1 год) прогнозов, разрабатываемых Правительством РФ. В прошедшее после принятия закона время обнаружились существенные недостатки как в практике его выполнения, так и в самом законе. Во-первых, закон выполняется органами исполнительной власти далеко не в полном объеме. Разработка прогнозов, концепции и программы велась в узковедомственном порядке, без широкого привлечения научных организаций. Это предопределило дефектность документов, во многом не реальных и не обеспечивших преодоление кризиса, неожиданные повороты которого разрушали благие намерения и расчеты Минэкономики и Правительства РФ. Во-вторых, отсутствие четких ориентиров прогнозирования и использование устаревшей методологии не позволяют вырабатывать долгосрочную стратегию, что порождает крупные причины и ошибки при принятии решений, тормозит приток инвестиций. В-третьих, если на долгосрочный и среднесрочный периоды предусмотрены документы, формирующие выбранную стратегию, то на годичный период такой документ не предусмотрен. Однако, годовой прогноз и федеральный бюджет не могут целиком взять на себя функции годового индикативного плана, определяющего основные ориентиры социально-экономического развития, с помощью которых реализуется избранная долгосрочная и среднесрочная стратегия. Поэтому, пирамида стратегического регулирования оказывается без фундамента В-четвертых, от рассмотрения и утверждения основных стратегических документов, а следовательно, от ответственности за их качество и выполнение, практически отстранены законодательные органы - палаты Федерального Собрания РФ, функции которых ограничены утверждением государственного бюджета. Это способствует усилению ведомственно-бюрократического характера составляемых стратегических документов, порождает безответственность исполнительных органов за их выполнение. В-пятых отсутствует вертикальная система прогнозирования. Не регламентируются общие принципы этой работы в федеральном законе. Отсутствует реальная координация межрегиональной стратегии развития, что подрывается устои федерализма в области экономики. Назрела необходимость существенных изменений в действующем федеральном законе, чтобы преодолеть отмеченные выше недостатки. Во-первых, предполагается восстановить 20-летний горизонт долгосрочного прогнозирования, объединяющего в едином комплексе демографические, социально-культурные, научно-технические, инновационные, экологические, политические, территориальные, внешнеэкономические и глобальные прогнозы, разрабатывая альтернативные сценарии развития России и мира в дальней перспективе. Это даст возможность с большим горизонтом предвидения определять основные контуры долгосрочной стратегии на 10 лет, уточняя и продляя вышеуказанные документы, каждые пять лет. Во-вторых, на годовом горизонте, наряду с федеральным бюджетом, рассматривать не прогноз на год, как суждение о возможных тенденциях, никого ни к чему не обязывающее, а годовой индикативный план, содержащий обобщающие индикаторы и ориентиры, обеспечивающие реализацию утвержденной стратегической среднесрочной программы. Они более обязательны для государственного сектора и служат официальными ориентирами для частного сектора. В-третьих, исходя из того, что основным инструментом реализации стратегии являются целевые программы, которые имеют горизонт в 5-10 лет, и что необходимо иметь не случайный хаотичный набор программ (на 1999 год было утверждено 99 целевых программ, финансируемых из федерального бюджета), а обозримое и управляемое число приоритетных программ, предполагается это число оптимизировать. К концепции социально-экономического развития на 10-летний период прилагать сравнительно небольшой перечень долгосрочных федеральных целевых программ с горизонтом более 5 лет.
