Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционное право человека на высшее профессиональное образование и его развитие в законодательстве РФ 14
1.1 Юридическая конструкция и характеристика конституционного права на образование 14
1.2 Основные этапы становления законодательства о высшем профессиональном образовании в Российской Федерации 32
1.3 Современная система законодательства РФ о высшем профессиональном образовании 50
Глава II. Основные конституционно-правовые принципы высшего профессионального образования в РФ 63
2.1 Конституционные принципы высшего профессионального образования ...64
2.2 Принципы высшего профессионального образования, закреплённые в текущем законодательстве 81
Глава III Конституционно-правовые гарантии высшего профессионального образования в РФ 100
3.1 Общая характеристика конституционно-правовых гарантий 100
3.2 Гарантии реализации права на высшее профессиональное образование... 112
3.3 Правовые гарантии качества высшего профессионального образования... 135
Заключение 149
Источники 155
Нормативные акты 155
Литературные источники 162
Практика 168
- Юридическая конструкция и характеристика конституционного права на образование
- Основные этапы становления законодательства о высшем профессиональном образовании в Российской Федерации
- Конституционные принципы высшего профессионального образования
- Общая характеристика конституционно-правовых гарантий
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Коренные изменения, происходящие на современном этапе в российском обществе, выдвигают на первый план проблему приоритета общечеловеческих ценностей - признание неотъемлемых прав и свобод человека, а также ответственность государства не только за их формальное закрепление в законодательстве, но и за создание условий их реальной реализации, охраны и защиты. Всестороннее развитие человека становится не только высшей целью, но и основным источником формирования нового порядка в российском обществе. В связи с этим, всестороннее изучение проблемы прав человека, в том числе и права на высшее профессиональное образование, является важной задачей как в теоретическом, так и в практическом плане.
Право на образование по своему содержанию является составной частью более общего права - права на развитие человека. Являясь фундаментальным, оно получило законодательное закрепление в Основном Законе Российской Федерации и выступает в качестве структурного элемента правового статуса личности.
Легальное определение образования дается в Федеральном Законе РФ "Об образовании": Образование - целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Определяя образование как целенаправленный процесс обучения и воспитания личности, законодатель, под конституционным правом на образование понимает право гражданина на включение в этот процесс и на участие в нём в качестве обучающегося. Такая трактовка предполагает открытую ответственность государства перед обществом не просто за факт реализации этого права конкретным гражданином, но и за уровень и качество организации самого
4 процесса, что обязывает государство организовать соответствующую систему образования.
Система образования в РФ имеет многоуровневую (многоступенчатую) структуру. В данном диссертационном исследовании рассматриваются конституционно-правовые основы только одной ступени - высшего профессионального образования. Выделение данного уровня образования из общей системы обосновано рядом факторов. Во-первых, являясь подсистемой образования и структурным элементом права на образование, высшее образование имеет некоторые особенности в толковании понятийно-категориального аппарата образовательного права, отличное от предыдущих ступеней образования. Это выражается в понимании таких основных категорий как общедоступность образования и конкурсная состязательность, бесплатный характер и платные образовательные услуги. Во-вторых, механизм реализации права на высшее профессиональное образование, базирующийся на конкретных конституционно-правовых нормах, в правоприменительной практике имеет ряд особенностей, не прослеживающихся в процессе получения образования других уровней.
Актуальность темы исследования определяется тем обстоятельством, что в современном мире высшее профессиональное образование имеет определяющее значение в создании новейших производственных, информационных и социальных технологий, которые обуславливают уровень социально-экономического развития государства, а также потенциала его обороноспособности. Исходя из определения перспектив развития общества и государства, место и значение высшего профессионального образования рассматривается как определяющий фактор в достижении конкретных результатов. Именно в этом ракурсе проблемы в ходе диссертационного исследования делается попытка комплексного анализа и характеристики института конституционного права на высшее профессиональное образование в современных условиях.
Следует отметить, что в последнее десятилетие высшее профессиональное образование подверглось серьёзным реформационным изменениям. Выделение и законодательное закрепление ступеней высшего образования, появление и практическое использование нескольких поколений государственных образовательных стандартов, внедрение системы государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений и качеством образования через систему государственного лицензирования, аттестации, аккредитации, апробация и внедрение модели «Единый государственный экзамен (ЕГ) - Государственное Именное Финансирование (ГИФО)», а также развитие негосударственного сектора в образовательной сфере, актуализируют необходимость анализа этих явлений и определения их соответствия конституционно-правовым нормам.
Исследование конституционно-правовых основ высшего
профессионального образования в РФ имеет немаловажное значение также в связи с интеграционными процессами российской высшей школы в мировое образовательное пространство. Принятое 19 сентября 2003 года решение о включении России в объединение европейских государств по созданию единого образовательного пространства (присоединение к Декларации о Европейском пространстве для высшего образования) усиливает необходимость подробного рассмотрения и анализа института конституционного права на высшее профессиональное образование для создания максимально эффективных механизмов реализации права в условиях использования международных образовательных стандартов. Степень разработанности темы и информационная база.
В современной юридической литературе широкий комплекс проблем, связанных с вопросами правового статуса личности, а также защитой его прав и свобод, рассмотрен в трудах А.Я. Азарова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Т.А. Васильевой, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, И.В. Выдрина, Ю.А., Ю.А. Дмитриева, Д.Л. Златопольского, В.А. Карташкина, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.С. Колесовой, М.И. Кукушкина, Е.А. Лукашёвой, Н.И. Матузова,
В.В. Невинского, B.C. Нерсесянц, В.М. Савицкого, М.С.Саликова, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеева и других авторов. В работах перечисленных авторов достаточно полно представлены проблемы анализа и классификации прав и свобод человека и гражданина, рассмотрены вопросы структуры правового статуса личности. Однако при детальной разработке структуры прав человека и гражданина, преимущественным объектом изучения в работах многих авторов являются политические права и свободы. Следует отметить, что социально-экономическим и культурным правам также уделяется значительное внимание. В проводимых исследованиях на основе глубокого анализа выявлены основные черты и свойства прав и свобод, относимых ко второму поколению, разработана методика анализа и выработаны общие методологические подходы к исследованию прав человека. Право на образование присутствует в перечне прав человека данного поколения, но специальных, углублённых исследований в данном направлении не проводилось.
Вопросы административно-правовой организации, управления сферой образования, правового положения высших учебных заведений в Российской Федерации и содержания правового статуса субъектов образовательных правоотношений представлены в работах А.П.Алёхина, Д.Н. Бахраха, СВ. Барабановой, Ю.М.Козлова, Р.И. Шамасудова и др.
Плодотворные концепции и методологические подходы к исследованию образовательных правоотношений содержатся в работах А.С. Андриясова, Е.Д. Волоховой, В.Н. Даниленко, Г.А. Дороховой, A.M. Игнатова, В.А. Литвинова, Е.А. Суханова, СМ. Широбокова, Д.А. Ягофарова. Особо следует отметить монографические исследования, посвященные вопросам правового регулирования высшего профессионального образования, Ю.А. Бочарова, В.М. Сырых, Ю.П. Черепанова, В.И. Шкатулла. Авторы уделяют большое внимание анализу правоприменительной практики в системе высшего образования, проводят систематизацию нормативных актов, регулирующих образовательные
7 правоотношения, исследуют вопросы перспективного развития высшего образования.
Однако проблема содержания и развития института конституционного права человека и гражданина на образование требует дальнейшего изучения. В частности, анализ научной литературы, посвященной данному праву, свидетельствует о том, что значительная её часть ориентирована лишь на рассмотрение вопросов развития законодательства, регулирующего образовательные правоотношения.
Несмотря на наличие исследований, посвященных вопросам правовой регламентации в сфере образования, не получили должного развития такие важные для понимания сущности конституционного права на высшее образование проблемы, как юридическая конструкция и содержание права на образование, соответствие конституционно-правовых принципов высшего профессионального образования содержанию правых норм, а также механизм конституционно-правовых гарантий реализации данного права.
В качестве информационной базы при работе над настоящим диссертационным исследованием использовались: нормативные правовые акты РФ, а также нормативные правовые акты Союза ССР, сохраняющие свою юридическую силу на территории РФ, в части, не противоречащей Конституции РФ и законодательству РФ; международно-правовые договоры и соглашения; материалы судебной практики; локальные нормативные правовые акты образовательных учреждений высшего профессионального образования; правовые акты иностранных государств; научные работы по конституционному праву, теории государства и права, административному праву, гражданскому праву, трудовому праву и иным юридическим наукам, а также исследования по философии, социологии, педагогике на русском и английском языках; энциклопедические издания, словари; данные статистических исследований; публикации в периодической печати; информационные ресурсы Internet.
8 Определение объекта и предмета исследования.
Объектом исследования диссертации является институт
конституционного права человека на высшее профессиональное образование.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые основы высшего профессионального образования в РФ, изучение которых базируется на анализе субъективного права человека на образование, норм Конституции Российской Федерации, законов и иных нормативных актов, регламентирующие данное право; практики применения нормативных актов в процессе регулирования правоотношений в сфере высшего профессионального образования; рассмотрении основных конституционно-правовые принципов организации высшего образования, механизма конституционно-правовых гарантий, а также перспектив развития института права на высшее профессиональное образование в РФ. Цели и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является выявление на основе анализа нормативно-правовых актов содержания конституционно-правового института права человека на высшее профессиональное образование; характеристика конституционно-правовых принципов высшего образования; исследование концепции правовой политики, ориентированной на безусловное обеспечение права на высшее профессиональное образование; выработка практических предложений по дальнейшему совершенствованию регулирования данного права нормами Конституции Российской Федерации и текущего законодательства.
Для достижения поставленной цели в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:
раскрывается понятие права на образование через призму присущих только ему особенностей, внутренней структуры, а также в соотношении с другими категориями прав и свобод;
определяется сущность и содержание права на высшее профессиональное образование как структурного элемента права на образование в целом с одной
9 стороны, и как самостоятельной области образовательных правоотношений, со свойственной им спецификой и формами проявления с другой;
характеризуется современная система законодательства Российской Федерации о высшем профессиональном образовании, прогнозируются пути её дальнейшего развития;
анализируются конституционно-правовые принципы высшего образования как основа механизма реализации данного права;
рассматриваются конституционно-правовые гарантии права на высшее профессиональное образование;
оценивается современное состояние конституционно-правового механизма реализации субъективного права на высшее образование, высказываются предложения, направленные на его совершенствование. Методология и методы исследования.
Методологическая основа исследования связана как с использованием общенаучных методов познания ( исторического метода, метода системного анализа, анализа и синтеза, аналогии, метода восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному), так и специальных правовых методов (метод сравнительного правоведения, формально-юридический метод, нормативно-логический). В процессе работы использовались достижения наук конституционного, административного, гражданского, трудового и финансового права. В ходе исследования изучен значительный объём общетеоретической и специальной литературы, связанной с предметом исследования.
Диссертационное исследование основывается на системно-структурном подходе к анализу фактов и явлений. Эффективность этого метода достигается благодаря его единству и многоаспектности в процессе изучения вопросов, связанных с предметом исследования. Системно-структурный подход, как цельная научная методология, в настоящее время широко используется в исследовании правовых явлений благодаря своей объективности. В данном исследовании он позволяет рассматривать право на образование как целостное
10 явление с одной стороны и как сложную многоуровневую организацию — с другой.
При исследовании развития института права на образование использован метод исторического анализа правовых явлений. Так показана динамика изменения содержания конституционных норм, закрепляющих данное право, в процессе развития российского общества и законодательства.
В связи с необходимостью сопоставления путей разрешения некоторых проблем и вопросов в правовых системах различных государств, применяется метод сравнительного анализа. В плане сравнительного правоведения используются данные о закреплении и развитии права на высшее профессиональное образование и механизме его реализации в правовых системах США, Великобритании, Германии, Франции.
Комплексное применение исторического, формально-логического, сравнительно-правового методов исследования позволило проанализировать институт права получения высшего профессионального образования как многомерный объект, с присущими ему закономерностями и связями, выделить доминирующие тенденции в развитии данного конституционного права, специфику и динамику этого процесса, а также обосновать положения и выводы, предлагаемые в диссертационном исследовании. Научная новизна.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что это одно из первых комплексных исследований, в котором предпринята попытка дать оценку современного состояния и уровня развития права граждан на высшее профессиональное образование. Конституционно-правовые основы высшего профессионального образования впервые исследуется в качестве самостоятельной проблемы и выделяются из общего круга вопросов правового регулирования в образовательной сфере. Так как институт прав человека предполагает не только констатацию содержания конкретного права и его законодательное закрепление, но и определяет механизм реализации права, а также конституционно-правовые гарантии, делающие это право реальным,
11 поэтому в диссертации предлагается комплексное исследование конституционного права на высшее профессиональное образование.
В диссертации даётся подробный анализ положений статьи 43 Конституции РФ в системной связи с иными статьями Конституции РФ, а также исследуются нормы Федеральных Законов "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" с точки зрения развития конкретных конституционных положений и соответствие норм текущего законодательства конституционным принципам.
Новизна диссертационного исследования проявляется в положениях, выносимых на защиту:
право человека и гражданина на высшее профессиональное образование является элементом конституционного права на образование в целом , однако наличие особенностей в его содержании и специфики в механизме реализации позволяют выделить его в самостоятельную область образовательных правоотношений.
Юридическая модель права на высшее профессиональное образование имеет сложную внутреннюю структурную организацию, элементы которой выстраиваются на основе соподчинённости и иерархичности.
Право на высшее профессиональное образование рассматривается как: естественное состояние личности, личное субъективное право, индивидуальное и коллективное право, социально-культурное право, имеющее относительный характер.
Конституционное право на высшее профессиональное образование имеет универсальный характер, поскольку выступает в качестве категории инструментальной подсистемы, обеспечивающей реализацию иных основных прав и свобод человека и гражданина.
Дальнейшая систематизация законодательства РФ о высшем профессиональном образовании рассматривается в контексте необходимости принятия Образовательного Кодекса РФ.
В научный оборот вводится периодизация реформирования высшего образования в РФ в постсоветский период.
Исследуется соответствие содержания конституционно-правовых норм, являющихся основой (принципами) современной государственной концепции права человека на высшее профессиональное образование, их практической реализации. Анализируются противоречия таких фундаментальных конституционных принципов как общедоступность, бесплатность, светский характер высшего образования в РФ.
Механизм конституционно-правовых гарантий характеризуется на основе выделения двух категорий: гарантий реализации права на высшее профессиональное образование и гарантий качества образования, причём, последние рассматриваются как основа реальности данного конституционного права.
Научно-практическое значение.
Научно-практическая значимость исследования определяется тем, что теоретические положения и основные выводы работы могут быть использованы для дальнейшего изучения прав и свобод человека, а также послужить исходным пунктом для создания более широкой концепции формирования правовой среды в образовательной сфере.
Практическое значение результатов работы выражается в совокупности выводов и предложений, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие конституционно-правовых основ высшего профессионального образования. Сформулированные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы практическими работниками в сфере организации и управления образованием, в научно-исследовательской деятельности, а также в преподавании ряда учебных дисциплин для студентов юридических и педагогических специальностей. Апробация работы.
Промежуточные и итоговые результаты исследования были представлены в сообщениях на международных, общероссийских и региональных научно-
13 практических конференциях: "Негосударственное образовательное учреждение в системе профессиональной подготовки кадров высшей квалификации" (Пермь, 1999г.), "Перспективы внедрения технологий открытого образования в профессиональных учебных заведениях Пермской области" (Пермь, 2001г.), "Экономика и право на современном этапе: проблемы, поиски, решения" (Пермь, 2002г.), "Образовательное право в России: состояние и проблемы развития" (Москва, 2002г.), "Теория и методика профессионального образования" (Пермь, 2003г.), "Higher Education in European Region" (Оксфорд, Великобритания, 2003г.). Выводы настоящей диссертации нашли отражение в семи публикациях. Отдельные положения работы используются в процессе проведения лекционных и семинарских занятий со студентами юридического факультета Западно-Уральского института экономики и права и студентами факультета документационно-информационных коммуникаций Пермского государственного института искусств и культуры. На базе проведённого диссертационного исследования разработан спецкурс "Образовательное право" для студентов Пермского государственного педагогического университета. Структура и объём работы.
Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих в себе 8
параграфов и заключения. К диссертации прилагается список использованных
нормативных источников, литературных и информационных материалов.
Диссертация изложена на 169 страницах компьютерного текста.
Юридическая конструкция и характеристика конституционного права на образование
Право на образование является одним из основных и фундаментальных прав человека, предусматриваемых в международно-правовых актах и гарантируемых в конституционном порядке. Оно занимает специфическое положение в системе прав граждан. Прежде всего, потому, что лишь в незначительном числе конституций оно рассматривается в качестве самостоятельного элемента правового статуса личности. В большинстве конституций оно оказывается производным от права на труд. В рамках регулирования трудовых правоотношений обычно рассматриваются такие вопросы, как ученичество, переподготовка, повышение производственной квалификации, запреты доступа к определённым видам профессий без соответствующего образовательного уровня работников, распространение увольнений «по производственной необходимости» на определённые категории работников, не отвечающих требованиям их подготовленности при реорганизации предприятий на новом научно-техническом уровне и т.п.
В некоторых случаях о праве на образование на конституционном уровне можно судить по некоторым общим положениям, причём косвенно относящимся к этому праву. Примером тому может служить Конституция США, в которой, как и право на труд, право на образование непосредственно не упоминается. В ней нет норм, раскрывающих содержание самого права и средств его охраны. Указание на возможность включения в правовой статус личности этого права вытекает из текста IX поправки к Конституции США, где сказано: «Перечисление в Конституции определённых прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом.
Равенство конституционных прав независимо от расы, возраста и пола (соответственно I, XXVI и XXVII поправки) рассматривается Верховным судом США как применимое к доступу к образованию».
Конституция Великобритании в силу её юридической специфики (имеется в виду её неписанный характер) также не содержит соответствующего нормативного регулирования правового статуса личности, в том числе и права на образование.
Конституция Франции 1946 года, одна из немногих, в которой право на образование сформулировано полностью. В её преамбуле сказано, что нация гарантирует равный доступ детям и взрослым к образованию, к приобретению профессии и к культуре. Организация общественного бесплатного и светского образования всех ступеней является долгом государства. В развитие этого общего положения парламент Франции наделён полномочиями по изданию законов об образовании. Следует, однако, отметить, что хотя действующая французская Конституция 1958 года и провозгласила в своей преамбуле приверженность Конституции 1946 года, но указанные выше положения, касающиеся права на образование, в тексте не повторила. Поэтому о самом праве на образование можно судить только по преамбуле к Конституции 1946 года, а также по ряду косвенных указаний на него в других статьях действующей конституции (например, по провозглашённым «новым, важным в современных условиях, экономическим, политическим и социальным принципам» ).
В Основном законе ФРГ трактовка права на образование ориентирована, с одной стороны, на общие положения «свободы информации и знаний (ст. 5/1), охраны детей от риска оказаться безнадзорными (ст. 5/3),- а с другой — на подробное регламентирование школьного дела в государстве (ст. 7/1-б)»3. Соответственно на конституционном уровне регулируются правомочия и порядок открытия частных школ, религиозное обучение детей. Фиксируются виды школ (государственные, частные, частные народные, профессиональные). Содержание самого права на образование и его специальная юридическая охрана в Основном законе не отражены. В практике действует общее конституционное правило, предусмотренное ст. 19/4, где говорится о праве лица, чьи права нарушены государственной властью, обратиться в суд. Поскольку не установлена иная подсудность, компетентны в этих случаях общие суды.
Если подвести общий итог, то можно констатировать, что в целом правовое регулирование права на образование во многих государствах перенесено на уровень отраслевого законодательства.
Россия имеет давнюю традицию правового регулирования права на образование, в том числе конституционное закрепление данного важнейшего права личности. Статья 121 Конституции СССР 1936 года декларировала, что «Граждане СССР имеют право на образование. Это право обеспечивается всеобще-обязательным начальным образованием, бесплатностью образования, включая высшее образование, системой государственных стипендий подавляющему большинству учащихся в высшей школе, обучением в школах на родном языке, организацией на заводах, в совхозах, машинотракторных станциях и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся.»4 45 статья Конституции 1977 года дополняет и обновляет данное положение соответственно времени принятия Основного Закона. Наряду с подтверждением ранее провозглашённого принципа бесплатности образования всех уровней определяется более высокая ступень обязательного образования «Это право обеспечивается осуществлением всеобщего обязательного среднего образования молодежи, широким развитием профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством». Конституция, конкретизируя формы получения образования и декларируя льготы для учащихся и студентов, способствует наиболее полной реализации права на образование «... развитие заочного и вечернего образования; предоставление государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатная выдача школьных учебников; возможность обучения в школе на родном языке; создание условий для самообразования» . Таким образом можно утверждать, что в СССР право на получение образования являлось неотъемлемой, конституционно закреплённой категорией правового статуса личности.
Действующая Конституция РФ продолжает и развивает эту традицию. Следует отметить, что нормы 43 статьи Конституции в полной мере отвечают нормам международного права. Для этого достаточно сравнить её со статьями 13 и 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого ООН 16 декабря 1966 года. Прежде всего, часть 1 ст. 13 Международного пакта (как и Конституция РФ) подтверждает, что участники Пакта признают право каждого человека на образование. В части 2 той же статьи Пакт устанавливает, что начальное образование должно быть бесплатным и обязательным для всех, а так же страны-участники должны стремиться к введению бесплатного среднего образования во всех его формах, включая профессионально-техническое образование. В соответствии с этим сформулирована ч.2 ст.43 Конституции РФ. В той же норме Пакта предусматривается, что высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. Конституция РФ устанавливает, что способности каждого к высшему образованию определяются на основе конкурсного отбора.
Основные этапы становления законодательства о высшем профессиональном образовании в Российской Федерации
Развитие законодательства РФ о высшем профессиональном образования в определённой мере совпадает с этапами развития государственной политики в этой области. По этому основанию можно выделить несколько основных периодов (этапов), сопровождавшихся принятием основополагающих нормативных документов .
К первому этапу развития законодательной базы образования в РФ можно отнести принятие Президентом РСФСР Указа «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» от 11 июля 1991г. №1 и принятие Закона РФ «Об образовании» от 10 июля 1992г. Важность этих документов несомненна и исключительна. Следует отметить, что общественные отношения в сфере образования в Российской Федерации в 1990 году регулировались в общей сложности более чем 500 правовыми актами, причем самый первый из них датирован 30 июня 1930 г. Одно только это создавало существенные трудности в правовой работе образовательных учреждений. В данной ситуации осложнялась не только деятельность юридических служб и руководителей учебных заведений, но и инициировались условия для юридических коллизий и необоснованных решений. Кроме того, проявилась особенно сложная проблема переходного периода - одновременное действие нормативно-правовых актов, принятых в разных государственно-правовых условиях. Данные документы отражали различные социально-экономические и политические подходы к образованию и не могли в полном объёме удовлетворять требованиям новых отношений, формировавшихся в сфере образования. Накладываясь на правовую неопределенность, обусловленную пробелами в законодательстве и разрывами в законодательной вертикали, эта отличительная черта переходного периода привела к возникновению коллизий на всех уровнях правового поля сферы образования: между самими нормативными правовыми актами, между федеральными правовыми нормами и результатами нормотворчества субъектов Российской Федерации. К числу последствий такого положения дел в сфере правового обеспечения процесса развития системы образования России можно отнести медленное освоение требований новых нормативных правовых актов в деятельности образовательных учреждений, слабое знание гражданами своих прав в сфере образования и недостаточное развитие практики их защиты с использованием средств закона.
Важность принятия Президентом РСФСР Указа «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» от 11 июля 1991г. №1 заключалась в том, что согласно данного документа, было определено место образования в числе приоритетных направлений развития республики и закладывались конкретные программные мероприятия по урегулированию отношений в данной отрасли. Особенно следует обратить внимание на первый пункт указа Президента, где впервые сформулировано отношение государства к новому явлению в системе образования - негосударственному образовательному сектору: «разработать и представить до конца 1991 года на утверждение Верховного Совета РСФСР Государственную программу развития образования в РСФСР, предусмотрев в ней создание фондов развития образования и поддержку негосударственных образовательных учреждений»30. Официально объявленная государственная поддержка заложила правовую основу деятельности негосударственных вузов. Это можно рассматривать как признание необходимости реформирования правоотношений в сфере образования. И следующим шагом на этом этапе стало принятие Закона РФ «Об образовании».
Это федеральный закон, принятый по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Следует отметить, что законов прямого действия в области образования в Российской Федерации до 1992 года не было. Включая основные нормы, регулирующие образовательные отношения, он сразу занял центральное положение в законодательстве об образовании. Важнейшей задачей данного нормативного документа стало - определение объёма прав граждан на образование и порядок реализации этих прав.
Наиболее значимыми, с политической, правовой и социально-экономической точки зрения, явились положения закона (в редакции 1992 года) в которых провозглашалась приоритетность сферы образования в государственных интересах России с соответствующим статусом ее работников. Были утверждены демократический государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений, закреплены новые формы собственности в сфере образования. В законе обоснована правовая база создания негосударственного сектора, установлен порядок лицензирования и государственной аккредитации его учреждений. Аккредитованные учреждения получали право на бюджетное финансирование, размеры которого должны были устанавливаться на основе нормативов в расчете на одного учащегося. Особенно следует отметить, что в принятом законе студенты и учащиеся образовательных учреждений всех форм собственности имели равные права, а также в равном объёме пользовались предусмотренной системой льгот и государственных гарантий. Данные положения закона констатировали достаточно полное удовлетворение образовательных прав населения.
Однако далеко не все из перечисленных принципиальных положений нашли в законе адекватное отражение. Так например, в ст.2 , п.(е) Закона РФ "Об образовании" в числе принципов государственной политики в области образования утверждается "демократический государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений". Вместе с тем, конкретные формы, или хотя бы направления их поиска для формирования государственно-общественного управления, в Законе никак не прописаны. Несомненно, важным является фиксация законом правовой базы возникновения негосударственного сектора в сфере образования (ст.П, 33, 34, 36, 39, 41,42, 43 и др.). Однако большинством руководящих работников системы образования и части педагогической и широкой общественности это было воспринято как принципиальная возможность приватизации образовательных учреждений, что вызвало резко негативную реакцию. Хотя справедливо будет отметить, что в отличие от промышленности, строительства или торговли негосударственный сектор в образовании возник не путем приватизации государственных вузов, а благодаря созданию новых -дополнивших, а не заместивших государственные.
Конституционные принципы высшего профессионального образования
Конституция РФ, закрепляя основные права и свободы человека и гражданина, по сути, закладывает основу того, какими должны быть взаимоотношения в сфере образования. Нормы Конституции, устанавливающие основные права и свободы граждан, которые осуществляются, в частности, в области образования, выступают в роли конституционных принципов, определяющих основы системы образования, фундамент которой, непосредственно в правовом аспекте, закладывается посредством прав и свобод личности.
Основной Закон Российской Федерации содержит значительное количество конституционных принципов, норм, понятий, связанных между собой сложными логико-правовыми отношениями и в силу этого составляющих определённое единство. Конституционные принципы имеют всеобщее значение и выступают исходным пунктом нормативно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере образования. К таким всеобщим принципам, закрепляющим основу образования в Российской Федерации, следует отнести: принцип равенства всех перед законом и судом, в том числе в приобретении, соблюдении и защите прав, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19), охраны государством достоинства личности, о запрете жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания (ст. 21), о праве на пользование, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения, творчества (ст. 26), на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства (ст. 28), свободы мысли и слова, права на авторский поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любыми законными способами (ст. 29). Однако, стержнем принципиальных положений, юридически оформляющих систему образования, являются нормы об основных социальных, культурных и экономических правах - о праве на образование (ст. 43), о свободе литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, а также преподавания, об охране законом интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 44), о праве на свободный выбор рода деятельности и занятий (ст.37).
Среди всех выше перечисленных конституционных положений наиболее пристального внимания заслуживают нормы ст. 43 Конституции РФ, поскольку они не только закладывают фундамент правового статуса личности, но и отражают сущность системы образования в Российской Федерации. Так в качестве одной из основополагающих конституционных детерминант можно выделить общедоступность высшего профессионального образования, закреплённую в п.З ст.43 Конституции РФ.
Представляется, что принцип общедоступности в сфере высшего профессионального образования имеет несколько иную трактовку, нежели на предыдущих уровнях образования. Провозглашая данный принцип, законодатель, обращает внимание на тот факт, что общедоступность вовсе не исключает конкурсную состязательность при поступлении в образовательные учреждения высшего уровня. Следовательно, трактовать общедоступность в данном случае, по мнению О.Н. Смолина нужно не в буквальном, индивидуальном (абсолютная доступность для каждого), а в социальном смысле (доступность независимо от социального положения). Поскольку право на высшее профессиональное образование - это конституционное право, следовательно, и правоспособность граждан в этой части носит универсальный характер. Правом поступать в высшие учебные заведения и по средствам этого реализовывать своё конституционное право обладают все желающие получить образование данного уровня.
Для наиболее полного обеспечения этого принципа законодатель установил для некоторых групп абитуриентов льготные условия поступления в вузы. Так вне конкурса, при условии успешной сдачи вступительных испытаний принимаются дети-сироты, оставшиеся без попечения родителей, инвалиды по состоянию здоровья I и II групп, если им не противопоказано обучение в соответствующем вузе б5. Также в числе льготных категорий могут оказаться абитуриенты, имеющие исключительные ситуативные основания. Например, в 1995 году выпускники общеобразовательных школ пострадавшие от землетрясения Охтинского района Сахалинской области, освоившие программы среднего (полного) образования, получили право на поступление в высшие учебные заведения без вступительных экзаменов для получения бесплатного образования . Аналогичные льготы распространяются на участников боевых действий67 и лиц, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС .
Общая характеристика конституционно-правовых гарантий
Конституция, как Закон, имеющий высшую юридическую силу и прямое действие, регулирует общественные отношения и оказывает непосредственное воздействие на всю систему органов государственной власти. Одним из принципов, на которых основывается провозглашение Конституцией прав и свобод является гарантированность, как общих начал, так и конкретных прав и свобод в отдельности.
Гарантии - это один из аспектов проблемы правильного применения правовых норм, законности и многих других процессов правовой деятельности. Гарантии необходимы не сами по себе, а для возможно полного претворения в жизнь прав и свобод человека. Назначение гарантий состоит как в обеспечении, так и в охране прав и свобод. Максимальная реализация гражданами прав и свобод зависит от множества самых разнообразных по характеру факторов, каждый из которых выступает в качестве гарантий. В широком плане понятием "гарантии" охватывается вся совокупность объективных и субъективных факторов, которые направлены на полную реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод граждан, на устранение возможных причин и препятствий их неполного или ненадлежащего осуществления. Хотя эти факторы весьма разнообразны, по отношению к процессу реализации прав и свобод они выступают в качестве условий, средств, способов, приемов и методов правильного его осуществления. То есть под гарантиями следует понимать условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех и каждого.
Механизм гарантий и осуществления защиты прав и свобод сформулирован в конкретных конституционных нормах. Более того, положения Конституции, в которых закрепляются и гарантируются права и свободы человека и гражданина получают свое развитие в нормативных актах принимаемых государственными органами.
«Права человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»108. Положения этой статьи указывают на то, что любое поведение человека по осуществлению своих прав и свобод (при соблюдении ограничения ст. 17 п.З - не нарушая права и свободы других людей) является правомерным и не требует наличия специальных нормативных актов. Однако это не означает, что подобные акты не нужны. Статья Конституции не может подробно изложить механизм реализации права, поэтому в ряде случаев прямо предусматривается необходимость издания федеральных конституционных и федеральных законов. Так, например, ст. 43, в которой провозглашается право граждан на получение образования различных ступеней и уровней, в ч. 5 содержится предписание о том, что «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты» . Данная норма не раскрывает понятие, содержание и назначение этих документов, поскольку предполагает наличие специального федерального закона, который будет регулировать образовательные правоотношения.
Таким образом, конституционные права в законах конкретизируются, развиваются, расширяют перечень прав и свобод, а главное, содержат механизм гарантий их выполнения и защиты. В этом случае конституционные нормы становятся гарантом выполнения положений иных нормативных актов.
Российская Федерация, претендуя на звание демократического и правового государства, стремится к осуществлению всех возможных гарантий по осуществлению прав и свобод. Воплощение их не укладывается только в рамки права. В юридической литературе принята классификация гарантий: юридические гарантии рассматриваются как гарантии специальные; экономические, социальные, политические, духовные, социально-психологические - как общие гарантии .
Особое место среди гарантий прав и свобод человека и гражданина занимают гарантии юридические, которые «охватывают все правовые средства, обеспечивающие осуществление и охрану прав и свобод человека и гражданина»111. С одной стороны они оформляют социально-экономические, политические, культурные и организационно-технические условия и средства обеспечения и защиты прав и свобод личности, с другой - имеют самостоятельное значение в виде общих и специальных правовых условий и средств обеспечения и защиты прав и свобод личности .
Поскольку Российская Федерация - государство (основной субъект, на которого возлагаются гарантии) в соответствии с Конституцией РФ правовое, следовательно, регулирование данных отношений должно строиться с точки зрения норм права, закрепленных в конкретных нормативных актах.
Следует отметить, что классификация гарантий, так же как и классификация основных прав и свобод достаточно условна. Нельзя однозначно определить к какой группе относятся гарантии права получения образования. Наличие специальной инфраструктуры, финансирование сферы образования и материальная поддержка отдельных социальных групп в процессе получения образования - может рассматриваться как экономические гарантии, наличие соответствующих нормативных актов, регламентирующих образовательную деятельность и возникающие в данной сфере правоотношения, возможность обжаловать в суде действия или бездействие органов, призванных контролировать и обеспечивать данные гарантии — как гарантии юридические.
