Введение к работе
І. Актуальность темы исследования. Россия, приняв в конце XX века демократическую концепцию государственного строительства, в настоящее время продолжает процесс модернизации государственного аппарата, направленного на достижение эффективности государственного управления. В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации определены основные приоритеты государственной политики - повышение уровня жизни народа, развитие рыночной экономики, укрепление правопорядка, обеспечение прав и свобод граждан. Для решения поставленных задач необходим мобильный, профессиональный, активно функционирующий государственный аппарат1, для чего и проводится ряд основополагающих реформ, таких как административная, судебная, федеративная, местного самоуправления, государственной службы и другие.
Вместе с тем в практической реализации реформ государственного аппарата имеется немало сложностей, которые вызваны тем, что нет четкости в понимании их конечной цели, выражаемой в достижении эффективности государственного управления. Ведь это искомое качество организации и функционирования государственного аппарата. Понятие эффективности широко используется, но оно недостаточно конкретизировано применительно к государственному управлению, тем более с точки зрения того, как основы его эффективности закреплены в Конституции Российской Федерации 1993 года.
Актуальность исследования определяется назревшей потребностью рациональной организации демократического правового социального государства посредством повышения эффективности действия и реализации
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апреля.
РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ ИММОТЕКА |
Конституции и законодательства. Конституция как правовой ориентир, указывающий общее направление развития государства и общества, в целом представляет собой индикатор степени соответствия реального состояния общественных отношений нормативной модели, представленной в ней. Тем самым положения Конституции в качестве критериев эффективности государственного управления, соотносимые с реальной практикой, отражают как недостатки, так и положительные стороны управления, а решение проблем действия и реализации норм законодательства способствует сближению нормативной модели с действительностью, т.е. достижения ожидаемого уровня развития общественных отношений.
Степень научной разработанности темы. Проблемы эффективности государственного управления давно находятся в центре внимания российских и зарубежных ученых, однако в юридической науке они рассматриваются не комплексно, в их взаимосвязи, взаимозависимости, а по каждому критерию отдельно. Например, ряд исследований раскрывает эффективность действия, реализации норм права2, другие работы посвящены общим вопросам эффективности государственного управления3.
В настоящем диссертационном исследовании отдельные положения Конституции Российской Федерации впервые выступают в качестве критериев определения эффективности государственного управления. Хотя
2 См.: Федосова ВА Эффективность действия норм государственного права. Воронеж: ВГУ, 1984; Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации констигуционньж норм. Автореф. дис... д-раюрид. наук. М, 1993; ЗражевскаяТ.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики. Дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 1999 и другие.
См.: Эффективность и качество управленческой деятельности (государственно-правовой аспект). Киев: Наукова думка, 1980; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., Омега-Л, 2004; Государственное управление: основы теории и организации: Учеб. /Под ред. ВА. Козбаненко. М: «Статут», 2000 и другие.
целый ряд вопросов, касающихся разработки содержания понятий «эффективность государственного управления»; «эффективность действия права»; «эффективность реализации норм права»; выяснения сущности, значения, роли и взаимосвязи видов эффектов государственного управления, автор рассматривает, опираясь на результаты существующих исследований по этой проблематике.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области государственного управления.
Предметом исследования выступают конституционные и иные правовые нормы, содержащие цели и принципы государственного управления, уровень реализации которых характеризует социальную эффективность данного вида управления.
Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ норм Конституции Российской Федерации и других нормативных правовых актов, констатирующих критерии эффективности государственного управления, ориентируясь на которые можно объективно оценивать результаты функционирования органов государственной власти и их структурных подразделений.
Указанная цель достигается путем разрешения следующих задач: исследование сущности понятий «государственное управление», «эффективность действия права», «эффективность реализации норм права», «эффективность государственного управления» и других, а также соотношения между ними;
анализ норм Конституции Российской Федерации и других нормативных правовых актов, регулирующих взаимоотношения внутри государственного аппарата между органами государственной власти (властеотношения), между ними и обществом, между ними и гражданином с точки зрения характера и эффективности их реализации;
раскрытие причин недостаточного обеспечения реализации отдельных положений Конституции посредством текущего законодательства, а также практического действия органов государственного управления;
определение приоритетных направлений повышения эффективности действия и реализации норм законодательства через модернизацию государственного аппарата посредством комплекса проводимых реформ;
выявление системы факторов, способствующих повышению уровня эффективности государственного управления.
Методологическая основа исследования. Методологической основой
исследования является, прежде всего, системный подход к анализу правовых
проблем, связанных с повышением эффективности государственного
управления. Для этого применялись методы сравнительно-правового,
структурно-функционального, институционального, конкретно-
социологического, аксиологического, формально-юридического, программно-целевого научного познания.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, включая федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и другие.
В ходе диссертационного исследования был изучен обширный научно-монографический материал, многие публикации по вопросам теории и практики государственного управления. В силу специфики темы был исследован ряд научных работ по философии права, по теории государства и права, теории и истории государственного строительства, конституционному, муниципальному, административному и иным отраслям права.
Теоретическая основа исследования. В целях сравнительно-правового анализа проблем, касающихся эффективности государственного управления использовались работы отечественных и зарубежных ученых. Различным аспектам эффективности государственного управления и его
законодательного обеспечения посвящены работы В.Б. Аверьянова,
Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Б.А. Барганджия, С.А. Батчикова,
И.Л. Бачило, Н. И. Глазуновой, СЮ. Глазьева, В.А. Диневич, В.А. Жукова,
В.Н. Иванова, В.Г. Игнатова, В.А Кирпичникова, В.А. Козбаненко,
И.А. Коха, Б.П. Курашвили, А.В. Оболенского, В.И. Патрушева,
В.А Прокошина, С.В Рогачева., В.Ф. Сиренко, М.С. Студеникиной,
Ю.А Тихомирова, В.А Федосовой, Ф. И. Шамхалова, Б.С. Эбзеева,
Г.С. Яковлева, Н.И. Якуниной и других.
При исследовании специальных вопросов, направленных на совершенствование государственного управления, выяснение факторов, влияющих на степень его эффективности, нахождение путей, средств, способствующих достижению эффективности государственного управления, были использованы исследования ученых-юристов: С.А Авакьяна, Н.А. Бобровой, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, Т.Д. Зражевской, Н.М. Казанцева, Д. А. Керимова, Л.М. Колодкина, Н.М. Колосовой, Е.А Кочерина, М.А. Краснова, В.О. Лучина, Л.С. Мамута, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, А.Е. Постникова, М.С. Студеникиной, В.М. Сырых, А.М. Тарасова, И.А. Умновой и многих других авторов.
Диссертант опирался также на научные выводы зарубежных специалистов в области государственного управления: И. Ансоффа, Ю. Вайблера, М. Вебера, Е. Гурней, П. Друкера, В. Екеринга, А. Лоутона и Э. Роуза, М. Маркова, P.M. Фалмера, X. Хилла, Л. Эрхарда и других авторов.
Научная новизна диссертационной работы определяется разработкой теоретических и практических аспектов обеспечения эффективности государственного управления с учетом отечественного и зарубежного опыта, раскрытием состояния нормативной правовой базы в данной области, обоснованием рекомендаций, направленных на повышение эффективности управляющих воздействий органов государственной власти в условиях реформирования системы государственного аппарата.
В диссертационном исследовании впервые в юридической науке положения Конституции Российской Федерации рассматриваются в качестве основополагающих критериев эффективности государственного управления, причем под углом выделения конкретной роли и значения ее основных положений и норм при оценке результатов управленческих процессов как внутри системы органов государственного управления, так и вне ее - на уровне социально-экономического и культурного развития страны, всего российского общества.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
дано развернутое представление о понятии «эффективность государственного управления», суть которого усматривается в практическом обеспечении целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития российского общества, в состоянии и качестве производительных сил страны, уровне благополучия граждан;
сделан вывод о том, что многие положения Конституции Российской Федерации, особенно характеризующие основы конституционного строя (гл. 1), целесообразно рассматривать в качестве критериев социальной эффективности государственного управления, опираясь на которые можно достаточно корректно анализировать и оценивать характер и содержание текущего законодательства, формы, методы и результаты функционирования государственных органов, качество деятельности их руководителей и служащих;
раскрыт социальный смысл эффективности государственного управления как результата воздействия государственного аппарата (его конкретных органов, должностных лиц) на общественные процессы с целью достижения желаемого их состояния и продуктивности при наименьших человеческих и организационно-материальных затратах;
выявлена прямая зависимость целей системы органов государственного управления и конституционных целей, что обеспечивает
создание реальных условий для укрепления механизма реализации норм Конституции, законодательства и способствует выделению в результатах государственного управления уровня практического исполнения Конституции Российской Федерации;
обосновано положение о том, что правовое регулирование, качество его содержания, соответствие действительности, а также степень его реализации, оказывают непосредственное влияние на уровень эффективности государственного управления;
констатировано, что эффективность есть показатель реального использования в процессах государственного управления совокупных ресурсов общества, на что и должны быть направлены правовая система, усилия государственного аппарата и деятельность управляемых объектов (производство материальных, социальных и духовных продуктов);
проанализирован механизм правового регулирования факторов, направленных на достижение эффективности государственного управления; раскрыты положения, закрепляющие организационное обеспечение взаимодействия органов государственной власти, а также контроля и ответственности как правовых институтов, способствующих упорядочиванию отношений как внутри управляющей системы, обеспечивая тем самым ее законность, прозрачность, профессионализм, так и между ней и управляемыми объектами, что и создает устойчивое непротиворечивое взаимоотношения субъекта и объектов управления;
- доказана необходимость правового закрепления способов измерения и оценки эффективности государственного управления; оценка эффективности государственного управления показана в виде процедуры, определяющей не столько результаты деятельности управляющей системы, сколько результаты от ее воздействий на управляемую систему и объективное состояние последней, фиксируемое по общепринятым мировым стандартам.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Сформулированные в работе идеи и подходы к изучению
государственного управления Российской Федерации с точки зрения
достижения им должной эффективности, содержат предложения о
совершенствовании всей системы государственного управления.
Практическая значимость выводов диссертации состоит в том, что они
непосредственно связаны с определением оптимальных путей реализации
конституционных положений, являющихся критериями эффективности
государственного управления. Изложенные автором выводы, обобщающие
практику организационно-правового обеспечения реализации
конституционных положений и достижения эффективности государственного управления, могут быть использованы в законотворчестве, а также в процессе чтения лекций и проведения семинаров по курсам «Конституционное право», «Муниципальное право», «Система государственного и муниципального управления».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования прошли разные формы апробации. Выводы диссертационного исследования сообщались на тематических семинарах и «круглых столах» в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Материалы диссертации применялись автором в преподавательской деятельности. Основные выводы и положения диссертации изложены в публикациях. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой исследования и включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список используемых нормативных источников и научной литературы.
