Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая культура как фактор развития российской государственности 14-69
1.1. Понятие, сущность и функции правовой культуры государственных гражданских служащих 14-34
1.2. Виды и типы правовой культуры государственных гражданских служащих 34-57
1.3. Эволюция правовой культуры государственных гражданских служащих 58-69
Глава 2. Особенности формирования правовой культуры государственных гражданских служащих в Российской Федерации 70-151
2.1. Конституционное правосознание государственных гражданских служащих в механизме реализации основных прав и свобод граждан 70-87
2.2. Деформация правовой культуры государственных гражданских служащих 88-110
2.3. Профилактика, пути и средства правового воспитания государственных гражданских служащих 110-151
Заключение 152-158
Библиография 159-174
Приложение 175-188
- Понятие, сущность и функции правовой культуры государственных гражданских служащих
- Эволюция правовой культуры государственных гражданских служащих
- Конституционное правосознание государственных гражданских служащих в механизме реализации основных прав и свобод граждан
- Профилактика, пути и средства правового воспитания государственных гражданских служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что современный период развития Российского государства характеризуется системным реформированием политических, экономических, социальных и духовных основ жизни общества. Как было отмечено Президентом Российской Федерации Д.А.Медведевым в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г., приоритет защиты прав и свобод человека и гражданина на государственной службе имеет стратегическое значение в системе модернизации государственного управления.
Актуальность исследования обусловлена тем что, во-первых, формирование демократических правовых институтов, развитие частной собственности, установление н реализация гражданских прав и свобод выводят на первый план личностный фактор социального развития, ориентацию на формирование и поддержание конституционного правопорядка, высокого уровня правовой культуры, правомерного поведения государственных гражданских служащих. Состояние правовой культуры в государстве является важным показателем степени зрелости правовой системы. Правовая культура затрагивает основные сферы правовой жизни общества: правотворчество и законодательство, правосознание и реализацию норм права, субъективные права, свободы и обязанности граждан, политико-юридические институты, определяя их особое качественное состояние. Государственные гражданские служащие призваны решать задачи по обеспечению в своей деятельности приоритета прав и свобод человека, повышению своей правовой культуры и формированию правовой культуры граждан.
Во-вторых, формирование правовой культуры государственных гражданских служащих актуализируется имплементацией в законодательстве Российской Федерации норм международного права. Содержание правовой культуры государственных гражданских служащих должно адекватно отражать общечеловеческие ценности, конституционные установления о верховенстве права, о разделении властей, народовластии, неотъемлемости прав человека и гражданских свобод. Правовая культура государственных гражданских служащих органически выступает составной частью правовой культуры всего общества.
В-третьих, в современных условиях возрастают требования, предъявляемые к уровню правовой культуры и особенно профессионального правосознания государственных гражданских служащих, что находит своё отражение в антикоррупционных стандартах в сфере государственной власти и государственной гражданской службы. Президент Российской Федерации Д.А.Медведев, выступая на съезде Ассоциации юристов России, отметил, что «стержень правового государства - это, прежде всего, организация и исполнение законов, и для этого необходимо сделать более тщательной и качественной правовую подготовку государственных служащих по профилю их деятельности»1. Между тем практика свидетельствуют о распространенности негативного отношения к праву различных слоев населения, в том числе, государственных гражданских служащих . Всё это отрицательно сказывается на эффективности проводимой в стране политико-правовой реформы и детерминирует необходимость исследования проблематики, связанной с формированием правовой культуры государственных гражданских служащих.
В-четвёртых, анализ системы организации государственной гражданской службы и законодательства отдельных субъектов Российской Федерации позволяет более детально проанализировать и оценить проблемы формирования правовой культуры, пробелы правового регулирования, а также предложить меры по их преодолению.
Таким образом, проблематика данного диссертационного исследования является актуальной как с точки зрения теории конституционного права, так и практики развития конституционно-правовых отношений. Всё это в совокупности и определяет актуальность диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблематика правовой культуры и правового воспитания привлекает внимание многих современных исследователей. Однако конституционные основы формирования правовой культуры государственных гражданских служащих в современной России пока не нашли своего должного освещения в юридической литературе.
1 Российская газета - Федеральный выпуск. 2008. 28 марта.
2 «О стратегии развития России до 2020 года»: выступление Председателя
Правительства Российской Федерации В.В.Путина на расширенном заседании
Государственного Совета. // Российская газета. 2008. 9 февраля.
Исходную теоретическую базу исследования составили труды ученых в области конституционного, административного и смежных отраслей права по вопросам организации и регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Ю.М.Алпатова, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, П.П.Баранова, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, В.Н.Витрука, В.Г.Вишнякова, Т.Д.Зражевской, А.И.Ионовой, В.А. Козбаненко, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, А.В.Малько, Г.В.Мальцева, И.В.Мухачёва, А.Ф.Ноздрачёва, А.В.Оболонского, Д.М. Овсянко, В.А.Прокошина, В.П.Сальникова, Э.Ю.Соловьева, Ю.Н.Старилова, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, Т.Я.Хабриевой, И.Д.Хутинаева, Ю.Л.Шульженко и др.
Среди видных ученых XIX века, в разной степени освещавших вопросы государственной службы, необходимо выделить П.Г.Вшгоградова, А.И.Елистратова, Н.И.Лазаревского и др.
В историко-правовом контексте деятельность государственных служащих с точки зрения процессов становления и развития правовой культуры рассматривается в современных работах Т.Г. Архиповой, Н.В.Лаптевой, А.С.Сенина и др.
Среди зарубежных учёных, чьи правовые воззрения являются особо важными и необходимыми для формулирования проблем, связанных с правовой культурой государственных гражданских служащих следует выделить М.Мартина, Т.Поттера, Д.Райта, Р.Такера, Л.Ослунда, К.Хендли, Л.Штейна и др.
Обобщенный анализ отечественных и зарубежных научных трудов, по вопросам правовой культуры показал, что в большинстве из них проблема правовой культуры государственных гражданских служащих не является объектом специального исследования и затрагивается лишь в той мере, в какой это необходимо для освещения тех или иных основных аспектов темы. Проблематика формирования правовой культуры государственных гражданских служащих пока не получила должного освещения в самостоятельных научных исследованиях в современный период.
Учитывая значительный научный интерес к проблемам формирования правовой культуры государственных гражданских служащих, процесс комплексного исследования конституционно-правовых аспектов организации и деятельности государственных гражданских
служащих нельзя считать завершенным, что обусловило необходимость проведения новых исследований в данной области.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования правовой культуры государственных гражданских служащих в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе формирования правовой культуры государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном системно-правовом анализе положений Конституции Российской Федерации, норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе, в выработке рекомендаций и предложений по повышению уровня правовой культуры государственных гражданских служащих.
Цель исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:
сформулировать понятие, раскрыть сущность правовой культуры государственных гражданских служащих;
провести конституционно-правовой анализ научных подходов к пониманию правовой культуры государственных гражданских служащих и методологии её формирования;
- исследовать структуру правовой культуры государственных
гражданских служащих, классифицировать её типы и виды;
в системном плане определить конституционно-правовые основы формирования правовой культуры государственных гражданских служащих и выявить проблемы её правовой регламентации;
на основе обобщения практики деятельности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации определить и проанализировать основные составляющие низкого уровня правовой культуры государственных гражданских служащих и выработать предложения по совершенствованию мер, направленных на его повышение;
систематизировать и обобщить причины и факторы, влияющие на формирование правовой культуры государственных гражданских служащих;
- обосновать предложения, направленные на повышение уровня правовой культуры государственных гражданских служащих.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы: диалектический, логический, системного анализа, историзма, индукции и дедукции, аналогии, так и частно-научные методы: исторический, статистический, формально-юридический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и социологический.
Формально-юридический метод использовался при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания, а так же при анализе правовых норм. Применение социологических методов позволило выявить уровень правовой культуры государственных гражданских служащих и показать их эффективность в современных условиях.
Собранный материал, методика научного изучения и анализа обеспечивают достаточный уровень обоснованности и достоверности научных выводов, формулируемых в настоящем диссертационном исследовании.
Нормативную н эмпирическую базу диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, отдельные нормативно-правовые акты зарубежных государств.
Эмпирической базой диссертации послужил анализ официальных документов, характеризующих результаты деятельности государственных гражданских служащих в современный период, статистические данные, определяющие уровень правовой культуры в современной Российской Федерации, сведения, отражающие степень доверия населения к государственным гражданским служащим, а также уровень их правовой подготовленности.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является системным конституционно-правовым исследованием, в котором предпринята попытка комплексного анализа правовой культуры государственных гражданских служащих в современном Российском государстве с учётом реализации мероприятий, запланированных
федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 гг.)».
Предложены концепция и механизмы организации правового воспитания, как важнейшей составной части процесса формирования правовой культуры данной категории служащих, осуществлено конституционно-правовое исследование компонентов правовой культуры государственных гражданских служащих в зарубежных странах.
На основе исследования природы, сущности и содержания правовой культуры государственных гражданских служащих определены общие тенденции и особенности её формирования, предложены меры, направленные на повышение уровня правовой культуры государственных гражданских служащих.
Научная новизна заключается и в том, что это одно из немногих комплексных конституционно-правовых исследований проблематики правовой культуры государственных гражданских служащих, в котором выявлены детерминирующие факторы, формы проявления и тенденции развития правовой культуры государственных гражданских служащих. Выявлены и исследованы проблемы снижения уровня правовой культуры государственных гражданских служащих в российском обществе.
Положения, выносимые на защиту:
1. Дано авторское определение правовой культуры государственных
гражданских служащих, под которой понимается знание и уважение
требований закона, соблюдение норм Конституции Российской
Федерации, законодательных и иных нормативных правовых актов в своей
профессиональной деятельности в целях обеспечения реализации
конституционных прав и свобод человека и гражданина,
совершенствования и развития общества и государства на принципах
законности, гуманизма, свободы и демократии.
2. Обоснован вывод о том, что основу правовой культуры
государственных гражданских служащих составляет их конституционное
правосознание, которое является особым видом правосознания, связанным
с осознанием ими верховенства Конституции в правовой системе
Российской Федерации, необходимости её обеспечения в процессе своей
профессиональной деятельности, убежденности в необходимости защиты
конституционных положений, закрепляющих важнейшие демократические
ценности государства и общества. Отмечено, что уважительное отношение
государственных гражданских служащих к конституционным правам и
свободам человека и гражданина и формирование развитого конституционного правосознания содействует созданию благоприятной среды для развития общества, в котором предупреждаются или разрешаются правовьши средствами возможные социальные проблемы.
3. Выявлены и обоснованы структурные элементы, характеризующие
конституционные аспекты правовой культуры государственных
гражданских служащих. Автором предложены основные критерии
конституционности правовой культуры: отражение в правовой культуре
конституционных принципов и идей; грамотное использование и
применение конституционных понятий и определений; соблюдение
закрепленных в Конституции Российской Федерации, законодательных и
иных нормативных правовых актах процедур подготовки, принятия и
вступления правовых актов в законную силу; устойчивое
правоприменительное толкование и разъяснение смысла конституционных
норм.
4. Сформулировано авторское определение конституционной
идеологии как неотъемлемого элемента правовой культуры, под которой
понимается составная часть конституционного правосознания,
представляющая собой совокупность идей, взглядов, убеждений,
представлений и понятий о государстве, его развитии, конституционном
строе, правах человека, механизме их защиты, международных правовых
стандартах и взаимных требованиях общества и личности в
правотворческой и правоприменительной сферах.
5. Разработан и аргументирован перечень принципов формирования
правовой культуры государственных гражданских служащих. К ним
отнесены: приоритет прав и свобод человека и гражданина; принцип
законности в деятельности государственного гражданского служащего;
непрерывность юридического образования; гласность деятельности
государственного аппарата; повышение престижа государственной
гражданский службы и авторитета государственных гражданских
служащих; правовая ответственность государственных гражданских
служащих; контроль за законностью деятельности государственных
гражданских служащих; соответствие правовых знаний государственных
гражданских служащих требованиям, предъявляемым к занимаемой
должности обеспечения должностного роста государственных
гражданских служащих на основе их профессиональных заслуг и деловых
качеств.
-
Предложен авторский проект Кодекса профессиональной этики государственного гражданского служащего Российской Федерации, где дана правовая характеристика приоритетных направлений повышения правовой культуры государственного гражданского служащего Российской Федерации и реализации конституционного принципа законности в деятельности государственной гражданской службы. Разработаны нормы профессиональной этики и правила поведения государственных гражданских служащих, за нарушение которых государственный гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности и к мерам общественного воздействия. Положения предлагаемого Кодекса могли бы найти своё отражение и в трудовом договоре (контракте) государственного гражданского служащего.
-
В целях повышения уровня правовой культуры государственных гражданских служащих, их активном участии в деятельности и борьбе с коррупционными проявлениями в органе государственной власти, в обеспечении соблюдения принципа законности необходимо:
а) дополнить в закрепленный статьёй 67 Федерального закона «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» перечень
контрольных органов, также органов общественного контроля за
деятельностью государственных гражданских служащих;
б) исключить содержащийся в статье 17 указанного закона запрет
государственному гражданскому служащему публично высказывать
суждения и оценки, в том числе, в средствах массовой информации, в
отношении деятельности государственных органов, их руководителей,
включая решения вышестоящего государственного органа или
государственного органа, в котором гражданский служащий замещает
должность гражданской службы, если это не входит в его должностные
обязанности.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сформулированными выводами. Материалы диссертации расширяют представление о конституционно-правовой природе правовой культуры государственных гражданских служащих, а также её правовой регламентации в действующем законодательстве.
В научный оборот введены новые и уточнены используемые в конституционном праве категории и понятия. Аргументированы подходы к решению проблемы формирования высокого уровня правовой культуры
государственных гражданских служащих, которые могут служить основой для дальнейших теоретических исследований в области конституционного права. Материалы диссертации могут быть использованы при проведении государственно-правовых исследований, отражающих особенности организации и деятельности государственных гражданских служащих.
В диссертации обобщен научный материал, который послужил её исследовательской основой, и позволил сохранить преемственность в развитии правовой науки.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании, обогащают теорию конституционного права и содействуют дальнейшему совершенствованию федерального законодательства, в частности, Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», законов субъектов Российской Федерации, разработке новых законодательных актов, касающихся мер, направленных на организацию, лрофилакгаху и повышение правовой культуры государственных гражданских служащих в современной России.
Содержание и выводы исследования могут быть использованы в практической работе по проблемам повышения уровня правовой культуры, а также правового воспитания государственных гражданских служащих, при разработке и совершенствовании законодательства, в юридической и законодательной практике. Результаты исследования представляют также определенный интерес при разработке учебных курсов и программ, учебников, учебно-методических пособий по конституционному праву России, а также в процессе преподавания других отраслевых юридических наук.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в 8 научных публикациях автора, а также нашли свое отражение в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах. Результаты исследования использовались в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Правовые основы российского государства», «Организационно-правовые основы противодействия коррупции на государственной гражданской службе» студентам и слушателям Института переподготовки и повышения квалификации Московского городского
университета управления Правительства Москвы, а также при разработке методических рекомендаций по данным дисциплинам.
Структура и объём диссертационного исследования обусловлена логикой научного исследования, отраженной в его целях и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы. Исследование выполнено в объёме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Понятие, сущность и функции правовой культуры государственных гражданских служащих
Движение Российской Федерации к построению гражданского общества невозможно без формирования правовой культуры государственных гражданских служащих, уважения; к закону, неукоснительного соблюдения его требований; Становление правовой культуры в Россит сложная и многосторонняя задача:, это и повышение уровня правосознания, развитие и повышение юридических знаний: граждан, культуры правоприменения- а .также качества законодательства. Конституция? Российской Федерации закрепляет, что- человек, его права; ш свободы: являются высшей; ценностью. Признание; соблюдение: и защита прав? и-? свобод человека и? гражданина: - обязанность государства:. Главная цель государственной: гражданской службы» —. кардинальное повышение. эффективности? ее: функционирования, в; интересах развития1 гражданского общества: и укрепления; государства: Актуальная» задача - государственная защита прав: ш свобод человека: и гражданина в Российской? Федерации:. Без достаточно; высокого? уровня правовой;, культуры; деятельности государственных: гражданских служащих достижение отмеченных целей: и задач в, современных условиях невозможно. Культура: (от лат. cultura — возделывание, воспитание, образование, развитие, почитание) специфический способ? организации и развития человеческой жизнедеятельности, представленных в продуктах материального и, духовного трудар в системе социальных норм шучреждений, в духовных ценностях, в совокупности отношений людей к природе; между собой и к самим себе1.
В широком плане под культурой принято понимать мир человека, который включает в себя ценности и нормы, верования и образы, знания и умения, обычаи и установления (включая такие социальные институты как право и государство), языки и искусство, технику и технологии1.
В современной науке сложилось три основных подхода к изучению культуры. Л.Б.Кертман, один из наиболее известных специалистов в области изучения культуры, сформулировал их следующим образом:
1) антропологический подход: сторонники этого направления рассматривают культуру как совокупность всех благ, созданных человеком, в отличие от созданного природой;
2) социологический подход: культура представляет собой совокупность духовных ценностей, это компонент общественной жизни;
3) философский подход: здесь культура предстаёт как явление, выделенное чисто аналитически, она не имеет никакой ч связи с общественным развитием2.
А.П. Семитко предлагает следующие подходы к изучению культуры:
1) к культуре относится всё, что «создано человеком», - в отличие от творений природы;
2) культура - это совокупность «материальных и духовных ценностей» (ценностный подход);
3) «деятельностный» подход к изучению культуры (в данном случае приоритет отдаётся какой-либо одной области человеческой деятельности);
4) выделение в культуре «субъективных элементов общественной системы»;
5) культура характеризует степень духовного совершенства субъекта, анализу в данном случае подвергается культура отдельного человека, группы, общества1.
Из выше перечисленных подходов, мы рассмотрим лишь те, которые представляется возможным использовать именно для изучения правовой культуры.
Первым следует отметить антропологический подход, позволяющий четко разделить культуру, как творение человека, и культуру, созданную природой. Правовая культура представляет собой результат человеческой деятельности, так как право и правовая культура возникают там, где есть мыслительная деятельность людей. При использовании философского подхода к изучению культуры она рассматривается как явление, не зависящее от общества, существующее вне его и развивающееся по своим законам.
В ценностном подходе к изучению культуры (у Л.Кертмана он получил название «социологического») главным её компонентом выступает не деятельность человека, а непосредственно те материальные и духовные ценности, которые явились итогом этой деятельности.
Д.И.Чесноков, выделяя в культуре, прежде всего, субъективные элементы общественной системы, особо отмечет момент их объективизации в тех или иных продуктах человеческой жизнедеятельности. Он рассматривает культуру как исторически обусловленную совокупность навыков, знаний, идей и чувств людей, а также их закрепление и материализацию в различного рода общественных явлениях (в технике производства и бытового обслуживания, в образовательном уровне населения и общественных институтах, в достижениях науки и техники, произведениях литературы и искусства) .
Последовательная реализация такого подхода при анализе правовой действительности приводит к некоторому отождествлению правовой культуры и правового сознания. Это не совсем верно, так как правовое сознание является одним из элементов правовой культуры, а судить обо всём явлении по результатам анализа одного элемента нельзя.
В то же время ценностный подход позволяет рассматривать культуру как результат деятельности человека в различных областях, и направлен на выявление и описание ценностей. Применительно к правовой культуре речь идёт о правовых ценностях (например, законы, правоприменительная деятельность государственных гражданских служащих, осуществляемая строго в рамках Конституции Российской Федерации, действующего законодательства, правосознание и т.д.). А сам человек - творец правовых ценностей, его деятельность по их созданию,1 а так же иные виды юридической реальности! (правонарушения и способы борьбы с ними, невыполнение или выполнение ненадлежащим образом- должностных обязанностей) останутся за пределами рассмотрения. Деятельностный подход к изучению правовой- культуры заключается в рассмотрении правовой культуры как определенной области человеческой деятельности (в правоприменительной деятельности государственных гражданских служащий в соответствии с нормами и принципами Конституции Российской Федерации) и т.д.). Следует отметить, что этот подход не является деятельностным «в чистом виде»,.так как здесь прослеживается связь между деятельностью человека и результатами этой деятельности. Однако говорить о несамостоятельности деятельностного подхода к изучению правовой культуры нельзя. Онх позволяет сделать акцент на деятельности (правоприменительная деятельность государственных гражданских служащих) и изучать именно её, а результаты этой деятельности (признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина) - будут предметом всестороннего изучения и анализа уже при использовании ценностного подхода. Оба подхода взаимосвязаны, так как нельзя полностью отделять процесс создания ценностей и сами ценности.
Н.Л.Коган отмечает, что культура представляет собой «человеческий срез» истории, она отражает изменения человека в ходе его исторического развития1. Культура является средством его социализации (человек перестаёт быть обособленным индивидом, становится членом общества, но при этом не теряет своей индивидуальности) благодаря влиянию культурных достижений, культурных ценностей, с одной стороны, и готовностью индивида воспринять и развивать их, с другой. В зависимости от тех ценностных ориентации, которые изберёт для себя индивид, зависит его развитие и роль в обществе в целом. Представляется, что- при изучении правовой культуры такой подход может быть использован, однако, он не в полной мере будет способствовать изучению её предметной сферы (а именно: отражение в правовой культуре конституционных принципов, и идей; грамотное использование и применение конституционных понятий и определений; соблюдение закрепленных в Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативных правовых актах процедур подготовки, принятия и вступления правовых актов в законную силу; устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла конституционных норм и др.).
Эволюция правовой культуры государственных гражданских служащих
На определенном этапе исторического развития каждое общество сталкивается со своими сугубо специфическими проблемами. Неустойчивость развития, обусловленная объективным характером динамики социальной системы и усиленная напряженностью преобразований предшествующего реформационного периода, значительно увеличила потенциал внешних и внутренних угроз, ведущих к утрате социальных и нравственно-правовых ориентиров, укреплению в духовной сфере негативных тенденций и явлений. Так, например, при анализе и характеристике событий, которые происходили в нашей стране, А.Н.Сахаров отмечал, что Россия в 90-е годы XX века вступила с новым понятием свободы «без уважения к человеческим- ценностям, без понимания необходимости самоограничений в пользу общества, без функционирующего демократического правопорядка, на чем, собственно, и основывается демократия и свобода в цивилизованном обществе»1.
В настоящее время Российское государство переживает этап новых реформ. В сознании россиян последовательно утверждаются общечеловеческие ценности, прошедшие многовековой путь становления -это соблюдение и гарантированность государствомшрав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, государственный суверенитет и самоуправление народа, идеологический и политический плюрализм, верховенство закона, разделение властей и т.д. Без сомнения, в соответствии с Конституцией Российской Федерации высшей ценностью в государственной политике должен быть человек, его права и свободы . Государство, его органы, все другие социальные институты должны играть служебную по отношению к личности роль, быть ответственными перед ней. В этих условиях для дальнейшего развития российской государственности необходимы новые подходы в конституционно-правовой анализе и освоении государственно-правовых процессов. Сегодня правовая культура выражается в самых различных направлениях и формах: неприятие новых («рыночных») ценностей, недовольство переменами в отношении собственности, социальные протесты против осуществившихся преобразований; отрицание не свойственных российскому менталитету многочисленных «западных» образцов поведения, политико-нравственных ориентиров2.
При анализе социально-психологических предпосылок эволюции правовой культуры, следует отметить, что различия в социальном положении людей, как правило, определяют их взгляды на право, влияют на оценку правовой системы в целом и отдельных ее звеньев. Как отмечает М.Я.Корнеев, «индивидуальность личности в социальномплане находит свое проявление в различных степенях, уровнях присвоения личностью в рамках даже одного социального типа своей общеродовой, общеисторической и конкретно-исторической» сущности»3. Рост негативной оценки Конституции Российской Федерации и права в целом проявляет себя одновременно с ростом осознания автономии личности, индивидуализмом. Возможность выбора освобождает личность от гнета единообразия, пробуждает энергию, заставляет действовать, идти на риск, принимать ответственность на себя. Не всегда это удается сделать в соответствии с нормами закона. Строгое соблюдение законов рассматривалось как безусловный долг. Безоговорочное подчинение законам сменилось критической, в том числе негативной, оценкой права1.
Классифицировать причины отторжения закона можно следующим образом:
1) личностно-психологические причины;
2) исторические причины;
3) государственно-правовые причины2.
К первой группе относятся: скептическое отношение к правовым инновациям, сознательное нежелание изучать нормативный материал, низкий уровень правовых знаний и правовой культуры, а также двойные стандарты в оценке тех или иных правовых явлений.
К историческим причинам относятся особенности исторического формирования, становления и развития национального правосознания, традиционное противостояние государства и церкви, абсолютизм царского строя, диктатура партии, номенклатурный-тоталитаризм, репрессии3.
К третьей группе относятся: низкий уровень законотворчества, коррупция, недостаточный профессиональный и моральный уровень государственных гражданских служащих.
Немаловажную роль при анализе эволюции правовой культуры в современном Российском обществе играет и развитие рыночных отношений. Человек в экономической жизни общества выступает одновременно во многих социальных ролях, определяющих в совокупности мотивы его экономического - поведения: как участник трудового процесса, наделенный определенной квалификацией, опытом, психофизическими качествами; как продукт культуры, образования, национальных традиций, общественных настроений, групповой и классовой принадлежности; как субъект, принимающий определенные решения, прямо или косвенно воздействующий на других людей; как объект воздействия со стороны других субъектов экономических отношений1. Ликвидация монопольного положения государства в социально-экономической жизни общества способствует реализации экономических интересов и мотивов поведения граждан, что приобретает более широкий простор и новое качественное содержание .
Во-первых, у гражданина появляется выбор места и условий применения своего-научного потенциала. Возможность выбора освобождает личность от единообразия, заставляет действовать, идти на риск, принимать ответственность на себя.
Во-вторых, качественно меняются функции людей и их коллективов в общественном производстве. Из простых исполнителей, ограниченных жесткими рамками должностных инструкций, объектов воздействия со стороны государственных органов управления в качестве наемных работников государства часть, активного населения превращается в самостоятельных субъектов экономических отношений3.
В-третьих, под воздействием развития различных форм собственности происходит процесс изменения экономических функций государства, ограничение их объективно необходимыми для нормального развития общества рамками.
Достаточно существенным фактором в современной эволюции правовой культуры выступает присущее человеку стремление к самосовершенствованию . Это стремление может быть также и неосознанным. Обычно оно выражается, проявляется или актуализируется, когда человек по каким-либо причинам не может осуществить свое желание. Именно тогда возникает потребность что-то предпринять, чтобы достичь своей цели.
Если для этого надо узнать что-то новое, научиться чему-то, приобрести какие-то навыки, возникает ситуация, которую американский психолог Р.Дж.Хевигхерст назвал развивающей задачей - задачей по развитию личности . Развитие разнообразных форм собственности, возникновение различных политических партий и общественных движений, новые возможности высказывать и отстаивать различные точки зрения, возникновение демократического политического, идейного, эстетического и этического плюрализма - все эти факторы способствуют «раскрепощению» общества и личности, а также активно направляют человека воспринимать значительно больший объем самой разнообразной информации и более четко, осмысленно и ответственно вырабатывать свою собственную позицию по значительно большему кругу вопросов социальной современной жизни3.
Снижение уровня правовой культуры может быть представлен и как результат неудовлетворенности субъекта своим социально-правовым статусом, неадекватным, по его мнению, собственным потенциальным возможностям. Важнейший из них - противоречие между групповыми и индивидуальными интересами в обществе. Особенно остро это проявляется в современном российском обществе4.
Конституционное правосознание государственных гражданских служащих в механизме реализации основных прав и свобод граждан
Широкомасштабная экономическая, политическая и правовая реформы, проводимые в. нашей- стране, направлены на переход от авторитарных методов управления государством к демократическим, на модернизацию социально-экономических и правовых отношений, на формирование нового типа государственного гражданского служащего, чьи профессиональные качества отвечали бы современным требованиям и реалиям. Достигнуть данной цели невозможно без исследования конституционного правосознания государственных гражданских служащих в механизме реализации основных прав и свобод граждан, которое в значительной- степени определяет содержание и уровень их правовой культуры и выступает своеобразной, доминантой в механизме профессионального поведения.
Под конституционным правосознанием понимается особый вид правосознания, связанный с осознанием верховенства Конституции в правовой системе Российской-Федерации, необходимости её обеспечения в процессе своей профессиональной5 деятельности, убежденности в необходимости защиты конституционных положений, закрепляющих важнейшие демократические ценности государства и общества.
Взаимосвязь правовой» культуры и конституционного правосознания состоит в совокупности знаний о конституционном законодательстве и, в первую очередь, в признании значения-Конституции Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации, международных документов в области прав человека применительно к правовой деятельности, а также в понимании конституционных принципов и задач конституционно-правового регулирования и практики их применения. Поэтому конституционное правосознание является как бы предопределяющим звеном по отношению к правовой культуре, основывается на внутреннем убеждении необходимости соблюдения норм Конституции Российской Федерации, вырабатывает определенный вариант поведения, соответствующего конституционными предписаниями.
В рамках анализа структурных элементов, характеризующих правовую культуру государственных гражданских служащих, автором предложены основные критерии конституционности правовой культуры:
- отражение в правовой культуре конституционных принципов и идей;
- грамотное использование и применение конституционных понятий и определений;
- соблюдение закрепленных в Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативных правовых актах процедур подготовки, принятия и вступления правовых актов в законную силу;
- устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла конституционных норм.
Таким образом, механизм формирования конституционного правосознания имеет достаточно сложную структуру.
Исследование данного понятия состоит в рассмотрении не только его качественных особенностей, но и выявление конкретных закономерностей его формирования. Целесообразно подвергнуть анализу механизм реализации прав и свобод человека и гражданина, и определить место конституционного правосознания в указанном механизме1.
Реализация творческого потенциала личности связана с осознанно ориентированными действиями. Правосознание является неотъемлемым элементом права и субъективным фактором, определяющим деятельность государственных гражданских служащих в государственно-правовой сфере. Оно приводит в движение систему правового регулирования, направляя деятельность органов государственной власти в сфере правоприменения и реализации права.
Так Н.Л.Гранат рассматривает правосознание как одну из форм или область человеческого сознания, явление идеальное, непосредственно не наблюдаемое . Е.А.Лукашева. определяет правосознание как форму общественного сознания, выступающего как система взглядов; оценок, представлений, настроений, чувств общества, определяемого материальными. условиями жизни, общества, направленного на установление в нем правового режима, отвечающего его интересам и целям. Для него характерно осознание необходимости установления определенного порядка в обществе путем соответствующего регулирования общественных отношений.
В большинстве случаев правосознание сводится к духовной деятельности человека, к совокупности знаний и представлений о каких-либо социальных явлениях или: процессах4, «как специфическая форма (право) проявления правосознания»5. Особенность его состоит в том, что оно направлено на регулирование поведения людей посредством выдвижения определенных требований, которые объективно нуждаются в законодательном закреплении для придания им правового характера. Приведенные выше заключения дают возможность определить правосознание (с целью уточнения его сущности) как сложное духовное образование, результат отражения мыслей человека1.
В настоящее время в качестве основы разделения правосознания, на виды предлагается использовать традиционные его виды по носителям правосознания: индивидуальное, групповое, общественное и по уровню правосознания: обыденное, профессиональное и научное. Однако правосознание не носит только отражательный характер. Аккумулируя знания о праве, права, свободах человека и гражданина, в сознании человека, оно- само может, выступать и выступает как средство воздействия- на отдельные правовые институты, отрасли права1 или систему право в целом. Особое значение и. ценность знания о праве приобретают в обществе, правовая система которого стремится закрепить и реализовать общедозволительный тип правового регулирования2.
Становление конституционного правосознания, государственного гражданского служащего является необходимой предпосылкой к равноправию, правовой защищенности, обеспечению прав и свобод, закрепленных в конституционных нормах3.
Поэтому, помимо общеизвестных видов правосознания следует включить конституционное правосознание, - особый отраслевой вид правосознания, основывающийся на реальной потребности реализации требований правовых норм Конституции Российской Федерации, в которых высшей ценностью выступают права и свободы человека и гражданина.
Конституционное правосознание, как и другие формы общественного сознания (правовое, нравственное, политическое1) составляет единую структуру духовной жизни, общую сферу идеологических отношений в социально неоднородном обществе. Оно тесно связано с конституционным правом и выступает как специфическое проявление общественного и, в частности, правового сознания; как социальный фактор, влияющий на реализацию конституционных норм, а также как некая целостность со своими качественными характеристиками, позволяющих отличить его от других форм и видов духовных образований .
Правосознание и его составная часть - конституционное правосознание объединяются тесной функциональной связью, посредством формирования представлений, идей об общественных отношениях государственно-правовой организации общества, ее охране и защите.
Конституционному правосознанию государственных гражданских служащих присущ ряд особенностей3. Во-первых, в основе конституционного правосознания заложена Конституция Российской Федерации, которая является не только основным законом государства, но и регулятором всех конституционно-правовых отношений в стране4. «Конституция трансформируется в мощнейшую опору и защиту федеральных и региональных законодателей и всех правоприменителей, особенно при наличии пробелов в праве, в важнейший компас при малейшем отклонении от принципов правового государства при принятии всех законов и подзаконных актов» .
Профилактика, пути и средства правового воспитания государственных гражданских служащих
Государственная служба является той сферой, где профессионализм крайне необходим, так как именно в государственном аппарате принятие решении требует серьезного, ответственного подхода, опыта, а социальные последствия и ошибки в политических решениях касаются не отдельно взятого человека, а всего общества. В Концепции реформирования государственной гражданский службы Российской Федерации одним из направлений кадровой политики является развитие профессиональных качеств государственных служащих1. Согласно данному закону одним из принципов функционирования государственной гражданской службы является компетентность и профессионализм государственных гражданских служащих, что неоднократно подчеркивается" в рамках проводимых государственных реформ. Являясь комплексным организационно-правовым и социальным институтом, государственная гражданская служба обеспечивает выполнение государственными служащими .конституционных функций государства, деятельность органов государственной власти, иных государственных органов, отдельных государственных учреждений, а также полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Требования профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих вытекают из существа государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. Обеспечение достаточного уровня профессионализма государственных гражданских служащих предполагает наличие1 надлежащих организационно-технических условий для их профессионально-квалификационного развития. Профессиональное развитие не может проходить стихийно. Оно требует сознательного организованного воздействия на регулирование кадровых и трудовых отношений в сфере государственного управления1.
Какие непосредственные средства можно предложить для указанного направления? При системном анализе мер, средств и путей профилактики правового воспитания государственных гражданских служащих указывается целый спектр различных действий, причем как действий со стороны общественных структур, так и мероприятий, проводимых органами государственной власти. Так, Н.И.Матузов указывает в качестве средства правового воспитания повышение правовой культуры граждан в целом, их правового, морального и политического сознания; совершенствование законодательства, профилактику правонарушений; упрочнение законности; подготовку высококвалифицированных кадров2.
В.И.Гойман делает акцент на утверждении, в обществе идеи господства права как одной из важнейших общечеловеческих ценностей, воплощающейся в концепции правового государства, развитии юридической политики государства . Л:А.Лушина» отмечает наиважнейшим непрерывное воспитание граждан; совершенствование механизма правового регулирования и правовой защиты; юридическую гарантированность правовых средств; обязательную антропологическую оценку принимаемых правовых актов; гармонизацию материальных, процессуальных и нравственных норм в рамках конкретной отрасли правового регулирования и т.п. Е.В.Охотский делает акцент на дальнейшем развитии права и воздействии с его помощью на правосознание граждан2.
Однако с учетом вышеперечисленных положений ограничиться каким-либо одним из направлений профилактики, а также средств правового воспитания государственных гражданских служащих не представляется возможным. Российские реалии достаточно ясно показали на практике, что бессистемная массированная пропагандистская деятельность по внедрению определенных правовых ценностей в массовое сознание без их адекватной связи с другими реформами социальной жизни не только неэффективна, как это зачастую ожидается субъектами воздействия, но и приводит к обратным процессам. Это еще раз подчеркивает важность именно системного подхода при решении вопроса, касающегося правового воспитания рассматриваемой категории должностных лиц.
Немаловажную роль здесь играет само морально-этическое поведение государственных гражданских служащих. Публичный характер их деятельности, наличие властных полномочий и право выступать от имени государства, участвуя в подготовке, принятии и реализации важных решений, обусловливает рост этического момента в государственной гражданской службе и ее оценке в общественном мнении . Этим обстоятельством объясняется растущий интерес к проблеме нравственности на государственной гражданской службе во всем мире и потребность в разработке этического кодекса государственных гражданских служащих. По мнению специалистов, ныне в центральных органах исполнительной власти США совершаются в 10 раз больше правонарушений, чем 20 лет назад . По мнению Н.Шуваловой, это отразилось на иерархии этических принципов, составляющих содержание Морального кодекса Американского общества государственного управления в редакции 1994 г. в сравнении с его редакцией десятилетней давности. Если в Кодексе редакции 1985 г. принцип соблюдения Конституции страны и конституций штатов, других законов занимал последнюю, двенадцатую позицию, то спустя десять лет он поднялся на второе место, уступив первенство, лишь принципу служения общественному интересу2.
Проблемы нравственной культуры на государственной гражданской службе все чаще обсуждаются и чаще всего с позиции принятия Этического кодекса государственного гражданского служащего Российской. Федерации3. Много предпосылок создано для урегулирования данного вопроса в современной России. Так, например, даны Рекомендации Комитета министров. Совета Европы, действует Постановление Московской городской Думы «Об Этическом кодексе депутата Московской городской Думы», Кодекс судейской этики, Кодекс профессиональной-этики адвоката.
Прежде всего; Этический кодекс должен заниматься вопросами морально-этической ответственности. Ответственность выступает в- виде отношений, которые возникают между субъектами управления и управляемыми объектами, между государственными , структурами и гражданским, обществом. Причем в этих отношениях каждая- из сторон выражает, обеспечивает и, защищает свои потребности, интересы, идеалы, цели и ценности: Данный вид ответственности более всех связан с управлением, поскольку именно здесь ярко проявляется, зависимость гражданского общества вообще и каждого гражданина в частности от того, как власть управляет публичными и частными процессами. И здесь наиболее остро стоит вопрос именно в способах реализации на практике самого института ответственности. И способы, могут быть различными, главное, чтобы, они действительно были эффективными: так, например, отказ в выборах должностного лица, на следующий срок; досрочный отзыв с занимаемого поста и должности; публичное осуждение деятельности конкретного государственного гражданского служащего.
В связи с этим предложен авторский проект Кодекса профессиональной этики государственного гражданского служащего Российской Федерации, где дана правовая- характеристика приоритетных направлений повышения правовой культуры государственного гражданского служащего Российской Федерации и реализации конституционного принципа-законности в деятельности государственной гражданской службы. Разработаны нормы профессиональной правовой этики и правила поведения государственных гражданских служащих, за- нарушение которых государственный гражданский, служащий привлекается, к дисциплинарной. ответственности и к мерам- общественного воздействия. Положения. предлагаемого- Кодекса могли бы найти, своё отражение и в трудовом договоре (контракте) государственного гражданского служащего.
Проблемой;, активно- влияющей на уровень правового воспитания и правовой культуры в целом, являются- существенные изменения, ограничения, а также запреты для работников государственной гражданской службы в действующем современном законодательстве1.
