Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы внутренней вынужденной миграции и ее регулирование на современном этапе 14
1.1. Международно-правовые стандарты в области охраны и защиты прав внутренне перемещенных лиц 14
1.2. Политико-правовой анализ российского законодательства о вынужденных переселенцах 34
1.3. Региональные особенности внутренней вынужденной миграции в Ставропольском крае 57
Глава II. Конституционные права вынужденных переселенцев и практика их охраны и защиты 91
2.1. Признание лица вынужденным переселенцем: теория и судебная практика 91
2.2. Полномочия органов исполнительной власти в отношении вынужденных переселенцев 118
2.3. Законодательные гарантии прав вынужденных переселенцев и механизм их реализации 149
Заключение 171
Список использованных нормативных правовых источников и литературы 177
- Международно-правовые стандарты в области охраны и защиты прав внутренне перемещенных лиц
- Политико-правовой анализ российского законодательства о вынужденных переселенцах
- Признание лица вынужденным переселенцем: теория и судебная практика
- Полномочия органов исполнительной власти в отношении вынужденных переселенцев
Введение к работе
Происходящие в России политические и социально-экономические перемены кардинально изменили многие аспекты жизни граждан. Последние пятнадцать лет характеризуются количественными и качественными изменениями в мотивации миграционного поведения населения. Миграция в значительной степени приобрела характер массовой и вынужденной.
Особенности миграционной ситуации в Российской Федерации обусловлены многочисленными причинами, среди которых: перемены, имевшие место на всем постсоветском пространстве, усложнение характера общественных отношений, рост числа противоречий. Нестабильность обстановки в ряде новых независимых государств на территории бывшего СССР, отсутствие в них гарантий безопасности личности, возрастающая межэтническая разобщенность среди народов России и стран СНГ, дискриминация по национальному признаку, расе, вероисповеданию, языку, политическим убеждениям, принадлежности к определенной социальной группе явились основными стимулирующими факторами вынужденной миграции в России.
Наибольшие масштабы данного процесса имеют место на Северном Кавказе, который традиционно представляет собой зону интенсивных миграционных потоков. Ставропольский край, занимая сердцевину степного Предкавказья, в силу своего геополитического положения явился эпицентром современного миграционного процесса. Особое место в этом процессе приобрели стрессовые или вынужденные миграции, связанные с вооруженными конфликтами на Кавказе и в Закавказье. На Ставропольский край приходится 12% миграционного прироста России ежегодно, при этом на его территории проживает всего лишь около 2% населения страны .
1 Селюков А.И. Доклад Уполномоченного по правам человека в Ставропольском крае за 2004 год. -Ставрополь, 2005. - С. 53-55
^ Наиболее обездоленной категорией мигрантов являются вынужденные
переселенцы, требующие особых мер государственной поддержки.
За период официальной регистрации (с 01.07.1992 года по 01.01.2005 года) в Ставропольском крае статус вынужденного переселенца получили 78520 человек2. Диссертационное исследование проводилось только в отношении официально зарегистрированных вынужденных переселенцев, так как именно положение лиц, относящихся к этой категории, в наибольшей степени характеризует соблюдение прав, законных интересов и гарантий, предоставляемых им органами государственной власти и местного самоуправления. Общее же количество вынужденных мигрантов в крае, по данным некоторых авторов, достигает 400 тысяч человек3.
Такой приток мигрантов способствует росту цен на недвижимость, обострению конкуренции на рынке труда, снижению уровня жизни населения, обострению других социальных проблем, в частности, в области образования и здравоохранения, усилению сепаратистских настроений,
4(, криминализации обстановки в регионе. Значительные перегрузки
испытывает социальная инфраструктура края, рассчитанная на определенное количество населения, что во многом объясняет однозначную оценку миграции, как со стороны органов власти, так и населения, как негативного в социальном плане явления.
Неурегулированность, стихийность вынужденной миграции, усугубление ее негативных сторон и неспособность использования в интересах России положительных сторон миграции населения во многом
^ объясняются отсутствием целенаправленной, сбалансированной
миграционной политики, что сводит к минимуму усилия органов государственной власти по соблюдению и восстановлению прав вынужденных переселенцев. Одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года Концепция регулирования
2 По данным Управления по делам миграции ГУВД Ставропольского края
3 Белозеров B.C. Кавказские Минеральные Воды: эволюция системы городов эколого - курортного региона.
* - М.: Ваш выбор, ЦИРЗ, 1997. - С. 47
5
*» миграционных процессов в Российской Федерации в определенной мере
стала ориентиром для деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере. Однако Концепция не имеет нормативного характера, что тормозит принятие региональных концепций миграционной политики, в частности в Ставропольском крае4.
Проблема правового регулирования статуса вынужденных переселенцев заключается в противоречивости, разрозненности и недостаточности действующего российского законодательства, что является препятствием в обеспечении охраны и защиты прав и свобод вынужденных переселенцев, затрудняет предоставление им гарантий. Поэтому конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев в Российской Федерации нуждается в уточнении и дальнейшем упорядочении.
Изложенное подтверждает необходимость и актуальность научного
^, исследования конституционно-правового регулирования статуса
вынужденных переселенцев.
Степень разработанности темы исследования. Юридическая
наука уделяет определенное внимание изучению проблем вынужденной
миграции. Достаточно большое количество научных трудов в виде
отдельных монографий, диссертаций, научных статей посвящено
правовому регулированию миграционных процессов, определению и
развитию статуса субъектов вынужденной миграции - беженцев,
^ вынужденных переселенцев, лиц, ищущих убежище на территории
Российской Федерации, основательно исследована теория и практика международно-правового регулирования миграции населения как отечественными, так и зарубежными учеными.
Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Одобрена Распоряжением Правительства РФ от 01.03.2003г. № 256-р
Вопросам государственного регулирования миграционных
процессов, реализации конституционных, социально-экономических и
иных прав вынужденных переселенцев, охране и защите их прав
посвящены работы Л.В.Андриченко, Е.В.Белоусовой, Б.Берковского,
Г.С.Витковской, Н.В.Витрука, С.А.Ганнушкиной, Л.И.Графовой,
А.Н.Жеребцова, Ж.А.Зайончковской, А.А.Кадырова, Г.И.Литвиновой,
Н.И.Матузова, Н.А.Михалевой, В.М.Мукомель, М.В.Немытиной,
Е.Никитина, М.Е.Петросян, Т.М.Регент, Л.Л.Рыбаковского,
В.А.Черепанова, Б.С.Эбзеева, С.БЛгодина и других.
Исследованы работы зарубежных ученых, таких как Г.Гудвин-Гилл, Ф.Денг, В.Келин, С.Огата, затронувшие международно-правовые стандарты в области защиты прав внутренне перемещенных лиц.
Анализу подверглись немногочисленные труды, касающиеся проблем миграции в Ставропольском крае и их влияния на развитие края. В.М.Кабузан, С.В.Рязанцев, Т.Триер, С.А.Чекменев, А.Л.Черногоров, П.А.Шацкий исследовали историю миграций на Северном Кавказе. С.В.Рязанцев в своих работах также осветил миграционную ситуацию в современных условиях; В.А.Авксентьев, И.О.Бабкин, М.В.Глебова, Н.П.Медведев, А.Ю.Хан, В.В.Шнюков — межэтнические отношения в крае; в трудах Л.Л.Хоперской, Е.А.Мельник изложены факторы социально - политической стабильности и безопасности на Северном Кавказе; работы Б.Г.Жогина, Т.Ф.Масловой, В.К.Шаповалова посвящены интеграции вынужденных мигрантов в местное сообщество.
Вместе с тем, избранная для исследования тема в части ее специальной проблематики не получила широкого освещения в российской правовой литературе. Это обусловлено спецификой такого региона как Ставропольский край, а именно его геополитическим положением, полиэтничностью, социально-экономическим развитием и т.д. В диссертационном исследовании предпринята попытка в
^ определенной степени заполнить этот пробел в российской юридической
науке.
Объектом диссертационного исследования являются
общественные отношения, складывающиеся между государством в лице его органов и лицами, вынужденно изменившими место жительства, в результате признания их вынужденными переселенцами, а также в процессе реализации предоставленных им конституционных прав, свобод, гарантий и обязанностей.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, закрепляющие основания и порядок предоставления статуса вынужденного переселенца, устанавливающие права и обязанности лиц данной категории, раскрывающие механизм государственного регулирования вынужденной миграции в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является
^ комплексный анализ теоретических вопросов правового регулирования
статуса вынужденных переселенцев, а также выработка практических рекомендаций по совершенствованию механизма реализации прав и свобод вынужденных переселенцев с учетом современных тенденций развития Российской Федерации и ее субъектов (в частности Ставропольского края).
Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих задач:
^ - исследовать содержание правового понятия «вынужденный
переселенец» на основе сравнительного анализа норм международного права и российского законодательства;
- рассмотреть исторический аспект миграционных процессов на
Ставрополье;
- выявить специфику миграционной ситуации в Ставропольском крае;
'*» - определить отличительные признаки и содержание конституционно-
правового статуса вынужденных переселенцев;
- провести анализ действующего российского законодательства и практики его применения судами Ставропольского края;
сопоставить полномочия федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере соблюдения правил и процедур по обустройству вынужденных переселенцев.
Теоретическую основу диссертации составляют труды представителей различных отраслей отечественной юридической науки, внесших большой вклад в разработку теории государства и права, теории прав человека, конституционного права, проблем правового статуса личности в целом и отдельных категорий физических лиц в частности, среди них: М.В.Баглай, И.Н.Барциц, А.В.Зиновьев, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, Е.А.Лукашева, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, В.Е.Чиркин
^ и другие авторы.
Методологическая основа исследования. Достижение цели и решение поставленных задач осуществлялось с помощью общих научных методов познания, таких как структурно-функциональный метод, анализ, синтез, а также специальных научных методов — сравнительного правоведения, технико-юридического, исторического, социологического и других. Диссертационное исследование основано на диалектическом, системном подходе, что в сочетании с использованием широкого спектра
t> методов познания позволило объективно, целостно и всесторонне
изучить и осветить проблематику диссертации.
Нормативная база исследования достаточно обширна. Источниковую базу составили Конституция РФ, Закон РФ от 19 февраля 1993 года №4530-1 «О вынужденных переселенцах» (с последующими изменениями и дополнениями), Закон РФ от 25 июня 1993 года №5242-1 «О
^ праве граждан РФ на свободу передвижения, выбора места пребывания и
9
* места жительства в Российской Федерации», указы Президента Российской
Федерации (от 27.03.1992 года №309 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации», от 05.09.1995 года №898 «О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате кризиса в Чеченской Республике»), многочисленные подзаконные акты: постановления Правительства Российской Федерации (от 22.02.1997 года №199 «Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца», «Положение о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации» утверждено от 08.11.2000 года №845 и другие), а также правотворческая практика федерального миграционного органа Российской Федерации, руководящие разъяснения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, относящиеся к теме диссертации.
Большое значение для настоящего исследования имел авторский
^ анализ информационных материалов Уполномоченного по правам человека в
Ставропольском крае, Государственной Думы Ставропольского края, Управления по делам миграции ГУВД Ставропольского края. Широко применялась судебная практика Краевого и районных судов Ставропольского края.
В диссертационной работе проанализированы основные
международно-правовые акты в сфере защиты прав человека, в их числе:
Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Европейская конвенция о
*) защите прав человека и основных свобод 1950 г. и протоколы к ней,
Международные пакты 1966 года и другие, а также международные договоры стран-участников СНГ.
Научная новизна работы состоит в том, что в диссертации впервые осуществлен комплексный научный анализ конституционно-правового статуса вынужденных переселенцев с учетом правового регулирования в субъекте Российской Федерации (на примере Ставропольского края).
10
** На защиту выносятся следующие научные результаты и
положения:
1.Реализация конституционно-правового статуса вынужденных переселенцев зависит от стабильности государственной миграционной политики. Необходима взвешенная конструктивная миграционная политика, направленная на регулирование миграционных потоков с учетом интересов и специфики регионов, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции. В основу управления миграционными потоками должен быть положен правовой механизм перераспределения этих потоков экономическими методами (введение районных коэффициентов по зарплате, по выслуге лет, льготам, предоставление безвозвратных субсидий).
2.3акрепленное в российском законодательстве понятие «вынужденный
переселенец», является несовершенным и нуждается в дополнении.
Целесообразно расширить содержание указанного понятия, отнеся к данной
категории лиц, пострадавших вследствие чрезвычайных ситуаций
^ природного или техногенного характера, жертв вооруженных конфликтов,
военных действий и антитеррористических операций. В определении должно быть подчеркнуто, что их права обеспечиваются гарантиями прав граждан Российской Федерации.
3.Статус вынужденных переселенцев рассмотрен автором как
специальный вид конституционно-правового статуса человека и гражданина.
Специфика правового статуса вынужденных переселенцев заключается в том,
что лица данной категории пользуются правами, принадлежащими им как
Y; гражданам Российской Федерации, а также дополнительными гарантиями,
которые облегчают реализацию этих прав и обустройство в ситуации вынужденного перемещения.
Сформулированы отличительные признаки конституционно-правового статуса вынужденных переселенцев, к которым относятся: обусловленность обстоятельствами, срочность и целевой характер.
** 4.Представляется целесообразным внести поправку в статью 8 Закона
Российской Федерации от 25.06.1993 года №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», направленную на возможность ограничения права на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства в случае массовой миграции в особо охраняемом эколого-курортном регионе, в регионах, испытывающих давление стихийной миграции, а также в регионах с исключительно сложной миграционной ситуацией, влекущей угрозу безопасности государства.
5.Статья 7 Закона РФ «О вынужденных переселенцах» четко не разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в отношении вынужденных переселенцев. В связи с этим необходимо отнести к полномочиям федеральных органов государственной власти, осуществляемым через территориальные органы
щ миграционной службы, предоставление вынужденному переселенцу
безвозмездных субсидий на строительство (приобретение) жилья (п.п.4 П.1), содействие вынужденным переселенцам в организации компактных поселений на территории РФ, в создании инженерной, социальной инфраструктуры и рабочих мест в компактных поселениях (п.п.5 п.1), участие в финансировании строительства (приобретения) и распределении жилья для постоянного проживания вынужденных переселенцев (п.п.З п.З). Обеспечение иных социальных прав и гарантий отнести к компетенции
г) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления.
б.Внесены следующие предложения по усовершенствованию действующего российского законодательства, регулирующего правовой статус вынужденного переселенца:
12
** - уравнять размеры компенсационных выплат за утраченное жилье и
имущество гражданам, покинувшим Чечню, и гражданам, постоянно проживающим на ее территории;
- отразить в п.п. 1 п.4 ст. 7 Закона РФ «О вынужденных переселенцах»
возможность получения компенсации за утраченное жилье в порядке
наследования;
- внести изменения в ст.40 «Положения о жилищном обустройстве
у> вынужденных переселенцев в Российской Федерации», утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2000г. №845, дополнительно включив в число вынужденных переселенцев лиц: S проживающих в жилых помещениях, предоставленных членам семьи
для постоянного проживания по договору найма, либо принадлежащих
одному или нескольким членам семьи на праве собственности; S получивших беспроцентную возвратную ссуду.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что
* сформулированные в ней положения, развивая и дополняя содержание
правового статуса личности в Российской Федерации, вносят определенный вклад в науку конституционного права России.
Практическая значимость исследования заключается в том, что автором представлены обоснованные выводы, конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства о правовом статусе вынужденных переселенцев, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами, работниками миграционных органов Российской Федерации и ее субъектов. Результаты исследования также могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Теория государства и права», «Конституционное право России», специального курса «Правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на
J*/ кафедре государственного и международного права Северо-Западной
13 академии государственной службы. Основные результаты исследования отражены в научных публикациях автора, а также в выступлениях на различных научно-практических конференциях и в рамках совместных междисциплинарных аспирантских конференций РАГС - СЗАГС.
Структура и содержание диссертационного исследования. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Международно-правовые стандарты в области охраны и защиты прав внутренне перемещенных лиц
В XX веке международное сообщество пришло к пониманию необходимости обратить пристальное внимание на все возрастающую миграцию населения (переселение), вынужденно покидающего места своего постоянного проживания. Под вынужденной миграцией понимают, с одной стороны, отсутствие положительных мотивов для переезда, с другой — такое изменение обстановки, когда становится невозможным дальнейшее существование, возникает реальная угроза безопасности. Причины кроются, прежде всего, — в мотивации людей, их психологии и в общественном сознании в целом. Стремительный рост внутренних конфликтов, гражданские войны, этнические распри, начавшиеся с прекращением «холодной войны», привели к заметному увеличению числа лиц, перемещенных в рамках территориальных границ собственных государств. Перемещения внутри страны, которые по разным оценкам затрагивают приблизительно 25 млн. человек во всем мире, все шире признаются как одно из наиболее трагических явлений современности.
Так, в резолюции №75 (XLV), принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1994 г., признано, что вынужденное перемещение людей внутри их собственных стран является проблемой мирового масштаба и что бедственное положение таких лиц, перемещенных внутри страны, число которых может превышать число беженцев, является гуманитарной проблемой, вызывающей серьезное беспокойство. Исполнительный комитет УВКБ ООН призывает международное сообщество оказывать своевременную и быструю гуманитарную помощь и поддержку странам, где произошли внутренние перемещения.
В отношении лиц, перемещающихся по различным причинам внутри государства, применяется термин «внутренне перемещенное лицо» («internally displaced person», англ.). Однако официальное правовое определение данного термина еще не сформулировано. В докладе Представителя Генерального секретаря ООН Ф.Денга по вопросу о лицах, перемещенных внутри страны, предложено такое рабочее определение: «Лица или группы лиц, вынужденные внезапно или неожиданно покинуть свои дома или места обычного проживания в результате вооруженного конфликта, внутренней вражды, систематических нарушений прав человека или стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий и технологических катастроф и не пересекавшие международно признанной Государственной границы» 5 . Управление Верховного комиссара ООН фактически в своей практической деятельности использует это определение, которое, как нам представляется, емко и содержательно характеризует это самостоятельное явление.
В основе подхода ООН к проблеме внутренне перемещенных лиц лежит тезис о первоочередной ответственности правительства страны, часть населения которой подверглась перемещению, за предоставление пострадавшим правовой защиты и социальной помощи. При этом распространенная прежде позиция, когда происходящее с жителями страны считалось исключительно или преимущественно ее внутренним делом, постепенно уступает осознанию общей ответственности мирового сообщества за страдающую или дискриминируемую часть населения планеты, в какой бы ее части это ни происходило. В соответствии с международно-правовыми документами, в частности, Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., где особо акцентируется внимание на том, что «все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах, и, что каждый человек должен обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения», Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и протоколов к ней, Международными пактами 1966 г.6, Заключительным актом общеевропейского совещания 1975 г. и другими, минимальными стандартами существования и достоинства человека являются: физическая безопасность, свобода, право на жилище, охрану здоровья, труд и неприкосновенность личности. Под влиянием указанных документов международно-правовые стандарты нашли свое выражение и закрепление в национальном законодательстве. Следует подчеркнуть, что если Декларация 1948 г. не имеет юридической силы, то Международные пакты, напротив, являются документом, обязательным для всех подписантов. Всеобщая декларация прав человека 1948 года носит рекомендательный характер. Вместе с тем авторитет ее настолько высок, что, по мнению А.В.Зиновьева, она стала мощным катализатором дальнейшего развития и закрепления в международных и национальных обязательных правовых актах прав человека. При этом он выделяет три их уровня: 1) международный; 2) европейский; 3) российский. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод повторяет многие положения Всеобщей декларации прав человека и возводит их в обязательный ранг для стран, ее подписавших7.
Можно привести и другие примеры, свидетельствующие о косвенном влиянии международного права на национальные нормы. Общий смысл его состоит в том, что в последние годы «внутреннее право уделяет растущее 6 Приняты и открыты для подписания Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., ратифицированы
Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.// Библиотечка Российской газеты. - 1999. А Вып.22-23 Г 7 Зиновьев А.В. Права человека: этапы, проблемы, перспективы.// Право и жизнь. - 1999. - №18. - С.27,28 внимание решению вопросов, связанных с международным правом», и что при этом основы их взаимодействия определяются конституционным путем8.
Подтверждает этот вывод и Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 31.10.95г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия». В п.5 названного Постановления указывается, «... судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах ... и международные договоры РФ являются в соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы» .
Политико-правовой анализ российского законодательства о вынужденных переселенцах
С 28.02.1996 года Россия является членом Совета Европы, деятельность которого в области соблюдения прав человека включает защиту гражданских, политических, экономических, социальных его прав с помощью механизма, предусмотренного Европейской конвенцией по правам человека. Российская Федерация, как уже отмечено, ратифицировала Европейскую конвенцию по правам человека и вступила в единое европейское пространство, приняв на себя обязательства соблюдать общеевропейские законы, принципы соблюдения и уважения прав человека, демократии и верховенство права и закона.
Развитие собственного законодательства в этой области представляет собой способ, с помощью которого нормы и принципы международного права обеспечиваются в российском праве. В теории международного права он называется имплементацией, которая, образно выражаясь, «вдыхает жизнь» в международно-правовые нормы, приводя их в движение в орбите национального права . При этом нормы международного права остаются в системе международного права, т. е. будучи частью правовой системы государства, они остаются в своем международно-правовом качестве.
Анализ внутреннего правопорядка Российской Федерации позволяет утверждать о принципиальной совместимости внутреннего правопорядка с международно-правовыми нормами, во всяком случае с формально-юридической точки зрения, которая обусловлена главой 2 «Права и свободы человека и гражданина» и ст. 15 Конституции РФ.
Статья 20 Конституции РФ закрепляет право на жизнь, статья 22 — право на свободу и личную неприкосновенность, статья 21 — право на свободу от пыток, насилия, другого жестокого или унижающего человека обращения или наказания, статья 27 — право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства и свободный выезд за пределы страны, т.е. те права, о которых говорится в Руководящих Принципах 10,11,12,14 и 15. Статья 35 признает за каждым право «иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им»; при этом право частной собственности охраняется законом, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд допускается только при условии предварительного и равноценного возмещения, что предполагает применимость Принципа 21. Наконец, статьи 28 - 30 гарантируют каждому свободу совести и вероисповедания, свободу мысли и слова, право на свободу объединения, а статьи 31 — 33 признают за гражданами право на участие в управлении делами государства, право избирать и быть избранными, право на подачу индивидуальных и коллективных обращений — все те права, о которых упоминается в Принципе 22.
Необходимо подчеркнуть и значение статьи 19 Конституции РФ, которая устанавливает равенство всех перед законом, гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина «независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств» и запрещает «любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или иной принадлежности». Таким образом, Конституция прямо закрепляет запрет дискриминации при осуществлении прав, что полностью соответствует
Принципу 1 (п.1), Принципу 4 (п. 1) и Принципу 22. Этот запрет дискриминации повторяется в тексте федеральных законов, регулирующих реализацию конкретных конституционных прав.
Следует также иметь в виду, что, согласно статье 18, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти... и обеспечиваются правосудием» и что «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется» (статья 45). Эти статьи подразумевают признание государством своей обязанности и ответственности за соблюдение и защиту прав всех граждан, в том числе и перемещенных внутри страны.
Статья 15 предусматривает, что Конституция имеет прямое действие и что общепризнанные принципы и нормы международного права и международно-правовые договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Более того, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Таким образом, Конституция предусматривает примат международного права.
С учетом названной конституционной нормы, частью правовой системы Российской Федерации являются все основные международные документы о правах человека, которые были в установленном порядке ратифицированы. Таким образом, российская правовая система, если рассматривать ее сквозь призму Конституции, создает благоприятную основу для применения норм международного права. Однако вопрос о том, что понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права остается дискуссионным, поскольку, как полагает М.В. Баглай, не существует общепринятого определения этих принципов и норм . О.Е.Кутафин ссылается на позицию Международного Суда ООН, согласно которой универсальные принципы и нормы международного права, как правило, существуют и действуют в качестве принципов и норм общего международного права.
Признание лица вынужденным переселенцем: теория и судебная практика
Конституция и федеральные конституционные законы закрепляют основы статуса личности, определяют важнейшие связи между личностью и государством, содержат исходные начала, определяющие положение человека и гражданина в государстве и обществе, принципы их взаимоотношений.
Юридические связи человека и государства, порождающие взаимные права и обязанности, закрепляются в институт гражданства. Наиболее распространенным путем обретения гражданства является филиация, т.е. признание ребенка гражданином в силу факта рождения путем записи в книге актов гражданского состояния. Признание гражданства по принципу территории в настоящее время рассматривается более предпочтительным в силу своей демократичности.
Юридические связи между гражданином и государством можно объединить общим понятием правовой статус, которые рассматривается как совокупность признанных и гарантированных государством, т.е. юридически закрепленных прав, свобод и обязанностей, а также законных интересов человека как субъекта права. Российским законодательством термины «правовой статус» и «правовое положение» употребляются, как тождественные.
А.В. Зиновьев дает следующее понятие основ правового статуса личности: это обусловленные социально-экономической сущностью общества ее права, свободы и обязанности, закрепленные нормами Конституции и федеральными конституционными законами и обеспеченные соответствующими гарантиями. 2) срочность; 3) целевой характер — предоставляется лицу с целью социальной адаптации и утрачивается по ее завершении. Предоставление данного статуса направлено на оказание помощи в полноценном включении вынужденных переселенцев в общественные отношения, что обеспечивается посредством мер экономического, социального и юридического характера.
Основание для получения статуса - ходатайство лица о признании его вынужденным переселенцем в территориальный орган миграционной службы по месту своего нового пребывания. Законом РФ «О вынужденных переселенцах» предусмотрено проведение комплекса работ по предоставлению статуса в два этапа:
- на 1-м этапе (в течение 3-5 дней) - рассмотрение поданного лицом ходатайства и принятия решения о регистрации его ходатайства либо об отказе в регистрации ходатайства;
- на 2-м этапе (в 3-х месячный срок) - в случае регистрации ходатайства оно рассматривается далее и по нему принимается решение о признании лица либо об отказе ему в признании вынужденным переселенцем.
Что касается процессуальных аспектов рассмотрения ходатайства вынужденных переселенцев, то в действующем законе они не закреплены, а изложены в Инструкции о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории РФ от 31.03.1997 года.
В частности, отражено, что лицо, обратившееся с ходатайством, при необходимости представляет материалы, свидетельствующие о наличии обстоятельств, предусмотренных п. 1 ст. 1 базового закона.
Оценка реальности опасности подвергнуться насилию или иному преследованию имеет две стороны: субъективную и объективную. Естественно, оценка, даваемая каким-либо событиям самим заявителем, всегда будет субъективна. При рассмотрении ходатайства оценивается и сам заявитель, и объективная ситуация. В случае невозможности предоставления заявителем материалов, свидетельствующих о совершении в отношении него и/или членов семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признакам и обстоятельствам, предусмотренным в пункте 1 статьи 1 Закона (тексты судебных решений, дискриминационные постановления местных властей, протоколы органов внутренних дел, медицинские справки об увечьях, газетные публикации и т.п.), заявителю при приеме ходатайства предлагается конкретизировать причины своего выбытия с прежнего места жительства с указанием конкретных фактов. И только после получения данной информации и ее анализа принимается соответствующее решение. Даже если получение такой информации либо ее проверка, в том числе через соответствующие запросы, займет больший период времени, чем непосредственное рассмотрение вопроса о регистрации, то отказ заявителю в регистрации его ходатайства по смыслу данной статьи будет не правомерен.
Позиция законодателя о необходимости доказывания обстоятельств выбытия гражданина с прежнего места жительства представляется верной, поскольку лицо подлежит защите государством, находится под его юрисдикцией и вправе рассчитывать на защиту по месту своего жительства. Однако, по нашему мнению, процедуру разбирательства, стандарта доказывания при определении статуса необходимо отразить в самом законе, предусмотрев возможность отказа в предоставлении статуса при наличии противоречий в суждениях заявителя и отсутствии объективных данных об обстоятельствах, существенных для предоставления статуса.
Верховный суд РФ исходит из позиции доказывания обстоятельств, дающих основание для признания вынужденным переселенцем, лицом, обратившимся с заявлением. Кировский районный суд г.Астрахани признал наличие оснований для признания Р.С. Мурдалова и членов его семьи вынужденными переселенцами по причине преследования вахабитами угрозы в расправе с семьей и похищении детей, при этом сослался на то, что законом не предусмотрено обязательное предоставление доказательств заявителем. Отменяя судебные постановления, Верховный суд РФ 13.01.2003г. в своем определении указал, что Р.С. Мурдалову не были предоставлены возможности представить какие — либо доказательства о вынужденном выезде из Чеченской Республики".
Аналогичной практики придерживаются и суды Ставропольского края. Так, Буденновский городской суд решением от 03.02.2004г. отказал в признании незаконным решения Управления по делам миграции ГУВД об отказе в признании вынужденным переселенцем В.В. Максименко, приехавшего из Чечни 18.12.2002г. При этом суд сослался на непредоставление В.В. Максименко доказательств и материалов, свидетельствовавших о вынужденности смены жительства заявителем, который имел возможность обратиться за защитой в соответствующие органы .
Полномочия органов исполнительной власти в отношении вынужденных переселенцев
В статье 7 Закона «О вынужденных переселенцах» законодатель обозначил круг полномочий органов исполнительной власти в сфере миграции. Однако отсутствует их четкое разграничение между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Необходимо выделить предмет ведения структур в области регулирования миграционных процессов и защиты прав мигрантов.
На федеральном уровне отсутствует в полном объеме законодательная регламентация механизмов исполнения прав вынужденных мигрантов, что существенно влияет на обустройство вынужденных переселенцев.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод, ратифицированная Россией Федеральным Законом от 30.03.1998г., а также принятые в развитие её некоторых статей протоколы направлены на защиту прав и свобод каждого человека и гарантируют ему, в частности, беспрепятственное пользование своим имуществом (свободу собственности) и свободу распоряжаться собственностью. Согласно ст. 8 Конвенции каждый имеет право на уважение его жилища. Статья 1 Протокола № 1 к Конвенции определяет, что каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности.
Конституцией Российской Федерации защищается право частной собственности. Частью 3 ст. 35 предусмотрена возможность принудительного отчуждения имущества при условии равноценного его возмещения. С юридической точки зрения положения Конституции совместимы с нормами международного права.
Регламентация правового статуса вынужденных переселенцев, оказания им государственной помощи помимо указанного базового Закона, осуществляется многочисленными подзаконными актами, в число которых входят постановление Правительства Российской Федерации от 08.11.2000 г. № 845 «Об утверждении положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации»; постановление Правительства Российской Федерации от 30.04.1997 г. № 510 «О порядке выплаты компенсации за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно»; приказ Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации от 10.04.2001 г. № 31, утвердивший порядок ведения территориальными органами министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, сводных списков вынужденных переселенцев, состоящих в органах местного самоуправления на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (в постоянном жилье), и предоставлении им указанного жилья; приказ Федеральной миграционной службы России от 01.03.1997 г. № 19 «О мероприятиях, связанных с порядком признания лиц вынужденными переселенцами, их учета и переучета»; приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 09.10.2002 г. № 971 «Об утверждении порядка предоставления вынужденным переселенцам безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья». Однако указанными нормативными актами права вынужденных переселенцев в полном объеме не защищались.
В соответствии с Законом РФ «О вынужденных переселенцах» основными направлениями государственной поддержки в обустройстве вынужденных переселенцев в крае являлись: -предоставление беспроцентных возвратных ссуд; -предоставление безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья в пределах выделенных средств; -размещение вынужденных переселенцев в центрах временного размещения; -создание компактных поселений; -выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество на территории Чеченской Республики в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации; - предоставление постоянного жилья.
При осуществлении мероприятий по государственной поддержке вынужденных переселенцев стало очевидным, что законодательство нуждается в корректировке, т.к. оно неадекватно существующим реалиям.
Не стала эффективным механизмом регулирования миграционных потоков выдача беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение), ремонт жилья.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.10.1992г. № 762 «О предоставлении беженцам и вынужденным переселенцам долговременных беспроцентных возвратных ссуд» определялось, что ссуда предоставляется на строительство и приобретение жилья за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, выделяемых Федеральной миграционной службе России, в размере до 200 тысяч рублей на одну семью с последующей индексацией на повышение цен. В части максимально возможных для представления ссуды сумм правительством изменялись:
с 1.08.1993г. до 700 тысяч рублей, с 1.05.1994г. до 3 млн. рублей, а для семей свыше четырех человек до 4,5 млн. рублей, с 10.1994г. суммы соответственно составили до 4,2 млн. рублей и до 6,3 млн. рублей, с 10.04.1995г. до 6 млн. рублей и до 9 млн. рублей, с 01.10.1995г. до 9 млн. рублей и до 13,5 млн. рублей.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 1997г. № 106 «О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной ссуды на строительство (приобретение) жилья» утверждено Положение, в соответствии с которым ссуда предоставлялась после получения статуса вынужденного переселенца на: приобретение готового жилья, строительство индивидуального жилого дома, приобретение квартиры, ремонт жилья, приобретаемого заемщиком за счет личных средств. Размер ссуды устанавливался дифференцировано, исходя из средней стоимости 1 м жилья, размера предоставляемой площади и регионального коэффициента критериев расселения. Срок погашения ссуды определялся в 10 лет.
Действие документа приостанавливалось на 2003 год Постановлением Правительства РФ от 14.10.2003г. № 625 и на 2004 год Постановлением Правительства РФ от 13.07.2004г. № 349. Асі января 2005г. документ утратил силу в связи с внесением изменений в закон РФ от 19.02.1993г. «О вынужденных переселенцах», в соответствии с которыми с 1 января 2005г. утратили силу нормы о предоставлении семье вынужденного переселенца долговременной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья.
Неэффективность данной формы государственной помощи в жилищном обустройстве была обусловлена недостаточностью размера ссуды и нередко трудного материального положения вынужденных переселенцев, что делало затруднительным ее возврат.
Максимальный ее размер на одного человека составлял: на капитальный ремонт 9720 рублей, на приобретение жилья - 23760 рублей, что являлось явно недостаточным для строительства жилья. Ссуда на одну семью составляла в среднем 40000 рублей. Ее размер в условиях инфляции не покрывал фактические затраты граждан при строительстве жилья. Взявшие ссуду и начавшие строительство вынужденные переселенцы, в своем большинстве не смогли завершить его из-за недостаточности средств, при этом ссуда подлежала возврату.
Это вызывало обоснованное недовольство среди них. Многие переселенцы, получив ссуду, не смогли себя обустроить жильем, т.к. возведенные на полученные средства постройки достигали лишь 50% готовности. С 1992 года ссуда была предоставлена 7298 семьям на общую сумму 57,743 млн. рублей. Погашено ссуд на сумму 33,898 млн. рублей (58,7% от общей суммы), остаток составляет 24,078 млн. рублей.
