Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Швеции
1. Местное управление и самоуправление: теории, системы, конституционно-правовые модели 15
2. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Швеции 31
Глава II. Система органов и должностных лиц местного самоуправления в Швеции
1. Статус выборных представителей местного самоуправления как ключевых элементов формирования системы органов местного самоуправления в Швеции 42
2. Собрание уполномоченных и формируемые им комитеты как основа системы органов местного самоуправления в Швеции 51
Глава III. Конституционно-правовое закрепление компетенции муниципальных образований и финансовые основы местного самоуправления в Швеции
1. Распределение компетенции между органами местного самоуправления и государственными органами 66
2. Финансовые основы местного самоуправления в Швеции 83
3. Отчетность и аудиторский контроль в муниципальных образованиях 111
Глава IV. Конституционно-правовое регулирование общественно-политических основ местного самоуправления в Швеции
1. Политические партии и местное самоуправление 121
2. Сотрудничество муниципальных образований 142
Заключение 152
Библиография 156
Приложения 172
- Местное управление и самоуправление: теории, системы, конституционно-правовые модели
- Статус выборных представителей местного самоуправления как ключевых элементов формирования системы органов местного самоуправления в Швеции
- Распределение компетенции между органами местного самоуправления и государственными органами
- Политические партии и местное самоуправление
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление в современных государствах считается важнейшим элементом демократической системы правления, а также вертикального разделения властей. Важная роль института местного самоуправления в демократических странах не вызывает сомнения, более того, без местного самоуправления в современных условиях невозможно осуществление народовластия.
В большинстве зарубежных стран местное самоуправление, как правило, закреплено на конституционном уровне, ему посвящены значительная законодательная база, многочисленные научные труды. Местное самоуправление стоит на довольно высокой ступени в иерархии ценностей политической культуры в развитых государствах.
Богатый зарубежный опыт правового регулирования и правоприменения дает большие возможности для сравнительного анализа и изучения конституционно-правовых моделей местного самоуправления.
Изучение конституционно-правового регулирования местного самоуправления Швеции особо актуально для науки российского конституционного права, так как это государство имеет многовековую историю эффективного привлечения населения к решению вопросов местного значения. С 1319 г. местное самоуправление в Швеции прошло в своем развитии несколько этапов, правовые координаты каждого из которых устанавливались статутными законами об этом важнейшем институте народовластия.
Комплексное изучение местного самоуправления Швеции позволяет
— увидеть его характерные черты, основные тенденции.развития, особенности
применения права в этой сфере, постичь живое развитие правового
регулирования, дает возможность исследовать правовую конкретику,
отражающую данное сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей страны.
Очевидно, что опыт функционирования шведской модели местного самоуправления вызывает большой теоретический и практический интерес, так как эта модель местного самоуправления социально ориентирована и эффективна с точки зрения осуществления народовластия на местном уровне. Изучение элементов правового регулирования местного самоуправления в Швеции позволяет задуматься о путях развития и совершенствования местного самоуправления в России, особенно сегодня, когда осуществляется реформа местного самоуправления в нашей стране. В этой связи нужно проанализировать и осмыслить важнейшие, концептуальные составляющие шведской модели местного самоуправления.
Местное самоуправление Швеции — страны с одной из старейших и динамично развивающихся моделей местного самоуправления — и теоретические разработки шведских ученых в данной области практически не изучены российской правовой наукой. Отсутствие в отечественной правовой литературе комплексных исследований шведского местного самоуправления делает еще более актуальным тему диссертационного исследования.
Все вышеизложенное определяет актуальность исследования, посвященного конституционно-правовой модели местного самоуправления в Швеции.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование конституционно-правового регулирования местного
- _ самоуправления в Швеции, определение шведской конституционно-правовой
модели местного самоуправления, выявление ее особенностей, всестороннее изучение проблем и специфики ее конституционно-правового закрепления.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
проанализировать доктринальные исследования, посвященные теориям, концепциям и конституционно-правовым моделям местного управления и местного самоуправления;
- определить специфику модели местного самоуправления в Швеции,
исследовав конституционные основы местного самоуправления,
законодательство и правоприменительную практику, касающиеся
деятельности муниципальных образований в этой стране;
исследовать систему органов и должностных лиц местного самоуправления в Швеции, особенности конституционно-правового статуса выборных представителей, их роль в системе местного самоуправления Швеции;
проанализировать компетенцию муниципальных образований и возможные формы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в Швеции;
- определить финансовые основы шведского местного самоуправления,
в частности, порядок формирования и утверждения бюджета муниципального
образования, систему выравнивания финансовой обеспеченности
муниципальных образований в Швеции;
изучить конституционно-правовое закрепление общественно-политических основ местного самоуправления, в том числе роль политических партий в осуществлении местного самоуправления в Швеции;
- исследовать возможные способы сотрудничества муниципальных
образований в Швеции и правовое закрепление деятельности объединений
муниципальныхобразований,-созданных для совместного решения вопросов
местного значения.
Объектом исследования является совокупность общественных
отношений, складывающихся в сфере формирования, организации,
деятельности органов местного самоуправления Швеции, их взаимодействия с
органами государственной власти, участия населения в решении вопросов
местного значения. v-
Предмет исследования составляют положения конституционных актов Швеции, а также других нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы местного самоуправления в этой стране.
Степень научной разработанности темы исследования. В науке конституционного права исследованию проблем местного самоуправления уделено в целом достойное место.
В различные исторические периоды вопросам, касающимся сущности местного самоуправления, его места в системе государственного управления, в своих научных исследованиях уделяли внимание многие зарубежные ученые: Ж. Бордо, К. Брюхер, М. Вебер, Р. Гнейст, Г. Еллинек, В. О. Зеевальд, В. Зомбарт, П. Лабанд, Э. Мейер, Р. Моль, А. Токвиль, Л. Штейн и др.
Кроме того, положения различных теорий местного самоуправления были развиты отечественными исследователями: С. А. Авакьяном, Т. Т. Авдеевой, Г. В. Барабашевым, В. А. Баранчиковым, А. А. Безугловым, В. И. Бутовым, Н. С. Бондарем, В. И. Васильевым, Л. А. Велиховым, Ю. А. Дмитриевым, В. Б. Евдокимовым, Н. А. Емельяновым, В. Г. Игнатовым, Е. И. Козловой, Ю. М. Козловым, М. А. Красновым, О. Е. Кутафиным, Л. Е. Лаптевой, В. М. Манохиным, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинниковым, В. А. Пертциком, Н. Л. Пешиным, Н. В. Постовым, В. В. Пьшиным, А. А. Сергеевым, Б. А. Страшуном, Н. А. Рожковым, Ю. А. Тихомировым, В. И. Фадеевым, А. И. Черкасовым, В. Е. Чйркйгшм,~КгФгШереметом, Е .С. Шугриной и др.
Современное состояние изучения отечественной наукой местного самоуправления во многом основывается на результатах исследованиях
/
дореволюционных русских ученых: К. С. Аксакова, Н. П. Анциферова, В. П. Безобразова, А. В. Васильчикова, В. М. Гессена, А. Д. Градовского, И. И. Дидятина, П. П. Тройского, А. И. Елистратова, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, В. Ф. Матвеева, Б. Э. Нольде, М. И. Свешникова, П. П. Тройского, Б. Н. Чичерина и др.
Что же касается местного самоуправления в Швеции, то в российской литературе данная тема практически не исследована: комплексного теоретического анализа становления и развития конституционно-правовой модели местного самоуправления в Швеции не проводилось. Вместе с тем следует указать, что в отечественной юридической науке изучением отдельных вопросов, касающихся местного самоуправления в Швеции, занимались такие исследователи, как Д. В. Агапова, М. А. Исаев, А. С. Комаров, В. С. Коробейников, М. Ю. Кузнецов, А. В. Курочкин, М. А. Могунова, Н. С. Плевако, И. А. Ракитская, Л. В. Царкасевич, Н. Э. Шишкина и др. В каждой из работ этих авторов отражены лишь некоторые правовые аспекты организации местного самоуправления в Швеции. Комплексного исследования, посвященного характеристике конституционно-правовой модели местного самоуправления в Швеции, российскими учеными до сих пор не проводилось.
В то же время конституционно-правовое регулирование местного
самоуправления в Швеции явилось предметом исследования в
многочисленных работах шведских правоведов, изданных на шведском и
английском языках. Среди большого количества этих авторов следует
упомянуть таких видных шведских исследователей, как Г. Густавссон, Б.
Ерикссон, У. Ессен, К. Колам, Т. Ларссон, Дж. Лундберг, П. Нильсон, О.
Оффердал, О. Петерссон, С. Хэггрут. Работы указанных авторов до этого в
России детальноГнё изучались? __
Методологическую основу исследования составляет совокупность научных методов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В процессе разработки объекта исследования широко использовались как общенаучные, так и специальные научные методы. Основным методом, применяемым для достижения цели диссертационного исследования, является метод системного анализа шведских конституционно-правовых норм, закрепляющих модель местного самоуправления в Швеции.
Также использованы исторический, формально-юридический, формально-логический, системно-структурный и сравнительно-правовой методы научного познания.
Теоретическую базу исследования составляют труды ученых, опубликованные на русском, английском и шведском языках, посвященные проблемам теории местного самоуправления, моделям местного управления и местного самоуправления зарубежных государств, в частности, характеристике конституционно-правовой модели местного самоуправления в Швеции.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые в отечественной науке комплексно проанализировано конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Швеции, выявлены особенности шведской конституционно-правовой модели местного самоуправления, всестороннее изучена специфика ее конституционно-правового закрепления. В диссертации впервые исследован целый ряд законодательных актов и доктринальных работ путем обращения к оригинальным текстам на шведском языке.
Научная н6визна~~диссертации— состоит^ -также _ в __том,__чтр__в_ ней содержится комплексное осмысление шведского опыта конституционно-правового регулирования отношений в сфере формирования, организации,
деятельности органов местного самоуправления Швеции, их взаимодействия с органами государственной власти, участия населения в решении вопросов местного значения, а также анализ практики реализации шведской модели местного самоуправления.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
На основе анализа конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Швеции сделан вывод о том, что шведская конституционно-правовая модель местного самоуправления является социально ориентированной, основные принципы которой развивались с учетом исторических, культурных и правовых традиций этой страны. Многие важные социальные задачи, решение которых во многих европейских странах возложено на государство, в Швеции реализуются исключительно органами местного самоуправления.
Установлено, что специфика модели местного самоуправления в Швеции заключается в том, что, с одной стороны, шведское законодательство детально регламентирует многие процедурные вопросы деятельности органов местного самоуправления (в частности, порядок внесения вопросов на рассмотрение представительного органа, принятие решений и процедура голосования по ним), а с другой стороны, муниципальным образованиям предоставлено полномочие самостоятельно определять собственную систему органов власти и должностных лиц (в связи с чем она существенно различается в муниципальных образованиях).
В диссертации на основе анализа существующих в различных муниципальных образованиях Швеции систем органов и должностных лиц местного ~^амо>чіравления~вьіделяются -три—основные_варианта_участия выборных представителей в управлении муниципальным образованием: секторный, территориальный и функциональный.
Выявлено, что муниципалитеты и муниципальные округа обладают двумя видами компетенции — обязательной и факультативной. При этом решения органов местного самоуправления об осуществлении ими факультативной компетенции носят прежде всего политический характер, так как прекращение реализации факультативной компетенции или ее сокращение не влечет юридической ответственности муниципального образования или его органов и должностных лиц.
Определено, что одной из отличительных черт конституционно-правовой модели местного самоуправления в Швеции является то, что решения представительного органа муниципального образования не подлежат прямому контролю со стороны государства даже по вопросам принципиального характера, имеющим наиболее важное значение для развития муниципального образования (определение целей и направлений деятельности, бюджет, налоги, назначение референдума и др.), за исключением их судебного обжалования жителями муниципального образования, а также контроля государства за реализацией муниципальными образованиями полномочий, возложенных на них Парламентом Швеции или Правительством Швеции. Подобная система предоставляет муниципалитетам и муниципальным округам большую свободу деятельности.
Особенностью финансового обеспечения местного самоуправления в Швеции является то, что основная часть расходной части бюджетов муниципальных образований покрывается за счет доходов от муниципальных налогов. Таким образом, зависимость муниципальных бюджетов от внешних источников финансирования значительно сокращается, поскольку финансовая обеспеченность муниципальных образований осуществляется за счет привязки IvrylfflipnTajibHbix^бюджетов-к- системе-муниципальных_налогов_.и повышения экономической значимости последних.
Роль государства в Швеции в системе финансового развития местного самоуправления заключается в выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет так называемого отрицательного трансферта, выражающегося в перераспределении средств муниципальных образований, а также за счет предоставления им государственных дотаций. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов и муниципальных округов обусловлено необходимостью предоставления населению, проживающему на их территории, одинакового объема услуг независимо от доходов муниципального образования, а также других существенных факторов, значительно варьирующихся по стране.
Установлено, что одной из отличительных особенностей модели местного самоуправления в Швеции служит наличие на местном уровне большого количества муниципальных партий, чья деятельность, с одной стороны, в шведском законодательстве специально не регламентирована, с другой стороны, их роль в формировании органов местного самоуправления является ключевой, так как выборы на местном уровне проходят только по пропорциональной избирательной системе, а состав всех органов местного самоуправления, избираемых представительным органом местного самоуправления, формируется на партийно-пропорциональной основе. Также отличительной чертой конституционно-правовой модели взаимоотношений политических партий и муниципальных образований в Швеции служит то, что муниципальные образования (наравне с государством) наделены правом финансировать деятельность политических партий, тем самым напрямую оказывая влияние не только на их деятельность, но и на политическую ситуацию в стране.
Взаимодействие муниципальных образований с государственной властью в основном происходит через национальные ассоциации муниципальных образований, которые заключают с Правительством Швеции
соглашения по различным вопросам и имеют своих представителей в большинстве центральных органов государственной власти.
Ассоциации муниципальных образований, действующие на правах общественных объединений, напрямую не влияют на решение отдельными муниципальными образованиями вопросов местного значения, так как акты этих ассоциаций имеют рекомендательный характер. Однако поскольку рекомендации национальных ассоциаций разрабатываются при участии Правительства Швеции, то на практике все муниципальные образования всегда придерживаются рекомендаций таких объединений.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется потребностями правовой науки и российского законодательства в детальном исследовании конституционно-правового регулирования местного самоуправления в зарубежных государствах.
В диссертации впервые в отечественной юридической науке проведен комплексный и систематизированный анализ конституционно-правовой модели местного самоуправления в Швеции, вносящий значительный вклад в развитие науки конституционного и муниципального права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его основные положения могут быть использованы в учебном процессе (при изучении конституционного права зарубежных стран и предметов государственно-правовой специализации, при подготовке учебных программ, учебников, учебных пособий и методических рекомендаций по этим учебным дисциплинам), а также при проведении последующих научных исследований этой проблематики.
Результаты исследования могут быть рекомендованы органам го^да^рственной~власти-России-для-совершенствования_законодательс;г^а_о местном самоуправлении в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли отражение в научных публикациях автора, а также апробированы в процессе преподавания курса «Конституционное право зарубежных стран».
Диссертационное исследование обсуждено и рекомендовано к защите кафедрой конституционного и муниципального права Государственного университета — Высшая школа экономики и кафедрой государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования используются в законотворческой деятельности заместителя председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления при подготовке проектов федеральных законов и иных правовых актов, касающихся вопросов реформирования и развития системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Результаты исследования были представлены на совместном заседании Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления и президиума Общероссийского конгресса муниципальных образований по вопросам правоприменительной практики и совершенствования законодательства о местном самоуправлении, состоявшемся 12 октября 2007 г. в Москве.
Кроме того, некоторые результаты исследования были представлены в выступлениях на научно-практических конференциях.
Материалы исследования были использованы автором в процессе преподавания курса «Конституционное—право—зарубежных ^тран>> в Государственном университете - Высшей школе экономики.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, четырех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Местное управление и самоуправление: теории, системы, конституционно-правовые модели
В основных законах многих современных правовых государств местное самоуправление гарантировано и закреплено в качестве одной из основ демократического конституционного строя. Содержательно понятие «местное самоуправление» представляет собой многогранное и сложное явление, возникновение и дальнейшее развитие которого зависит от множества географических, исторических, экономических, политических и других особенностей соответствующей территории. Закрепленное в конституциях разных стран положение о том, что народ является единственным источником власти, наиболее полно может быть реализовано через понятие «местное самоуправление».
Для определения понятия местного самоуправления, на наш взгляд, вначале необходимо проследить эволюцию взглядов различных ученых и политических деятелей на этот феномен. При этом определение понятия местного самоуправления во многом зависит от методологии его рассмотрения. Стоит отметить, что сама теория этого института публичной власти формируется на основе существующего практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь на основе различных теорий местного самоуправления можно говорить о формировании отдельных концепций (систем) местного управления. Практическое воплощение той или иной концепции (системы) местного управления можно увидеть в конкретных конституционно-правовых моделях местного-управления-и,- как_частный_ ар ант, в конституционно-правовых моделях местного самоуправления, которые характерны для отдельных государств и учитывают существующий политический, экономический и социальный уровень развития общества, его традиции и правовую культуру населения.
Среди множества взглядов ученых на содержание понятия местного самоуправления можно выделить три основных направления или три основных теории: общественную, государственную и дуалистическую теории местного самоуправления. Базовым критерием для выделения этих теорий является вопрос о соотношении местного самоуправления с государственной властью, степень независимости местного самоуправления от государственной власти, то есть автономно оно от государственной власти или же является ее продолжением на местах
Общественная теория местного самоуправления базировалась на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов политическим. По мнению В.М. Гессена, «с точки зрения этой теории самоуправление является такою же самостоятельной, органически единой формой общежития, как само государство. Самоуправление существует рядом с государством - два замкнутых круга, две самостоятельные сферы общежития, имеющие особое, специфическое содержание - местные интересы, с одной стороны, и национальные - с другой»
Развитие общественной теории местного самоуправления нашло свое отражение в работах таких зарубежных исследователей, как Т. Джефферсон, Б. Констант, Г. Прайсе, О. фон Гирке и др., а также в трудах таких отечественных ученых, как А.И. Васильчиков, П.П. Гронский, И.В. Кириевский, В.Н. Лешков, П.Н. Подлигайлов, Ю.Ф. Самарин, А.С. Хомяков и ДР В отечественной юридической науке общественная теория местного самоуправления впервые получила распространение—в 60-х— годах_Х1Х столетия. В первую очередь данная теория была обоснована в работах А.И. Васильчикова и В.Н. Лешкова, в основе которых лежали права местных органов власти самостоятельно заниматься хозяйственными и общественными делами, а также независимость местного самоуправления от государства. При этом А.И. Васильчиков отмечал, что «отыскивать черту, отделяющую государственные интересы, нужды и повинность от земских, было бы напрасным трудом; они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются»3.
По мнению другого российского исследователя самоуправляющихся общин П.П. Тройского, община должна была представлять собой естественно сложившуюся корпорацию, «которую государство должно признавать и не может уничтожить, так как община имеет свои задачи, во многом, правда, сходные с задачами государства, но все же самостоятельные, осуществляемые органами общинного самоуправления (распорядительными и исполнительными), избираемыми членами общины и независимыми от государственной власти» 4.
Несмотря на то что общественная теория местного самоуправления содержала достаточно убедительный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы государственной власти, полная обособленность органов местного самоуправления от органов государства выглядела достаточно уязвимо.
Статус выборных представителей местного самоуправления как ключевых элементов формирования системы органов местного самоуправления в Швеции
Основываясь на принципах представительной демократии, закрепленных в Акте о форме правления, все вопросы местного значения в муниципальных округах и муниципалитетах Швеции решаются выборными представителями, избираемыми населением соответствующего муниципального образования в муниципальное собрание уполномоченных.
В шведской конституционно-правовой модели выборные представители являются ключевыми элементами, на основе которых формируется вся система органов местного самоуправления в стране. При этом стоит отметить, что понятие выборного представителя в шведском законодательстве о местном самоуправлении трактуется достаточно широко и включает в себя не только понятие члена муниципального собрания уполномоченных. Так, согласно параграфу 1 главы 4 Закона о местном самоуправлении выборными представителями являются члены и заместители членов собрания уполномоченных, в том числе аудиторы и их заместители, а также члены комитетов и рабочих органов собрания уполномоченных муниципалитета или муниципального округа. Одной из особенностей местного самоуправления в Швеции является большое число различных комитетов, формируемых и подотчетных непосредственно собранию уполномоченных муниципального образования. В соответствии с Законом о местном самоуправлении, собрание уполномоченных формирует комитеты, необходимые муниципалитету или
—муниципальному—округу для__вьшол нения своих полномочий. Члены комитетов, а также их заместители, избираются собранием уполномоченных на партийно-политической основе, в зависимости от распределения между политическими партиями мест в муниципальном собрании уполномоченных. Как правило, подобные комитеты возглавляют сами члены муниципального собрания уполномоченных. На такие комитеты, имеющие в своем распоряжении действующий на постоянной основе аппарат для технического и организационного обеспечения деятельности, собрание уполномоченных возлагает основную часть своих текущих обязанностей. Кроме того, собранием уполномоченных создаются рабочие органы в составе одного или нескольких выборных представителей для подготовки отдельных вопросов, подлежащих рассмотрению на заседании собрания. Аудиторы избираются из числа выборных представителей для проверки административной и финансовой деятельности, осуществляемой комитетами и рабочими органами собрания уполномоченных.
Отличительной чертой шведского местного самоуправления является то, что выборные представители в муниципальном образовании занимаются не только распорядительной деятельностью по управлению муниципальным образованием, но и принимают в деятельности муниципального образования непосредственное участие, начиная от разработки проектов документов и программ, и заканчивая принятием решений и дальнейшей их реализацией .
Интересен тот факт, что выборные представители имеют своих заместителей, число и порядок назначения которых определяется собранием уполномоченных в соответствии с Законом о местном самоуправлении и Законом о выборах4 . Если член собрания уполномоченных или член комитета не имеет возможности явиться на заседание собрания/комитета или продолжить участие в заседании, то его место занимает заместитель. Заместители членов муниципального собрания уполномоченных выбираются нас лениеІІГПна муниципальных—выборах—вместе - с членами__собрания уполномоченных. Заместители членов комитетов избираются муниципальным собранием уполномоченных.
Выборным представителем в муниципальном образовании может быть избрано любое лицо, имеющее право голоса на муниципальных выборах. В соответствии с параграфом 2 главы 4 Закона о местном самоуправлении быть избранными в собрание уполномоченных муниципального образования обладают все граждане Швеции, зарегистрированные в соответствующем муниципалитете и достигшие 18-летнего возраста на день выборов, а также иностранные граждане, которые в течение трех лет на день проведения выборов проживали в стране, достигли 18-летнего возраста и зарегистрированы в соответствующем муниципалитете. Следует также отметить, что при этом без учета ценза оседлости в муниципальные собрания уполномоченных могут быть избраны совершеннолетние граждане стран членов ЕС, Исландии и Норвегии при условии регистрации в муниципальном образовании и достижения ими 18-летнего возраста. Аналогичные требования предъявляются и к лицам, которые могут быть избраны членами комитетов.
Таким образом, указанные категории лиц обладают пассивным избирательным правом на муниципальных выборах и могут стать членами собрания уполномоченных, а также членами комитетов, формируемых им. При этом параграф 6 главы 4 Закона о местном самоуправлении устанавливает дополнительные ограничения для избрания лица в качестве выборного представителя муниципального образования. Так, например, не может быть избран в качестве выборного представителя руководитель аппарата собрания уполномоченных. Также и руководитель аппарата какого либо комитета, сформированного собранием уполномоченных, не может быть избран членом этого кбмйтета:
Распределение компетенции между органами местного самоуправления и государственными органами
На сегодняшний день государство уделяет особое внимание государственному регулированию рынка труда, которое включает в себя целый ряд мер по обеспечению всеобщей занятости населения. В стране существует развитая система национальной службы занятости, представленная сетью национальных агентств по трудоустройству. В последние годы государство так же направляло значительные финансовые средства в промышленное производство с целью сохранения существующих рабочих мест, тем самым, контролируя рост безработицы в стране. В связи с этим государство принимало непосредственное участие в реструктуризации крупных промышленных предприятий и в некоторых случаях просто приобретало компании, например, в таких отраслях как корабле- и машиностроение.
В сфере жилищной политики, наряду с дополнительными льготами со стороны муниципалитетов, государство предоставляет гражданам специальные государственные гранты и займы, дающие жителям возможность приобретать новое жилье. Так граждане, желающие построить собственный дом или модернизировать уже имеющийся, могут воспользоваться выгодной системой предоставления национальных жилищных займов. Кроме того, гражданам с низкими доходами, для которых арендная плата за жилье является слишком высокой, а также пенсионерам и инвалидам выплачиваются специальные жилищные пособия 5.
В результате анализа шведского законодательства можно выделить следующий основной круг вопросов, находящихся в непосредственном ведении государства: внешняя политика и оборона; экономическая политика_иобщее законодательное регулирование; обеспечение порядка и безопасности (полиция, прокуратура, суды, налоговые органы); железнодорожный и воздушный транспорт; телекоммуникации и почтовая служба; недропользование; государственные предприятия; высшее образование и наука; рынок труда; дороги и дорожная инспекция; энергетика; государственные трансферты и перераспределение доходов (в том числе на социальное обеспечение граждан); социальное страхование. В Швеции распределение компетенции между различными уровнями власти наглядно демонстрирует высокую степень зависимости ее жителей от предоставления муниципальных услуг. Так, некоторые важные задачи, решение которых во многих европейских странах возложено на государство, в Швеции относятся к исключительной компетенции органов местного самоуправления. А наличие эффективной системы налогообложения в муниципальных образованиях дает муниципалитетам и муниципальным округам финансовые ресурсы для обеспечения значительной части их полномочий66.
Рассматривая вопрос о распределении ответственности между муниципалитетами, муниципальными округами и государством важно отметить, что все полномочия, возложенные на муниципальные образования
Парламентом—или—Правительством,—носят: императивньі _ р ктер__и определены в Законе о местном самоуправлении, а также в ряде специальных законов, относящихся к той или иной сфере управления и посредством которых осуществляется распределение полномочий и предметов ведения между различными уровнями властям. Специальное законодательство регулирует довольно широкую сферу деятельности муниципалитетов и муниципальных округов, например - предоставление социальной помощи (Закон о системе социального обеспечения ), охрана здоровья и предоставление медицинских услуг (Закон об охране здоровья и медицинском обслуживании ), защита окружающей среды и гражданская оборона (Кодекс о защите окружающей среды ), дошкольное, начальное и среднее образование, а также образование для взрослых (Закон об образовании ). При этом часть специального законодательства детально регламентирует задачи муниципальных образований, например Закон об образовании, а некоторые законы являются рамочными и задают только направление выполнения муниципальными образованиями необходимых действий. В этих законах, как правило, приведены перечни вопросов, закрепленные отдельно за государством, муниципальными округами и муниципалитетами.
Политические партии и местное самоуправление
Сегодня политические партии лишь косвенно упоминаются в Законе о местном самоуправлении (глава 2). При этом роль политических партий в осуществлении шведской демократии на местах является чрезвычайно важной. Политические партии считают развитие местного самоуправления одним из важнейших вопросов в своих предвыборных программах и уделяют ему очень много внимания. Общенациональные партии стремятся по мере возможности держать муниципальную политическую жизнь под контролем. Во многом пока это им удается, хотя сформировать устойчивое партийное большинство в представительных органах муниципальных образований становиться все сложнее. Политические программы таких партий включают в себя специальные разделы, посвященные местному самоуправлению, в которых четко излагаются основные направления политики на местах и особые стратегии развития местного самоуправления. В соответствии с принципами политических программ партий, муниципальные партийные отделения выстраивают собственные планы действий в рамках конкретного муниципального образования.
Первые предпосылки к созданию политических партий в Швеции начали появляться в 18 веке. По сути, раскол шведского Парламента на
«Партию шляп» и «Партию колпаков» ознаменовал появление первых парламентских групп, основанных на общности политических взглядов. В современном понимании эти политические формирования еще не были политическими партиями, так как у них не было устойчивой организационной структуры. Парламентская реформа 1865-1866 годов , проведенная Карлом XV, стала основой для появления политических партий. Прототипом политической партии выступила аграрная политическая группа нижней палаты Парламента. Сначала партии действовали только внутри парламента, представляя собой объединения парламентариев. Но с течением времени сложились общенациональные ассоциации избирателей. Индустриализация, зарождение парламентского правления, демократизация, образованием политических партий - все эти процессы происходили одновременно и были во многом взаимосвязаны.
В процессе становления шведской партийной системы внутренняя структура различных политических партий была неодинаковой. В общем, можно сказать, что рабочие партии обладали всеми особенностями массовых организаций, в то время как несоциалистические партии представляли собой соответствующие парламентские фракции. Со временем различия стирались, и в организационном плане сегодняшние партии в основном похожи одна на другую, и разница обусловлена в основном лишь численностью членов партии, то есть чем крупнее партия, тем более дифференцирована ее структура100.
Институционализация политических партий в Швеции, как и в большинстве капиталистических стран, проходила в рамках конституционных актов, а также посредством принятия специальных законов. Конституционное оформление партий в Швеции проходило стихийно и непоследовательно, что наложило заметный отпечаток на его характер. До 1974 года ряд конституционных норм был просто дополнен правилами, регулирующими распределение между партиями мандатов в Риксдаге. Известным шведский исследователь П. Бэк в то время отмечал, что политической партией является любое добровольное объединение людей, выдвигающее кандидатов на выборы, получающее большинство, формирующее правительство и осуществляющее свою программу по реформированию общества.101 Затем несколько положений о политических партиях вошли в новую Конституцию Швеции 1974 года, в которую впервые были включены статьи, регулирующие правовое положение политических партий и их деятельность. В параграфе 7 главы 3 Акта о форме правления дано следующее определение политической партии: «Под партией понимается любое объединение или группа избирателей, которые выступают на выборах под особым наименованием». Тем самым Конституция закрепляет роль и место партий в политической жизни общества. Известный шведский правовед Л. Рикнельс по этому поводу отмечал: «Ранее слово «партия» не встречалось в Конституции... Внесение статьи о партиях в основной закон означает, что партии признаются конституционно как элемент нашей политической системы»
