Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовой статус области как субъекта Российской Федерации и его влияние на юридическую природу полномочий органов исполнительной власти .
1.1. Конституционно-правовой статус области .
1.2. Компетенция органов исполнительной власти области по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и полномочия органов исполнительной власти области в предметах исключительного ведения области .
1.3. Исполнительная власть области в системе разделения властей.
Глава 2. Организационно-правовые формы исполнительной власти области .
2.1 Конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) области .
2.2. Полномочия администрации (правительства) области - субъекта РФ .
2.3. Взаимодействие исполнительных и законодательных органов государственной власти областей как субъектов Российской Федерации.
Заключение.
Список нормативно-правовых актов и литературы.
- Конституционно-правовой статус области
- Компетенция органов исполнительной власти области по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и полномочия органов исполнительной власти области в предметах исключительного ведения области
- Конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) области
- Полномочия администрации (правительства) области - субъекта РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что после заключения Федеративного договора и принятия Конституции РФ субъекты федерации получили право самостоятельно образовывать свои органы государственной власти, включая и органы исполнительной власти. Области согласно этим нормативным правовым актам были признаны равноправными субъектами Российской Федерации и впервые самостоятельно образовали свои органы государственной власти. Со времени этих событий прошло уже более десяти лет. Назрела необходимость обобщить практику формирования и деятельности органов исполнительной власти областей в составе Российской Федерации, так как до признания областей субъектами федерации такая практика в областях, в отличие от республик, отсутствовала.
Кроме того, актуальность темы исследования диктуется и ее значимостью для науки конституционного права, учитывая недостаточное изучение данной проблемы в научных исследованиях. Изучение организации и функционирования органов государственной власти областей РФ дают возможность найти общие черты и закономерности их становления и развития. Очень важным представляется раскрытие юридической природы полномочий исполнительной власти областей как субъектов Российской Федерации, ее места в системе разделения властей, конституционно-правового статуса органов исполнительной власти, их взаимодействия с законодательными органами государственной власти..
В настоящее время проводится административно-правовая реформа и опыт функционирования исполнительной власти в областях, их взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской — Федерации и субъектов Российской Федерации будет иметь свое практическое значение.
Решение проблем укрепления и развития российского общества во многом зависит от создания четкой правовой основы реформирования системы федеративных отношений. Развитие этих процессов включает в себя одновременно несколько разнонаправленных тенденций: с одной стороны, речь идет о повышении уровня самостоятельности субъектов РФ в реализации социально-экономической политики и осуществлении государственной власти на региональном уровне, а, с другой, о построении единой и непротиворечивой системы государственной власти, основанной на конституционном принципе единства российской государственности, выстраивании вертикали исполнительной власти, обеспечении единства правовой системы России.
Актуальность исследования института исполнительной власти в области, как субъекте РФ, определяется и тем обстоятельством, что Конституция РФ обобщенно регламентирует соответствующие вопросы применительно к региональной системе государственности, представляя высокий уровень самостоятельности самим субъектам РФ. С другой стороны, реальные социально-политические условия становления новой региональной исполнительной власти породили весьма многообразную практику регионального строительства управленческого процесса в субъектах РФ.
Структуры государственной власти при любом, даже отлажено действующем государственном механизме рано или поздно нуждаются в совершенствовании. Последствия ошибки здесь при проведении реформ в масштабе всей страны могут быть самыми плачевными. В этой связи субъекты РФ являются своего рода полигоном для апробации различных схем реализации власти, поскольку позволяют минимизировать риски и издержки в случае неудачи.
Конституционно-правовой статус области
В науке конституционного права в последние годы значительное внимание уделяется вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. И это не случайно, так как после принятия Конституции РФ 1993 г. Россия прибрела черты федеративного государства. Конституцией РФ принцип федерализма был распространен на всю территорию России. Субъекты федерации получили свои предметы ведения и полномочия, право на формирование собственных органов государственной власти, право на законодательство и управление в пределах предметов своего ведения и компетенции по предметам совместного ведения.
Однако современное российское законодательство, как справедливо подчеркивают отдельные исследователи, не дает конкретного определения субъекта Российской Федерации и его конституционно-правового статуса. Тем не менее, формулировку данных понятий можно вывести из смысла конкретных норм.1 При этом в науке употребляются понятия «правовой статус», «конституционно-правовой статус». Очевидно, что эти понятия, хотя и близкие, но несовпадающие. Мы не ставим своей задачей дать подробную характеристику каждого из этих понятий, но применительно к нашему исследованию будем вести речь только о конституционно-правовом статусе субъекта федерации.
Термин «статус» упоминается в Конституции Российской Федерации 1993 года в п,п.1,2 и 5 ст.бб. Однако само содержание понятия «статус» используется в основном в юридическом лексиконе, происходит от латинского "status" - состояние, положение, правовое положение (совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица. Из этого вытекает тот факт, что правовой статус субъекта права определяется всей совокупностью нормативно-правовых актов. В политологии статус понимается как «совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лица, государственного органа, международной организации».2 Если же вести о конституционно-правовом статусе, то он представляет собой по своему содержанию тот же правовой статус субъекта права, который урегулирован Конституцией Российской Федерации. Другими словами, правовой статус становится конституционным в том случае, когда он определяется Конституцией РФ. Следовательно, закрепление в Конституции России прав и обязанностей субъекта права является необходимым условием определения правового статуса лица как конституционно-правового.
Статус, независимо от его отнесения к каким-либо участникам правоотношений, обладает общеправовой структурой, по мнению В.О. Лучина, статус «интегрирует те права и обязанности субъектов, которые отвечают их социальной роли в механизме осуществления народовластия», отражает «общность целевого назначения, единство юридических свойств участников конституционных (государственно-правовых) отношений, то есть то, что объединяет различные виды субъектов данной отрасли права в целостную систему».3
Структуре статуса на конституционно-правовом материале посвящена работа Н.А. Богдановой, где автор пишет, что в структуре конституционно-правового статуса можно выделить «четыре обычно формализованных в нормах конституционного права или вытекающих из них элемента, которые представляют собой обобщенные и универсальные подходы к характеристике любого субъекта конституционно-правовых отношений».4 В качестве таких элементов автором выделяются следующие: место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение;
- общая правоспособность как основание для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом качестве, в конституционно-правовые правоотношения;
- права и обязанности или компетенция и ответственность; - «Данный элемент, -отмечает Н.А. Богданова, - занимает центральное место в обобщенной юридической характеристике любого субъекта конституционного права и служит своего рода правовой целью установления этого статуса»;
- гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права (система «правовых условий, средств и способов, обеспечивающих достойное существование и развития человека и общества в целом, а также нормальное и должное функционирование государства по выполнению его социально-политического назначения»).2 С этими положениями следует согласиться и использовать их в качестве методологии для анализа конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.
Субъектом Российской Федерации является государственно-территориальное образование, входящее в состав единого федеративного государства - Российской Федерации и обладающее конституционно гарантированными правами по осуществлению государственной власти на соответствующей территории.
Для обозначения правового положения субъектов федерации, входящих в состав России, Конституция Российской Федерации употребляет термин «статус»(ст. 66) и «конституционно-правовой статус» (ст. 137). Согласно федеральной Конституции статус субъекта Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и соответствующим основным законом данного субъекта Федерации - конституцией или уставом (ч.1 и 2 ст.бб). Следовательно, конституционно-правовой статус субъектов федерации предполагает закрепление прав и обязанностей субъекта федерации в
Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов федерации. Если закрепление правового статуса субъекта федерации в Конституции РФ нашло достаточное отображение в науке конституционного права, то вопросы закрепления правового статуса субъектов РФ в конституциях и особенно уставах субъектов Российской Федерации требуют своего более детального изучения, особенно с точки зрения учредительности правовых норм уставов областей относительно системы их органов государственной власти.
Положения Конституции (ст. 5, 66 и 76) регламентировали виды субъектов РФ в составе Российской Федерации (республики, края, области и т.д.) и соответствующие им правовые акты (конституции и уставы).
Статус области в соответствии со ст. 66 ч.2 Конституции России определяется Конституцией и уставом области, принимаемым ее законодательным органом.
По своему правовому значению устав равнозначен конституциям республик (государств), входящих в состав Российской Федерации в качестве ее субъектов, даже, несмотря на то, что между данными правовыми актами существуют различия в порядке и способах их принятия. Конституции республик могут приниматься как парламентом субъекта Федерации (конституции республик Алтай, Дагестан), так и посредством всеобщего обсуждения (референдума) (например конституции республики Тыва, Ингушетия), что обуславливается признанием Конституцией РФ государственности республик (ст. 5 ч.2 Конституции).
Компетенция органов исполнительной власти области по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и полномочия органов исполнительной власти области в предметах исключительного ведения области
В теории права содержится определение власти как полномочий. Именно властные полномочия отличают государственную власть от органа государственной власти. Орган власти есть форма реализации властных полномочий.
Для нашей темы исследования свое значение имеют понятия «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» исполнительной власти. Предметы ведения, полномочия и компетенция это не одно и то же. Нам представляется чрезвычайно важным разделить эти понятия, так как в настоящей работе они являются предметом исследования.
Под предметами ведения понимаются сферы общественной жизни, отрасли народнохозяйственной деятельности, а также объекты имущества, которые регулируются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации, или совместно федеральными и региональными органами государственной власти. Полномочия определяют установленные законом или договором пределы воздействия органов государственной власти на предметы ведения. Здесь необходимо иметь ввиду, что категория "полномочия" в большей степени применима к предметам ведения Российской Федерации и предметам ведения субъектов РФ. Отдельные предметы ведения РФ и отдельные предметы ведения субъектов РФ порождают и полномочия их органов государственной власти по данным предметам ведения. При этом полномочия органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в их предметах ведения устанавливаются ими самостоятельно.
Такой подход, характерный для предметов ведения РФ и ее субъектов, неприемлем для предметов совместного ведения. Здесь ни федеральные, ни региональные органы государственной власти не могут самостоятельно устанавливать свои полномочия по предметам совместного ведения. Некоторые исследователи, рассматривая данный вопрос, пришли к выводу, что федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения1. Если такой вывод принять, то субъекты федерации, таким образом, получают только остаточные полномочия в предметах совместного ведения, с чем они не соглашаются. Именно отсюда и берет начало договорный процесс, заключение договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами уже после принятия новой российской конституции. Аргументируя свой вывод, авторы указанной работы делают ссылку на часть 4 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование. То же можно сказать по аналогии и о Российской Федерации, что она вне предметов ведения субъектов РФ, предметов совместного ведения осуществляет собственное правовое регулирование. Тем более, статья 73 Конституции РФ устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Предметы совместного ведения требуют и совместного правового регулирования. Поэтому полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения должны устанавливаться федеральными и региональными органами государственной власти совместно, что и нашло свое отражение в заключенных договорах и соглашениях Российской Федерации с ее субъектами. В таком случае здесь более приемлемой является формулировка не "полномочия", характерная для предметов не совместного ведения, а "компетенция" по предметам совместного ведения. Применение указанной категории показывает, что по предметам совместного ведения у Российской Федерации по отношению к разным ее субъектам может быть разная компетенция, определяемая соответствующими договорами и соглашениями.
Российская Федерация, как говорилось выше, является федерацией симметричного типа и ее конституционно-правовой статус по отношению ко всем субъектам федерации является одинаковым. Компетенция же Российской Федерации по предметам совместного ведения по отношению к различным субъектам РФ может быть разной. При этом не исключаются и дополнительные предметы совместного ведения, определяемые федерацией и ее отдельными субъектами. Именно в компетенции по предметам совместного ведения, а не в полномочиях появляется известная асимметрия федерации. Поэтому для анализа конституционно-правового статуса Российской Федерации и конституционно-правового статуса субъектов РФ необходимо применять перечисленные категории - "предметы ведения", "полномочия", "компетенция". При этом категорию "полномочия" следует применять для анализа предметов ведения РФ и предметов ведения субъектов РФ, а категорию "компетенция" для предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Сказанное в полной мере относится к органам исполнительной власти области. Если в предметах исключительного ведения области органы исполнительной власти области обладают полномочиями, то в предметах совместного ведения области и Российской Федерации органы исполнительной власти области имеют свою компетенцию. При этом наибольшую сложность вызывает разделение компетенции между органами исполнительной власти области и органами исполнительной власти Российской Федерации в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Как конституционная категория совместное ведение впервые было обозначено европейским (германским, австрийским) правом. По мнению немецких ученых, появление института совместного ведения есть показатель более совершенных федеративных связей, когда механизм разделения и реализации государственной власти - не только конституционно фиксируемое размежевание, но и отношения партнерства, сотрудничества и солидарной ответственности.
Конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) области
В области как субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В системе государственной власти области как субъекта Российской Федерации глава администрации (губернатор) занимает особое положение. Правовой статус главы администрации субъекта Российской Федерации традиционно рассматривается в науке, как правило, с позиций анализа полномочий главы администрации как высшего должностного лица, возглавляющего органы исполнительной власти субъекта. Представляется, что данный подход не позволяет в должной степени исследовать институт главы администрации субъекта Российской Федерации как комплексное политико-правовое явление.
Конституционные основы деятельности главы администрации получили своё закрепление на двух уровнях законодательства РФ: уровне федерального конституционного законодательства и уровне уставного законодательства субъектов РФ.
Анализ Конституции РФ и федерального конституционного законодательства позволяет выделить два уровня регламентации основ организации института главы администрации области: конституционный и законодательный.
Конституционные нормы имеют огромное значение при определении правового статуса главы администрации области в связи с тем, что они по своим юридическим характеристикам наиболее устойчивы и рассчитаны на длительную перспективу применения. Количество закрепляемых на высоком конституционном уровне норм в сфере организации системы органов государственной власти субъектов федерации должно быть разумно достаточно, чтобы, с одной стороны, обеспечить стабильность деятельности различных ветвей власти, а с другой — не стать в будущем препятствием для развития и совершенствования отношений внутри региональной системы органов государственной власти.
Конституция РФ не содержит прямых нормативных предписаний в плане определения правового статуса главы администрации субъекта РФ. Однако анализ норм Конституции РФ, федерального законодательства, постановлений Конституционного суда РФ позволяет выделить базовые принципы организации и функционирования института главы администрации области. Соответственно, представляется необходимым исследование принципов, закреплённых в нормах Конституции РФ.
Принцип разделения властных полномочий между федерацией и субъектами федерации. Глава администрации области в силу реализации данного принципа обладает властными полномочиями преимущественно исполнительно-распорядительного характера как высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В вышеуказанном контексте следует заметить, что компетенционной составляющей правового статуса главы администрации субъекта РФ можно считать:
1) предметы ведения субъекта РФ, определённые региональным законодательством в соответствии со ст.73 Конституции РФ;
2) предметы совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ, определённые ст.72 Конституцией РФ и договорами, заключёнными между органами государственной власти РФ и субъекта РФ (при наличии таковых) в пределах полномочий субъекта РФ;
3) вопросы, не отнесенные к компетенционной самостоятельности федерации и (или) к вопросам совместного ведения РФ и субъекта РФ, переданные федеральными органами государственной власти к предметам ведения субъекта РФ в установленном законодательством РФ порядке.
Необходимо отметить, что вышеуказанные предметы ведения составляют компетенционную основу деятельности всей системы органов власти области (в т.ч. высшего представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ и высшего исполнительного органа субъекта РФ); глава администрации субъекта РФ как должностное лицо обладает властными прерогативами в отношении части вышеуказанных предметов ведения субъекта РФ. Следует также заметить, что законодательство субъектов РФ предусматривает выполнение главой администрации субъекта РФ функций по руководству органами исполнительной власти субъектов РФ. Ряд уставов областей - Томской, Нижегородской области и иных субъектов РФ, предусматривают единоначалие в руководстве исполнительными органами власти. Данная правовая характеристика главы администрации субъекта РФ позволяет последнему контролировать реализацию властных полномочий, которые отнесены к ведению субъекта РФ, органами исполнительной власти субъекта РФ. Как правило, глава администрации субъекта РФ распределяет властные полномочия между структурными единицами (подразделениями) высшего органа исполнительной власти субъекта РФ и контролирует процесс их реализации в социальной практике.
Вышеуказанный принцип органически связан с конституционным принципом самостоятельности субъектов федерации в определении собственной системы органов государственной власти. В общем виде данный принцип закреплён в ст.77 чЛ Конституции РФ. Однако свобода (компетенционная самостоятельность) субъектов РФ в определении системы органов государственной власти, ограничена законодателем введением нормы о соответствии системы органов государственной власти субъекта РФ: а) основам конституционного строя; б) общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемым федеральным законом. Как показал анализ нормативного материала (регионального законодательства) и политической практики, самостоятельность субъектов РФ в учреждении своей системы органов государственной власти условна.
Полномочия администрации (правительства) области - субъекта РФ
Высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет руководство исполнительным органом государственной власти, который само же и формирует. Статус этого органа определен в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Закон не дает конкретного ответа на порядок формирования исполнительного органа субъекта РФ, не определяет примерной его структуры и наименования. Все эти вопросы должны определяться уставом и законами субъекта РФ «с учетом исторических, национальных и иных традиций РФ»1. В силу того, что подобные традиции уже сложились на основе действовавшего ранее законодательства, корни существующих понятий, определений, структурных взаимосвязей, получивших закрепление в уставах областей, необходимо искать именно там.
В принятом 5 марта 1992 года Федеральном законе «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» повторялось определение Конституции РФ 1978 (в редакции от 24 мая 1991 года) администрации, как исполнительного органа государственной власти и указывалось, что она состоит из главы администрации и подчиненных ему управленческих структур.2
Указом Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» от 22 октября 1993 года субъектам РФ предоставлялось право самостоятельно определять наименование исполнительного органа государственной власти и в качестве варианта предлагалось использовать термин «правительство»3.
Необходимо отметить, что правовой статус этих органов (администрация, правительство) в законодательстве областей прописан не всегда четко.
Термин «исполнительный орган государственной власти» используется в Конституции РФ, как общий, служащий для обозначения совокупности органов государства, осуществляющих властные исполнительно-распорядительные функции. В областях таким органом, как правило, является администрация. Это нашло отражение в указах Президента РФ, уставах областей РФ. Следует также отметить, что под правовым статусом этих органов (администрация, правительство) может пониматься, как собственно аппарат главы администрации, так и состав руководителей структурных подразделений, а иногда и сами структурные подразделения.
При построении структуры исполнительного органа власти возможны следующие подходы. Один из них предполагает закрепление полного единоначалия в решении вопросов, отнесенных к полномочиям исполнительного органа, другой допускает разделение власти (полномочий). В первом случае глава администрации осуществляет руководство на принципах единоначалия, и все руководители структурных подразделений подчиняются непосредственно ему. В этом случае отсутствует коллегиальность в принятии решения, каким либо совещательным органом, существующим при главе администрации. Во втором случае решения принимаются на совещаниях определенных исполнительных структур коллегиально.
Вместе с тем некоторые уставы областей не содержат правового регулирования вопросов структуры исполнительного органа власти субъекта РФ, что в силу того факта, что упоминаемый федеральный закон оставил данный вопрос за скобками и передал его решение самим субъектам федерации, на наш взгляд, является неправомерным. Так, например, устав Архангельской области вообще не упоминает о структуре областной администрации. В нем говорится липы, о том, что глава администрации Архангельской области выполняет представительские функции, формирует администрацию области и руководит ее деятельностью на принципах единоначалия. В данном уставе (ч.2 ст. 19) фиксируется, что администрация Архангельской области включает в себя Правительство Архангельской области, отраслевые и территориальные структурные подразделения (департаменты, главные управления, управления, комитеты, отделы), коллегиальные органы управления. Однако статус правительства здесь не определен и, исходя из этого, невозможно определить его состав и полномочия, а также характер взаимоотношений с главой администрации и другими органами государственной власти Архангельской области. Даже утверждение состава правительства постановлением главы администрации не делает этот орган самостоятельным, поскольку компетенция его законодательно не закреплена и председатель правительства (он же первый заместитель главы администрации) не вправе подписывать документы от имени правительства.
В условиях правового государства не могут существовать исполнительные органы государственной власти, образуемые вне установленной законом процедуры. Нормативным актом должен быть определен порядок его формирования и состав органа, объем его властных полномочий. В противном случае легитимность его существования (подобного органа) будет подвергнута сомнению при разрешении любого спора, а изданные им обязывающие акты в случае оспаривания их в судебном порядке будут признаны не имеющими юридической силы.
Как уже было сказано выше, вопросы организации исполнительных органов государственной власти областей РФ имеют свои особенности в том, что структура исполнительных органов государственной власти не является единой. В них образуются институты единоличных и коллегиальных глав исполнительных органов областей РФ.
