Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические основы и общая характеристика лоббизма как правового явления 16
1.1. Понятия «лоббизм», «лоббистская деятельность»: история возникновения и современные определения 16
1.2 Цели, формы и методы лоббистской деятельности 34
1.3. Субъекты лоббистской деятельности 51
ГЛАВА 2. Правовое регулирование лоббистской деятельности в странах развитой демократии 61
2.1. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в США 63
2.2. Правовое регулирование лоббизма в Канаде 108
2.3. Нормативно-правовое обеспечение лоббистской деятельности в ФРГ 125
2.4. Институционализация лоббистской деятельности в органах Европейского Сообщества 136
ГЛАВА 3. Проблемы правового регулирования лоббистской деятельности в постсоциалистических странах 143
3.1. Институционализация лоббистской деятельности в Литовской Республике 143
3.2. Законопроект «О лоббировании законодательных актов Республики Казахстан» 155
3.3. Перспективы законодательного регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации 165
Заключение 183
Список используемой литературы 188
Приложение
- Понятия «лоббизм», «лоббистская деятельность»: история возникновения и современные определения
- Законодательное регулирование лоббистской деятельности в США
- Правовое регулирование лоббизма в Канаде
- Институционализация лоббистской деятельности в Литовской Республике
Введение к работе
Любое демократическое государство основано на идее народного суверенитета, то есть производности государственной власти от граждан данной страны. Участие же народа в управлении государством может осуществляться в двух формах: непосредственной и представительной демократии, основным «инструментом» последней являются представительные органы, несущие на себе бремя законодательной деятельности. Очень важно, чтобы эти законодательные органы были самыми открытыми и доступными в системе политических институтов, ибо роль таких органов и состоит в том, чтобы представлять политические, а значит и законодательные интересы максимально широкого (в идеале - всего) спектра существующих общественно-политических сил вне прямой зависимости от их численности и финансовых возможностей. Постоянные комитеты и комиссии, партийные организации в парламенте, аппарат его сотрудников, отдельные законодатели должны играть роль проводников, обеспечивающих доступ к законодательному процессу всех заинтересованных субъектов, разумеется, в рамках соответствующих законодательно урегулированных процедур.
В глобальном масштабе выполнение этой задачи обеспечивают свободные демократические выборы представительных органов. Но некоторые участники политической системы не обладают достаточно высоким уровнем институциализации (как, например, политические партии, что дает им возможность быть прямо представленными в парламенте), либо их интересы могут быть разовыми или узко специализированными, либо они вообще не могут быть официально представлены в законодательном органе (иностранцы). Однако законодательные интересы этих участников политической жизни )ty объективно требуют своей реализации, и это является непременным условием реальной демократии. Реализовать эти интересы как раз и помогает институт лоббизма. Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов правового регулирования лоббистской деятельности. В последние десятилетия в ряде государств (США, Канада, Великобритания, Германия, Литва) разработаны, приняты и действуют нормативные акты, регламентирующие порядок ее осуществления. В различное время законопроекты о регулировании лоббистской деятельности рассматривались парламентами Австралии, Бразилии, Венгрии, Казахстана, России, Украины.
Лоббизм и связанный с этим понятием феномен давления на законодателей превратился в одну из актуальнейших проблем современной России. Он стал реальным инструментом отстаивания определенными слоями общества своих интересов в парламенте, причем субъектами лоббирования в большинстве случаев выступают группы или отдельные лица, располагающие значительными материальными и организационными ресурсами. Теневой, скрытый от общественности, а потому неконтролируемый лоббизм служит почвой для разного рода злоупотреблений и коррупции в органах власти, приводит к нарушению принципов демократии в государстве.
Это предопределило сложность и неоднозначность трактовки теоретических основ лоббизма и практики его институционализации. В отечественной, как и в зарубежной, юридической литературе высказываются различные, зачастую диаметрально противоположные точки зрения, о правовой природе лоббизма и его социальной роли, о возможности и допустимости его использования в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации.
Лоббизм как социально-политическое явление внутренне противоречив. С одной стороны, он обеспечивает реальную возможность учета интересов различных социальных слоев в процессе законодательной деятельности, а с другой - нередко способствует принятию актов, отражающих узкогрупповые интересы представителей крупного бизнеса, идущих вразрез с интересами общества в целом, ведет к коррупции в органах государственной власти, криминализации системы публично-правовых отношений. Это диктует необходимость введения лоббизма в жесткие правовые рамки, позволяющие не только урегулировать формы и методы лоббистской деятельности, но и обеспечить контроль за ее осуществлением со стороны как государства, так и общества в целом.
В России еще только предстоит сформировать систему правовых норм, направленных на формирование лоббистских правоотношений, направленных на защиту интересов общественных объединений, иных негосударственных, некоммерческих организаций, социальных групп и отдельных граждан. Основная цель наметившихся поисков - законодательное упорядочение лоббистских отношений, создание оптимального правопорядка, на основе которого граждане, различные социальные группы будут иметь реальную, регламентированную законом возможность участия в общественно- политическом процессе, включая лоббирование своих интересов в представительных органах государства. В то же время должна быть разработана система защиты от произвола и других противоправных действий теневых лоббистов. &
Если Российское государство будет развиваться как демократическое и правовое, то лоббизм неизбежно должен превратиться в конституционно-правовой институт. Если российское общество будет развиваться как гражданское, то институт лоббизма естественно вписывается в него, поскольку позволяет обеспечивать взаимодействие общества с органами государственной власти. Наконец, лоббизм, если он открытый, легальный, цивилизованный, призван усилить регулирующую, управленческую и иные функции институтов власти, позволит технологически качественно учитывать интересы социальных слоев, общностей и общества в целом.
Для предупреждения проявления негативных сторон лоббизма требуется внимательное изучение методов деятельности групп интересов в законодательном органе. Необоснованное расширение рамок лоббирования в парламентской практике негативно воздействует на основы деятельности государства и жизни общества, приводит к деформации государственных структур, защите интересов экономически мощного меньшинства в ущерб интересам подавляющего большинства членов общества. В развитых зарубежных странах накоплен значительный опыт правовой регламентации лоббизма, который нуждается в изучении и использовании в России с целью предотвращения и ограничения его возможных негативных проявлений.
Лоббистская деятельность в нашей стране, несмотря на то, что с 1993 по 2000 гг. на рассмотрение Государственной Думой были внесены три альтернативных законопроекта, все еще не имеет законодательной основы, что позволяет ее использовать явно не в "общественно-полезных" целях. Введение лоббизма в жесткие правовые рамки, четкое законодательное урегулирование, т.е. правовая институционализация лоббизма, несомненно, могут дать положительный эффект, будут способствовать укреплению правовой системы в целом.
В условиях, когда процесс формирования лоббистских отношений в России продолжается уже более десятилетия, проблема лоббирования интересов в законодательных органах различных уровней в отечественной конституционно-правовой науке является недостаточно разработанной, при этом зарубежный опыт не находит должного практического применения в России.
Все отмеченное свидетельствует о необходимости проведения специальных правовых исследований лоббизма, научной разработки правовых механизмов его упорядочения и определяет актуальность темы диссертации.
Предметом диссертационного исследования являются лоббистские правоотношения, сложившиеся в ряде развитых зарубежных стран и в некоторых постсоциалистических государствах, а также формирующиеся лоббистские отношения в современной России.
Объектом исследования служит правовая институционализация лоббистской деятельности в зарубежных странах, предполагающая установление юридической природы лоббизма, определение его механизма, выявление особенностей его правового регулирования в различных странах, его характеристику как конституционно-правового института.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования — обосновать необходимость формирования конституционно правового института лоббизма (лоббистской деятельности), выявить различные варианты его закрепления в законодательстве зарубежных стран и предложить концепцию возможного правового регулирования лоббистской деятельности в России. Для достижения цели необходимо решить следующие основные задачи:
&
• проанализировать сущность и содержание лоббизма как социально-политического явления;
• выявить и четко определить цели и функции лоббистской деятельности, ее позитивные и негативные характеристики;
• изучить истоки возникновения лоббизма как правового явленияv в зарубежных странах, предложить свое видение его сущностных характеристик и дать определение лоббизма;
• проанализировать формы и методы лоббистской деятельности, способы давления на различные структуры и уровни власти 4в зарубежных странах, показать зависимость различных вариантов воздействия на законотворческую деятельность от конкретных факторов;
• определить правовой статус субъектов лоббистской деятельности;
• на основе изучения зарубежного опыта сформулировать рекомендации по законодательному регулированию лоббистской деятельности в России.
Jfe
Методологической основой диссертации являются общенаучные У методы: диалектико-материалистический, конкретно-исторический и логический, а также частнонаучные методы - системный, социологический, функциональный и специальные методы исследований правовых явлений сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
Теоретической основой исследования явились разнообразные научные публикации, монографии, посвященные тем или иным аспектам деятельности лоббистских сил в современной политико-правовой действительности. При создании теоретической базы и понятийного аппарата диссертационного исследования использовались научные положения и выводы современных и дореволюционных специалистов в области общей теории права, конституционного и муниципального права — отечественных (С.С. Алексеева, В.А. Баранчикова, В.М. Гессена, Д.Л. Златопольского, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, М.А. Крутоголова, Б.С. Крылова, Б.М. Лазарева, Н.И. Матузова, А.А. Мишина, В.Е. Чиркина и др.) и зарубежных (Ф. Ардана, Ж. Веделя, А. Дайси, Э. Джинкса, М. Дюверже, Л. Дюги, М. Прело, Г. Филлипса, Д. Фергюссона и др.). Тщательно анализировалась юридическая и политологическая литература, посвященная осуществлению эффективной правовой политики, правовым средствам, правотворчеству, применению и интерпретации права, механизму правового регулирования и др.
Нормативной основой диссертации являются Конституция РФ и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов РФ, а также акты нормотворческой деятельности муниципальных образований1, проекты федеральных законов о регулировании лоббизма в федеральных органах государственной власти, конституции, специальные законы и иные акты, регламентирующие лоббистскую деятельность в зарубежных странах.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составила практика организации лоббистской деятельности в развитых зарубежных странах и начальный опыт формирования лоббистских правоотношений в ряде постсоциалистических государств. Использовались многочисленные газетные публикации о лоббизме, данные различных социологических исследований, опросов общественного мнения и т.д.
Степень научной разработанности темы. Начальной точкой отсчета в создании теории лоббизма принято считать конец XIX - начало XX в., что объясняется процессом демократизации западных стран в рамках парламентской системы, индивидуализации экономической жизни общества. На первом этапе научного осмысления данного явления им занимались преимущественно политологи. При этом в зарубежной литературе традиционно большое внимание уделялось и уделяется анализу проблемы политической деятельности групп давления или групп по интересам вообще, и проблемам лоббизма, в частности. Изначально на политическую теорию, в рамках которой осуществлялся анализ развития института политического участия индивидов в деятельности органов власти, оказали влияние работы английских философов XIX в. - Д. Фиггиса, Д. Коула, А. Бентли, выдвинувших идею о том, что группа является основной единицей общества. Дальнейшее развитие идеи участия групп в политике получили в трудах Е. Херринга, разработавшего теорию "группового базиса политики".
В настоящее время вопросы, связанные с лоббизмом, и проблемы, затрагивающие законные формы и методы работы заинтересованных групп в ходе достижения поставленных ими целей, продолжают анализироваться как зарубежными, так и российскими специалистами.
В России первой публикацией, посвященной лоббизму, стала изданная в 1978 г. монография Н.Г. Зяблюка "США: лоббизм и политика", в которой содержалась попытка объективной оценки и научного истолкования феномена лоббизма. С начала с 90-х гг. XX в. научный интерес к данной проблематике постоянно возрастает в связи с демократизацией общества и постепенным формированием институтов правового государства. Вопрос о лоббизме как правовом явлении особенно активно обсуждается в последнее десятилетие. Лоббизм и формы его проявлений стали предметом исследования А.С. Автономова, М.Г. Анохина, Т.ИІ Аравиной, С. Баранова, В. Белова, К.С. Вяткина, Л. Вавилова, В.Г Вишнякова, И. Гульченко, СВ. Ерохова, СВ. Зотова, СА. Зубкова, Н.Г. Зяблюка, Л.Е. Ильичевой, Н.А. Карамышевой, С. Карханина, А.В. Кивы, В. Клименко, С Кошошко, М. Королева, Ю.Ю. Кузнецова, В.В. Лапаевой, С. Ларина, В.А. Лепехина, А.П. Любимова, ) А.В. Малько, В.Г. Павлова, СП. Перегрудова, С Приходько, И. Семененко, Т.З. Тенова, Н. Ховренко и других ученых. В то же время специальных работ, посвященных правовому регулированию лоббистской деятельности, не так много. Наибольшую ценность в этой области, по-нашему мнению, представляют исследования А.В. Малько, А.П. Любимова, А.В. Лепехина и А.С Автономова.
В целом, проблемы правового регулирования лоббизма в современной России являются весьма актуальными и требуют глубокого исследования, тем более что на сегодняшний день отсутствуют общетеоретические монографические работы, касающиеся законодательного регулирования лоббизма. Большинство российских авторов ограничивается либо описанием фактов из практики лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, либо анализом практики лоббистской деятельности в том или ином отдельно взятом иностранном государстве. 4
Для содержательной же оценки формирующегося политико-правового института лоббизма весьма информативным и плодотворным представляется компаративный подход. Поэтому в данной работе предпринимается попытка рассмотреть основные теоретические концепции и модели зарубежных исследователей и сопоставить их с российской практикой. В отечественной конституционно-правовой науке подобного рода исследования практически отсутствуют. Настоящее исследование направлено на устранение этого пробела, что не только не исключает, но и предполагает дальнейший анализ bfy правовых проблем лоббизма.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Лоббизм в российском обществе стал реальностью, с которой нельзя не считаться. При отсутствии необходимых правовых норм, определяющих его формы и методы, лоббизм приобрел неконтролируемый характер, стал фактором защиты интересов меньшинства в ущерб интересам большинства. Это предопределяет необходимость его четкого правового регулирования. Лоббизм, введенный в жесткие правовые рамки, может стать инструментом, л создающим реальную возможность для обеспечения интересов различных социальных слоев современного общества, одной из правовых гарантий свободы субъектов в экономической, политической, социальной и иных областях жизни общества.
2. Реализовать положительный эффект, который способен принести лоббизм, можно только путем его правовой институционализации, в процессе которой необходимо создать действенный механизм его правового регулирования, включая определение субъектов лоббистской деятельности, порядка их регистрации и аккредитации; закрепление правовых форм деятельности физических и юридических лиц по представлению в органах законодательной власти частных либо корпоративных интересов; использование установленных законом способов и методов деятельности, разработку системы мер (в том числе и санкций), которая стимулировала бы заинтересованных лиц соблюдать установленные требования.
3 Необходимой предпосылкой легализации лоббистской деятельности является разработка системы нормативно-правовых актов, охватывающей не только законы о регулировании данного вида деятельности, но и акты о депутатской (парламентской) этике, а также антикоррупционное законодательство, включая меры уголовной ответственности.
4. Лоббистская деятельность должна быть признана допустимой только в сфере законотворчества, т.е. в представительных органах государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В органах исполнительной власти, учитывая ее назначение в обществе, лоббизм должен быть исключен. Применительно к судебной власти лоббистская деятельность должна быть запрещена, а любая попытка давления на суд — строго караться: судьи независимы и должны подчиняться только закону.
5. В России как федеративном государстве важна целостная концепция правовой политики в сфере регулирования лоббизма, охватывающая федеральный и региональные уровни. Должен быть разработан и принят Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности в Российской Федерации, на основе которого субъекты Российской Федерации смогут принимать свои законы в данной сфере. До принятия Федерального закона следует признать правомерность нормотворчества субъектов Российской Федерации по упорядочению лоббистской деятельности с помощью региональных правовых актов. Этот опыт позволит оценить целесообразность правового признания лоббизма в масштабе всей страны.
6. Принимая во внимание сложность и неординарность рассматриваемой проблемы, предлагаемый Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности в Российской Федерации представляется целесообразным в порядке эксперимента первоначально ввести в действие на ограниченный срок в одном или нескольких субъектах РФ, чтобы на практике отработать формы и методы правового регулирования лоббизма и оценить их эффективность. Это позволит при необходимости внести в содержание закона коррективы до его введения в действие в стране в целом.
Научная новизна исследования заключается в рассмотрении лоббизма в качестве правового института. Она определяется поставленными вперед диссертантом задачами и состоит в том, что автором:
• на основе всестороннего анализа практики законодательного регулирования лоббистской деятельности в зарубежных странах предложены определения понятий "лоббизм" и "лоббистская деятельность" и обоснована типология лоббизма;
• выявлены правовые основы лоббистской деятельности и впервые в отечественной юридической литературе описаны механизмы правового регулирования лоббистской деятельности в таких странах, как Канада и Литва;
• существенно дополнен объем научных знаний о практике законодательного регулирования лоббистской деятельности в США не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов;
• доказано, что для легализации института лоббизма в России и для \ минимизации его возможных негативных проявлений, необходим целостный правовой механизм, который включает его нормативное закрепление в законодательстве Российской Федерации, а также правовое регулирование на уровне субъектов Российской Федерации;
• показано, какие меры будут способствовать минимизации отрицательных черт лоббизма и оптимальному использованию положительных проявлений указанного института;
• предложен авторский законопроект "О регулировании лоббистской деятельности в Законодательном Собрании Ивановской области", включенный в план законодательных предложений комитета по . законности ЗС Ивановской области, положения которого, помимо своей практической значимости, несут и концептуальную общетеоретическую нагрузку, отражая и обобщая изложенные в работе положения.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором уточнено понятие лоббистской деятельности, четко обозначены ее задачи, цели, функции, субъекты, формы и методы осуществления; обосновано положение о недопустимости профессиональной лоббистской деятельности в сфере исполнительной и судебной власти; предложена целостная концепция правового регулирования лоббистской деятельности, ее приоритетные направления в правотворческом процессе; детально рассмотрены подходы к правовому регулированию лоббизма в различных зарубежных государствах и 7 дана их оценка, выявлены основные этапы становления лоббизма как правового явления и способы осуществления лоббистской деятельности в современном мире. Эти положения могут послужить основой для дальнейшей теоретической разработки правовых проблем лоббизма в современной России.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут способствовать борьбе с коррупцией, протекционизмом, взяточничеством и другими противоправными явлениями, позволят обеспечить более широкий доступ различных социальных групп и слоев населения к процессу законотворчества, а, следовательно, будут содействовать углублению демократических основ российской государственности.
Разработанная автором модель правового регулирования лоббизма, направленная на упорядочение действия лоббистских сил, может быть применена в нормотворческой деятельности при формировании нормативно-правовой базы в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации с целью создания эффективного правового механизма регулирования воздействия различных лоббистских групп на органы государственной власти.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов "Конституционное право зарубежных стран" и "Конституционное право России", а также отраслевых юридических наук, при дальнейшей разработке и исследовании средств осуществления правовой политики в нашем государстве.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры конституционного, административного и финансового права Ивановского государственного университета. Теоретические выводы и практические рекомендации, докладывались автором на ряде научно-практических конференций: "Молодая наука - XXI веку" (Иваново, 2001 г.), "Политико-правовые проблемы экономической реформы в России" (Иваново, 2002 г.), "Научно- исследовательская деятельность в классическом университете" (Иваново, 2002 г.), а также на международной конференции "Российские реформы и региональные аспекты человеческого развития" (Иваново, 2002 г.), Всероссийских научно-практических конференциях "Проблемы реформирования правовой системы России на рубеже XX-XXI веков" (Иваново, 17 марта 2003 г.) и "Российский конституционализм: итоги первого десятилетия действия Конституции Российской Федерации" (Иваново, 2004 г.), на международной научно-практической конференции «Право в постсоветском пространстве: проблемы единства и дифференциации» v" v (Иваново 2004 г.), а также нашли отражение в публикациях диссертанта по теме исследования.
Выводы, содержащиеся в диссертации, используются автором в процессе чтения лекций, проведения семинарских и практических занятий, коллоквиумов по курсам "Конституционное право зарубежных стран" и "Избирательное право зарубежных стран" на юридическом факультете Ивановского государственного университета.
Структура работы обусловлена целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, подразделенных на десять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Понятия «лоббизм», «лоббистская деятельность»: история возникновения и современные определения
Представляется наиболее целесообразным начать анализ лоббизма как политико-правового явления, его сущности, функций с истории возникновения этого понятия, с изучения тех форм проявления рассматриваемого института, которые были присущи государствам на различных этапах их развития. Это поможет данному исследованию сделать и вполне обоснованный акцент на правовом содержании лоббистской деятельности, и выявить те черты и проявления лоббизма, которые зачастую придают ему скрытый, завуалированный или даже теневой характер.
В первую очередь необходимо отметить, конечно же, неоднозначную оценку понятия «лоббизм» в российской науке. При этом встречаются диаметрально- противоположные точки зрения, но не заметить эволюцию в понимании данного явления все-таки нельзя. Ее отправной точкой были крайне негативные оценки лоббистской деятельности в советский период. Так, большая советская энциклопедия в 1973 году так определяла ее: «Лобби, лоббизм (от англ. lobby — кулуары), система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих прямое давление вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в интересах этих компаний».4 Такой взгляд на лоббизм, который отождествлялся с подкупом и коррупцией в сфере осуществления государственной власти встречается и по сей день. Такая оценка на уровне обыденного сознания часто встречается и на Западе, в том числе и в политических кругах. Так исследователь из Мичиганского университета США Ричард Холл пишет в своей работе «Лоббизм как субсидия законодательной власти», что «самый распространенный и циничный взгляд на лоббиЗхМ заключается в том, что он оценивается как более-менее законная взятка».5 Но, на самом деле речь идёт о негативной оценке не лоббизма как такового, а средств и методов лоббистской деятельности, в том числе ввиду низкого профессионального уровня многих подвизающихся на ниве лоббистской деятельности. Итак, где же и когда возник данный термин и как изменялось его содержание, каковы основные подходы к его современному трактованию.
В 1553 году (это дата первого упоминания данного термина) словом «лобби» обозначалась прогулочная лошадка в монастыре. Столетие спустя это слово обозначает помещение для прогулок в палате общин Англии (17 в.), но до этого оно распространялось на аналогичные коридоры и холлы в театрах. С 1640 г. слово лоббизм применяется для указания на помещения вокруг залов заседаний, где происходили встречи законодателей с гражданами.6
Политический оттенок данное слово приобрело еще через два столетия, но уже в Америке. По некоторым легендам «защитники» интересов тех или иных политических сил или финансовых групп вышли на авансцену жизни Нового света вместе с американской нацией, то есть в последней трети XVIII столетия. Так это или нет - не доказано, однако слова "лобби", "лоббирование" употребляются в речах одного из авторов проекта Конституции США и президента страны Дж. Медисона, а в 1808 г. оно было зафиксировано в дебатах конгресса. "К 1859 г. слово "лобби" достаточно четко соотносилось с указаниями на тех, кто часто составлял группы интересов в конгрессе или высказывал определенное предпочтение им при подготовке и в ходе голосования. Чуть позже это слово применялось для обозначения подобных групп и в законодательных собраниях штатов. В 1862 г. в Америке возникло и слово "лоббист", употребление которого сразу же было связано с указанием на взяточничество" .
Но одна же из версий гласит, что традиция лоббизма уходит корнями в эпоху президентства У.С.Гранта (1869-1877г. г) Вечерами восемнадцатый президент Америки и его команда после дневных "трудов праведных" имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, в ее вестибюле, который назывался "лобби". Там министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и обещали (зачастую небескорыстно) выполнить их.
По другой версии развитие этого неформального механизма фактически началось на заре существования самого конгресса. Одним из первых воплощений были в начале прошлого века так называемые "пансионные группы", объединявшиеся чаще по региональному признаку законодателей, живших под одной крышей и питавшихся за общим столом. Пансионный характер групп наложил отпечаток на их политическое поведение: они отличались высокой степенью сплоченности при голосовании в конгрессе и уже по этой причине являлись для заинтересованных организаций хорошими точками доступа к законодательному процессу.
В дальнейшем история конгресса знала много подобных объединений, но особенно бурное развитие такие группы получили в 70-80-х годах нашего века. Каждая возникшая группировка обычно имеет название, но, как правило, их в США называют кокусами, тем более что это слово присутствует и в названии многих группировок (кокус черных конгрессменов, стальной кокус и т.д.) Возможности для лоббистской деятельности значительно расширились с появлением в структуре конгресса так называемых комитетов.
Первые комитеты появились в начале прошлого века. Уже тогда они были достаточно привлекательными для групповых интересов подразделениями конгресса, но далеко не сразу заняли ту роль, которую они играют сегодня в законодательном процессе, соответственно, не сразу стали мощной системой точек доступа к власти.
В процессе своего развития комитеты уже к концу того же века приобрели значительную самостоятельность и решающее слово в производстве законов, превратились в "маленькие легислатуры", как назвал их тогда будущий президент США В. Вильсон. В результате такого превращения резко усилились полномочия председателей комитетов, ставших ведущими фигурами в законодательном процессе. Поскольку отныне от действия комитета в решающей степени стала зависеть судьба рассматриваемого им законопроекта, то и роль каждого из рядовых его членов в этой судьбе объективно повысилась и во многом определялась тем, насколько демократично или авторитарно руководил комитетом его глава. Влияние "маленьких легислатур" на законотворческую деятельность конгресса было столь результативным, что период в истории конгресса с начала 20-х годов и примерно до конца 70-х годов американские специалисты называют "правлением комитетов".
Законодательное регулирование лоббистской деятельности в США
Соединенные Штаты Америки принято считать родиной лоббизма, это объясняется рядом причин. Во-первых, Конституция США гарантирует своим гражданам возможность обращения с ходатайствами и просьбами к правительству. Это основной правовой и весьма демократичный документ, которым лоббисты обосновывают законность своего влияния.
В Соединенных Штатах лоббизм стал восприниматься общественным сознанием как политический институт в прошлом веке. Мнения были самые разные, и принятая в 1852 г. первая резолюция конгресса, засвидетельствовавшая выделение лоббистов из других групп людей, запрещала допускать в места для прессы тех, кто "нанят в качестве агента с целью заниматься какой бы то ни было проблемой, находящейся на рассмотрении конгресса". А резолюция 1876 г. уже требовала от «агентов» устного заявления, чьи интересы они представляют.
Важное значение, в процессе становления лоббизма как института политико-правовой системы, имеет специальное законодательство о лоббизме, которое уже имело место с 30-х годов прошлого столетия. Исторически первым из таких актов стал, Закон о регистрации агентов, действующих в интересах иностранцев (FARA) 1938 года. Хотя одним из наиболее ранних случаев иностранного лоббизма является найм в XIX веке правительством России американского экс-сенатора за колоссальную сумму в 30.000 долларов для лоббирования покупки Аляски правительством США. Лоббист успешно выполнил свою миссию, что принесло, как известно, выгоду в первую очередь Америке.
Однако сфера применения данного закона в настоящий момент (после принятия в 1995 году нового закона, регулирующего лоббистскую деятельность) весьма ограничена. Его нормы хмогут применяться, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, или другого так называемого иностранного принципала, который занимается "лоббистской деятельностью" или является частью представительства этого иностранного клиента, прямо не преследующих коммерческие цели, т.е. это в основном сотрудники дипломатических представительств, международных организаций и т.д. Этот закон (FARA) предусматривает, что представители (агенты) "иностранного принципала" должны подать регистрационное заявление Генеральному адвокату, детально представив финансовую и бизнес-информацию, перечислить и обозначить все виды политической пропаганды, а также предоставлять доступ к книгам и записям для инспекции государственных служащих. Данный закон не стал предметом пристального рассмотрения в данной работе ввиду, как уже отмечалось выше, узкой сферы применения в настоящий момент.
Федеральный Закон о регулировании лоббизма, принятый в 1946 г., открыл современную историю вопроса. Лоббизм получил официальное признание как элемент политической системы, сам термин "лоббизм" впервые использовался в правовом акте, а специальная статья закона раз и навсегда разграничивала понятия лоббизм и коррупция: "Положения настоящего Закона не применяются к фактам или деятельности, предусмотренным Федеральным законом о коррупции, и не должны толковаться как отменяющие какое-либо положение Федерального закона о коррупции"36. Суть закона была в том, что все лица, которые так или иначе получают средства для влияния на решения конгресса, должны: а) зарегистрироваться у клерка палаты представителей и секретаря сената; б) представить информацию о себе и своих целях; в) вести документацию на все взносы, которые они получают и передают для оговоренных законом целей; г) сдавать отчет указанным выше лицам.37
Сфера действия закона была узкой, поскольку он распространялся только на лоббирование членов конгресса (т.е. исключал лоббистские контакты даже с их помощниками) и на методы прямого лоббизма. Позиция властей по данному вопросу, можно сказать, соответствовала поговорке "лучше плохо ехать, чем хорошо идти", т.е. лучше плохой закон, чем полное отсутствие такового. И результатом действия данного акта в течении пятидесяти лет стало, в первую очередь то, что лоббизм сформировался как устойчивый политико-правовой институт США, который характеризуется следующими основными признаками.
В профессиональном отношении этот институт есть, прежде всего, определенным образом сформированная структура: огромное количество организованных групп по интересам. Только на общенациональном уровне в той или иной степени политически активно действуют, помимо сотен крупных корпораций, около 6 тыс. предпринимательских союзов и профессиональных ассоциаций, сотни общественных и различного рода специализированных организаций. В настоящее время практически все они имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, называемые отделами по вопросам законодательства или по отношениям с правительством. Наиболее крупные из них насчитывают от нескольких десятков до нескольких сот человек.
Независимо от того, где расположена штаб-квартира организации, ее подразделение чаще всего находится в Вашингтоне, а руководитель считается главным лоббистом организации. Основной объем лоббистской деятельности в целом осуществляется именно названными отделами, т.е. собственными силами корпораций, предпринимательских союзов и т.д. Это, во-первых.
Во-вторых, мощную часть материальной структуры лоббизма как правового политического института составляют внешние, или независимые лоббисты, в роли которых выступают влиятельные юридические, собственно лоббистские фирмы и агентства по связям с общественностью или их отдельные сотрудники, готовые за плату квалифицированно обслужить любого клиента. Кроме того, время от времени создаются организации типа предпринимательских, профессиональных по форме, но целиком или преимущественно лоббистские по назначению.
Правовое регулирование лоббизма в Канаде
В Канаде, так же как и в США действует очень развитая, отличающаяся высокой степенью институциализации система лоббистских отношений, причем не только на федеральном уровне (Канада, как известно федеративное государство в состав которого входят 10 провинций), но и на уровне субъектов федерации. Федеральный закон, который именуется как «Акт о регистрации лоббистов» (в данном параграфе в дальнейшем именуемый как «Акт») был принят в 1988 году, а вступил в действие с 30 сентября 1989 года. Отсюда можно сделать вывод о том, что именно Канада, а не США является - первопроходцем в новейшей истории законодательного регулирования лоббистской деятельности. В России практически отсутствуют полноценные конституционно-правовые исследования лоббистской деятельности в Канаде68, поэтому, считаем необходимым детальным образом рассмотреть основные положения Акта о регистрации лоббистов. Данный Акт самым подробным образом урегулировал многочисленные аспекты лоббистской деятельности -начиная с целей и социально-политического предназначения лоббизма, заканчивая детальным описанием процедур регистрации лоббистов.69
В преамбуле к Акту о Регистрации Лоббистов говорится о том, что: - свободный и открытый доступ к правительству - важный вопрос общественного интереса; - лоббирование представителей публичной власти - законная деятельность; - желательно, чтобы представители публичной власти и общественность, имели возможность, чтобы знать, кто пытается влиять на правительство; - система для регистрации оплачиваемых лоббистов не должна препятствовать свободному и открытому доступу к правительству;
В этом Акте, довольно подробно раскрываются термины и понятия, необходимые для регламентации лоббистской деятельности и очерчивается круг лиц и государственных органов, на которые распространяется действие данного акта, в частности термин "организация" включает: - коммерческие, торговые, промышленные, общественные организации; - профсоюзы или трудовые организации; - торговые палаты или правления торговли; - товарищества, ассоциации, благотворительные общества, коалиции или группы интересов; - правительство, отличное от Правительства Канады т.е. правительства провинций; - корпорации без акционерного капитала, созданные для того, чтобы преследовать, без финансовой выгоды для ее членов, цели национального, провинциального, патриотического, религиозного, филантропического, благотворительного, научного, артистического, социального, профессионального или спортивного характера или другие подобные цели.
Термин "оплата" означает деньги или любые другие ценности и включает контракт, обещание или соглашение, об оплате деньгами или любыми другими ценностями. Термин " представители публичной власти " означает любого чиновника или служащего Ее Величества в Канаде и включает: членов Сената или Палаты общин и любого человека в аппарате сотрудников такого члена; лиц, назначаемых на любую публичную должность или в орган, с одобрения Генерал - губернатором Канады или министром Короны, за исключением судей, получающих заработок согласно Акту судей или лейтенант- губернатора провинции; - чиновника, директора или служащего любого федерального учреждения приравненного к судебным, в Федеральном Акте о Судах; - служащих Вооруженных сил Канады; - служащих Королевской канадской Конной полиции; Акт о Регистрации Лоббистов не распространяется ни на одного из следующих лиц при действии в их официальной компетенции, а именно: - членов законодательного органа провинции или лиц в штате таких членов; - служащих правительства провинции; - членов совета или другого установленного законом органа, местного самоуправления города, района в городе, муниципалитета или района, люди в штате таких членов или чиновников или служащих города с районным делением, города без районного деления, муниципалитета или района; - дипломатических агентов, сотрудников консульства или официальных представителей иностранного правительства в Канаде; должностных лиц специализированного агентства Организации Объединенных Наций в Канаде или должностных лиц любой другой международной организации, на которых распространяются положения об иммунитете, или согласно любому Акту Парламента; - членов органов местного самоуправления индейских и эскимосских поселений. Акт о Регистрации Лоббистов не применяется относительно: - любого устного или письменного сообщения сделанного комитету Сената или Палаты общин или обеих палат Парламента или к любому органу или лицу, имеющему юрисдикцию или полномочия согласно Акту Парламента, на слушаниях, которые являются публичными и открытыми ;
- любого устного или письменного сообщения сделанного представителю публичной власти лицом от имени любого другого человека или организации относительно применения, интерпретации или толкования любого Акта Парламента или нормы представителя публичной власти относительно этого человека или организации;
- любого устного или письменного сообщения сделанного представителю публичной власти лицом от имени любого другого человека или организации в качестве прямого ответа на письменный запрос от представителя публичной власти, для совета или комментария относительно любого вопроса, являющегося предметом регулирования Акта о регистрации лоббистов.
Далее в Акте о регистрации лоббистов детально регламентируются вопросы связанные с механизмами регистрации лоббистов, их разновидностях и ответственности. Так, указанный выше Акт выделяет три категории лоббистов: индивидуальные лоббисты (в законе именуются как «лоббисты-консультаны»), корпоративные лоббисты, для которых лоббистская деятельность не является основной и корпоративные лоббисты, для которых вышеназванная деятельность является основной (по существу речь идет о сотрудниках профессиональных лоббистских организаций). Лоббисты- Консулыпаны
Институционализация лоббистской деятельности в Литовской Республике
Литва стала первой из постсоциалистических стран, в которой принято законодательство легализующее лоббистскую деятельность. Кроме нее такие попытки предпринимались лишь в Венгрии, но законопроект о лоббизме не получил одобрения профильного комитета Государственного Собрания. Сейм же Литовской Республики 27 июня 2000 года принял закон «О лоббистской деятельности», который вступил в действие с 1 января 2001 года, а уже 8 мая 2001 года в него были внесены редакционные поправки. Поскольку данный закон впервые в российской конституционной науке становится объектом исследования и не доступен, даже на официальном интернет сайте Сейма Литвы, к ознакомлению на русском языке нам представляется, что было бы весьма полезно детально ознакомиться с его содержанием.81
Целью Закона - является институционализация лоббистской деятельности, управление ею и установление ответственности за нарушение данного закона. Закон закрепляет ряд основополагающих определений, связанных с лоббизмом, например в нем содержаться следующие формулировки: 1. "Лоббистская деятельность" - данный термин означает, что предметом действий лоббистов является попытка повлиять на принятие поправки, дополнение правовых актов или недопущение изменений, принятие или отклонение новых правовых актов. Такие действия должны быть предназначены для реализации законных интересов клиента, без нарушения прав человека или общества, а также государственных интересов. 2. "Лоббист" - это физическое лицо или бюро, агентство, организацию (в дальнейшем по тексту закона называемый как Бюро), которое пользуется правом участвовать в лоббистской деятельности и зарегистрировано в Регистре Лоббистов, способом предписанным в соответствии с «Законом о L лоббистской деятельности». 3. "Клиент лоббистской деятельности" - это физическое лицо или их группу, бюро, агентство, организация, которое заключает с лоббистом контракт по доверенности или от собственного имени, или другой контракт в соответствии с требованиями Гражданского Кодекса Республики Литвы или других законов Республики Литвы. 4. "Сообщение лоббиста" означает официальное сообщение относительно лоббистских действий, дохода и расхода, который должен быть зарегистрирован способом, предписанным в соответствии с этим Законом. 5. "Доход лоббиста" означает законную компенсацию, полученную за лоббистские действия от клиента лоббистских действий. 6. "Расходы лоббиста" означают расходы лоббиста, необходимые для лоббистских действий.
Далее в законе рассмотрены обстоятельства, по которым юридическое или физическое лицо, не имеет право быть лоббистами. В частности, физическое лицо не имеет право быть лоббистом, если оно: 1) моложе 18; 2)является бывшим государственным политическим деятелем, государственным служащим (за исключением общественных должностных лиц), если менее одного года прошло с момента окончания срока его полномочий или службы, или утраты состояния государственного служащего до момента записи в приложение для регистрации в Регистре Лоббистов; 3) является государственным политическим деятелем, государственным служащим,- которому по законодательному акту, регулирующему его службу, не возможно быть членом органов управления бюро, агентств, организаций, получать вознаграждение за работу в органах управления таких бюро, агентств и организаций, работать в качестве сотрудника, советника, эксперта или консультанта в частных бюро или агентствах, или получать другое вознаграждение за исключением установленного законодательными актами, регулирующими его службу; 4) является лицом, у которого не снята или не истекла судимость за умышленные преступления.
Физические лица указанные выше не имеют права участвовать в лоббистских действиях в бюро, зарегистрированном в Регистре Лоббистов. Бюджетные учреждения и Банк Литвы не могут иметь права на лоббистскую деятельность.
Права и обязанности Лоббистов 1. Лоббист, в соответствии с процедурой, установленной в соответствии с законами и иными правовыми актами Республики Литвы, имеет право: 1) участвовать в подготовке проектов правовых актов и давать объяснения, необходимые для подготовки нормативно-правовых актов или альтернативных правовых актов; 2) по его собственной инициативе проводить квалифицированную экспертизу действующих правовых актов или проектов правовых актов, для того, чтобы представить заключения и комментарии по проектам клиентам лоббистских действий; 3) вести разъяснительную работу с общественностью, убеждать государственные и муниципальные учреждения или агентства, в целесообразности принятия или отклонения тех или иных правовых актов, изменении или дополнении правовых актов или недопустимости этого; 4) сообщать общественности, бюро, агентствам или организациям о проектах правовых актов, которые готовятся в Сейме, Правительстве или другом государственном или муниципальные учреждении; 5) делать сообщения средствам массовой информации и участвовать в общественных акциях; 6) собирать материал и информацию о законодательстве и представлять это клиентам лоббистских действий; 7)предлагать законодателям инициировать внесение изменения в действующие правовые акты; 8) организовать и финансировать встречи законодателей с представителями клиента лоббистских действий; 9) организовать и финансировать опросы общественного мнения относительно проекта правового акта или исполнения действующего правового акта; 10) организовать и финансировать различные репрезентативные мероприятия по проблемам законодательства; 11) организовать и финансировать встречи государственных политических деятелей и государственных служащих с общественностью относительно проблем законодательства; 12) получать копии проектов правовых актов и другого информационного материала, если это находится в соответствии с законами Республики Литва; 13) способом, предусмотренным в законе, уполномочивать другое лицо, для представления отчета относительно лоббистских действий от имени лоббиста.
По действующему закону лоббист обязан: 1) сообщать в письменной форме Главной Уполномоченной Комиссии по Этике о завершении лоббистских действий не позже чем в пределах одного рабочего дня с момента, когда ему становится известно, что он был избран государственным политическим деятелем, назначенный государственным служащим, который, по правовым актам, регулирующим его службу, не должен быть членом органов управления бюро, агентств, организаций, получать вознаграждение за его работу в органах управления таких бюро, агентств и организаций, работать как служащий, советник, эксперт или консультант в частных бюро или агентствах, либо получать другое вознаграждение за исключением случаев, предусмотренных соответствующими правовыми актами, регулирующими его службу; 2) действовать в согласии с этим Законом и другими законами и правовыми актами Республики Литва.
