Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Вопросы теории и истории конституционного контроля в России 14
1. Методологические аспекты темы 14
2. Изменения в правовом статусе и общественных функциях института конституционного надзора и контроля в России 38
Глава II. Правоохранительная деятельность Конституционного Суда Российской Федерации... 75
1. Защита конституционных основ организации и осуществления государственной власти в РФ 75
2. Роль Суда в обеспечении конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина 101
3. Суд и укрепление российского федерализма. Проблехма целостного конституционного поля 13 г
Заключение 167
Источники и литература 180
- Методологические аспекты темы
- Изменения в правовом статусе и общественных функциях института конституционного надзора и контроля в России
- Защита конституционных основ организации и осуществления государственной власти в РФ
- Роль Суда в обеспечении конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина
Введение к работе
«Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации»
(Конституция Российской Федерации. - Статья 15, п. 1)
Актуальность диссертационного исследования. Процесс реформирования отечественной государственности продолжается. Государственно-правовая наука обращается к исследованию проблем, которые должны составить научно-теоретическую базу преобразований. Очертания государственного строительства приобретают законодательное оформление, в том числе в виде конкретных государственных струтпур и правовых механизмов их функционирования.
Конституция является тем фундаментом, на котором возводится все здание действующего законодательства. Ее несоблюдение оборачивается разрушением правовой системы, сутцественным ослаблением законности и правопорядка. Деятельность всех государственных органов и должностных лиц, все правовые акты должны соответствовать Конституции. Эта «формула» определяет значение института конституционного контроля, призванного обеспечить соответствие Конституции иных нормативных актов.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», развивающий положения статьи 125 Конституции РФ, принят Федеральным Собранием в 1994 г. Он стал первым конституционным законом после вступления в силу Конституции 1993 г. И это знаменательно, ибо Конституционный Суд - орган, который призван
обеспечить эффективную охрану Конституции, всего конституционного законодательства в целом.
За прошедшие годы накоплен определенный опыт конституционного контроля, выявлены его сильные и слабые стороны, видно его влияние на правовые процессы. Все это делает актуальным исследование института конституционного контроля в России.
В диссертации сконцентрировано внимание на анализе роли и значении Конституционного Суда РФ. В его функционировании выделены такие направления, как компетенция и деятельность по защите конституционных принципов организации государственной власти, по обеспечению конституционных прав и свобод граждан, развитию и стабилизации правовой основы федеративных отношений в соответствии с условиями и требованиями современного этапа политических и социально-экономических преобразований в России.
Состояние научной разработанности темы. Вопросы, связанные с определением оптимальной для России модели конституционного контроля, привлекают внимание ученых и практиков-правоведов. В этом контексте следует назвать таких государствоведов, как АваАн С.А., Алексеев С.С, Аметистов Э.М., Атаманчук Г.В., Баглай М.В., Белкин А.А., Витрук Н.В., Гаджиев Г.А., Даниленко Г.М., Егоров С.А., Жидков О.А., Зорькин В.Д., Керимов Д.А., Крылов Б.С, Кряжков В.А., Кудрявцев В.Н., Кутафин О.Е., Лазарев Б.Б., Лазарев В.В., Лучин В.О., Морщакова Т.Г.,Шсырова х.Я., Нерсесянц B.C., Овсепян Ж.И., Туманов В.А., Четверний В.А., Чиркин В.Е., Шульженко Ю.Л., Хаманева Н.Ю., Эбзеев Б.С, Юдин Н.Ю. и другие.
Продолжаются исследования функционирования института охраны конституции и законности в различных странах. В процессе погружения в тему автор с благодарностью использовал и опирался на отдельные методологические положения и выводы, предложенные в трудах таких
ученых, как Аметистов Э.М., Боботов СВ., Бойцова В.В., Жидков О.А., Маклаков В.В., Нудель М.А., Рисдал Р., Стефаньски Р., Топорнин Б.Н. Институт научной информации по общественным наукам (ИНИОН) подготовил сборник обзоров по правовой охране конституции в зарубежных государствах под редакцией Мойсеенко М.Г., Пивоварова Ю.С., Шульженко Ю.Л. (114). В современных работах взамен прежнего критического негативного подхода к зарубежному опыту стал доминировать всесторонний объективный анализ (57, 58, 98, 99). Российские государствоведы пытаются выкристаллизовать все то положительное, что накоплено мировым опытом, адаптировать его у нас. При этом речь идет не о каком-то слепом заимствовании, дублировании тех или иных решений. Важное значение здесь имеет учет специфики России и особенностей ее нынешнего периода развития ( 70, 93, 98, 99).
Ценным подспорьем для исследователей проблемы конституционного контроля стали справочные издания о работе Конституционного Суда, вышедшие после его образования. Первая публикация такого рода подготовлена под общей редакцией Катаняна К.А. в 1995 г. (81). Справочник ориентирован не только на правоведов, политологов, но и простых граждан, связывающих с Конституционным Судом особые надежды на защиту своих прав и свобод. Он содержит сведения о полномочиях, структуре и составе Суда, описание истории формирования и деятельности Суда, краткое изложение важнейших решений по делам, рассмотренным в заседаниях Суда, краткие биографии судей и полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде, их телефоны.
В историографии темы появились интересные и своевременные работы известных правоведов, посвященные глубокому анализу, разъяснению положений федерального закона о Конституционном Суде 1994 г. (79, 126, 143). Несомненно, что они вызывают большое внимание представителей всех
6 федеральных и региональных органов государственной власти, имеющих право оспаривать нормативные акты, конституционность которых вызывает сомнение. Подобные аналитические работы полезны и российским судьям, непосредственно применяющим действующее законодательство страны, и в том числе Конституцию, являющуюся ныне законом прямого действия (88, 97, 134).
Составителями первого систематизированного собрания решений Конституционного Суда выступили судьи Туманов В.А., Стрекозов В.Г., Кононов А.Л., Эбзеев Б.С. (34). Три раздела сборника содержат судебные акты с момента создания Суда до 1996 года включительно. В структуре сборника отражены основные направления деятельности Конституционного Суда РФ - официальное толкование Конституции России, конституционные основы организации и осуществления государственной власти, защита прав и свобод человека и гражданина, проблемы федеративного устройства. Трудно переоценить значимость этого труда для исследователей, он создает реальную возможность эмпирического изучения роли Суда.
Научному анализу становления и развития института конституционного надзора и контроля, новому для России специализированному органу правовой охраны Конституции РФ - Конституционному Суду посвящены диссертационные исследования Шульженко Ю.Л. и Баишева Ж.Н.
Работы доктора юридических наук Ю.Л. Шульженко с высочайшей степенью компетентности, научной объективностью отражают всю историю конституционно-правового надзора и контроля в СССР и России, достижения теории и практики этого института за рубежом, выявляют общие подходы и закономерности, специфику российского опыта. Выводы исследователя содержат убедительные аргументы в пользу того, что создание специализированного конституционно-контрольного судебного органа -модель, которую после долгих споров и поисков избрали политики. и
правоведы России - вписывается в общую тенденцию развития мировой практики по защите права и демократии (142-145).
Предметом специального изучения в кандидатской диссертации Ж.Н. Баишева стал Конституционный суд РФ образца 1991 г. и процесс создания Конституционного Суда в Казахстане в условиях перестройки общественно-государственных устоев (51).
Видимо, было бы неверно рассматривать состояние историографии проблемы только с позиции достигнуто. Творчество - императив настоящего и будущего. Продолжается процесс научного поиска рациональной модели правовой защиты конституционного строя и законности в России. В центре поиска - многоплановое и многофакторное явление социальной жизни. Поэтому комплексное всестороннее его исследование - задача, которую можно успешно решать лишь совместными усилиями представителей различных общественных наук. Естественно, что ведущую роль при этом должна играть юридическая наука, а в ее рамках - наука конституционного (государственного) права, которая, при самых различных подходах к определению ее задач и предмета, прежде всего ориентирована на анализ конституционных отношений.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы с учетом накопленного опыта и современных мировоззренческих позиций дать обобщенное представление о правовом статусе, общественных функциях Конституционного Суда Российской Федерации, перспективах развития формирующейся системы правовой охраны Конституции.
В соответствии с указанной целью автор ставит перед собой следующие задачи:
-обозначить соотношение современных понятий и практики конституционного надзора и конституционного контроля;
-проанализировать законодательное закрепление института конституционного контроля в Российской Федерации, правовой механизм функционирования его важнейшего специализированного органа Конституционного Суда РФ;
-рассмотреть этапы и проблемы становления Конституционного Суда РФ, осмыслить его деятельность на фоне происходящих в стране перемен;
-представить соображения о перспективах развития и возможном вкладе Конституционного Суда в создание стабильной, базирующейся на гуманных и демократических принципах политической и правовой системы в Российской Федерации;
-предложить ряд практических рекомендаций, направленных на оформление наиболее эффективной модели института конституционного контроля, которая бы в наибольшей степени отвечала нынешней российской действительности.
Объектом исследования выступает процесс становления
современного института конституционного контроля в России, правовое обеспечение его развития и взаимодействия всех элементов формирующейся в стране системы конституционного контроля.
Предметом исследования является конкретная функциональная деятельность Конституционного Суда РФ; факты, свидетельствующие о реальности осуществления и объективных результатах правовой защиты конституционности в нормотворчестве, управленческой практике государственных органов.
Методологическая база исследования. Конституционный контроль в теоретическом и институциональном становлении представляет собой сложный, неоднородный в методологическом плане институт. Его анализ может осуществляться на широком использовании методов права, политологии, социологии, истории, иных дисциплин.
Конечно, ключевое значение для раскрытия темы имели правовые методы исследования. Прежде всего, это формально-юридический анализ конституций, законов, иных нормативных актов, постановлений Конституционного Суда, определений - всего автором изучено 85 дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ. Такой подход дал возможность показать отношение нашего государства к правовой охране Конституции, эффективность государственных органов по защите конституционного строя.
Автор использовал институциональный метод исследования. Это позволило решить такие задачи, как, во-первых, осмыслить собственно институт конституционного контроля; во-вторых, охарактеризовать специфику органов конституционного надзора и контроля в целом и, в-третьих, специализированного органа охраны Конституции России, т.е. Конституционного Суда РФ, в частности.
В работе использован сравнительный метод исследования, с тем чтобы выявить то общее, что характерно для конституционного контроля во всех странах и основные тенденции его развития, а с другой - особенность российского варианта этого института.
Как один из методов научного анализа нами учитывался исторический контекст, он помог осмыслить корни и динамику конституционного контроля в стране, ориентацию на будущее.
Нормативно-правовую основу диссертации составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы о Конституционном Суде РФ 1991 и 1994 гг. (10, 11), Регламент Конституционного Суда РФ (от 01.03.1995), Заключения Комитета конституционного контроля и надзора СССР 1990 г. (30-33) Постановления, Решения и Определения Конституционного Суда РФ 1992-1997 гг. (34). В исследование также включены правовые акты, которые стали предметом конституционно-судебного разбирательства, в их числе прежде всего конституции и уставы
субъектов Федерации (4, 5, 9), многие законы РФ, указы Президента РФ (19-29).
Основные научные результаты, полученные лично соискателем и их научная новизна усматриваются в постановке и теоретическом осмыслении важной правовой проблемы государственного строительства, которая ранее не получила достаточного освещения и не могла получить такового по объективной причине: специализированный институт конституционного контроля в статусе Конституционного Суда РФ - новое явление для России, прошедшее лишь этап начального становления и неизбежно испытавшее на себе все противоречия времени.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие положения и выводы, содержащие элементы теоретической новизны:
-детализирована концепция конституционно-охранительной
деятельности как практической реализации особых функций специализированных органов государственной власти. Эти функции являются главными в характере и назначении Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов Федерации;
Конституционный Суд РФ отличается особым правовым статусом в системе органов государственной власти, который объективно превращает его в орган толкования и охраны Конституции РФ, обеспечивающий ее единообразие и обязательное применение на всей территории страны;
-объем проблем, стоящих в современный период перед Конституционным Судом РФ, обусловливает дальнейшее совершенствование форм, методов, правовых технологий подготовки, принятия и контроля практической реализации конституционно-судебных решений, по которым в диссертации высказаны соответствующие предложения;
-возрастающее значение конституционного контроля в обеспечении конституционности и законности правового регулирования в стране требует
11 создания более широкой системы правового контроля, способного в условиях федерализма и развития местного самоуправления гарантировать повсеместное соблюдение прав и свобод граждан;
-укрепление конституционного поля Российской Федерации предполагает наличие и развитие организационных и информационных взаимосвязей между различными государственными структурами, осуществляющими функции конституционного контроля.
Проблемы демократизации государственной власти в РФ, разграничения компетенции между центром и субъектами РФ исследованы недостаточно и на практике преодолеваются с трудом. Поэтому необходимо своевременно осмыслить эти противоречия, понять и реализовать предлагаемые в решениях Конституционного Суда пути их преодоления. Автором проведена аналитическая работа с обширным правовым материалом, изучено 85 дел, рассмотренных Судом, и принятые по этим делам Постановления, Решения, Определения Конституционного Суда РФ.
Диссертант, не претендуя на всесторонний охват и окончательность выводов, предлагает собственное видение способов выработки механизмов рештизации правового статуса института конституционного контроля в России. С этой целью в работе обоснованы рекомендации по оптимизации отношений между субъектами конституционно-правового контроля.
Сущность авторской концепции заключается в том, что в условиях переходного периода в России только совокупность различных правомочных институтов, действующих согласованно и охватывающих все уровни правотворчества, может реализовать охранительные функции в отношении Права и подготовить необходимо высокий уровень конституционного мышления в обществе. Речь идет о целесообразности формирования конституционного контроля и надзора как единой системы, включающей в себя определенный порядок и механизм обеспечения верховенства
Основного Закона, урегулированные нормами права. Соискатель развивает это положение в диссертации, опираясь на отраженный в правоведении опыт отечественного и зарубежного конституционного надзора и контроля. Конституционный Суд РФ как верховный орган конституционного правосудия должен занять достойное место в системе конституционного контроля.
Усложнение целей и содержания работы Конституционного Суда РФ обуславливает серьезные преобразования в организации, формах и методах его функционирования, политико-правовом механизме обеспечения общеобязательной силы его решений. Авторские заключения по данному вопросу раскрываются в диссертации. В частности, «планку» конституционного правосудия может «поднять» признание Законом прецедентного права решений Конституционного Суда, ибо они содержат правила и указания, которым в дальнейшем должны следовать все законодательные и иные органы.
Конституционный Суд РФ в нынешних условиях перехода от тоталитарного политического режима к демократии - пожалуй, единственный действительно независимый судебный орган, не подверженный внешнему нажиму и способный стать реальной силой в активизации правоохранительной деятельности в России. С учетом этого представляется целесообразным предоставить право на обращение в Конституционный Суд всем гражданам и общественным объединениям. Это предложение согласуется со статьей 45, п. 2 Конституции - «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом» - и гарантирует субъекту этого права возхможность выбора того органа, которому он больше доверяет.
Практическая значимость диссертационного исследования. Полученные в результате проведенной работы выводы позволяют уточнить и
дополнить ряд теоретико-методологических положений в концепции построения правового государства.
Теоретические положения диссертационного исследования представляются полезными в работе над совершенствованием российского законодательства. Материалы диссертации могут быть использованы при разработке методического обеспечения на курсах повышения квалификации руководящих работников государственного аппарата, аспирантов и слушателей РАГС, для преподавания определенных тем по юридическим и другим общественным дисциплинам в учебных заведениях, а также для последующих научных исследований.
Методологические аспекты темы
Прежде чем раскрывать содержание проблемы, попробуем осмыслить употребляемые понятия. Это представляется необходимой посылкой любого научного исследования, особенно относящегося к новейшему времени, так как в России имеет место своеобразное и произвольное толкование множества понятий, из-за чего во многом утрачен язык общения.
Конституционный Суд Российской Федерации - это специализированный государственный орган, осуществляющий самостоятельно и независимо конституционный контроль посредством конституционного судопроизводства.
Главное предназначение данного института - конституционный контроль. Содержание этого понятия в юридической литературе представляется по-разному. Так, энциклопедический словарь Конституции Российской Федерации, составленный в 1995 г. Тумановым В.А., Чиркиным BE. и Юдиным Ю.А., толкует контроль конституционный как проверку законов и иных нормативных актов с точки зрения их соответствия конституции. Такую проверку в той или иной мере могут проводить различные государственные органы: глава государства, парламент, прокуратура. Однако в современном конституционном праве под конституционным контролем понимается проверка конституционности нормативных актов, осуществляемая независимым от законодательной или исполнительной власти судебным органом. Таким образом, конституционный контроль прежде всего и главным образом - судебный контроль (82, с. 107).
В данном определении упущен, на наш взгляд, важный методологический акцент - нет указания на результат контрольного действия. Конституционный контроль - не самоцель, как функция государственного управления он связан с необходимостью постоянной проверки результатов правотворческой деятельности, с тем чтобы своевременно устранять ее недостатки, восстанавливать конституционность.
Иную трактовку конституционного контроля предлагает Учебник для о студентов юридических вузов и факультетов МГУ 1996 г. - « в широком смысле этих слов принято считать прежде всего выявление правовых актов и действий государственных органов или должностных лиц, противоречащих конституционным предписаниям, а также принятие мер по устранению выявленных отклонений (67, с. 167).
Из данной формулировки явствует, что авторы не делают различия между понятиями «конституционный контроль» и «конституционный надзор», но думается, что это необходимо, так как в российской практике функции конституционного контроля и надзора отличаются характером и объемом правомочий государственных органов, которые их осуществляют.
Семантика русского языка позволяет выявить специфику рассматриваемых терминов. Даль В.И. объясняет контроль как учет, проверку счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся проверкой отчетов. А надзор - присмотр, наблюдение, надсматривание (за чем-то, над чем-либо).
Вопрос о соотношении понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор» дискутировался в специальной научной литературе. Нам хотелось бы поддержать мнение тех, кто, признавая близость рассматриваемых понятий, в то же время объясняет конституционный контроль и надзор как не тождественные институты правовой охраны Конституции, поскольку они по-разному влияют на судьбу акта, признанного неконституционным (134, с. 23). Служба надзора правомочна устанавливать несоответствие между нормативным актом того или иного уровня, либо каким-то действием, с одной стороны, и нормами Конституции, с другой, и вносить по этому вопросу соответствующий Протест - но без права аннулирования неконституционного акта (действия); в отдельных случаях - с правом приостановления, когда дело касается нарушения неконституционных прав граждан.
Конституционно-контрольный орган правомочен проверять закон или иной нормативный акт с точки зрения их соответствия Конституции и своим Постановлением отменять неконституционный акт.
«Конституционный контроль» в юридической литературе иногда заменяют близким по значению понятием «охрана конституции». Термины эти соотносятся как часть и целое. Организация охраны Конституции состоит в том, чтобы создать действенные гарантии конституционной законности: правовые, политические, культурологические, экономические, институциональные и т.д. В нашем исследовании мы будем говорить об охране Конституции в сугубо юридическом, узком смысле. И тогда она предстает как совокупность правовых средств по обеспечению юридического действия Основного закона (правовая охрана конституции). Правовая охрана Конституции и ее организация связаны с обеспечением реального действия правовых гарантий конституционной законности.
Изменения в правовом статусе и общественных функциях института конституционного надзора и контроля в России
Идея создания специализированного органа конституционного контроля в нашей стране выдвигалась юристами в 1977 г., в процессе подготовки новой редакции Конституции СССР (84, с. 21), но не была принята высшим партийно-государственным руководством. Лишь через 10 с лишним лет она была «озвучена» и поддержана XIX Всесоюзной партконференцией (28 июня - 1 июля 1988 г.), воплотилась в виде учреждения в декабре 1988 г. Комитета конституционного надзора СССР. Просуществовал новый государственный орган недолго - реально сформированный лишь в апреле 1990, прекратил свою деятельность вместе с другими высшими органами Союза ССР в декабре 1991.
Закон о конституционном надзоре в СССР от 23.ХП. 1989 г.1 установил весьма ограниченные права Комитета, а принцип разделения властей, особенно в части его взаимоотношений с высшим органом власти - Съездом народных депутатов СССР, не был проведен с должной последовательностью. Комитету не дано было право отменять незаконные поднадзорные акты - право на властный запрет. Он осуществлял линь наблюдение за соответствием конституций и законов союзных республик, постановлений и распоряжений Кабинета министров СССР Конституции и законам СССР, а их юридическая сила зависела от органа, издавшего акт и от вопроса, которому он был посвящен.
Отрицательные заключения на акты Съезда народных депутатов и на конституции союзных республик направлялись Съезду, который мог отклонить их 2/3 голосов общего числа народных депутатов СССР. Принятие Комитетом отрицательного заключения на другие акты, кроме нарушающих основные права и свободы человека, влекло лишь приостановление действия таких актов; при этом орган, издавший акт, был обязан в 3-х месячный срок устранить его несоответствие требованиям Конституции или закона СССР, а если нарушение не устранялось, то Комитет мог обращаться в вышестоящий орган. Последней инстанцией, определяющей судьбу Заключения Комитета, был Съезд народных депутатов СССР, могущий тем же квалифицированным большинством отклонить Заключение. И только когда речь шла о нормативном акте, нарушающем основные права и свободы человека, то Заключение конституционного надзора влекло утрату его силы с момента принятия такого заключения.
Наряду с ограничением сферы деятельности Комитета, было введено и процедурное ограничение: Комитет мог рассматривать какие-либо республиканские законы только по инициативе Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, высших органов власти союзных республик, а также Президиума Верховного Совета (позднее - Председателя Верховного Совета и Президента СССР).
Еще более сужало поле влияния Комитета конституционного надзора Постановления П Съезда о порядке введения в действие Закона о Комитете конституционного надзора1. В нем говорилось, что положения настоящего Закона, касающиеся надзора за соответствием конституций и законов союзных республик положениям Конституции и законов СССР, вступят в силу одновременно с изменениями и дополнениями Раздела Конституции СССР о национально-государственном устройстве СССР. Эти ограничения в условиях начавшегося в 1990 г. «парада суверенитетов» не позволили Комитету предупредить блокирование союзных законов на территории республик, принявших Декларации о суверенитете вразрез Союзному Договору 1992 г. и действующей союзной Конституции.
В Российском обществе репутации Комитета наносила вред некоторая его неторопливость, отстраненность от острых политических вопросов, связанных с начавшейся ваучеризацией, приватизацией, «клондайковским» наступлением частной собственности.
Защита конституционных основ организации и осуществления государственной власти в РФ
В политической системе реформируемой России важнейший принцип государственной организации - разделение властей, что в отечественной истории по сути своей явление новое. Все конституционное законодательство бывшего Советского Союза и РСФСР как его составной части основывалось, как известно, на формальном принципе сосредоточения всей власти в Советах, от имени которых формировались и наделялись властными полномочиями иные государственные органы и за спиной которых фактическую власть осуществляла КПСС. Принцип разделения властей отвергался как «буржуазный».
После того как Россия стала самостоятельным государством, в апреле 1992 г. в действовавшую тогда Конституцию 1978 г. был включен принцип разделения властей в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя. Однако отсутствие соответствующих политико-государственных традиций, непонимание или сознательное игнорирование политическими и государственными деятелями сути принципа разделения властей как эффективной гарантии от произвола власти препятствовали его реализации.
Задача внедрения принципа разделения властей в государственно-правовую практику легла в этих условиях, главным образом, на Конституционный Суд, созданный в октябре 1991 г. В ряде решений Суда, принятых в период действия прежней Конституции, принцип разделения властей непосредственно упомянут как важнейший критерий демократии, как одна из основ для разрешения юридических конфликтов конституционного характера.
В январе 1992 г. Конституционный Суд рассмотрел дело о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР».
Поводом к рассмотрению послужило ходатайство народных депутатов РФ, по мнению которых Президент вышел за пределы своих конституционных полномочий.
Конституционный Суд установил, что согласно статьям 89 и 90 Конституции РСФСР правом создавать исполнительные органы наделены Советы народных депутатов. Такое право принадлежало Съезду народных депутатов, который, согласно ст. 104 Конституции, правомочен решать любые вопросы, отнесенные к ведению РФ. Из содержания ст. 109 следовало, что образование министерств относилось и к компетенции Верховного Совета, который устанавливал порядок организации и деятельности республиканских органов управления. Согласно ст. 130 законодательным органам принадлежало и право посредством принятия закона определять структуру Совета Министров, его компетенцию, порядок деятельности и отношения с другими государственными органами. Конституция РСФСР не предоставила Президенту права образовывать министерства.
Данный Указ фактически лишил Верховный Совет возможности участвовать в разработке основных мероприятий в области обороны и обеспечения государственной безопасности страны. Кроме того, Указ Президента предусматривал реорганизацию структуры и функций органов, деятельность которых, будучи направлена на охрану прав граждан, связана в то же время с реальными ограничениями конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на неприкосновенность личности, личной жизни, тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений (статьи 52-54). Указ непосредственно затронул сферу обеспечения конституционных прав и свобод, которая отнесена к ведению высших органов государственной власти (п. 7, ч. 1, ст. 109). Регулирование этой сферы Указом Президента без участия и тем более вопреки воле Верховного Совета не соответствовало установленному Конституцией разграничению полномочий между высшими органами государственной власти и управления. Сделав этот вывод, Конституционный Суд подчеркнул, что разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел призвано обеспечивать демократический строй и является одной и гарантий против узурпации власти. Указ Президента от 19 декабря 1991 г., объединяя функции охраны государственной и общественной безопасности, противоречит ряду законов РФ. Суд постановил признать данный Указ Президента не соответствующим Конституции РСФСР с точки зрения установленного в РФ разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленного Конституцией разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления в РФ (34, с. 44-51).
В другом своем постановлении от 26 апреля 1992 г. по делу о проверке конституционности постановления Президиума Верховного Совета РФ от 3 февраля 1992 «О Всероссийском агентстве по авторским правам» (34, с. 51-56), Конституционный Суд установил, что полномочия, предоставленные Конституцией Президиуму, а также Регламентом Верховного Совета, действующими законами, ни прямо, ни косвенно не дают ему право принимать решения по вопросам создания, преобразования или ликвидации общественных объединений, определения их функций, прав и обязанностей.
Роль Суда в обеспечении конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина
В любом современном обществе «маленький» человек зависим от «большого» государства и противостоит государственной власти. Это противостояние - отражение глубинных противоречий во взаимоотношениях государства и гражданского общества в целом, противоречий, которые терзали обе стороны в течение тысячелетий. Конечно, если государство будет эволюционизировать в сторону социализации, а общество - в направлении демократизации, то возможно в будущем взаимопроникновение, сращение государственных структур и институтов гражданского общества. А пока необходимы законодательно предусмотренные связующие механизмы между государственными и гражданскими институтами, средства правовой защиты граждан.
Механизм защиты гражданских прав в России, действующий на сегодняшний день, в основном интегрирован в государственную систему. Четко обозначилась тенденция укрепления и создания инфраструктур правообеспечения государственных органов, а не отдельных граждан. Права все еще мыслятся как льготы, предоставляемые государством (чаще всего необоснованно). С Конституционным Судом связаны общественные ожидания цивилизованной правовой защиты гражданских прав.
Конституционному Суду как новому правозащитному органу пришлось действовать в условиях несформировавшейся правовой государственности и способствовать устранению целой системы «плохого» управления, а не отдельных элементов неправильной практики администрации. Административной авторитарной власти в России еще предстоит превратиться в исполнительную власть, действующую в рамках Права. А Конституционный Суд призван внести свой вклад в формирование политической и административной этики.
Компетенция Конституционного Суда в сфере защиты прав и свобод граждан проистекала из предоставленного ему статьей 1651 Конституции РФ (1978 г. с последующими изменениями и дополнениями) права разрешать дела о конституционности правоприменительной практики, которая и стала основным источником рассматриваемых дел. Кроме того, вопросы защиты прав и свобод неоднократно возникали при рассмотрении дел о конституционности законов и иных нормативных актов.
Компетенция Конституционного Суда была подробно детализирована в Законе о Конституционном Суде 1991, главе 3. В частности, устанавливались основания обращения с индивидуальными жалобами. Граждане могли делать это, если подтверждали, что их основные права и законные интересы нарушены или не защищены вступившим в законную силу окончательным решением суда или иного государственного органа, а также должностного лица, действующего на территории России, в результате: 1. неприменения нормативного акта, подлежащего применению по смыслу Конституции; 2. применения нормативного акта, не подлежавшего применению по смыслу Конституции; 3. не соответствующего Конституции истолкования нормативного акта при его применении; 4. неприменения соответствующей нормы Конституции, когда она может применяться непосредственно.
Закон устанавливал ряд условий допустимости жалоб к рассмотрению Конституционным Судом. Наиболее сущестенным из них была необходимость исчерпания индивидуальным жалобщиков «обычных возможностей обжалования оспариваемого им решения» (п. 6, ч. 1, ст. 69). При этом имелось в виду прохождение дела через все имеющиеся инстанции общих судов или административных органов (если вопрос, поставленных в жалобе, по своему характеру не подлежал судебному рассмотрению.
В соответствии со статьей 73 решение Суда в пользу жалобщика рассматривалось Законом лишь как основание для проверки в установленном порядке окончательного решения, которое он оспаривал. Решение Конституционного Суда о признании по данному делу обыкновения (типичности) применительной практики неконституционным обязывало орган или должностное лицо, издавшее нормативный акт, решение, разъяснение или указание, обосновывавшее такую практику, лишь изучить вопрос о необходимости его отмены или изменения, и только в том случае, если об этом было прямо указано в решении Конституционного Суда.
Таким образом, решение Конституционного Суда по индивидуальной жалобе не обладало прямым действием и сопровождалось рядом оговорок и отсылок к компетенции других органов, что формально снижало его эффективность.
Большинство дел, рассмотренных Конституционным Судом в первый период его деятельности (т.е. с января 1991 по октябрь 1993) касались защиты закрепленных в Конституции РСФСР прав человека в социальной области.
Серия дел заключала проблемы трудовых отношений. 4 февраля 1992 г. Суд принял постановление по делу о конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора по основанию, предусмотренному пунктом Iі статьи 33 КЗоТ РСФСР. Поводом для рассмотрения этого дела явились индивидуальные жалобы граждан Б.А. Альтговзена и М.Ф. Стадниковой, уволенных с работы на основании упомянутого положения КЗоТ, которое позволяло осуществить такое увольнение лишь по одному признаку - достижению работником пенсионного возраста при наличии права на получение полной пенсии по старости (34, с. 199-208).
