Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие автономии 13
1. Развитие представлений об автономии как правовом явлении 13
2. Виды автономии, их классификация 39
Глава II. Конституционно-правовые основы автономии в современных государствах 58
1. Правовое положение автономных образований в государствах Европы 58
2. Автономии и процессы автономизации в ряде стран СНГ 85
Глава III. Конституционно-правовые основы автономий в Российской Федерации 107
1. Эволюция форм автономии в России 107
2. Источники правового регулирования автономных образований в РФ 134
3. Проблема статуса автономных образований в современной России 157
Заключение 170
Список использованных источников и литературы
- Виды автономии, их классификация
- Правовое положение автономных образований в государствах Европы
- Автономии и процессы автономизации в ряде стран СНГ
- Источники правового регулирования автономных образований в РФ
Виды автономии, их классификация
Требования, которые предъявляются к форме, к политическому содержанию автономий в разное время изменчивы и непостоянны. Они предполагают, в зависимости от политической (как внутренне-, так и. внешне-политической) конъюнктуры, то их большую самостоятельность, то большую опеку над ними. Отсюда расширение или, наоборот, сужение объёма предоставляемого автономии статуса, в прямом соотношении с сужением или расширением пределов вмешательства государства, в состав которого данная автономия входит. Надо заметить, что это многообразие продиктовано так же и тем, что автономные образования могут создаваться как в составе унитарных, так (что реже) и в составе федеративных государств — принципиальная разница в построении общего государства приводит порой и к различиям в процессах автономизации.
Наиболее простая классификация автономий предполагает разделение их по степени самостоятельности: «в одних странах (Китай, Эфиопия) автономии являются административными (издание газет, радиовещание, судопроизводство на местном языке), в других — законодательными или политическими (издание местных законов по определенным вопросам)»1. К последним относятся Гренландия (Дания), Корсика (Франция), Азорские острова (Португалия), Страна Басков (Испания) и др.
Однако мы не можем согласиться с такой классификацией. Властности «издание газет, радиовещание, судопроизводство на местном языке» определяет скорее культурную автономию, чем административную. В свою очередь административная автономия не может отграничиваться от законодательной изданием в,рамках последней «местных законов по определенным вопросам», так как сам термин "administratio" используется для обозначения органов управления, а наличие таких органов подразумевает издание актов; в случае автономии как раз местных. Таким образом, классификация автономий требует гораздо более вдумчивого подхода и обнаружения сущностных, а не поверхностных критериев для систематизации самого явления.
Начнем с общих, широких значений. В зависимости от субъекта, характера и целей предоставленных прав автономии могут классифицироваться по типам и видам. Различают два типа: автономия организаций и автономия общностей. Автономия общностей подразделяется на территориальную и экстратерриториальную автономии. Таким образом, в зависимости от того, компактно или разрозненно проживают национальные меньшинства, в зарубежной науке разделяют две концепции автономии: экстратерриториальную (персональную) и территориальную (т.е. с компактно проживающем населением на определенной территории), хотя существует и множество других классификаций.
Территориальную автономию называют также политической или законодательной автономией. «Территориальная автономия предполагает установление региональной формы управления разного уровня в районах преимущественного проживания этнических меньшинств, групп, имеющих отличительные религиозные, историко-культурные или регионально-экономические характеристики»1.
Территориальная автономия означает самостоятельность территориальной единицы в рамках правопорядка и законодательства. Это значит, что «решения, органов публичной власти или населения этой единицы, принятые в пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более крупной единицы, в которую входит данная» . Ключевыми моментами в выявлении такой самостоятельности являются (1) невозможность органов любого уровня государства, в которое автономия входит, отменить законодательные акты автономного образования, которые (2) не вступают в противоречие с основным законом данного государства и иными законодательными актами соответствующего уровня.
Территориальные автономии могут иметь статус государственного или квази-государственного образования в рамках общего государства с собственной конституцией, законодательством и официальным языком (такую автономию так же нередко обозначают как «высшую» форму автономии, однако представляется, что это не совсем корректное определение). Отношения такого территориального образования с властью государства регулируются на основе общей конституции, а иногда и на основе соглашений.
Правовое положение автономных образований в государствах Европы
Вопросы регулирования и защиты прав национальных меньшинств по-разному решаются в конституционном законодательстве европейских государств. В то время как в законодательстве одних стран их существование не только признается внутренним конституционным законодательством, но и содержит нормы о придании членам этих групп особого статуса-и наделения их рядом специальных прав в целях уравнивания- их положения с положением остальных граждан, в конституциях других стран статус меньшинств специально не регулируется; более того, их наличие на территории этих государств не признается.
И в настоящее время во многих конкретных ситуациях не только правительство той или иной страны, но и значительные слои граждан нередко весьма болезненно относятся к стремлению групп своих соотечественников заявлять о себе как о самостоятельном этносе со всеми вытекающими из статуса национального меньшинства последствиями.1
Полиэтничность и поликультурность современных государств ставит перед ними задачи по нахождению путей- в сфере межнациональных отношение и защиты прав национальных меньшинств, основанных на выработанных международным сообществом общих подходах и нормах в области обеспечения прав человека и гражданина в национальной сфере. Каждое государство в идеале должно стать «общим домом» для» всех проживающих в нем этнических, религиозных и языковых меньшинств, которые на деле могли бы пользоваться равенством с остальными членами общества. С другой стороны, решением проблем меньшинств не может и не должно быть создание для каждой этнической группы своего собственного "очищенного" моноэтнического государства, а примеры тому уже есть. Государство не должно быть "исключительной собственностью" какой-либо одной национальной, этнической или языковой группы, будь то группа большинства или меньшинства.
Необходимо учитывать, что для обеспечения прав национальных меньшинств решающим является признание их внутренним законодательством (даже конституциями государств), поскольку отсутствие такого официального признания лишает их на практике возможности использования принципов, заложенных в ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах1.
Следует иметь в виду, что государства далеко не всегда стремятся выявить этническую принадлежность в официальных переписях населения, из-за чего нередко возникают проблемы в оценке численности той или иной группы. Поэтому, например, к бретонцам , в зависимости от разных критериев, причисляют в настоящее время от 500 тыс. до 3 млн. 700 тыс. человек.3
В отдельных государствах существование этнических или языковых меньшинств вообще не находит признания в конституционном и ином законодательстве. Связано это, кроме прочего, и с тем, что конкретный перечень групп, на которые в соответствии с конституцией страны распространяется статус национального меньшинства, на практике создает реальную опасность того, что другие группы, не упомянутые в нем, могут быть исключены из сферы действия законодательства по обеспечению.защиты на циональных меньшинств. Поэтому многие государства используют в основном абстрактные критерии признания таких меньшинств и не перечисляют существующие меньшинства.
Среди западноевропейских стран такую позицию непризнания существования в своей стране этнических групп, независимо от того, являются ли они меньшинствами или нет, занимает, например, Франция. Вопросы, связанные с использованием религии и языка в этой стране, относятся не к публичному праву, а к сфере личного пользования этими правами и свободами в рамках, определенных законом. В 1991 г. Конституционный совет Франции, когда принимал решение о несоответствии Конституции Закона 1991 г., содержащего статут территориального коллектива Корсики1, в.котором впервые на законодательном уровне было использовано новое понятие "корсиканский народ". Конституционный, совет в своем решении сослался на ст. 2 Конституции Франции, которая признает только французский народ, состоящий из французских граждан "без различия происхождения, расы или религии". Между тем такая позиция не подтверждается данными этнографических исследований, по представлениям которых во Франции существуют этнические группы, отличающиеся от французов в культурном и языковом отношении (бретонцы, эльзасцы, валлоны, фламандцы, каталонцы и др.).
Автономии и процессы автономизации в ряде стран СНГ
Практически идентичным образом, отталкиваясь от «исконных территорий» (не имеющих, правда, общего названия, как Англия, но условно обозначаемых «от Белого моря до Волги») Россия веками, также силами государствообразующей нации, занималась «собиранием земель» с инонациональным составом, включением их в единое государство. Однако выразилось это в итоге не в регионализации присоединенных территорий, а в преобразование в федерацию с ассиметричным построением и сильными сепаратистскими тенденциями. Данная схожесть заставляет нас задуматься о возможном восприятии британского опыта и применении его к российским реалиям, в частности в отношении национальных республик.
Таким образом, имея ещё не очень долгую историю, концепция «ре-гионалистского государства» уже убедительно отстаивает своё право на существование, а главное, на примере рассмотренных европейских государств, доказывает эффективность такой формы территориального устройства, при котором государство состоит исключительно или частично из автономных образований, формируя сбалансированный и в основе своей равноправный союз различных в этническом или культурном плане регионов.
Сопоставляя же традиционные европейские автономии и продолжающие развиваться в своём правовом статусе автономные образования и даже нарождающиеся сегодня, мы можем констатировать, что как право вое и политико-социальное явление в европейском регионе автономия не теряет своей актуальности.
Если датские автономии носят на сегодня уже устоявшийся, стабильный характер со своими структурами, правами, обязанностями, функциями и взаимоотношениями с центральной властью, то Испании ещё предстоит найти эти «пределы» - достаточно бурное развитие Автономных сообществ во второй половине XX века и внутреннего самоопределения составляющих частей Испанского королевства, приняв на сегодня определенные правовые рамки, продолжает иметь перспективы (они носят характер расширения автономных прав).
Однако и в Дании и в Испании автономные сообщества (с оговоркой об отдельной специфике) соответствуют понятию национально-территориальной автономии, согласно предлагаемой нами классификации. Несколько иной подход выбрала Великобритания: объем прав её исторических областей представляет из себя баланс регионов с разными политическими и экономическими, а также сепаратистскими потенциалами, который можно охарактеризовать как «ассиметричный регионализм». В частности Северная Ирландия и Уэльс (имея, впрочем, отдельные различия в полномочиях и объемах прав) могут быть вполне отнесены к национально-территориальной автономии, в то время как Шотландия твёрдо характеризуется как национально-государственное автономное образование.
Впрочем, по нашему мнению, перспектива Королевства Великобритании и Северной Ирландии, как и Испании, заключается в расширении прав и приобретении Уэльсом и Северной Ирландией статуса национально-государственной автономии. Последняя уже сегодня обладает характерной и довольно опасной, с нашей точки зрения, особенностью: право на отделение-при условии соответствующего положительного референдума. Заметим, что Гренладская автономия, получив «расширенные» права 21 июня 2009г., таким правом всё же не обладает.
Богатый, хотя и проблемный, опыт построения автономных образований на своей территории имеет и ряд стран, входящих в Содружество Независимых Государств.
На пространстве бывшего СССР одной из потенциальных в прошлом горячих точек, а ныне стабильно развивающимся Автономным территориальным образованием, является Гагаузия .
Гагаузская модель политической автономии обладает особыми чер-тами. В частности, согласно Конституции 1996 года Республики Молдова (ст. 1) она является единым и неделимым государством, а ст. 142 данной Конституции позволяет пересмотр положения об унитарном характере государства только при его одобрении путем референдума большинством граждан. Такой пересмотр произведен не был.
Более того, ст.4.1. Закона «Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова» от 27.12.2001 г. не упоминает ни о какой автономии, перечисляя среди территориальных единиц только районы, города и сёла.
В то же время фактический статус Гагаузии, в соответствии с Законом Республики Молдова от 23 декабря 1994 года N344-XIII "Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери)", позволяет ей, в случае изменения статуса Республики Молдова, даже внешнее самоопределение (п.4, ст.1 Закона) .
Источники правового регулирования автономных образований в РФ
Фундаментальный принцип осуществления прав человека - это взаимосвязанность и неразделимость всего комплекса прав: гражданских, политических, культурных, социальных, индивидуальных и коллективных - как для отдельного человека, так и для народов (что отражено в ряде резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и конвенций).
Хельсинский Заключительный Акт СБСЕ (Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе) 1975г. включает принципы международного права: суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету (право каждого государства-территориальную целостность); нерушимость границ (государства-участники рассматривают как нерушимые границы всех государств, в Европе, и обязуются воздерживаться от любых посягательств на них); территориальная целостности государств (отказ-от любых действий против территориальной целостности, политической независимости или единства любого государства-участника); равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой (право всех народов определять свой внутренний и внешний политический статус) и другие. Акт призван согласовать их с принципами внутригосударственного права, в частности, с правом территориальной целостности. Принято считать, что это согласование следует основывать на таких принципах, как: первичность международно-признанных прав человека относительно прав государства; мирное разрешение споров; запрет на применение силы; международно-наднациональная, власть; активное вмешательство во внутренние дела; коллективная социальная и экономическая международная безопасность; демократия, как внутренняя, так и внешняя; равенство всех народов.
Принцип самоопределения народов санкционирован ст. 1, параграф 2, 55 и 76 Устава ООН. Этот "принцип" включен в "права человека", формально признаваемые для всех народов, благодаря идентичной статье 1 в обоих пактах о правах человека 1966 г. Право на самоопределение подтверждается и в принципе №8 Хельсинского Заключительного Акта и в ст.1, параграф 2. Декларации о праве на развитие ("Право человека на развитие предполагает и полную реализацию права самоопределения"). Важный неправительственный документ, Всеобщая- декларация прав народов (Алжирская хартия, 1976) также утверждает, что "каждый народ имеет неотъемлемое и неприкосновенное право на самоопределение"1.
Это право носит двоякий характер, внешний и внутренний. Внутреннее самоопределение - это право народа свободно, т.е. демократическими методами и без внешнего вмешательства, определять свой политический и экономический режим внутри государства. Внешнее самоопределение - это право народа определять форму своей политической независимости в системе международных отношений: или создавать новое государство или присоединиться, на федеративной или конфедеративной основе, к другому государству.
По нашему же мнению следует разделять выработанные международно-правовой доктриной принципы «самоопределения» и «национальности», а не дробить, причем довольно условно, право на самоопределение на «внешнее» и «внутреннее». «Историческим предшественником права на самоопределение считается принцип национальности... Принцип самоопределения, в отличие от принципа национальности, исходил из обязанности отделения и образования однонациональных государств, а из желания добровольного объединения разных народов в крупные государства на на-чалах федерализма, автономии и т.п.» .
Фактически международное право признает право на самоопределение, но без должной разработки адекватной системы воздействия, аналогичной хотя бы той, что предусмотрена применительно к индивидуальным правам человека. В том числе и этот факт является причиной существования противоречия между правом на самоопределение и принципом территориальной целостности, гласящим, что территория государства не может быть изменена без его согласия. Данное противоречие привело уже к немалому числу конфликтов.
А между тем все "права" на сецессию, ныне активно защищаемые на всех континентах (чаще всего, впрочем, исходя из политической конъюнктуры, а не из реальных стремлений народов), никогда не признавались международным сообществом как некая норма. Международное право не признает права на сецессию и даже не определяет условий, при которых такое право могло бы быть отстаиваемо в будущем. К примеру, Северный Кипр существует значительно дольше, чем длится совместное проживание турецкой и греческой общин, но мировое сообщество (кроме Турции) так и не признало Турецкую Республику Северного Кипра, равно как и инкорпорации Индонезией Восточного Тимора или претензий Марокко на Западную Сахару.
