Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовой институт автономии как форма урегулирования национальных отношений 16
1. Национальные, религиозные, языковые меньшинства: правовой статус и гарантии их прав в Конституции Российской Федерации и
конституциях европейских государств 16
2. Понятие, признаки и цели автономии как конституционно-правового института в Российской Федерации и зарубежных государствах
3. Формы автономии в Российской Федерации и государствах Европы 64
Глава II. Территориальная автономия в Российской Федерации и государствах Европы: сравнительно-правовой анализ 85
1. Статус территориальных автономных образований в государствах Европы и проблемы его развития 85
2. Разграничение предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами власти автономных образований в европейских государствах
3. Особенности развития территориальной автономии в Российской Федерации 135
Глава III. Внетерриториальная автономия в Российской Федерации и государствах Европы: сравнительно-правовое исследование 154
1. Правовое положение внетерриториальных форм автономии в государствах Европы 154
2. Национально-культурная автономия в Российской Федерации как форма внетерриториальной автономии: особенности правового статуса 167
Заключение 179
Список нормативных источников и научной литературы 185
- Понятие, признаки и цели автономии как конституционно-правового института в Российской Федерации и зарубежных государствах
- Разграничение предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами власти автономных образований в европейских государствах
- Особенности развития территориальной автономии в Российской Федерации
- Национально-культурная автономия в Российской Федерации как форма внетерриториальной автономии: особенности правового статуса
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что для Российской Федерации, как и для большинства современных государств Европы свойственен многонациональный и мультикультурный характер. Как отметил Президент РФ в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации за 2011 г., «... многонациональный мир - уникальное преимущество России, мир, в котором больше тысячи лет вместе живут представители самых разных национальностей и конфессий». Он также указал, что «.безусловным приоритетом остается и гармонизация межнациональных отношений», поскольку в настоящее время нашем государстве еще сохраняются условия для межнациональных конфликтов.
Следует отметить, что одной из современных тенденций политической и государственной жизни в Европе является осуществление права наций на самоопределение, а также необходимость обеспечения прав национальных, религиозных и языковых меньшинств, что является следствием качественных изменений этнической структуры государств. Возрастающее значение национального фактора в государственном развитии послужило основой для того, что во многих документах Совета Европы и его институтов ХХ в. в мировой истории определяется как «эпоха наций» . Однако проблема обеспечения прав национальных, религиозных и языковых меньшинств не может быть решена путем создания каждой этнической группой моноэтнического государства.
В этих условиях нахождение баланса между обеспечением государственного единства и сохранением национальной идентичности представляет собой один из наиболее сложных вопросов государственного строительства как в Российской Федерации, так и в других европейских государствах. Это обусловливает необходимость научного осмысления проблемы достижения баланса между центробежными и центростремительными силами, решения задач обеспечения прав меньшинств в сочетании с реализацией интересов большинства населения государства на основе общих подходов и международных стандартов.
Однако единые подходы и стандарты к обеспечению прав национальных, религиозных, языковых меньшинств пока не выработаны международным сообществом, как на универсальном, так и на европейском уровне. Специфика форм и методов решения данного вопроса в Российской Федерации и европейских государствах обусловлена особенностями национальных правовых систем, а также историческими традициями их государственного развития.
Одной из форм обеспечения прав национальных, религиозных, языковых меньшинств, в том числе права на самоопределение, является автономия. Вместе с тем, в Европе существуют автономные образования, учрежденные только по территориальному признаку, без учета национальной, культурной, конфессиональной или языковой составляющих. Следует также заметить, что практика государственного строительства в Российской Федерации и государствах Европы признает также возможность существования внетерриториальной автономии как формы самоуправления национального (религиозного или культурного) меньшинства.
В связи с этим весьма интересным, с научной точки зрения, представляется анализ общего и особенного в становлении автономии, ее форм, а также направлений ее развития в Российской Федерации и иных государствах Центральной и Восточной Европы. Только такой подход дает возможность эффективно использовать опыт других государств с целью заимствования наиболее удачных и интересных решений.
Таким образом, есть все основания полагать, что актуальность темы диссертационного исследования обусловлена целым комплексом обстоятельств научно-практического характера.
Степень теоретической разработанности темы исследования. Автономия как одно из государственно-правовых явлений в Российской Федерации, конституционно-правовой статус автономных образований, относятся к числу предметов, получивших хорошее освещение в науке конституционного права Российской Федерации. Данный вопрос, в частности, рассматривался в трудах Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Л.В. Андриченко, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Витрука, В.В. Гончарова, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Л.М. Карапетяна, Е.И. Козловой, К.Н. Княгинина, О.Е. Кутафина, Б.И. Краснова, Б.М. Лазарева, Н.А. Михалевой, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Ю.Л. Шульженко и других.
Проблемы автономии в государствах Европы также рассматривались в трудах зарубежных ученых: М. Мелькиора (Бельгия), Х.Ф.Л. Агвиллара, Г. Хименеса Санчеса (Испания), К. Меццанотте, Ч. Руперто (Италия), С. Назария, Н. Руссева, А. Скворцовой (Молдова), Н. Яскинена, М. Конккола (Финляндия), В. Иващенко, В. Тация, Ю. Тодыки, В. Шаповала (Украина).
Вместе с тем, проблемам сравнительного исследования конституционного статуса автономных образований, их форм и проблем развития в Российской Федерации и зарубежных государствах в российской науке конституционного права не уделялось достаточно внимания. Конституционно-правовой статус автономных образований в государствах Северной Европы был исследован Н.В. Лукашевой в 1998 г., а автономия как конституционно-правовая гарантия прав народов в многонациональном государстве - П.В. Ульянищевым в 2009 г.
Представляется, что автономия как конституционно-правовой институт, а также конституционно-правовой статус различных форм автономии в Российской Федерации и государствах Европы заслуживает более предметного, полного и всестороннего сравнительно-правового исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых, специалистов в области теории государства и права, конституционного права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, И.Н. Барцица,
-
В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.П. Елисеева, А.П. Кузнецова, М.Н. Кузнецова, Д.А. Керимова, А.Д. Керимова, В.А. Кряжкова, И.Н. Куксина, В.В. Лазарева, И.В. Левакина, И.В. Лексина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова,
-
С. Нерсесянца, С.И. Носова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, С.М. Шахрая, И.С. Яценко и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и функционирования автономий в Российской Федерации и государствах Европы, а также правовые, исторические, национальные основы их функционирования.
Предметом исследования в рамках настоящей работы избраны нормы конституционного права Российской Федерации и государств Европы, конституирующие автономию как государственно-правовое явление.
Цель диссертационного исследования состоит в проведении комплексного сравнительно-правового анализа автономии как конституционно- правового института, а также конституционно-правового статуса различных форм автономии в Российской Федерации и государствах Европы, выявления общих и особенных характеристик и тенденций развития данного института.
Цель исследования достигается посредством решения следующих
задач:
-
исследовать конституционно-правовые гарантии прав национальных, религиозных, языковых меньшинств в Российской Федерации и государствах Европы;
-
уточнить понятие, признаки и цели автономии как конституционно- правового института в Российской Федерации и зарубежных государствах;
-
систематизировать формы автономии в Российской Федерации и государствах Европы;
-
проанализировать развитие статуса территориальных автономных образований в государствах Европы;
-
исследовать проблемы распределения предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами власти автономных образований в европейских государствах;
-
выявить особенности развития территориальной автономии в Российской Федерации;
-
исследовать формы внетерриториальной автономии в государствах Европы;
-
выявить особенности национально-культурной автономии как формы внетерриториальной автономии в Российской Федерации;
-
предложить направления совершенствования конституционно-правового института автономии в Российской Федерации с учетом изученного опыта европейских государств.
Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из современных методов познания, апробированных юридической наукой и практикой. При решении поставленных диссертационной работе задач использовались общенаучные (диалектический, системный, анализа и синтеза) и частные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный, статистический). Формально- юридический метод использовался, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания и т.п.
Сравнительно-правовой метод в сочетании с комплексным исследованием применялся для сопоставления конституционных, законодательных, институциональных подходов, сложившихся в Российской Федерации и государствах Европы к определению конституционно-правового статуса автономных образований, а также их основных форм.
Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Нормативную правовую основу диссертационного исследования
составили: Конституция Российской Федерации 1993 г., а также конституционные акты государств Европы (Бельгии, Венгрии, Дании, Италии, Испании, Молдовы, Норвегии, Португалии, Словакии, Словении, Украины, Финляндии, Хорватии, Чехии, Швеции, Швейцарии); законодательные акты, закрепляющие статус, организацию, полномочия автономных образований и порядок их реализации - акты Великобритании о государственном управлении в Северной Ирландии (1987 г.), Уэльсе (1999 г. и 2006 г.), Шотландии (1998 г.); законы Дании о самоуправлении Гренландии 1978 г. и 2009 г., Основной закон Дании о Фарерских островах 1948 г., законы о самоуправлении Фарерских островов 2005 г., органические законы Испании, закрепляющие правовое положение автономных областей, конституционные законы Италии, закрепляющие правовое положение автономных областей - Валле-д'Аоста, Сардинии, Сицилии, Трентино-Альто-Адижде, Фриули-Венеции-Джулии, Закон Республики Молдова 1994 г. «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)», Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ (в ред. от 9 февраля 2009 г.) "О национально-культурной автономии", Федеральный закон от 30 апреля
-
-
г. № 82-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2009 г.) "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", Федеральный закон от 20 июля
-
г. № 104-ФЗ (ред. от 2 февраля 2006 г.) "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"; Закон Украины 1998 г. «Конституция автономной республики Крым», Акт Норвегии 1987 г. «О Законодательном собрании Саами и других правовых вопросах, связанных с народами саами», акты Финляндии об автономии Аландов 1991 г. и о саамском Тинге 1995 г., Акт Швеции о саамском Тинге 1992 г.; уставы субъектов Российской Федерации (Забайкальского края, Иркутской области, Красноярского края, Камчатского края, Пермского края), а также акт учредительного характера автономного образования в составе Молдовы - уложение Гагаузии (Гагауз Ери). Диссертантом также было проанализировано законодательство Словакии, Словении, Чехии, определяющее правовое положение национальных меньшинств в контексте закрепления основ правового статуса национально-культурных автономий.
При подготовке диссертационного исследования были использованы документы Организации Объединенных Наций, Совета Европы, Содружества Независимых государств в том числе и рекомендательного характера (в частности, Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств" (ETS N 148), принята в г. Страсбурге 5 ноября 1992 г.), Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (ETS N 157), Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (Заключена в г. Москве 21 октября 1994 г.).
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в нем осуществлено комплексное сравнительно-правовое исследование автономии. В диссертационном исследовании автономия рассматривается, во- первых, как институт национального конституционного права; во-вторых, - как одна из форм защиты и создания условий для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности определенных меньшинств; в-третьих, - как форма организации государственной власти, соответствующая принципам децентрализации и субсидиарности.
В диссертационной работе осуществлено исследование территориальных и внетерриториальных форм автономии, выявлены их особенности в федеративных и унитарных государствах Европы. Диссертантом проанализировано российское и зарубежное законодательство, закрепляющее статус различных форм автономии, выявлены общие и особенные тенденции его развития.
В диссертации также осуществлено сравнительно-правовое исследование территориальных форм автономии в Российской Федерации и государствах Европы, уточнен конституционно-правовой статус автономных образований, распределения предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами государственной власти автономных образований, разрешения конфликтов между ними. Изучены также различные формы внетерриториальных автономий в Российской Федерации и зарубежных государствах.
В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.
Научная новизна настоящей работы конкретизируется в положениях, выносимых на защиту:
-
исследование Конституции Российской Федерации, конституций государств Европы, а также нормативных правовых актов, закрепляющих правовое положение автономных образований позволило диссертанту уточнить определение понятия «автономия». Диссертант определяет автономию как одну из форм самоопределения и самоорганизации национальных, религиозных, языковых меньшинств при условии сохранения целостности соответствующего государства. Автономия предполагает предоставление указанным социальным общностям возможности самостоятельного осуществления публичной власти (или отдельных публичных полномочий) в рамках, установленных конституцией и законодательством;
-
анализ актов конституционного характера Российской Федерации и европейских государств позволил диссертанту определить национальные, религиозные, языковые меньшинства как один из субъектов конституционного права. Диссертантом выявлен ряд способов обеспечения их прав: а) права национальных меньшинств могут быть обеспечены возможностью учреждения внетерриториальных форм автономии (Норвегия, Словакия, Словения, Финляндия, Хорватия, Чехия, Швеция); б) в Дании, Италии, Испании, Российской Федерации, Украине, Финляндии права национальных меньшинств гарантируются посредством закрепления различных форм территориальной автономии; в) наивысшей гарантией прав народов, находящихся в положении национального меньшинства, является учреждение субъектов федеративного государства по национальному принципу (сообщества германофонов в Бельгии, республик в составе Российской Федерации, кантона Тичино в Швейцарии). Диссертант отмечает, что указанные выше гарантии направлены на обеспечение права национальных меньшинств на самоопределение в сочетании с принципом территориальной целостности государства.
Изложенное позволило сделать вывод о формировании нового комплексного правового института обеспечения прав национальных меньшинств, в структуру которого входят нормы конституционного, международного, административного, гражданского, экологического, земельного права;
-
диссертант полагает, что автономия может быть рассмотрена как институт в структуре комплексного правового образования - гарантий прав национальных меньшинств. Институт автономии объединяет нормы конституционного права, закрепляющие: а) цели учреждения автономных образований - обеспечение прав национальных меньшинств на самоопределение или самоорганизацию; б) территориальную или внетерриториальную основу организации автономии; в) органы, осуществляющие управление автономными образованиями и порядок их формирования; г) полномочия (права и обязанности), осуществляемые автономными образованиями; д) формы взаимоотношений с центральными органами государственной власти; е) в отношении некоторых форм автономии - порядок учреждения автономных образований;
-
на основании исследования практики учреждения автономных образований в Российской Федерации и государствах Европы, диссертантом сделаны выводы о целях данного направления развития территориальной организации современных государств: а) общей целью является обеспечение прав национальных меньшинств на самоорганизацию и самоопределение, создание условий для поощрения их этнической, языковой и религиозной самобытности, сохранение, укрепление и развитие особых политических, правовых, экономических, социальных и культурных институтов в условиях единого государства; б) предоставление статуса автономных образований Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса в Великобритании, Страны Басков в Испании, Гагаузии в Республике Молдова, отчасти, Автономной Республики Крым в Украине имело целью разрешить национальные противоречия; в) в унитарных государствах предоставление статуса автономии этническим сообществам, имеющим компактное проживание на территории административно- территориальных единиц, преследует цель децентрализации государственной власти, организацию ее на основе принципа субсидиарности;
-
в результате сравнительно-правового исследования актов конституционного характера и законодательства Российской Федерации и государств Европы диссертант уточнил определение понятия «территориальная автономия», как политико-территориального образования в составе унитарного или федеративного государства, учрежденное для реализации права национального или языкового меньшинства на самоопределение при условии сохранения государственной целостности, имеющее особое правовое положение (в первую очередь, в отношениях с центральными органами государственной власти) по сравнению с территориальными образованиями такого же уровня организации публичной власти. К национально-государственным автономиям диссертант относит государствоподобные образования - субъекты Российской Федерации - автономные округа (как входящие, так и не входящие в состав области) и автономную область. К национально-территориальным автономиям относится абсолютное большинство автономных образований, входящих в состав унитарных государств Европы. Они посредством закрепления их особого положения в конституциях и законодательных актах наделены собственными полномочиями, необходимыми для обеспечения прав национальных меньшинств, но осуществляют их под контролем центральных органов государства;
-
диссертант уточнил понятие «внетерриториальная автономия», определив его как форму самоорганизации национальных, религиозных, языковых меньшинств, которая в силу сложившейся национально- территориальной структуры государства и этнического состава общества не может иметь территориальной основы. Внетерриториальные автономные образования учреждаются в случае, если национальное, религиозное, культурное меньшинство не имеет места постоянного проживания (например, саами в Норвегии, Финляндии, Швеции, цыгане - на территории всех европейских государств), или муниципальные образования, население которых составляют представители меньшинств, находятся на территории нескольких административно-территориальных единиц (национальные сообщества в Венгрии, Италии, Словакии, Чехии, Хорватии, автохтонные национальные сообщества в Словении, национальные меньшинства в Российской Федерации).
Диссертант отмечает, что в рамках одного государства возможно одновременное учреждение как территориальной так и внетерриториальной формы автономии, что позволяет наиболее полно обеспечить права национальных, религиозных, языковых меньшинств на самоопределение и самоорганизацию, согласование их прав и законных интересов с интересами большинства народа соответствующего государства;
-
анализ развития законодательства государств Европы, закрепляющих правовой статус территориальных автономных образований, позволил диссертанту выявить тенденции его развития:
а) для большинства государств Европы свойственно расширение самостоятельности территориальных автономных образований при определении или изменении их правового положения, конституционное или законодательное закрепление требования об инициировании изменения (в Испании) или предварительном рассмотрении соответствующих законов в законодательном органе автономного образования (в Украине, Финляндии) или на его референдуме (в Дании). Отмечается, что в Италии автономные области самостоятельно принимают законы, закрепляющие их правовой статус;
б) для государственного развития Великобритании и Испании характерно увеличение числа увеличение числа автономных образований, что привело к «регионализации» данных государств. При этом, диссертант отмечает положительный опыт Испании, в Конституции которой закрепляются 3 вида процедур учреждения автономных образований, что снижает неблагоприятное влияние политических факторов на данное направление государственно- правовых реформ, обеспечивает, с одной стороны, равные возможности территориальных сообществ, а с другой - учет региональных и местных особенностей. В Великобритании, напротив, процедура учреждения автономных образований не урегулирована законодательно, поэтому процесс регионализации подвергается значительному влиянию политических факторов;
в) для большинства государств Европы характерно расширение сферы предметов ведения и полномочий органов территориальных автономных образований, что привело к выделению трех групп предметов ведения и полномочий: предметы ведения центральных органов государственной власти, предметы совместного ведения и предметы исключительного ведения органов государственной власти автономного образования. Органы государственной власти автономных образований наделены полномочием принимать законы по предметам их исключительного ведения, которые могут быть отменены только в судебном порядке на основании их противоречия конституции и законам государства. Органы территориальных автономных образований наделены полномочием участвовать в международных связях и взаимодействовать с органом Европейского Союза - Союзом региональных и местных общин. Диссертант отмечает также исключительную компетенцию государственных органов Гренландии и Фарерских островов самостоятельно формировать органы судебной власти на своей территории;
-
на основании исследования практики проведения федеративной реформы в Российской Федерации диссертант сделал вывод о том, что одним из ее результатов была «деавтономизация», определяемая процесс утраты статуса субъектов Федерации рядом автономных округов, входивших в состав территории другого субъекта, и преобразования их в административно- территориальные единицы с особым статусом. Данный процесс в отсутствие эффективных государственных гарантий обеспечения прав национальных меньшинств может привести к их нарушениям.
Диссертант отмечает отсутствие единого подхода к установлению гарантий прав национальных меньшинств, проживающих на территории административно- территориальных единиц с особым статусом. Наиболее эффективным диссертант полагает учреждение при Законодательном собрании Забайкальского края консультативно-совещательного органа, обеспечивающего формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций.
Диссертант полагает необходимым закрепить федеральным законном основы правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом, в том числе, учредить при законодательных органах «новых» субъектов Российской Федерации консультативные органы, формируемые на территории административно-территориальных единиц с особым статусом, для обеспечения прав национальных меньшинств;
-
диссертантом уточнено определение понятия национально-культурной автономии как формы самоорганизации национальных меньшинств на определенной территории, создаваемую в целях обеспечения жизнеспособности и самостоятельности национального меньшинства в национально-культурной сфере; выявления, удовлетворения и обеспечения, в том числе посредством государственной поддержки, интересов национальных меньшинств (сохранения их самобытности, развития языка, образования, национальной культуры); координации деятельности образовавших ее местных национально-культурных автономий.
Диссертант полагает возможным использовать опыт зарубежных государств и наделить региональные национально-культурные автономии полномочиями консультировать органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения прав национальных меньшинств, вносить в органы местного самоуправления предложения о принятии муниципальных правовых актов, инициировать публичные слушания.
Теоретическое и практическое значение исследования определяется его новизной в контексте сравнительно-правового исследования института автономии в Российской Федерации и в европейских государствах, его места и роли в системе органов государственной власти. Сформулированные выводы имеют значение для науки конституционного права Российской Федерации, а также сравнительного конституционного права.
Практическая значимость работы определяется обоснованной автором диссертации необходимостью законодательного развития конституционных норм, регулирующих правовой статус автономных образований, их формы, предметы ведения и полномочия, порядок их осуществления в Российской Федерации и европейских государствах. Предложенные варианты изменений правовых актов предполагают разработку на их основе законопроектов.
Содержащийся в диссертации сравнительно-правовой анализ законодательства, закрепляющего правовое положение автономных образований в многонациональном государстве, может быть использован при преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран» и спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии кафедры конституционного права Федерального государственного бюджетное образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» и нашли отражение в опубликованных научных работах.
Положения и выводы диссертационной работы изложены в сообщениях, сделанных автором в ходе научных конференций, в том числе, научно- практической конференции на тему «Правовые основы развития народов евразийского пространства: задачи систематизации и повышения эффективности» (Москва, 2009 г.).
Структура диссертации определена целью и задачами исследования, спецификой рассматриваемого явления. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативно правовых актов и научной литературы.
Понятие, признаки и цели автономии как конституционно-правового института в Российской Федерации и зарубежных государствах
Многонациональный и мультикультурный характер современных государств ставит перед ними задачи по нахождению путей в сфере урегулирования межнациональных отношений и обеспечения прав национальных и языковых меньшинств. В настоящее время во многих государствах как политическая элита, так и большинство населения негативно относятся к попыткам самоопределения в различной форме национальных, языковых или религиозных меньшинств1. Следует заметить, что проблема обеспечения прав национальных, религиозных и языковых меньшинств не может быть решена путем создания для каждой этнической группы своего моноэтнического государства. Задачи обеспечения прав меньшинств в сочетании с реализацией интересов большинства населения государства должны решаться современными демократическими государствами на основе общих подходов и стандартов, выработанных международным сообществом.
Вместе с тем, необходимо определить, какая же национальная, этническая, религиозная, языковая общность может быть отнесена к национальному меньшинству. Базисные критерии были сформулированы Ф. Капоторти и Ж. Дешене. Так, по мнению Ф. Капоторти, меньшинством является группа, численно меньшая, чем остальное население того или иного государства, и не занимающая доминирующего положения, члены которой имеют этнические, религиозные или языковые особенности, отличающие их от остального населения, и которая, пусть даже имплицитно, обладает чувством солидарности в деле сохранения своей культуры, традиций, религии и языка2. Ж. Дешене, в свою очередь, дает несколько иное определение, которое во многом дополняет предыдущее: «Группа граждан того или иного государства, составляющая численное меньшинство и не занимающая доминирующего положения в этом государстве, представители которой обладают этническими, религиозными или языковыми иязыковым меньшинствам. Нью-Йорк. ООН, 1979. С. 6-7. особенностями, отличающими их от большинства населения, и которых объединяет и поддерживает пусть даже имплицитно, коллективное стремление выжить и добиться фактического и юридического равенства с большинством населения»1.
Одним из качественных критериев, позволяющих отличать национальное меньшинство населения, является обладание устойчивыми этническими, религиозными и языковыми характеристиками. Так, в ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах содержится формулировка «этнические, религиозные и языковые меньшинства» . Однако это не исключает, что меньшинство может обладать как всеми указанными характеристиками, так и некоторыми из них. Например, нередко этнические меньшинства обладают, помимо языковых, также еще и религиозными особенностями, такой подход был применен в документе Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. В разделе IV этого документа упоминаются преимущественно «национальные меньшинства», хотя в действительности речь идет о языковых, религиозных меньшинствах . Согласно нормам международного права любое меньшинство, будь то этническое или религиозное, нуждается в специальной защите. Именно в связи с этим в международно-правовых документах термины «этнические», «религиозные», «языковые» меньшинства нередко объединяются и фигурируют вместе без закрепления каких-либо различий в правовом статусе.
СМ. Пунжин полагает, что «проблемы, касающиеся различных разновидностей меньшинств, в принципе сходны», и поэтому вполне правомерно использование обобщающего термина «национальное меньшинство» или просто «меньшинство» ко всем категориям меньшинств4. Многие государства исходят именно из позиции целесообразности употребления термина «меньшинство» по отношению к различным категориям и видам меньшинств. В то же время вполне справедливым является утверждение С.С. Юрьева о том, что «понятием «национальное меньшинство» охватываются граждане и/или группы граждан, ко См.: Дешене Ж. Проект определения термина «меньшинство». // U№ Doc. E/C№.4/Sub.2/1985/31. P. 181.
Вместе с тем, при разработке Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств также не было достигнуто согласие об определении понятия национальных меньшинств и конвенция не содержит определения понятия «национальное меньшинство»2. В качестве ориентира может быть использовано определение, предложенное в Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1201(1993) «О дополнительном Протоколе о правах национальных меньшинств в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод»3. Рекомендация предлагает определять «национальные меньшинства» как группы лиц, которые проживают на территории государства и являются гражданами данного государства, сохраняют давнюю, неизменную и устойчивую связь с этим государством, обладают явно выраженными этническими, культурными, религиозными или языковыми характеристиками, считаются, несмотря на меньшую численность по сравнению с остальным населением страны в целом или отдельного ее региона, достаточно представительными. Данное определение с дополнением, касающимся того, что указанные группы лиц движимы стремлением совместно сохранять элементы, составляющие их общее своеобразие, включая свою культуру, традиции, религию и язык, было дано также в Рекомендации ПАСЕ 1255 (1995) «Защита прав национальных меньшинств»4. Аналогичная позиция содержится и в Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, подписанной государствами-участниками Содружества Независимых Государств (СНГ), в 1994 г.5. Следует заметить, что позиция Российской Федерации по этому вопросу была выражена в заявлении при ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Россия признала неправомочным включение в одно стороннем порядке в оговорки и заявления при подписании или ратификации этой Конвенции определения термина «национальное меньшинство», так как попытки исключения из сферы ее действия постоянно проживающих на территории государств-участников лиц, ранее имевших гражданство, но произвольно лишенных его, противоречит целям данного международного правового документа.
В качестве еще одного критерия национального меньшинства выделяют так называемое «индивидуальное отношение» или «проявление, пусть даже косвенно, чувства солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии и языка»1. Проявление самобытности имеет место на двух уровнях. Первый заключается в том, что именно этническая группа стремится сохранить свои характерные особенности. Другими словами, такое чувство солидарности обычно проявляется в тех случаях, когда этнической группе в течение длительного времени удается сохранять свои отличительные черты. Второй уровень самоидентификации связан с принятием решения о принадлежности или непринадлежности к меньшинству. Осознание своей принадлежности определяется множеством факторов, в числе которых: общность языка, традиций, обычаев, культуры, хозяйственного уклада, территории проживания и др. Кроме того, немаловажными являются и факторы чисто субъективного, психологического характера2.
Ни государство, ни другие представители меньшинства и их организации не должны принуждать лицо определять их принадлежность к меньшинству или большинству населения. Копенгагенское совещание по человеческому измерению СБСЕ заявило об этом следующими словами: «Принадлежность лица к национальному меньшинству является предметом его личного выбора, и никакие неблагоприятные последствия не могут возникать из осуществления такого выбора». Вместе с тем, необходимо учитывать, что проблемы этнической самоидентификации, особенно на личностном уровне, имеют достаточно сложную природу3.
Разграничение предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами власти автономных образований в европейских государствах
Своеобразной гарантией в этих вопросах служит право федеральной власти утверждать, как в Швейцарии, конституции субъектов федерации. Кроме того, федеральным органам принадлежит полномочие непосредственно действовать на территории субъектов федерации, используя механизмы финансовой политики. Далее, на территории субъектов федерации могут вводиться войска для защиты их от внутренних беспорядков и защиты федеральных законов от самих субъектов федерации. Так, по Конституции Швейцарии: Союз защищает конституционный строй кантонов; он вмешивается, когда в кантоне этот строй нарушается или подвергается угрозе, а соответствующий кантон сам или с помощью других кантонов не может защититься (ст. 52). В случае введения чрезвычайного положения полномочия кантональных властей приостанавливаются1.
Всё это говорит о том, что суверенитет субъектов федерации (в том, числе, республик в составе Российской Федерации) существенно ограничен, они осуществляют свои полномочия в пределах, закрепленных в конституции федеративного государства. Федеральные органы государственной власти умело направляют их деятельность в нужное для федерации русло и решительно пресекают любые попытки субъектов федерации расширить свои права2.
Таким образом, мы можем констатировать, что понятие национально-государственной автономии действительно мало отличается от понятия субъекта федерации, имея те же юридические признаки и обладая тем же объемом самостоятельности, ограниченным общегосударственным законодательством.
Вместе с тем, в российской юридической науке принято четко разграничивать субъекты федерации, которые являются формами автономии (автономная область, автономные округа) и субъекты федерации, хотя и образованные по национальному принципу, но не являющиеся формами автономии (республики в составе Российской Федерации). Так, например, М.С. Саликов рассматривает автономные образования в качестве субъектов Российской Федерации, отличающихся особым национальным составом и бытом населения. «Если автономная область, - пишет он, - утвердилась как универсальная форма автономии, применяемая в любой части Федерации (Поволжье Северный Кавказ, Дальний Восток), то автономный округ (до 1977 г. - национальный округ) рассматривался как форма национальной государственности малочисленных народов и этни См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма (сравнительный анализу/Государство и право. 2004.
В.В. Иванов замечает, что само слово «автономный» в официальном названии территориального образования вовсе не означает что оно действительно автономное. Субъектами федераций, образованных «снизу» либо «сбоку» всегда являются государственные образования, а в федерациях, созданных «сверху», субъектами могут быть как государственные, так и автономные территориальные образования2.
О.Е. Кутафин полагает, что в современной России под территориальной автономией следует понимать самоуправляющуюся часть государства, наделенную правом самостоятельного законодательства в рамках Конституции РФ и федеральных законов и признанную в качестве таковой государством3.
Территориальный уровень автономии определяется Российской Федерацией в процессе ее признания. Сегодня таковым является уровень субъекта Федерации. А это значит, что получивший свое развитие в начале 90-х гг. XX. в. на территории Российской Федерации процесс образования национально-территориальных единиц прямого отношения к образованию автономий в современной России не имеет4.
Другой разновидностью территориальной автономии является национально-территориальная. Она традиционно считается одним из способов решения национального вопроса в многонациональном государстве. Она подразумевает предоставление отдельной части государства (обычно унитарного), населенной преимущественно представителями какого-либо национального меньшинства, определенной самостоятельности в решении вопросов внутренней жизни. Для предоставления такой автономии решающим выступает факт, что данная территориальная единица заселена «значительной долей инонационального населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта, обусловленными, скажем, островным положением территории» . При этом, определяющим здесь выступает всё же его «инонациональность» населения определенной территории.
Национально-территориальная автономия осуществляется только в случае компактного расселения этнических групп (национальных меньшинств) или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности, а в отдельных случаях -и определение автономии.
Статус национально-территориальной автономии, как правило, несколько ниже, чем у национально-государственной автономии. Рассматриваемый вид автономии распространяется не только на административную, но и на культурно-языковую сферу. Национально-территориальная автономия имеет свою систему самостоятельно формируемых органов (исполнительных и законодательных), действующих, однако, под надзором центральных органов власти. Они могут издавать свои законодательные акты, но лишь по установленному центром кругу вопросов.
Особенности развития территориальной автономии в Российской Федерации
При этом в 17 и 18 Акта 2009 г. установлен механизм согласования датского законодательства с парламентом и правительством Гренландии.
Способ распределения предметов ведения и полномочий между общегосударственными органами и органами автономных образований, использованный в Великобритании близок к тому, который использован в Дании при распределении предметов ведения и полномочий между Данией и Фарерскими островами. Так, в соответствии с 29 Акта 1998 г. «О Шотландии» законодательная власть, которая предоставлена шотландскому парламенту, автономна. У него есть полномочия издавать законы независимо от Парламента Соединенного Королевства. Законодательная компетенция ограничена: а) действием актов шотландского парламента только на территории Шотландии, б) запретом вторгаться в полномочия, зарезервированные для парламента и правительства Соединенного Королевства, закрепленные в приложениях 4 и 5 к Акту «О Шотландии», в) запретом издавать акты, противоречащие Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также праву Европейского Союза; г) запретом ограничивать полномочия лорда-адвоката в сфере уголовного судопроизводства1. Аналогичные положения содержатся в Актах 1998 г. «О Северной Ирландии» и 2006 г. «Об управлении Уэльсом»2.
Однако, как замечает Лорд Хуоп ов Крейгхед, законодательные полномочия автономных образований носят подзаконный характер. Поскольку они дарованы автономиям Парламентом Соединенного Королевства. Цель такого «дарования» состояла в том, чтобы уполномочить органы власти регионов принимать основное законодательство в рамках своей компетенции. Распределение законодательных и исполнительных полномочий между «центральным правительством» и органами власти регионов осуществлялось на основании специальных законов Соединенного Королевства, принятых Парламентом Соединенного Королевства, к которым применяется принцип Парламентского суверенитета. При этом, полномочия Парламента Соединенного Королевства принимать законы, действующие на территории регионов, не затронуты делегированием части законодательных полномочий парламентам регионов. Эффект делегирования законодательных полномочий состоит в том, чтобы реализовать принцип субсидиарно-сти в государственном управлении, что и было сделано. При этом, акты о регионах зарезервировали ряд полномочий исключительно за «центральным правительством»1.
Напротив, в ст.ст. 137 и 138 Конституции Украины закрепляется перечень исключительных полномочий Автономной Республики Крым. При этом, в ст. 137 закреплен перечень предметов ведения, по которым Автономная Республика наделена полномочиями осуществлять нормативное регулирование. К данным предметам ведения относятся: а) сельское хозяйство и леса; 2) мелиорация и карьеры; 3) общественные работы, ремесла и промыслы; благотворительная деятельность; 4) градостроительство и жилищное хозяйство; 5) туризм, гостиничное дело, ярмарки; 6) музеи, библиотеки, театры, другие учреждения культуры, историко-культурные заповедники; 7) транспорт общего пользования, автодороги, водопроводы; 8) охоты, рыболовство; 9) санитарная и лечебная службы. Перечень этих вопросов является закрытым, но в соответствии со ст. 18 Конституции Автономной Республики Крым, к ведению Автономной Республики относятся также: а) определение статуса местностей как курортов, установление зон санитарной охраны курортов; определение направлений и приоритетов, а также решение вопросов организации и развития туристической и курортно-рекреационной отраслей; осуществление исключительного права Автономной Республики Крым на предоставление льгот по налогообложению и другим платежам, устанавливаемым Автономной Республикой Крым, в данных отраслях предприятиям, учреждениям и организациям любой формы собственности, которые расположены или осуществляют деятельность на территории Автономной Республики Крым; б) решение вопросов экологической безопасности, рационального использования, охраны, восстановления земли и природных ресурсов, объявление карантина и зон стихийного бедствия в соответствии с законами Украины; разработка, утверждение и реализация программ обеспечения экологической безопасности, рационального использования, охраны, восстановления земли и природных ресурсов; зачисление в бюджет Автономной Республики Крым в полном объеме специальных и других платежей, взимаемых за пользование землей и другими природными ресурсами согласно законодательству Украины; определение согласно законодательству республиканским и местными бюджетами; в) подготовка, утверждение и реализация программ и решение вопросов обеспечения функционирования и развития украинского как государственного, русского, крымскотатарского и других национальных языков, организации и развития образования, науки и культуры, охраны и использования памятников истории и культуры, организации и осуществления деятельности по обеспечению безопасных и здоровых условий жизни населения, организации и развития здравоохранения, физической культуры и спорта; г) участие в обеспечении прав и свобод граждан, национального и гражданского согласия, содействие охране правопорядка и общественной безопасности, осуществление по данным вопросам полномочий, предусмотренных законами Украины. Конституция Украины в ст. 139 наделяет Автономную Республику Крым также исполнительно-распорядительными полномочиями.
Особым направлением развития компетенции автономных образований в конце XX в. - начале XXI в. является их включение в международное общение. Органы территориальных автономных образований наделены полномочием участвовать в международных связях и взаимодействовать с органом Европейского Союза - Союзом региональных и местных общин.
В соответствии со ст. 117 Конституции Италии, международные отношения Европейского Союза и регионов, внешняя торговля находится в совместном ведении государства и областей. В соответствии с ч.З ст. 117 Конституции области, а также автономные провинции Тренто и Больцано принимают участие в подготовительном процессе принятия решений в ЕС законодательных актов в областях, которые входят в их обязанности. Они также несут ответственность за выполнение международных соглашений и ЕС меры, в соответствии с правилами, изложенными в государственный закон, который регулирует осуществление вспомогательных полномочий государства в случае невыполнения регионами и автономными провинциями .
Национально-культурная автономия в Российской Федерации как форма внетерриториальной автономии: особенности правового статуса
Федерального закона «О национально-культурной автономии» закрепляет принципы ее организации и деятельности:
а) принцип свободы волеизъявления граждан при отнесении себя к опре деленной этнической общности полностью соотносится со ст. 26 Конституции Российской Федерации, в которой гарантируется, что каждый праве свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, и никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежно сти. В соответствии с ранее действовавшими правовыми нормами в ряде доку ментов, выдаваемых органами государства гражданину, обязательно указыва лась национальность гражданина, независимо от желания самого гражданина. Лишь в случае, если родители принадлежали к разным народам, то гражданину предоставлялось право выбора между национальностями отца и матери. Указа ние в паспорте или ином документе национальности гражданина в некоторых случаях реально оказывало воздействие на возможность гражданина использо вать свои права и свободы, хотя формально в соответствии со ст. 34 Конститу ции СССР граждане считались равными перед законом независимо, в частности, от их национальной принадлежности. Сегодня каждый свободен в определении и указании своей национальной принадлежности, это его и только его субъек тивное право. Из уже указанной нормы ст.26 Конституции следует, что ни орга ны государства, ни органы местного самоуправления, не вправе без согласия человека делать записи о его национальной принадлежности; ределения народов в России. Эти право и возможность обеспечиваются незыблемой демократической основой российского государства, в котором, как указано в части 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления, независимо от расы и национальной принадлежности. При этом каждый имеет право на объединение для защиты своих интересов. Принцип самоорганизации и самоуправления применительно к национальной культурной автономии означает, что граждане вправе самостоятельно не только определять свое отношение к установлению целей и направлений развития культурной автономии отдельного народа, но и самостоятельно определять структуру внутреннего объединения, порядок принятия им решений, распоряжения его собственностью, а также сбора средств, направленных на реализацию целей объединения. Объединение граждан с целью сохранения и развития культуры определенного народа есть добровольное объединение. Никакое принуждение гражданина к вхождению в него или к выходу из него не допускается, поскольку явно нарушает права и свободы человека и гражданина;
в) принцип сочетания общественной инициативы и государственной под держки. Кроме случаев, определенных в законе, не допускается взаимное вме шательство в деятельность общественных объединений и в деятельность госу дарственных органов и их должностных лиц. Сказанное совершенно не исклю чает и, более того, предполагает их взаимовыгодное сотрудничество в решении проблем культурного развития народов и защиты прав и свобод граждан Рос сийской Федерации. Необходимо учитывать и то, что многие проблемы в сфере автономии могут быть решены лишь при условии их поддержки государствен ными органами и должностными лицами (организация и поддержание школ и детских садов с преподаванием на языках национальных меньшинств, проведе ние культурно массовых мероприятий и т.п.); г) принцип многообразия форм внутренней организации автономии, за крепленный в рассматриваемом законе, не говоря уж о свободе самоуправления общественных объединений, подразумевает свободу выбора приоритетов, целей автономии конкретных народов и созданных их представителями общественных объединений. Национально-культурная автономия может выражаться в форме развития не только национального самосознания конкретного народа в целом, но и отдельных его элементов, как-то: музыкальной культуры, кустарных про 171 мыслов, развитие языка, радиовещания на конкретном языке и т.п. Возможны, например, и такие формы организации автономии как установление культурных связей между родственными народами, между соседними народами и т.п.;
д) принцип многообразия форм внутренней организации автономии пока зывает также, что общественные объединения, как и все другие объединения, способствующие развитию национальных культур, самостоятельны в выборе путей и средств достижения своих целей;
е) принцип уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан раз личных этнических общностей принадлежит к числу общепризнанных в совре менном международном общении. Культура как особенность жизнедеятельно сти каждого народа и этнической общности, проявляется практически во всех конкретных сферах общественной жизни, то есть в труде, быте, искусстве и т.п. В этой связи надо обратить внимание на ст. 44 Конституции РФ, где указано, что каждому гарантируется свобода всех видов творчества, а также право каж дого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Здесь же установлена и обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия. Российское го сударство неоднократно обращалось к проблемам свободного развития культу ры населяющих нашу страну народов. Указанные в ст. 2 Федерального закона выше принципы национально-культурной автономии не могут быть отделены друг от друга.
Права национально-культурной автономии закреплены в ст. 4 Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ (в ред. от 9 февраля 2009 г.) «О национально-культурной автономии». В частности, национально-культурная автономия имеет право: а) получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры; б) обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; в) создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; г) сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; д) следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла; е) создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством Российской Федерации; ж) участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций; з) устанавливать на основании законодательства Российской Федерации и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств1.
Похожие диссертации на Конституционно-правовой институт автономии в многонациональном государстве : сравнительно-правовое исследование
-
