Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические вопросы классификации административных правонарушений в таможенной сфере . 18
1. Проблема основания классификации административных таможенных правонарушений . 18
2. Объект и объективная сторона правонарушения как основание классификации административных правонарушений в таможенной сфере . 32
3. Классификация административных правонарушений в таможенной сфере по признакам субъекта и субъективной стороны правонарушения. 57
Глава II. Актуальные проблемы производства по делам об административных правонарушениях в таможенной сфере: теоретические и практические аспекты . 74
1. Меры административно - процессуального пресечения . 84
2. Административно-процессуальные меры, направленные на непосредственное получение доказательств. 97
3. Факультативные административно - процессуальные меры. 136
Глава III. Совершенствование административного законодательства РФ в таможенной сфере . 150
1. Основные направления совершенствования и систематизации административно - деликтного законодательства РФ в таможенной сфере . 150
2. Проблемы административного производства по делам об административных правонарушениях в таможенной сфере. 174
Заключение. 195
Список использованной литературы. 199
Приложения. 221
- Проблема основания классификации административных таможенных правонарушений
- Объект и объективная сторона правонарушения как основание классификации административных правонарушений в таможенной сфере
- Меры административно - процессуального пресечения
- Основные направления совершенствования и систематизации административно - деликтного законодательства РФ в таможенной сфере
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях возрастает роль и значение российской таможенной службы не только как органа исполнительной власти, регулирующего важные вопросы внешнеэкономической деятельности (ВЭД) государства, но также как правоохранительного и контролирующего органа. Увеличивается число административных правонарушений в таможенной сфере, изменяется содержание и характер деви-антного поведения в этой области общественных отношений. Поэтому в правоприменительной деятельности органов административной юрисдикции особую актуальность приобретают вопросы квалификации нарушений таможенных правил (НТО) и административных правонарушений, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов, проблемы законности привлечения лиц к административной ответственности.
В то же время в действующем законодательстве РФ недостаточно четкой остается правовая регламентация административных деликтов в таможенной сфере, производства по делам о них, а также отсутствует научно-обоснованная систематизация названных видов административных правонарушений, позволяющая единообразное толкование и применение соответствующих норм материального и процессуального права. Сложившаяся в действующем отраслевом кодифицированном административном законодательстве России классификация административных правонарушений по двойному критерию (по отрасли управления и по объекту посягательства), на наш взгляд, не оправдана ни с теоретической, ни с практической точек зрения. Не отличается единообразием и классификация административно-процессуальных мер административного задержания, доставления, составления протокола об административном правонарушении, производства изъятия, представленная в административных кодифицированных актах российского законодательства, в частности, в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) и Таможенном кодексе РФ 1993 года (ТК РФ).
Теоретическое осмысление указанных вопросов актуально в контексте проводимой на уровне Федерального Собрания РФ и Правительства России работы по подготовке и принятию новых Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), а также Таможенного кодекса РФ. Данное обстоятельство предопределяет необходимость разработки и внесения на рассмотрение законодателя научно аргументированных, конструктивных предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию и систематизации российского адми-нистративно-деликтного и административно-процессуального законодательства о борьбе с административными правонарушениями в таможенной сфере.
Степень разработанности проблемы. Вопросы классификации административных правонарушений в таможенной сфере были предметом анализа исследователей в советский период. Однако следует отметить, что они не носили самостоятельного характера, касались лишь нарушений таможенных правил и рассматривались, в основном, в рамках учебного курса.1
В постперестроечный период административно-деликтным и административно-процессуальным аспектам правового регулирования деятельности российской таможни стало уделяться больше внимания.2 Однако отмеченные ав торы не рассматривали административные правонарушения в таможенной сфере в качестве самостоятельного объекта исследования. Они касались проблем, поставленных в настоящей диссертации, в общем плане или попутно. К примеру, попытка классифицировать данный вид административных правонарушений предпринималась рядом авторов, однако эта работа проводилась только в отношении нарушений таможенных правил и с использованием дробных, спорадических классификационных признаков. Так, одни правоведы справедливо подразделяют НТП по степени наносимого ими ущерба на две категории: "1) незначительные проступки, не представляющие большой общественной опасности для экономических интересов РФ...; 2) грубые нарушения таможенного законодательства РФ, наносящие ущерб экономическим интересам ... России, посягающие на установленные государством основные положения таможенного регулирования"1. Другие ученые в качестве системообразующего признака НТП избирают только объект посягательства. При этом сторонники данной точки зрения не единодушны в своих выводах. Часть ученых полным считает деление всех НТП на четыре группы, связанные с порядком: 1) перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств; 2) прохождения таможенного контроля; 3) производства таможенного оформления; 4) обложения таможенными платежами и их уплаты, предоставления таможенных льгот и пользования ими. Ряд правоведов подразделяет НТП на девять групп по признаку непосредственного объекта посягательства, под которым следует понимать общественное отношение, охраняемое конкретной нормой права ТК РФ. 3 Типология административно-процессуальных мер, применяемых при совершении административных проступков в таможенной сфере, вообще выпадает из спектра проблем исследования отечественной правовой науки. Следует отметить, что хотя работ, посвященных проблемам совершенствова
ния таможенного законодательства РФ, довольно много1, однако они акцентируют внимание на частностях, освещают отдельные вопросы, лишены комплексности и, как правило, скорее ставят проблемы, нежели предлагают их теоретическое и практическое решение.
Отчасти, нерешенность многих проблем связана с неразработанностью категориального аппарата, отсутствие которого не позволяет адекватно и единообразно отражать природу административных правонарушений в таможенной сфере. В частности, до настоящего времени научная и учебная литература2 не содержит понятия административного правонарушения, посягающего на нормальную деятельность таможенных органов. В отличие, например, от института административного проступка (ст. 7 Основ3 и ст. 10 КоАП РСФСР), института нарушения таможенных правил (ст. 230 ТК РФ, ст. 226 Основ ТЗ СНГ4 и другие акты ) или института административного таможенного правонарушения (ст.76 ТК Республики Беларусь 1993 г.6), официальное определение общего понятия указанного выше вида административного проступка не сформу
лировано также в действующем Таможенном законодательстве РФ1, хотя данные деяния выделены в ТК РФ в отдельную (№ 63) главу. Не регламентирован данный вопрос и в законодательных актах стран Содружества Независимых Государств. В законодательных актах России и в современной административно-правовой науке отсутствует и понятие "конкретных мер административного производства по делам об административных таможенных правонарушениях".
Определенные трудности в научно-теоретическом и прикладном изучении административных правонарушений связаны также с отсутствием до настоящего времени научно-обоснованной концепции административного проступка в самой теории административного права. Справедливости ради следует отметить, что предпосылки формирования такой концепции были заложены еще в 1960-х гг. в ходе подготовки и систематизации отечественного законодательст-ва об административной ответственности , а в 90-е годы предлагались варианты правовой доктрины административного проступка3.
Объектом диссертационного исследования выступают правоотношения, возникающие в связи с совершением административных проступков в таможенной сфере.
Предметом изучения являются правовая форма и содержание административно-деликтных и административно-процессуальных аспектов осуществления таможенного дела в РФ.
Автор диссертационного исследования в своей работе исходил из того, что действующий ТК РФ наряду с отношениями в сфере государственного управления таможенным делом регламентирует административно-деликтные и административно-процессуальные (в юрисдикционном аспекте) правоотношения, не свойственные позитивному административному праву. Современный уровень изложения административно-правовых норм материального и процессуального права ТК РФ не отвечает в достаточной степени требованиям, предъявляемым к правовой форме: многие нормы конкурируют друг с другом по признакам состава правонарушения; носят бланкетный характер по способу построения; имеют не всегда однозначно толкуемое содержание диспозиции; регламентируют полномочия субъектов административной юрисдикции в большинстве случаев по принципу дискреционного правоприменения и др. ТК РФ 1993 г. предусматривает два вида административного взыскания: 1. Взыскание стоимости товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами НТП (п. 5 ст. 242 ТК РФ); 2. Отзыв лицензии или квалификационного аттестата, выданных Государственным таможенным комитетом РФ (ГТК РФ) на осуществление определенных видов деятельности в сфере таможенного дела (п. 3 ст. 242 ТК РФ), которые находятся за рамками перечня видов административных взысканий, регламентированных в Головном законе об административной ответственности - КоАП РСФСР.
Исходя из данного предположения, диссертант считает необходимым: 1) исключить из действующего ТК РФ нормы об ответственности за административные таможенные правонарушения и нормы о соответствующих административно-процессуальных мерах; 2) нормы права, регламентирующие данные правовые институты, совершенствовать с учетом потребностей правоприменительной деятельности, привести в соответствие с международно-правовыми актами и Конституцией РФ, систематизировать в рамках единого комплексного закона Российской Федерации об административной ответственности - Кодексе
РФ об административных правонарушениях, сгруппировав их при этом с учетом наиболее существенных системообразующих признаков.
Цель работы заключается, во-первых, в изучении состояния нормативно-правовой регламентации административных таможенных деликтов, а также административно-процессуальных мер, предусмотренных к применению с связи с совершением данного вида правонарушений; во-вторых, в попытке классифицировать названные выше правонарушения и процессуальные меры; в-третьих, в выработке предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию и систематизации административно-деликтного и административно-процессуального законодательства РФ в таможенной сфере.
Цель, гипотеза и логика исследования предопределили необходимость решения следующих взаимосвязанных задач, которые распадаются на два блока.
Первый блок задач связан с совершенствованием норм материального права, регламентирующих административно-деликтные отношения. Для решения задач данного блока необходимо: 1) проанализировать содержание правовой регламентации в законодательных актах РФ норм об административных таможенных правонарушениях в аспекте уяснения признаков их состава: объекта посягательства, объективной стороны правонарушения, субъекта и субъективной стороны противоправного поведения; 2) исследовать вопросы адекватности толкования в ведомственных правовых актах материальных норм ТК РФ, а также легитимность ведомственного правотворчества в части их применения; 3) изучить степень соответствия качественных и количественных характеристик действующих норм об административной ответственности за рассматриваемый вид правонарушений существующей практике таможенных и судебных органов применительно ко всем структурным элементам правовой нормы: диспозиции, гипотезе, санкции; 4) выяснить обоснованность и целесообразность использованного в ТК РФ существующего способа конструирования соответствующих правовых норм; 5) исследовать классификационные возможности юридических признаков административных правонарушений в та моженной сфере и предпринять попытку установить наиболее существенный дифференцирующий и интегрирующий признак (признаки) и использовать его (их) в процессе проводимой в рамках настоящей работы классификации административных правонарушений в сфере таможенного дела; 6) разработать научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование и систематизацию норм отраслевого законодательства РФ об ответственности за административные таможенные правонарушения, учитывающие современные тенденции отечественного законодательного процесса и потребности правоприменительной деятельности органов юрисдикции.
Второй блок задач связан с совершенствованием норм права, регламентирующих административно-процессуальные отношения. Для решения задач данного блока необходимо: 1) раскрыть содержание, характер, основание, механизм реализации и пределы применения мер административного производства; дать их дефиницию, отсутствующую в действующем таможенном законодательстве России (ТК РФ); 2) вычленить наиболее важные общие и отличительные признаки данной группы процессуальных мер и дифференцировать последние с учетом классификационной пригодности этих признаков (признака); 3) выявить степень согласованности административно-процессуальных норм, регламентированных в КоАП РСФСР и ТК РФ, указать случаи их несоответствия и высказать предложения по унификации данных норм; 4) изучить состояние законности при осуществлении таможенными органами мер административного производства по выявлению, пресечению и расследованию административных проступков в таможенной сфере; 5) выработать научно аргументированные и подкрепленные практикой предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой регламентации административно-процессуальных мер, применяемых при совершении административных правонарушений в таможенной сфере.
Методологическая основа исследования базируется на диалектических методах познания, позволяющих рассматривать административные таможен ные правонарушения как обусловленные социальной действительностью и потребностями правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции. Важная роль в диссертации отводится использованию частно-научных и специальных методов исследования: сравнительно - правовому, формально - логическому, структурно - функциональному, конкретно - социологическому, методу правового моделирования.
Теоретическая база работы. Отправным моментом диссертационного исследования послужили работы Аванесова Г.А., Алексеева С.С., Бахраха Д.Н., Бачило И.Л., Братуся С.Н., Денисова Ю.А., Коваля Л.В., Козлова Ю.М., Коренева А.П., Кудрявцева В.Н., Курылева СВ., Лазарева Б.М., Лунева А.Е., Манохина В.М., Мицкевича А.В., Овсянко Д.М., Петрова ГЛ, Попова Л.Л., Самощенко И.С., Севрюгина В.Е., Студенкиной М.С., Шергина А.П., Шориной Е.В., Юсупова В.А., Явича Л.С. и других, посвященные отдельным теоретическим и методологическим аспектам исследуемой проблемы; а также исследования Бахраха Д.Н., Бернова Е.А., Борисова К.Г., Бушуева И.А., Воробьева Ю.А., Габричидзе Б.Н., Га-ланжина Е.Ф., Гравиной А.А., Козырина А.Н., Козыкина А.Ф., Максимцева В.А., Маркова Л.Н., Поповой И.Н., Сандровского К.К., Терещенко Л.К., Храбскова В.Г., Шестаковой М.П. и других, раскрывающие природу административных правонарушений в таможенной сфере и меры их пресечения , работы Агеенковой Г.Т., Веремеенко И.И., Гижевского В.К., Додина Е.В., Дякина В.А., Кисина В.Р., Крыгина Е.А., Кудрявцева В.П., Масленникова МЛ., Попугаева Ю.И., Ремнева В.И., Ренова Э.Н., Сергуна П.П., Сорокина В.Д., Цепковой М.Н., Черенкова Е.А., Шкарупы В.К. и других в области административно - процессуального права; работы Беляева Н.А., Божьева В.П., Гальперина И.М., Гаухмана Л.Д., Герцензона А.А., Дагеля П.С., Дурманова Н.Д., Жижиленко А.А., Злобина Г.А., Калиной С.Г., Ковалева М.И., Козлова А.П., Котова Д.П., Кузнецова Н.Ф., Куринова Б.А., Мальцева В.В., Никофорова Б.С., Трайнина А.Н., Утевского Б.С., Шаргородско-го М.Д., Якуба М.Л. и других по теории уголовного права и уголовного процесса.
Выводы автора опираются на значительный объем нормативного и эмпирического материала, который включает в себя:
- различные аспекты законодательства России и Содружества Независимых Государств (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан), стран ближнего зарубежья (Армения, Латвия, Литва, Молдова, Украина), а также государств континентальной Европы (Болгария, Германия, бывшая Чехословакия) и Азии (Китайская Народная Республика);
- наблюдения автора, накопленные по теме диссертации в процессе практической работы в правоохранительных подразделениях таможенных органов;
- различные статистические материалы, административные, профилактические, финансовые и другие отчеты в управлении таможенными органами;
- нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность таможенных и иных органов административной юрисдикции РФ;
- архивные материалы дел об исследуемых правонарушениях в таможенных органах, арбитражных судах и судах общей юрисдикции, а также в прокуратуре РФ;
- аналитические обзоры, справки и обобщения практики, имеющиеся в таможенных органах России и судебных органах РФ различной компетенции;
- соответствующий социометрический инструментарий для обеспечения обоснованности выводов диссертационного исследования, включая специально разработанные автором анкеты по интервьюированию различных категорий должностных лиц таможенных органов РФ;
- монографическую юридическую литературу, научные статьи и периодические издания по избранной теме диссертации;
- результаты проведенных конкретно-социологических обследований с помощью опросов и интервьюирования должностных лиц правоохранительных подразделений таможенных органов в 30 населенных пунктах и 8 регионах РФ на предмет выявления их мнения об эффективности правоприменительных мер в отношении правонарушителей;
- аналитические обзоры, представления и протесты Генеральной прокуратуры РФ и региональных транспортных прокуроров России, осуществляющих надзор за соблюдением законности в таможенных органах РФ;
- результаты сбора, описания, анализа и оценки собранного эмпирического материала, использованные в операционных понятиях (выводах), а также в количественных обобщениях в форме таблиц, диаграмм.
Научная новизна диссертационной работы состоит в попытке комплексного исследования проблемы классификации административных правонарушений в таможенной сфере и административно-процессуальных мер, применяемых в связи с их совершением. При этом в теоретическом плане автор не только вычленяет в характеристике административных таможенных правонарушений их системообразующие признаки, но и отбирает из них наиболее существенные для классификации указанного вида административных проступков. Помимо систематизационных задач разграничение данных правовых институтов позволило глубже и всесторонее уяснить их феномен. Получение и использование новой информации о качественных характеристиках выше названных юридических признаков способствует также обогащению административного деликтологического знания в целом.
В практическом аспекте ценность проведенного исследования заключается в том, что предложенные диссертантом классификация административных таможенных правонарушений по признакам состава (и другим критериям) и классификация рассматриваемой группы административно-процессуальных мер по признаку непосредственной цели применения (и по ряду иных признаков) представляют собой одну из первых попыток формирования комплексного подхода к объединению и соответствующих правовых норм в кодифицированной части отраслевого административного законодательства РФ.
Внесенные автором конкретные предложения по дальнейшему совершенствованию и систематизации законодательства РФ о борьбе с административными таможенными правонарушениями основаны на результатах данного исследова ния, учитывают потребности правоприменительной практики. Они позволяют повысить степень адекватности толкования и применения норм материального и процессуального права. Рекомендации автора будут способствовать разработке Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также реализации положений Федеральной целевой программы развития таможенной службы РФ на период до 2000 года, Концепции модернизации российской таможни, а также Концепции создания нового Таможенного кодекса России. На защиту выносятся следующие положения:
1) Нормы права, предусматривающие административную ответственность за совершение административных правонарушений в таможенной сфере, регулируют административно-деликтные по своей природе правоотношения. Наряду с подобного рода правовыми нормами иной ведомственной принадлежности они нуждаются в регламентации не в самостоятельных законодательных актах, регулирующих отношения в конкретных сферах управления, в частности, в ТК РФ, а в рамках единого комплексного кодифицированного свода норм об административной ответственности - КоАП Российской Федерации.
2) Правовые нормы об ответственности за административные таможенные проступки действующего ТК РФ конкурируют друг с другом по признакам состава нарушения таможенных правил, характеризуются неоднозначностью толкования содержания диспозиции, построены по бланкетному признаку, регламентируют полномочия субъектов правоприменения в большинстве случаев по дискреционному принципу, не исключают возможности ведомственного вторжения в сферу действия закона. Это обусловливает потребность приведения указанных выше норм права в соответствие с международно-правовыми актами Всемирной торговой организации и Конституцией РФ, а также необходимость их конструирования по отсылочному способу построения правовой нормы.
3) В будущем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях классификация административных правонарушений в таможенной сфере должна строиться не по смешанному признаку - по отрасли управле ния и по объекту административно-правовой охраны, а с учетом единого родового объекта посягательства указанных выше правонарушений.
4) Существование в КоАП РСФСР и ТК РФ 1993 года не обоснованных с теоретической и практической точек зрения видовых различий некоторых мер, применяемых при производстве по делам об административных правонарушениях и о нарушениях таможенных правил, определяет актуальность классификации административно-процессуальных мер по единому основанию и сведение их в общем комплексном кодифицированном акте РФ об административной ответственности. Таким признаком является непосредственная цель их применения.
Достоверность и верифицированность основных положений обеспечены:
- использованием статистического материала по административным правонарушениям в таможенной сфере за период с 1993 года до первой половины 1998 года, позволяющим выявить тенденции в сфере административных правонарушений в таможенных правоотношениях;
- анализом и составлением сводных форм отчетности1;
- ознакомлением в таможенных органах с Реестром по делам о нарушении таможенных правил и Реестром по делам об административных правонарушениях, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов РФ;
- результатами интервьюирования и опроса 150 должностных лиц (начальников отделов и инспекторов) правоохранительных подразделений в десяти таможенных органах России2;
- анализом материалов 93 дел о НТП, проигранных таможенными органами в арбитражных судах и судах общей юрисдикции по состоянию на
01.10.95 г., по 8 Региональным таможенным управлениям ГТК РФ1;
- изучением диссертантом примерно 1000 дел о НТП, рассмотренных в 31 таможне2;
- учетом выводов, предложений и рекомендаций, изложенных в аналитических обобщениях и представлениях Генеральной прокуратуры РФ на имя Председателя ГТК России, а также в докладных записках 7 Региональных транспортных прокуроров РФ за 1994-1997 гг.3;
- ознакомлением с судебной практикой Федерального Арбитражного Суда Северо-Кавказского округа и Арбитражных Судов 10 субъектов РФ 4;
- изложением основных положений диссертации соискателя в 10 работах общим объемом 3,5 п. л. и обсуждением выводов исследования на заседаниях "круглого стола" с практическими работниками, проходящими подготовку в Институте повышения квалификации (ИПК) Российской таможенной академии (РТА);
- использованием выводов автора как соисполнителя темы научно- исследовательской работы РТА: "Исследование проблем законодательства о борьбе с таможенными правонарушениями и разработка предложений и рекомендаций по его дальнейшему совершенствованию" (1997-1998 гг.).
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в различных организационных формах и обеспечены посредством:
- участия в качестве исполнителя научно-исследовательской работы НИЦ РТА по теме: "Анализ состояния законности в правоохранительной деятельно сти таможенных органов РФ и разработка рекомендаций по совершенствованию системы мер ее обеспечения" (1996 г.) и автора аналитических обзоров, служебных записок в ГТК РФ;
- участия в качестве соисполнителя научно-исследовательской работы в НИЦ РТА по теме: "Исследование проблем законодательства о борьбе с нарушениями таможенных правил и разработка предложений и рекомендаций по его совершенствованию"(в течение 1997-1998 гг.);
- внедрения результатов диссертационного исследования в учебный процесс при проведении лекционных и практических занятий в Астраханском государственном педагогическом университете, ИПК Поволжского таможенного управления ГТК РФ, Российской таможенной академии в курсах "Административное право РФ" и "Таможенное право России";
- участия в обсуждении и разработке положений по совершенствованию отдельных норм Проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях в части норм об административной ответственности за правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов;
- использования выводов и положений диссертационной работы в лекционных и практических занятиях, проводимых диссертантом со студентами юридического факультета Астраханского государственного университета;
- публикации в течение 1995-1998 гг. ряда научных статей по различным аспектам темы диссертационного исследования.
Основные положения, выводы, рекомендации и предложения излагались соискателем также на научных конференциях РТА и ее филиале в г. Ростове -на - Дону; Астраханского государственного университета, проходивших по различным проблемам отечественного правоведения, заседаниях "круглого стола" и методологических семинарах РТА по актуальным проблемам современной таможенной политики России.
Основные положения и выводы по результатам диссертационного исследования отражены автором в следующих работах:
1. Рязанцев А.Г. Актуальные вопросы правового регулирования деятельности таможенных органов//Актуальные проблемы современной таможенной политики России: Материалы заседания "круглого стола" 14 декабря 1995 г. / Под научной редакцией профессора Н.М. Блинова. - М,: РИО РТА, 1996. -96 с.-0,1 п.л.
2. Рязанцев А.Г. Правовые основы компетенции таможенных органов РФ при совершении административных деликтов, посягающих на нормальную деятельность российской таможенной службы: Тезисы докладов итоговой научной конференции АГПИ им. СМ. Кирова. Астрахань, 23 апреля 1996 года. История. Политология. Правоведение. Экономика. - Астрахань, Изд-во АГПИ, 1996.-98 с.-0,05 п.л.
3. Рязанцев А.Г. Процессуальные аспекты административных правонарушений, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов РФ//Регулирование внешнеэкономической деятельности и эволюция таможенной политики России / Тезисы докладов международной научно-практической конференции (22-23 октября 1996 года): В 2-х частях: Часть 2. - М.: РИО РТА, 1996.-336 с-0,25 п.л.
4. Рязанцев А.Г. Административно-правовые проблемы деятельности таможенных органов России (в соавторстве)//Конституционные основы совершенствования государственного управления: Материалы научно-теоретической учебной конференции. - Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский филиал им. В.Б. Бобкова Российской таможенной академии, 1996. -144 с. - (авторские - 0,5 п.л.).
5. Рязанцев А.Г. Об объекте административно-правовой охра- ны//Проблемы теории и практики таможенного дела: Сборник научных трудов: В 2 частях. Часть 2 /Под научной редакцией профессора Н.М. Блинова. - М.: РИО РТА, 1997. 332 с. - 0,4 п.л.
6. Рязанцев А.Г. Меры административной юрисдикции при совершении правонарушений: предусмотренных главой 63 ТК РФ: методологический ас-пект//Тезисы докладов итоговой научной конференции АГПУ (29 апреля 1997 года). Политология. Правоведение. Экономика. - Издательство Астраханского педагогического университета, 1997. - 53 с. - 0,05 п.л.
7. Рязанцев А.Г. Актуальные проблемы классификации административных правонарушений в сфере государственного таможенного регулирования //Итоговая научная конференция АГПУ. Тезисы докладов (29 апреля 1998 г.). История. Политология. Правоведение. - Изд-во АГПУ, 1998. - 58 с. - 0,05 п.л.
8. Рязанцев А.Г. О классификации нарушений таможенных правил//Тезисы докладов научной конференции "Неделя науки" (16-18 апреля 1998 г.). - Изд-во Ростовского филиала РТА, 1998. - 0,2 п.л.
9. Рязанцев А.Г. О классификации административных проступков в сфере таможенного дела по признакам объективной стороны правонаруше-ния//Актуальные проблемы таможенного дела. Сборник молодых ученых РТА. - 1998. - Вып. 1.-0,8 п.л.
10. Рязанцев А.Г. Актуальные проблемы дальнейшего совершенствования и систематизации административного законодательства в сфере таможенного дела//Теория и методология таможенного дела/Сборник научных трудов: В 2-х частях. Часть 2: Экономические и правовые проблемы таможенного дела. - М.: РИО РТА, 1998. -0,8 п.л.
Проблема основания классификации административных таможенных правонарушений
Развитие рыночных отношений, интеграция РФ в мировое хозяйство обусловили необходимость правовой реформы1 и повлекли за собой серьезное изменение статуса таможенных органов РФ. С принятием в 1993 г. Таможенного кодекса РФ таможенные органы наряду с осуществлением экономической, контролирующей и организационной функций в таможенной сфере призваны решать также правоохранительные задачи. Признание таможенных органов в качестве правоохранительных закреплено в, ст.8 ТК РФ и ст.1 Федерального закона РФ от 21.07.97 г. В целях обеспечения экономической безопасности РФ, усиления борьбы с преступностью согласно Указу Президента РФ от 07.10.93 г. № 1598 таможенные органы признаны военизированными организациями5.
Расширение компетенции и полномочий таможенных органов заметно актуализирует такую их функцию как борьба с различного рода таможенными правонарушениями, в том числе, с административными правонарушениями в таможенной сфере. Действующий ТК РФ предусматривает ответственность за два вида административных проступков в таможенной сфере: за нарушения таможенных правил и за административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов РФ.
В этой связи актуальным становится выявление признаков, определяющих смысл и содержание административных таможенных правонарушений как правового института. Это обусловлено включением в сферу таможенных правоотношений новых субъектов, агентов, объектов. В соответствии с официальным определением, содержащимся в ст. 230 ТК РФ, "нарушением таможенных правил признается противоправное действие либо бездействие лица, посягающее на установленный действующим ТК, Законом РФ "О таможенном тарифе", другими актами законодательства РФ по таможенному делу и международными договорами РФ, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы РФ, порядок перемещения (включая применение таможенных режимов), таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ, обложения таможенными пошлинами и платежами и их уплаты, предоставления таможенных льгот и пользования ими, за которое ТК РФ предусмотрена ответственность".
Таможенный кодекс РФ предусматривает 40 видов разнообразных нарушений таможенных правил. Однако, анализ правоприменительной практики таможенных органов свидетельствует, что основной массив НТО приходится на 19 составов, ответственность за которые предусмотрена ст, ст. 253, 254, 258-260, 263, 266, 267, 271, 273, 276-282, 284, 288 ТК РФ.
Помимо пресечения НТО серьезной проблемой сегодня становится борьба и с административными правонарушениями, посягающими на нормальную деятельность таможенных органов РФ (ст.ст. 437 - 448 ТК РФ).1 Поэтому в положениях Федеральной целевой программы развития таможенной службы РФ на 1996-2000 гг. , среди прочих первоочередных вопросов о повышении роли таможни как правоохранительного органа нашли отражение такие задачи ГТК РФ как 1) создание специальных подразделений быстрого реагирования для физической защиты сотрудников таможенных органов и их близких, а также проведения специальных операций в отношении вооруженных преступных групп, совершающих таможенные правонарушения; 2) принятие дополнительных мер, направленных на обеспечение собственной безопасности таможенных органов3 и предотвращения проникновения в них лиц, не отвечающих требованиям, предъявляемым к сотрудникам этих органов.
В настоящее время нормы права о рассматриваемых административных проступках обособлены в ТК РФ в отдельные главы (главу № 39 и главу №63). Объединительным признаком исследуемых правонарушений является не только урегулированность их нормами административного или таможенного как подотрасли административного права. По замечанию ряда авторов, "развитие законодательной техники привело к специализации правовых норм. В частности, общие свойства проступков "вынесены за скобки": закреплены нормами Общей части II раздела КоАП РСФСР (ст. ст. 13, 20). Поэтому в любой статье ТК РФ, устанавливающей административную ответственность, нет полного перечня всех признаков состава. Для правильного уяснения содержания состава правонарушения, помимо анализа конкретной статьи, необходимо рассматривать ее связи с нормами общей части КоАП РСФСР, а также с общими положениями и принципами таможенного законодательства РФ. Производство по делам об административных таможенных проступках в части, не урегулированной ТК РФ, также ведется в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях.
Исследование социально-правового статуса таможенных органов РФ свидетельствует о том, что его особенности детерминированы процессами реформирования "чемоданной таможни" в самостоятельный орган федеральной исполнительной власти (ст. 7 ТК РФ) и, как следствие этого, усложнением деятельности российской таможенной службы. В рамках исполнительно-распорядительной деятельности таможенные органы сегодня реализуют не только фискальную и правоохранительную цели (ст. 8, п. 9 ст. 10 ТК РФ). Государственный таможенный комитет России является органом валютного контроля , а иные таможенные органы РФ выполняют функции агентов валютного контроля. В случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ (ст. 30), таможенные органы обладают полномочиями налоговых органов.
Объект и объективная сторона правонарушения как основание классификации административных правонарушений в таможенной сфере
Классификация административных проступков в таможенной сфере по признакам объекта состава правонарушения имеет исключительно важное значение. Исследование объекта административного таможенного правонарушения с позиции его пригодности для классификации этого вида правонарушений способствует более глубокому раскрытию социально-политической сущности рассматриваемых деликтов, так как позволяет дать правовую оценку характеру и степени их общественной вредности в зависимости от значимости (ценности) нарушаемых общественных отношений.
В правоведческой литературе под объектом правонарушения понимается то, на что данное деяние посягает. Противоправного поведения вне связи с конкретным посягательством в природе быть не может. Каждое преступление, выражается ли оно в действии или бездействии, всегда есть посягательство на определенный объект. Общим объектом правонарушения выступает вся совокупность общественных отношений, регулируемая нормами права3, и определяемая как правопорядок. Этот принципиально важный тезис, впервые высказанный представителями уголовно-правовой науки в качестве общетеоретического положения, используется при исследовании деликтных правоотношений как в рамках общей теории права, так и учеными-административистами4.
В общей теории права объектом правонарушения принято считать область общественных отношений, охраняемых соответствующими санкциями.
Противоправные деяния признаются антиобщественными и запрещаются под угрозой наказания за их совершение, поскольку они вредоносны либо опасны для существующих общественных отношений.
В теории административного права общим объектом административного правонарушения выступают общественные отношения, которые регламентируются различными отраслями права (гражданским, трудовым и др.), но охраняются административными взысканиями1. Следовательно, и классификация исследуемых административных правонарушений невозможна без анализа общественных отношений как объекта административно-правовой охраны.
Вместе с тем, общий объект административного проступка не предоставляет возможности в полном объеме вычленить и уяснить качественные особенности той отрасли общественной деятельности, где определенная совокупность общественных отношений интегрируется в объект конкретно административных деликтов в таможенной сфере. Поэтому в зависимости от конкретного содержания охраняемых административными нормами общественных или личных интересов, наряду с общим объектом посягательства, существуют другие виды таких объектов, а именно: родовой, видовой и непосредственный объекты посягательства. Родовой объект - это группа (блок) идентичных общественных отношений, запрещаемых под угрозой применения административных взысканий и являющихся неотъемлемой, но самостоятельной частью общего объекта административного проступка. Для видового админи-стративно-деликтного объекта характерно наличие общности общественных отношений для нескольких (ряда, группы) однородных административных правонарушений. Непосредственный объект правонарушения есть посягательство на конкретное охраняемое административной санкцией общественное отношение.
Проведенный в связи с этим анализ действующего таможенного законодательства РФ показывает, что критерием кодификационно-отраслевой иерархии рассматриваемых правонарушений законодатель избрал признак единства их родового объекта посягательства. Общность родового объекта данных проступков, представляющего собою установленный порядок государственного управления таможенным делом, детерминировала, наряду с нормами о нарушении таможенных правил, включение в ТК РФ отдельной главой двенадцати составов (ст. ст. 437 - 448), имеющих целью создание эффективной системы мер защиты таможенных органов, их сотрудников и иных лиц (экспертов, специалистов, свидетелей и др.) от различных незаконных посягательств на их личность и работу.
Однако нормальная деятельность таможенного ведомства РФ предполагает не только правомерное урегулирование административно-деликтнои части общественных отношений в таможенной сфере, связанных с совершением исследуемых административных правонарушений, предусмотренных главами № 39 и № 63 ТК РФ. Стабильная, устойчивая деятельность таможенных органов РФ - это также обеспечение реализации всех правил и процедур, применяемых в процессе государственного управления таможенной областью общественных отношений и регламентированных в нормах права глав №№ 1-38 ТК РФ. Следовательно, и административные проступки, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов, и нарушения таможенных правил идентичны по своему родовому объекту - таможенной сфере общественных отношений.
Вывод о подобном родовом единстве находит подтверждение и в ходе сравнительного анализа содержания норм права об исследуемых видах административных таможенных правонарушений. Так, ст. 201 ТК РФ предусматривает административную ответственность за нарушения валютного законодательства, выявленные таможенными органами РФ при осуществлении валютного контроля, только в случае их одновременного совершения с нарушениями таможенных правил либо с административными проступками, пося тающими на нормальную деятельность государственной таможенной службы. Кроме этого, подобные нарушения валютного законодательства в обоих случаях посягают единовременно на два родовых объекта: 1) на общественные отношения таможенного регулирования, то есть на общий родовой объект административных таможенных проступков и 2) связанные с ними отношения и порядок валютно-финансового обращения.
Как известно, Особенная часть II раздела КоАП РСФСР сконструирована законодателем по родовым свойствам административных правонарушений с одновременным использованием двух критериев: по отрасли управления и по объекту административно-правовой охраны. В официальном определении понятия нарушения таможенных правил (ст. 230 ТК РФ) законодатель также выделил некоторые наиболее существенные родовые объекты посягательства. В связи с этим, в целях всестороннего и более глубокого уяснения родовых особенностей исследуемых административных правонарушений представляется важным проанализировать их родовой объект посягательства не только по отрасли управления, но также через призму содержания охраняемых общественных отношений. Исследование родового объекта данной группы проступков в таком аспекте дает возможность установить также их видовой объект посягательства.
Меры административно - процессуального пресечения
Меры административно-процессуального пресечения играют важную роль в осуществлении юрисдикционной работы таможенных и судебных органов. Под данными мерами понимаются способы и средства пресечения неправомерного деяния, обеспечения неотвратимости быть подвергнутым административному взысканию за содеянное, предотвращения "вредных последствий" противоправного поведения, а также устранения возможности совершения нового правонарушения. "Эти меры преследуют цели принудительного прекращения противоправного поведения нарушителя и обеспечения выполнения им своих процессуальных обязанностей и заключаются в ограничении свободы действий и передвижения лиц, совершивших правонарушения (или объективно противоправные действия), а также подозреваемых в их совершении" .
Исследование процессуальных мер административного пресечения по признаку непосредственной цели показывает, что они также призваны создавать необходимые условия для реализации других групп рассматриваемых мер.
В этом смысле, данные меры параллельно направлены на обеспечение производства по делу, его рассмотрения и исполнения постановления по нему. К таким мерам относятся административное задержание (ст. 331 ТК РФ) и доставление в таможенный орган (ст. 330 ТК РФ)1 лиц, привлекаемых к ответственности за совершение административных правонарушений в таможенной сфере.
Исходя из анализа ст. ст. 330, 331 ТК РФ, названные меры могут использоваться: 1) на стадии пресечения правонарушения; 2) возбуждения и ведения административного производства; 3) при рассмотрении дела; 4) в связи с исполнением вступившего в законную силу постановления по делу.
Решение о применении процессуальных мер административного пресечения к физическим или должностным лицам, привлекаемым к ответственности, принимается начальником (заместителем) таможенного органа или народным судьей. На практике меры административно-процессуального пресечения непосредственно реализуются должностными лицами таможенных органов, правомоч-ными вести производство по делам (сотрудниками ОТР ). Если применение этих мер необходимо на стадии производства или рассмотрения дела в порядке ст. 452 ТК РФ, то должностное лицо, ведущее (закончившее) производство по делу, с указанием мотивов докладывает об этом рапортом начальнику (заместителю) таможенного органа, который исполняет на рапорте резолюцию о своем согласии. В случае положительного решения начальники ОТР и Отдела таможенной охраны определяют время и тактику своих действий. В наряд назначаются: должностное лицо, ведущее (закончившее) производство по делу, а также наиболее подготовленные в профессиональном, физическом и морально-психологическом отношении сотрудники подразделений таможенной охраны.1
Об исполнении мер пресечения и их результатах члены наряда докладывают начальнику (заместителю) таможенного органа рапортом (с приложением соответствующих протоколов процессуального действия).
Исследование правоприменительной деятельности таможенных органов по состоянию на 1 января 1995 г. показывает, что их сотрудники практически не производят в необходимых случаях административное задержание. В зоне деятельности, например, Московской транспортной прокуратуры право на административное задержание не используется из-за отсутствия у таможен соответствующих помещений для содержания задержанных лиц; - Средне-Волжской транспортной прокуратуры - в силу отсутствия такой необходимо-сти; - Уральской транспортной прокуратуры - поскольку работники таможен не знают порядка задержания, не налажен контакт с органами МВД РФ о дальнейшем содержании задержанных3, хотя основания для административного задержания по ряду дел имелись.
Единичны случаи применения физической силы, спецсредств, оружия сотрудниками таможенных органов. Однако имеются случаи грубого нарушения закона, к примеру, сотрудниками Озинского поста Саратовской таможни, которые незаконно произвели задержание водителя и пассажира автомашины "МАЗ" № 91-23 ЧМР, применив физическую силу и газовое оружие на территории Республики Казахстан, не имея на то соответствующих прав и полномочий .
Следует отметить, что "для законного задержания характерно водворение гражданина с целью пресечения в официальное помещение и нахождение его там под стражей в течение определенного времени". "Административное задержание - это мера принуждения, выражающаяся в кратковременном ограничении личной свободы лица, совершившего правонарушение, применяемая уполномоченными на то представителями органов государственного управления в пределах и порядке, установленном законом, в целях пресечения противоправных действий, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и привлечения виновного к ответственности".
Доставление, как представляется, есть административно-процессуальная мера принудительного препровождения соответствующего лица правомочным субъектом применения права3 в служебное помещение таможенного органа для осуществления указанных в чЛ ст. 330 ТК РФ процессуальных действий.
Основные направления совершенствования и систематизации административно - деликтного законодательства РФ в таможенной сфере
Борьба с административными правонарушениями в таможенной сфере -одно из важнейших направлений правоохранительной деятельности таможенных органов, реализация которого является не только необходимым условием обеспечения экономической безопасности России, но и составной частью успешного выполнения таможенными органами своей фискальной функции. Однако правоохранительная деятельность таможенных органов в борьбе с рассматриваемыми правонарушениями, урегулированная нормами ТК РФ 1993 г., на практике встречается с рядом трудностей, связанных, прежде всего, со сложностями квалификации многих НТП, с их правовой оценкой в точном соответствии с действующим законодательством РФ. Эти трудности порождены, в том числе, несовершенством самого таможенного законодательства РФ, наличием в нем спорных, не всегда убедительных положений о таможенном деле.
Необходимо учитывать существующие проблемы и в самом администра-тивно-деликтном законодательстве, внесение предложений по совершенствованию которого уже вышло за рамки отдельных (частных) рекомендаций.1 В науке административного права разработаны новые доктринальные модели Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях. Сев-рюгин В.Е., в частности, сформулировал ряд требований, соблюдение которых необходимо для обеспечения всего административно-деликтного законодательства, применительно к четырем его структурным уровням. Первый уровень - это уровень нормативных предписаний, срез отдельных администра-тивно-деликных норм. Второй уровень - это уровень совершенствования отдельных административно-правовых актов как федерального, так и регионального, отраслевого значения, когда требования нормативных предписаний остаются, но не исчерпываются. Здесь в качестве показателей добротности отдельно взятого закона об административной ответственности за проступки автор называет также соотносимость его основных типологических характеристик: правовой силы, круга регламентируемых общественных отношений и специфики содержащихся в нем норм.
Третий уровень требований касается отраслевой характеристики российского законодательства и включает системность образующих данную отрасль административно-правового знания актов, то есть их внутреннюю согласованность и взаимодополняемость. На этом уровне требований качество систематизации должно быть высоким и включать кодифицированные нормы административного закона: Основы административного закона и Кодексы субъектов РФ. Отсутствие до настоящего времени у российского законодателя системного подхода к формированию отраслевого административно-деликтного законодательства ведет к проблемности и противоречивости образующих данную отрасль правовых норм. Сейчас уже десятки административно-правовых актов различных (федерального, регионального, местного) уровней, регламентирующих административную ответственность за проступки на транспорте, в сфере дорожного движения, экологии, землепользования вошли в противоречие с нормами головного административного закона о проступках.
Наличие никак не устраняемых противоречий в административно-деликтной отрасли законодательства на общефедеральном уровне существенно затрудняет правоприменение, прокурорский надзор, ведет к деформации и ущемлению законных интересов физических и юридических лиц. Четвертый уровень требований предполагает согласованность и взаимодействие различных отраслей российского законодательства, адекватным отраслям права или тяготеющим к ним. На данном уровне система общефедерального законодательства выступает интегрирующей категорией, включающая показатели качества ее структурных единиц.
Мы солидарны в данном случае с мнением названного ученого о том, что закон о проступках должен быть комплексным административно-правовым актом. Предметом его правового регулирования должны выступать общественные отношения в сфере государственного управления, направленные на административно-правовую охрану исполнительной власти в целом. В силу этого данный закон должен обладать высшей юридической силой и качественно отличаться от суммы правовых актов преимущественно ведомственного характера, объединенных в рамках ныне действующих инкорпоративных сборников.
В настоящее время в РФ проводится кропотливая нормотворческая работа по разработке современных Административного и Административно-процессуального кодексов РФ ,повышению уровня систематизации и кодифи-цированности административного законодательства и, прежде всего, законодательства о борьбе с административными правонарушениями. В июне 1997 г. в Государственной Думе РФ был подготовлен и принят в первом чтении проект нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, который исходил из того, что основания и порядок привлечения к ответственности за нарушение таможенных правил будут установлены не в КоАП РФ, а в ТК РФ. Однако по решению Президента РФ и Правительства РФ было признано необходимым включить в проект будущего КоАП РФ в качестве самостоятельного раздел об ответственности за НТП, а также предусмотреть в нем и соответствующие нормы о производстве по делам об этих правонарушениях. Действующие статьи ТК РФ 1993 г. об ответственности за НТП, а также о производстве по делам о последних в будущем, так сказать "de lege ferenda", (после принятия КоАП РФ) из Таможенного кодекса РФ предполагается исключить.
