Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы использования сбалансированной системы показателей в муниципальном образовании 10
1.4. Сущность, этапы построения и проблемы применения сбалансиро- ванной системы показателей
1.5. Интеграция концепций и методологий стратегического управления .. 20
1.6. Опыт применения сбалансированной системы показателей в муни- ципальном образовании CLASS Глава 2. Методические подходы к формированию системы повышения качества предоставления муниципальных услуг в городском округе 38 CLASS
2.4. Оценка взаимосвязи функций и услуг и формирование модели рын- я ка муниципальных услуг
2.5 . Исследование основных направлений и методов повышения качест- п ва предоставления муниципальных услуг
2.6. Анализ системы предоставления муниципальных услуг в город- й1 ском округе «Город Хабаровск»
Глава 3. Практические приложения сбалансированной системы показателей для повышения качества предоставления муниципальных услуг 94
3.4. Разработка сбалансированной системы показателей для исполни- Q тельного органа местного самоуправления городского округа
3.5. Методические подходы к формированию сбалансированной системы показателей для муниципальных унитарных предприятий
3.6. Разработка сбалансированной системы показателей для оценки эффективности работы муниципальных служащих и оптимизации сие- темы стимулирования их деятельности Заключение 139
Список литературы
- Интеграция концепций и методологий стратегического управления
- . Исследование основных направлений и методов повышения качест- п ва предоставления муниципальных услуг
- Анализ системы предоставления муниципальных услуг в город- й1 ском округе «Город Хабаровск»
- Методические подходы к формированию сбалансированной системы показателей для муниципальных унитарных предприятий
Интеграция концепций и методологий стратегического управления
Статус обязательности внедрения этого инструмента в повседневную практику управления придал закон РФ «О стратегическом планировании», в котором обеспечена координация стратегических планов государственных и муниципальных органов власти, урегулированы отношения между участниками процесса стратегирования. Основа успешного стратегического планирования - вовлечение в процесс формирования стратегии представителей разных социохозяйственных групп городского сообщества. Только в этом случае стратегический план может стать договором общественного согласия и получить реальные шансы на эффективную практическую реализацию
Думается, что этот импульс обязательно перейдет на уровень организаций, так как на сегодняшний день этот инструмент управления на предприятиях применяется крайне недостаточно. С развитием стратегического управления на уровне предприятий процесс стратегического планирования будет опережать формирование ССП. В настоящий момент эти процессы, как правило, начинаются одновременно. Проводится опрос ведущих сотрудников, формируется отчет, разрабатывается стратегическая карта.
Концепция ССП позволяет сформировать цели компании таким образом, что будут охвачены все направления ее деятельности. Это позволит обеспечить сбалансированную структуру производства. Мониторинг выполнения показателей позволит собрать необходимый объем информации, что даст возможность готовить предложения по актуализации стратегии и стимулировать сотрудников к эффективному стратегическому планированию.
Для формирования бюджетной стратегии развития компании ССП служит основой для структурирования основных параметров модели бюджетирования.
В то же время система бюджетирования формирует финансовую информацию, которую можно трансформировать в целевые значения индикаторов. Гершун А. , Фурсеева М. Интеграция ССП и других систем управления компанией. [Электронный ресурс] / А.
Гершун. - Режим доступа: http://www.antek.ru/index.php/podderzhka/bukhgalterskoe-obsluzhivanie/strategiya-i planirovanie/103-integratsiya-ssp-i-dragikh-sistem-upravleniya-kompaniej Система бюджетирования позволяет осуществить проверку показателей на «чувствительность», то есть выявить факторы, влияющие на выполнение того или иного показателя. Немаловажное значение ССП играет и при разработке финансового плана компании. Финансовые ресурсы должны распределяться между стратегическими целями, бюджетные назначения должны быть «привязаны» к этим целям.
Бюджетная заявка должна содержать сведения о стратегической цели, на какой показатель это повлияет и как повлияет, ожидаемый конечный результат.
В качестве обратной связи такой подход дает возможность рассчитать необходимый объем финансовых ресурсов для достижения каждой стратегической цели.
Данный подход представляет классическую точку зрения (Каштана и Нортона) на проблему формирования проектного управления.
Альтернативой может выступать подход, при котором система бюджетирования организуется таким образом, что принимаемые бюджетные программы (бюджетные заявки) будут содействовать выполнению не одной, а несколько стратегических целей 19. Тогда достигается системный эффект.
Таким образом удается обеспечить баланс интересов всех структурных подразделений компании 20.
В современных условиях роль интеграции ССП и системы бюджетирования значительно усиливается т.к. все уровни власти переходят на формирование программного бюджета. На практике это означает, что все расходы бюджета публичного органа власти должны быть описаны соответствующей программой развития.
3 ССП и грейдинг. Система должностных разрядов (грейдов) позволяет одноуровневые должности всех структурных подразделений объединить в один грейд21.
Лапшинова]. - М: Изд-во «Омега-Л», 2006. - 144 с. 20 Шабалина М.В. Стратегическое управление лесным комплексом на основе сбалансированной системы показате лей: монография/М.В. Шабалина, В.К. Резанов. -Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2011. -С. 61-62. Постоянная часть заработной платы устанавливается с привязкой к занимаемой должности. Работу оценивают по уровню сложности исходя из необходимого объема знаний, наличия практического опыта, ответственности. Трейдинг позволяет влиять на составляющие фонда оплаты труда, формировать своеобразную ценность сотрудника. Трейдинг ликвидирует «уравниловку» в организации системы оплаты труда, вводит справедливое распределение материальных благ в зависимости от конечных результатов труда каждого работника, задает импульс для мотивации персонала к повышению своей квалификации.
Изменение грейда сотрудника необходимо проводить только на основании решения аттестационной комиссии. Причем это изменение может быть как в сторону увеличения, так и в сторону снижения.
Периодичность проведения аттестации, к примеру, в органах местного самоуправления, не реже одного раза в три года.
На рисунке 1.1 представлен системный взгляд на взаимодействие ССП с другими инструментами стратегического управления, которые будучи альтернативными, способствуют ее развитию в горизонтальном измерении за счет накопления новых опционов, а также интеграцию исследуемой модели с механизмами стратегического управления.
Это обеспечивает становление ССП как самостоятельной управленческой концепции. На наш взгляд, только в условиях интеграции ССП в систему стратегического управления можно добиться больших успехов в реализации стратегического видения и миссии.
. Исследование основных направлений и методов повышения качест- п ва предоставления муниципальных услуг
Для городских округов в 16 статье установлено 42 ВМЗ, разрешение которых в свою очередь предполагает организацию соответствующих отраслевых рынков муниципальных услуг.
Важным аспектом исследования сущности муниципальных услуг является выявление понятия «рынок муниципальных услуг». Обычно рынок определятся как группа дифференцированных товаров196, как механизм, сводящий вместе покупателей и продавцов197, как совокупность продавцов, покупателей и других участников взаимодействия, как экономические отношения, которые формируются на основе своих принципов и своих законов.
Понимая под рынком услуг совокупность актов купли-продажи различных видов деятельности, удовлетворяющих потребности отдельного человека, группы людей и организаций, общества в целом, их можно назвать муниципальными отраслевыми рынками услуг и определить как отрасль предпринимательской деятельности, ответственность за функционирование и развитие которых несет местная власть.
Ниже представлена рыночная классификация муниципальных услуг, выведенная из решения вопросов местного значения, построенная во взаимосвязи с индикаторами качества жизни населения МО. Эта классификация отражает активное участие органов местного самоуправления в экономической деятельности не только как регулятора, устанавливающего правила игры на местном рынке и реализующего механизм регулирования, но и как активного участника этого рынка, его субъекта (табл. 2.3).
В первой колонке таблицы выделено 42 вопроса местного значения, решение которых, в свою очередь, предполагает организацию соответствующих отраслевых рынков
Составлено автором по: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - М.: Издательство «Омега-Л», 2013. - 100 с; Справочник по социальным показателям: Методологические исследования. Серия F. № 49. - ООН. - Нью-Йорк, 1989; Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики / Поличка Е.А., Подичка Н.П., Шило Е.Б. Под общей ред. Н.П. Поличка / М., МОНФ, 2007 г. - 208 с. Как показывает проведенный анализ, практически перечень таких рынков соответствует количеству ВМЗ199.
Необходимо отметить два момента. Во-первых, важно понимать, что экономические отношения в МО формируются и работают, предоставляя муниципальные услуги, с целью улучшения благосостояния населения и создания эффективных условий для развития бизнеса. Поэтому неважно, какие организации и учреждения и какой формы собственности на средства производства оказывают муниципальные услуги200. Во-вторых, муниципальное хозяйство (MX) как система отношений, призванная удовлетворять потребности людей, включает в себя органы самоуправления, хозяйствующие субъекты различных форм собственности и разной организационной формы хозяйствования, производителей и поставщиков услуг, и потребителей услуг.
То есть муниципальное хозяйство представляет собой совокупность, систему отраслевых рынков муниципальных услуг. При этом на различных рынках требуется своя особая отраслевая экономическая политика, учитывающая особенности услуг и степень развития рынка и его механизмов201.
Однако сегодня отсутствует четкое понимание рынка муниципальных (государственных) услуг, вместо этого используется понятие «система предоставления муниципальных (государственных) услуг». Возможно, это связано с небольшой по времени практикой использования рыночных понятий в данной сфере государственного и муниципального управления.
Основными элементами этой системы выступают сам процесс предоставления услуг, услуги, потребители, контроль, механизмы предоставления, включая ОИВ, учреждения . Система начинается с полномочий ОМСУ, их программ, бюджетов и реестра расходных обязательств, корректировки программ и предос Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики / Поличка Е.А., Поличка Н.П., Шило Е.Б. Под общей ред. Н.П. Поличка / - М, МОНФ, 2007 г. - 208 с.
Институционально-правовые факторы: традиции, обычаи, система ценностей населения, нормативно-законодательная обеспечение, инфорсмент или правоприменение, эффективная судебная защита прав потребителей, действенная работа правоохранительных органов. Информационные факторы связаны с развитием электронизации в стране и в МО, с наличием порталов многофункциональных центров оказания услуг, с уровнем компьютерной грамотности населения и т.п. Экологические факторы описываются природно-климатическими условиями, природным потенциалом, уровнем загрязнения природной среды. Социальные факторы представлены плотностью и численностью населения, его структурными характеристиками, занятостью населения, уровнем благосостояния, уровнем образования, уровнем развития жилищной, бытовой, культурной инфраструктуры, активностью общества защиты прав потребителей. Организационные факторы отражают степень и эффективность развития взаимодействия и партнерства между федеральным, региональным и муниципальными уровнями управления, межбюджетные отношения, формы и степень межмуниципального сотрудничества, взаимодействие муниципалитетов с частным бизнесом, развитие государственно-частного партнерства, управление качеством услуг. Экономические факторы представлены величиной и темпами роста бюджета, уровнем и темпами экономического развития МО, платежеспособным спросом, размерами инвестиций, структурой производства, структурой потребления услуг, уровнем конкуренции и т.п. Технико-технологические факторы - отражают инновационный потенциал МО, состав и структуру.
Анализ системы предоставления муниципальных услуг в город- й1 ском округе «Город Хабаровск»
Среди предложений населения по улучшению качества и доступности жилищно-коммунальных услуг предлагаются изменения в жилищном законодательстве (13,1%), повышение ответственности управляющих компаний (36,2%), усиление контроля за предоставление услуг со стороны муниципальных органов (27,8%), участие в работе управляющих компаний советов многоквартирных домов (12,5%) и др. Оценка удовлетворенности населения качеством услуг по отдельным сегментам рынка жилищно-коммунальных услуг показана ниже (рис. 2.14). Источник: Составлено автором по данным социологического опроса Рис. 2.14. Удовлетворенность качеством жилищно-коммунальных услуг, % Диапазон положительных оценок (полностью удовлетворен и скорее удовлетворен) в данном виде муниципальных услуг весьма высок и колеблется от максимального уровня в 68,6% по электроснабжению до минимального значения в 51,0% по отоплению, то есть работы по повышению качества данного вида услуг предстоит сделать много.
Одной из проблем, которую необходимо решить, это улучшение качества и эффективности деятельности управляющих компаний, повышение доступности и прозрачности информации об их деятельности. В настоящее время около 65,0% респондентов не довольны уровнем доступности информации и работе управляющих компаний (ТСЖ, ЖСК).
Удовлетворенность качеством предоставления МУ хорошо соотносится с удовлетворенностью деятельностью ОМСУ, ибо эти услуг непосредственно связаны с работой Администрации (рис. 2.15 и рис. 2.16). Среди проблем, которые необходимо решить Администрации - это налаживание обратной связи с населением и общественностью, повышение квалификации кадров и ответственности за исполнение принятых управленческих решений, полностью удовлетворен полностью неудовлетворен затрудняюсь ответить скорее не удовлетворен скорее удовлетворен
В целом, проводимые опросы и налаживание обратной связи с потребителями муниципальных услуг в широком смысле слова, свидетельствуют, что качество МУ самым непосредственным образом определяется эффективностью работы Администрации, ее подразделений и служащих.
В настоящее время, как отмечалось выше (п. 2.2), важнейшим направлением повышения качества предоставляемых услуг является электронизация предоставления услуг и организация работы многофункциональных центров государственных и муниципальных услуг. В этом направлении заключено соглашение о взаимодействии между краевым государственным казенным учреждением «Оператор систем электронного правительства Хабаровского края» и администрацией города Хабаровска при предоставлении муниципальных услуг. В частности, оговорен перечень оказываемых муниципальных услуг и состав МФЦ, которые их оказывают.
В г. Хабаровске выделено 5 филиалов МФЦ предоставления государственных и муниципальных услуг. Перечень муниципальных услуг, предоставляемых МФЦ, включает 11 публичных информационных услуг, начиная с предоставлении информации о порядке предоставления услуг ЖКХ и кончая информацией о времени и месте театральных представлений, гастролях, а также 9 муниципальных услуг другого характера.
Другим важнейшим направлением электронизации системы предоставления муниципальных услуг является организация компьютерно-информационного управления Администрации города. Задачами данного управления является развитие системы предоставления МУ, координация работы по предоставлению МУ, мониторинг МУ, ведение реестра МУ, контроль полноты и качества внесения в информационную систему Хабаровского края «Реестр государственных услуг» сведений о муниципальных услугах.
Помимо решения первоочередной задачи ОМСУ - обеспечения социальных обязательств перед населением, в частности, повышение качества предоставляемых услуг, - выполняется и другая немаловажная задача, а именно поддержка развития малого и среднего бизнеса по развитию муниципальных отраслевых рынков. Муниципальная политика направлена на решение трех основных задач: создание рабочих мест на рынке труда, создание конкурентной среды в экономике и структурные изменения.
Администрацией разработаны и утверждены положения о порядке предоставления муниципальной поддержки организациям, образующим инфраструктуру поддержки малого и среднего предпринимательства, и субъектам малого и среднего предпринимательства в форме субсидий по различным направлениям: компенсация части процентной ставки по кредитам; компенсации производителям товаров, услуг, работ части расходов на участие в региональных, всероссийских и международных выставках-ярмарках; возмещение затрат на создание рабочих мест по отдельным категориям населения; компенсация части расходов на разработку интернет-сайтов; оказание услуг в сфере детского дошкольного образования; проведение обучающих мероприятий и конференций; по подготовке и размещению информационных материалов о развитии предпринимательства и т.п.
В 2013 году на оказание муниципальной поддержки субъектам малого и среднего бизнеса выделено около 17,0 млн руб., в том числе на предоставление субсидий 14,3 млн руб. (в 2012 году соответственно 17,1 млн). В 2014 году предусмотрено на поддержку МСБ 17,6 млн руб.
Рост оборота предприятий малого бизнеса должен составить 10,0%, а его величина должна достичь почти 250 млн руб. Количество занятых в малом бизнесе составляет 117-118 тыс. чел. или 32,0% от общей численности занятых.
Дальнейшее развитие поддержки малого и среднего бизнеса заключается в совершенствовании инфраструктуры поддержки и расширении ее форм.
Таким образом, в ходе анализа и оценки основных направлений повышения качества и эффективности муниципальных услуг выявлено, что основным трендом в развитии методов регулирования повышения их качества является стандартизация и электронизация предоставления услуг и их постоянная оптимизация. При этом необходимо учитывать двойственную функцию стандарта: с одной стороны они ориентированы на потребителя услуг, а с другой стороны они рассматриваются как инструменты определения и обоснования финансовых расходов.
Методические подходы к формированию сбалансированной системы показателей для муниципальных унитарных предприятий
Финансово-хозяйственная деятельность учреждений, в отличие от МУП, жестко регламентирована действующим законодательством, финансирование осуществляется через смету (для казенных) или через муниципальные задания (для бюджетных и автономных).
Из таблицы 3.6 мы видим, что в целом только 16 учреждений из 244 существующих (6,5%) возможно к переводу на систему сбалансированных показателей. Задача управления в этом случае ограничивается декомпозицией установленных показателей на более низкий уровень.
Несмотря на то, что общий объем позитивной мотивации в разы превосходит объем негативной мотивации, можно говорить о наличии равновесия, так как для негативной мотивации характерным является наличие у служащих опасения за стабильность своего положения, связанного с конкретными прецедентами.
На наличие стабильности в аспекте мотивации служащих указывают два основных фактора: изменение количества увольнений по собственному желанию и интенсивность мотивационного взаимодействия между руководителем и подчиненными.
Количество увольнений по собственному желанию отражает степень заинтересованности сотрудников в работе и степень их удовлетворения положительной мотивации. Несмотря на достаточно высокую интенсивность ротации кадров, масштаб ротации не является критическим (не более 10 %) и имеет тенденцию к уменьшению, так в 2010 и 2011 годах показатель был равен 6,8 %, а в 2012 - 7,0 %287.
Говоря об интенсивности мотивационного взаимодействия, необходимо отметить, что оптимальное соотношение поощрения и наказания должно составлять 3:1, то есть хвалить подчиненных следует в несколько раз чаще, чем ругать, а об 285 „ „ Позитивная мотивация: Предоставление льгот на основании трудового стажа, защиту на случаи сокращения штата или упразднения подразделения, а также наличие гарантий, среди которых условия работы; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные Законом; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию; переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательность получения согласия служащего при переводе на другую должность муниципальной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей. Формы поощрения служащих включают материальное поощрение; награждение почетной грамотой; объявление благодарности; награждение государственными наградами Российской Федерации; премирование; выделение путевок в оздоровительные учреждения (санатории, дома отдыха); выделение дополнительных шести дней к ежегодному отпуску за периодическое выполнение работы за пределами рабочего дня либо участия в текущих образовательных семинарах, также, происходящих за пределами восьмичасового рабочего дня; дополнительные отпускные вознаграждения. Негативная мотивация: выговор; лишение премии; штраф; возможность увольнения. 287 Аналитические материалы Администрации города Хабаровска за период 2010-2013 гг. 125 щее мотивационное воздействие должно распространяться не менее чем на 35 ТОО 40,0 % служащих в течение года
В администрации г. Хабаровска указанное соотношение ниже. Количество муниципальных служащих (процентное отношение), охваченных позитивной мотивацией с 2010 г. до 2012 г. снизилось с 43,0 % до 18,0 %. Уровень негативной мотивации с 2010 по 2012 годы не превысил 2,0 % от численности администрации и не более 5,0 % от количества муниципальных служащих, на которые распространялась позитивная мотивация.289
Полагаем, что обобщающим индикатором состояния системы мотивации может выступать соотношение позитивной и негативной ее подсистем. Его значения в 2010, 2011, 2012 годах составили соответственно - 86,0, 17,7 и 25,7.
По итогам 2012 года совокупный объем позитивной и негативной мотивации был ниже необходимого минимального мотивационного уровня примерно на 45,0 %. Выправление ситуации требует преимущественно увеличения объемов позитивной мотивации в форме благодарственного письма, благодарности мэра города и премирования.
Обобщая итоги анализа действующей системы мотивации муниципальных служащих администрации г. Хабаровска, следует отметить, что существующий сегодня тип отношений характеризуется достаточно интенсивным взаимодействием руководящего состава и рядовых служащих. Основу мотивации составляют преимущественно вознаграждения, а санкции существуют как редкие меры.
Нельзя не отметить и наличие формальной жесткой системы контроля за деятельностью сотрудников, которая обеспечивается, в том числе, работой комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. В значительной степени, деятельность комиссии связана с фактором негативной мотивацией и стимулирует поддержание определенного мотивационного равновесия.
Основной задачей оптимизации процесса повышения квалификации является создание высокого уровня заинтересованности служащих в обучении. Формальная сторона связана с условиями карьерного роста, требующего определенных навыков. Неформальная сторона связана с восприятием муниципального служащего в организации и на рынке труда, как специалиста адекватной компетенции, обладающего потенциалом для саморазвития и самореализации в различных сферах. Основу для такого самовосприятия закладывают программы повышения квалификации широкого профиля, система постоянного обучения, работа в межотраслевых группах и участие в процессе выработки стратегии и решений294.
