Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Факторы становления и развития российской государственности как основы таможенной системы. 24-34 с.
ГЛАВА II Таможенные учреждения в системе государственного управления Российской империи. 35-79 с.
ГЛАВА III Таможенное законодательство как основа таможенного управления. 80 с.
3.1. Таможенный тариф - правовой инструмент формирования таможенной политики, регулятор функционирования таможенной системы. 80
3.2. Таможенный устав - нормативно-правовой инструмент регулирования ведомственных таможенных правоотношений и правонарушений
Заключение. 136-141 с.
Выводы. 141
Источники и литература 142-149 с.
- Факторы становления и развития российской государственности как основы таможенной системы.
- Таможенные учреждения в системе государственного управления Российской империи.
- Таможенный тариф - правовой инструмент формирования таможенной политики, регулятор функционирования таможенной системы.
Введение к работе
Актуальность исследования
Государственное управление — это, прежде всего, политическая деятельность, одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе и законодательно закрепленных императивных установках с учетом разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики1. Российский опыт государственного управления включает возникновение, развитие и преобразование аппарата государства, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.
Государственная власть и управление в современной России находятся в переходном состоянии, обусловленном развитием рыночных отношений. Главная задача — модернизировать государственный аппарат, для достижения стратегических целей. Учреждения и органы государственного механизма должны стать эффективными, компактными и работающими. Разработка и реализация новых способов, структур и методов управления, адекватных - современному периоду развития - важнейшее направление повышения эффективности государственной власти и управления.
Становление и развитие современной эффективной вертикали власти невозможно вне таможенных структур, обеспечивающих экономическую и национальную безопасность страны. Переход России к рынку обусловил необходимость совершенствования государственного управления, возрождения таможенной политики, а вместе с ней и коренного преобразования российской таможенной службы, как инструмента реализации таможенной политики. Решение этой государственной задачи возможно на основе разработки и принятия эффективных управленческих решений по вопросам внешнеэкономической деятельности государства и ее таможенного регулирования.
Важной особенностью таможенных органов, является то, что различные уровни управления в таможенной системе одновременно выступают как субъекты и объекты управления. Управление в таможенных органах носит ступенчатый, иерархический характер, каждой ступени или уровню управления соответствует свой субъект и объект. Все элементы (структурные подразделения) таможенного органа определенным образом связаны между собой и системой в целом. Они оказывают друг на друга различное по степени значимости воздействие, которое может носить либо управляющий, либо информационный характер.
Таким образом, таможенные органы, являясь управляемыми социальными системами, в целом выступают как совокупность субъектов и объектов управления, взаимосвязанных каналами прямой и обратной связи. При этом таможенные органы, входящие в единую таможенную систему РФ, испытывают управляющее воздействие "сверху". Наряду с этим, функционируя в окружении других социальных систем и в определенной внешней среде, J3HH постоянно подвергаются разнообразным управляющим и информационным воздействиям. Следовательно, в силу отмеченных обстоятельств каждый таможенный орган одновременно является не только управляемой системой, но и системой управления, т.е. субъектом и объектом управления .
В современных условиях таможенная служба рассматривается не только как орган исполнительной власти, регулирующий вопросы внешнеэкономической деятельности государства, а также как контролирующий и правоохранительный орган. Таможенные органы аккумулировали полномочия и функции более чем двух десятков министерств и ведомств России. Это обстоятельство делает таможенные структуры универсальными и специфичными, не имеющими аналогов.
Успешное функционирование таможенных структур предполагает их институциализацию в системе государственных органов, внедрение в практику прогрессивных таможенных технологий, реализацию кадровой политики, направленной на обеспечение таможенной службы высококвалифицированными специалистами, потребность в которых сегодня выходит за рамки таможенной системы.
Актуальность рассматриваемой темы обусловлена так же возрастанием научного и практического интереса к изучению исторического опыта управления таможенной сферой, формирования статуса и роли таможенных органов в структуре государственного механизма; развития института таможенной службы.
Объектом исследования является система управления таможенными органами.
Предмет исследования - характеристики, свойства таможенных структур с их специфическими функциями, направленными на регулирование таможенных отношений в российском обществе XIX века в процессе их эволюция в контексте изменений в системе государственного управления.
Цель исследования — изучение управляющего и информационного воздействия высших и центральных органов государственного управления на таможенные структуры, определение места и роли последних в системе государственного аппарата.
Характер научной проблемы позволяет выделить те ее важнейшие аспекты, которые составляют совокупность задач исследования;.
- ввести в научный, оборот массив неопубликованных источников по проблемам таможенного управления, функционирования таможенной службы, таможенного законодательства периода XIX в.;
- использовать методологическую стратегию системно-исторического, социополитологического анализа в исследовании настоящей проблемы;
- составить представление о месте таможни как института-организации в государственном аппарате Российской империи и специфике ее функционирования.
- изучить основные свойства системы государственного управления (целостность, структурность, иерархичность), определиться с необходимостью существования таможенных органов как фискально-правоохранительных.
- выявить основные этапы в развитии таможенного законодательства, определявшего таможенную политику государства, его обусловленность общегосударственными административными преобразованиями.
Хронологические рамки исследования ограничены периодом XIX века. Нам представляется, что именно в это время формируются организационные характеристики административной управленческой системы, которые можно квалифицировать как ее коренное качество. Это связано со спецификой российского процесса модернизации и развития капитализма в стране, экономические составляющие которого детерминировали развитие таможенных структур как элементов государственного механизма.
Методологическая основа исследования. Сегодня перед российским обществом встают сложные задачи, решение которых возможно только на научной основе. Среди них, к примеру, разработка концепции управления таможенной деятельностью в рыночных условиях. Подобные проблемы не могут решаться на монодисциплинарной основе, они требуют синтагматических знаний, различных по происхождению и содержанию, о ориентированных именно на данный тип задач. Автор придерживается точки зрения профессора А.И. Ракитина, что современная наука в возрастающей степени переходит от функции чистого объяснения, предсказания и абстрактного познания истины к конструированию и проектированию артефактов, технологий, систем управления, информационных систем и методов регулирования социальных процессов. Для решения поставленной научной проблемы применена стратегия комбинирования существующих в различных научных дисциплинах теоретико-методологических подходов исследования познавательного объекта. Предпринята попытка изучить место и роль таможни в системе государственного управления Российской империи в XIX веке, используя междисциплинарные - возможности таких наук, как таможенноведение, таможенное право, политология, социология, история, административистика, получить представление об основных свойствах, направленности, тенденциях и перспективах развития государственного управления на различных этапах XIX столетия, особенно в середине века -времени либерального реформирования российского общества и на этой основе определить специфику эволюции управления таможенной сферой.
Использован классический сравнительный (компаративный) метод (позволяет установить сходство и различие методов управления учреждений и органов государства, ведавших, вопросами таможенных отношений на различных исторических этапах в рамках исследуемого периода, вычленить общие черты и показать по каким признакам различались таможенные тарифы и уставы, и на этой основе определить таможенную политику). Применены и общенаучные принципы исследования: » системность — ориентация на изучение объекта как системы, раскрытие- • его целостности и создание единой теоретической картины; в детерминизм — признание объективной взаимосвязи и взаимообусловленности явлений материального и духовного мира, существования причинности всех явлений;
• единство теоретического и эмпирического, характеризующее целостность научного исследования, практическую проверку исходных теоретических положений;
• исторический подход, требующий изучения социальных явлений в их временном развитии, выяснении связи прошлого, настоящего и будущего. Системный подход рассматривается автором как теоретическая основа исследования. Он предполагает, что системными свойствами обладает не только объект исследования, но и сам субъект познания, отражающий системные свойства такой сложноорганизованной системы, как общество в единстве его политической и гражданской составляющих. Системность дает субъекту системные представления о целостности исследуемого объекта, о состоянии целого и частей, о взаимодействии этого целого с внешней средой, как одного из условий существования целого, об общих закономерностях функционирования и развития целого, о структурировании изучаемого целого. Другими словами, системные представления субъекта познания - это лишь отражение данного объекта. При этом речь идет не о простом отражении объекта, а о системности познания, когда субъект познания (исследователь) стремиться охватить исследуемый объект во всем объеме его системных свойств.
При разработке и реализации настоящего исследовательского проекта помимо дескриптивных (описательных) автором изучены дедуктивные предметные теоретические системы, разработанные и чаще всего применяемые в рамках интерпретивной, субъективистской линии в политологии. Особенностью дедуктивных предметных теорий является способ построения идеализированного объекта теории, совпадающий с построением исходного -теоретического базиса как совокупности первичных допущений. Такие теории отличаются относительной независимостью от эмпирической основы и опираются на методологию качественного анализа, предполагающего осуществление знаково-символических операций по правилам формальной логики при посредстве введения различных гипотетических допущений или теоретических моделей. Они отличаются исключительной нестандартностью, объясняющейся богатым эвристическим потенциалом предметных теорий, формулируемых и разрабатываемых в относительной независимости от эмпирической интерпретации явлений социополитической реальности.
Источниковая база исследованию.
Формирование наблюдений осуществляется на основе изучения источников. В рамках настоящего проекта в качестве основных источников привлекались хранящиеся в Российском государственном историческом архиве материалы государственного делопроизводства - официальные записки, доклады и письма министров финансов, их представления в Государственный совет, Комитет министров и Комитет финансов, аргументирующие целесообразность предлагаемых мер, журналы заседаний этих высших государственных учреждений, а также различных министерских и межведомственных комиссий и совещаний, образованных для предварительного обсуждения того или иного вопроса (фонды департаментов Государственного совета, Комитета министров, Комитета финансов, а также ведомственные фонды Министерства финансов - Общей канцелярии министра, департаментов таможенных сборов, торговли и мануфактур).
С начала 20-х годов XIX века и до создания Департамента таможенных сборов в 1864 г. ежегодно издавался ряд формуляров Совета Министров, Сената, Государственного Совета, Министерства финансов и других государственных учреждений по таможенному делу. Особый исследовательский интерес вызывают документы государственных учреждений, возникавших вследствие необходимости- регулирования конкретных таможенных вопросов и исчезавших по мере разрешения проблем. -Речь идет, например, о ликвидационных конторах, которые возникли еще в конце XVIII века с целью рассмотрения жалоб русских купцов на действия английских. В 1802 голу эти конторы были упразднены. В 1808 году были учреждены ликвидационные и нейтральные комиссии для рассмотрения секвестрованных товаров и документов кораблей, приходивших в Россию из портов нейтральных держав. Кроме дел данных комиссий в архиве Департамента таможенных сборов хранятся: Высочайшие именные указы, рескрипты и повеления: Высочайше утвержденные докладные записки Министров Коммерции и Финансов, выписки из Журналов Государственного Совета и Комитетов, указы Правительствующего Сената, Таможенные тарифы, уставы, правила, инструкции и «прочие узаконения»3, отчеты начальников таможенных округов о ходе торговли, таможенные шнуровые книги, денежные счета таможен и разные другие документы.
По утвержденным в 1864 году новым правилам хранения документов все дела Министерства Финансов были разобраны и распределены на три разряда (с 1811 по 1865 гг. число таких дел доходило до 151 000 дел). В первый разряд были отнесены дела особо важного содержания и информационно-справочного характера. К ним относились такие, как: дела об учреждении и устройстве Департамента внепшей торговли и всего таможенного управления, дела по составлению Таможенных тарифов, уставов и «прочих узаконений», дела, содержавшие в себе сведения о торговле Российской империи. Все они были включены в полный систематический каталог. Интересующие нас аспекты деятельности государственных органов, согласно каталогу, находятся в десяти главных разделах архива Департамента внепшей торговли. В первый раздел отнесены дела по Учредительной части: учреждение и устройство Департамента внешней торговли и всего таможенного управления; устройство Пограничной и Карантинной стражи; о заведении таможенных брандвахт. Во втором разделе сгруппированы дела по законодательной части: по составлению Таможенных тарифов; уставов, инструкций и правил; дела, содержащие в себе разные постановления и общие распоряжения о порядке пропуска через границу товаров. В третий раздел входят дела по строительной и хозяйственной части, в четвертый — по счетной и контрольной, в пятый раздел - сведения о торговле Российской империи. Шестой раздел состоит из дел о торговом мореплавании и судоходстве, седьмой - о контрабандном промысле и прочих злоупотреблениях и подлогах в торговле. В восьмой раздел входят дела по части распорядительной (дела о командировках чиновников, для производства следствий). Наиболее интересен девятый раздел, в нем представлены дела о наиболее замечательных исторических происшествиях, случившихся на таможнях и границе. В девятом - дела о служебных правах и обязанностях Таможенного ведомства.
В числе дел Департамента внешней торговли находятся дела по личному составу этого департамента и подведомственному ему таможенных учреждений. Дела по личному составу Таможенного ведомства, а также о маклерах, браковщиках, расположены в алфавитном порядке по фамилиям лиц.
Поскольку тариф является концентрированным выражением таможенной политики страны, инструментом государственного регулирования внутреннего рынка при его взаимодействии с рынком мировым, постольку законы о Таможенных тарифах, принимаемые Российским государством в течение более чем столетия, явились основными источниками информации в данном исследовании. Вместе с тем важными источниками являются такие документы как Таможенные уставы, в которых находили отражение изменения, происходившие в развитии таможенного дела и определялись нормы, регулировавшие применение таможенного законодательства в феодальном абсолютистском государстве. Вместе с тем, издание Таможенного устава 1819 года положило начало кодификации таможенных законов, что отвечало уже требованиям капиталистического периода развития России. В этой связи Таможенные уставы начала XX века - 1904 и 1911 гг. так же представляют исследовательский интерес в сравнительном аспекте.
В работе использованы источники, включенные во второй и третий тома сборника документов и материалов «Таможенное дело России», изданного в Москве в 1998 году, и посвященные развитию таможенного дела России за период 1722—1864; 1864-1917 гг. Они знакомят читателя с основными направлениями деятельности российского государства в области таможенного законодательства, проведением таможенной политики, развитием таможенного тарифного дела и структуры таможенных органов, созданием таможенных нормативных актов.
Часть документов раскрывает направления торговли России, нормы взаимоотношений с другими государствами. Значительная часть документов посвящена борьбе- с контрабандой — по истине бедствием государства, подрывавшим его финансовые основы.
Систематизированная информация о высших и центральных государственных учреждениях России, действовавших в период с 1801 по 1917 гг. представлена в документированном справочнике по истории высших и центральных учреждений России ХГХ - начала XX в. Это первый опыт создания труда по истории госучреждений на справочном уровне, основанном на архивных источниках. Справочник состоит из трех томов, из которых первый том представляет особый интерес для настоящего исследования, поскольку содержит сведения о сети, компетенции, функциях, структуре и руководящем составе государственных учреждений в период с 1802 по 1917 гг.4
Не меньшую значимость имеет отчет министерства финансов, подготовленный в 1902 году по случаю столетнего юбилея ведомства. Структура, курировавшая деятельность таможенных органов, представила наиболее полную информацию о своей деятельности, в том числе руководстве таможенной службой. Большой фактический материал по вопросам формирования таможенной политики России придает особую ценность данному изданию5.
Расширение источниковой базы настоящего исследования стало возможным благодаря изданию в 2007 году сборника документов по истории министерской системы Российской империи. В нем представлена информация по отдельным министерствам и главным управлениям. Книга снабжена историческими очерками, биографическими справками, указателями6.
Исследовательский интерес представляют хронологические обзоры действий департаментов внешней- торговля и таможенных сборов, составленные чиновником министерства финансов Н.Кайдановым. Эти ежегодные отчеты разделяются на два отделения, в первом представлено обозрение движения внешней торговли Российской империи, во втором отделении заключаются сведения об основных мероприятиях, проводимых департаментами в целях развития торговли. Первоначально отчеты составлялись очень кратко и, главным образом, без указания на основании каких указов или иных правительственных постановлений были приняты те или другие меры; но впоследствии они стали составляться более подробно и с необходимыми сносками. Однако данные отчеты представлены только за период с учреждения в 1811 г. Департамента внешней торговли и до начала восьмидесятых годов. С начала восьмидесятых годов XIX в. было признано излишним составлять подобные отчеты о действиях Департамента таможенных сборов, так как отчетные сведения стали помещаться в издаваемом министерством финансов «Вестнике финансов, промышленности и торговли».
Данные отчеты любопытны по содержанию. Они наглядно показывают деятельность департаментов в разные годы. Обзор этот, в виде справочной книги, о деятельности Департамента таможенных сборов и бывшего Департамента внешней торговли, разделен на три отдела:
В первом отделе — сведения об основных мерах по части внешней торговли России, принятых в период с 1811 по 1829 год.
Во втором отделе — отчеты Департамента внешней торговли о его деятельности в период с 1829 по 1865 год.
В третьем отделе — отчеты Департамента таможенных сборов о его деятельности в период с 1865 по 1880 год включительно.
В работе использованы материалы Государственной публичной исторической библиотеки, Российского государственного исторического архива, монографии, коллективные труды, научные статьи, материалы научных дискуссий, результаты исследовательских проектов, диссертаций, научные комментарии и рецензии к опубликованным книгам, статьям по историко-правовой, таможенноведческой проблематике и другие источники. Особый интерес представляет изучение российских законов, собранных в полном собрании законов Российской империи (ПСЗ). Были изучены законы, изданные в период с 1801 по 1917 гг. Помощь в поиске тематических нормативно-правовых документов оказал таможенный регламент, изданный в ПСЗ.
Уровень научной разработанности проблемы. Историография проблемы государственного управления обширна. В силу того, что таможня одновременно "является не только управляемой системой, но и системой управления, т.е. объектом и субъектом управления, для настоящего исследования представляют интерес труды, рассматривающие вопросы как государственного управления в целом, так и управления в таможенном деле, в частности. С учетом сказанного все исследования, касающиеся проблемы таможенного управления России в XIX в., можно разделить на две большие группы: труды, посвященные проблемам теории и истории государственного управления и работы, в которых нашли отражение управленческие аспекты таможенного дела. В первой группе привлекают внимание исследования, освещающие общетеоретический, политико-социологический, социально-управленческий аспекты российской государственности. В этой связи следует отметить труды таких исследователей, как: В.О. Ключевский, П.А. Сорокин, А.Д. Градовский, Н.А. Захаров, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский , которые изучали государственное управление в контексте сформированных политико-социологической наукой положений о сущности государства, его функциях, о взаимоотношениях государства и общества. Для настоящей работы методологически ключевыми явились высказанные выдающимися учеными положения о специфики российской государственности, которая выражается в слиянии власти и управления, подчинении государственного и местного управления задаче усиления централизованной власти, патерналистской модели государственного управления. Не меньшее значение имеет и определение понятия «государственное управление», которое в вышеприведенных трудах рассматривается как целенаправленная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность государственных органов, подчиненная реализации общественных потребностей и интересов.
В рамках нашей классификации к первой группе работ можно отнести исследования, в которых отражалась история становления и развития российских государственных институтов, высших и центральных учреждений8. В своей концепции автор опирался на концептуальные позиции российских ученых, изучавших управленческие структуры, институты государственного механизма управления. Особый интерес представляет монография СИ. Алексеевой «Святейший Синод в системе высших и центральных государственных учреждений пореформенной России 1856-1904 гг.»9. Автор выясняет место Синода в системе государственной власти и его влияние на выработку внутриполитического курса. Анализируется структура, статусы членов Синода, система делопроизводства, основные направления деятельности, а главное взаимоотношение данной структуры с Государственным советам, Сенатом, Комитетом и Советом министров, а так же рядом министерств. В контексте нашего исследования наибольшую ценность представляет идея автора о превращении церкви в элемент бюрократической машины, обусловленное характером "государственной власти."
Историография изучаемой, проблемы обширна в аспекте исследования государственного управления в целом. Исследованию эволюции бюрократической системы посвящена монография Л. Ф. Писарьковой «Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция бюрократической системы», изданная в 2007 году10. Впервые эволюция бюрократии прослеживается в неразрывной связи с изменениями в самой системе управления и рассматривается в контексте проблемы реализации политики правительства. Данная работа способствует пониманию развития российской государственности, что немаловажно для "осмысления политических процессов ХЕХвека. Настоящее исследование базируется на некоторых положениях, сформулированных Л. Ф. Писарьковой, в отношении эволюции государственного управления XVIII века.
История министерства внутренних дел с 1802 по 2002 годы любопытна с точки зрения функционирования одного из элементов государственного механизма - такого учреждения как министерство. Существуя в единой системе органов государства, министерство внутренних дел и министерство финансов были звеньями одной цепи. Каким образом многофункциональное ведомство в огромном механизме государственной власти осуществляло свои функции, какие факторы влияли на эффективность его работы, как оно было связано с другими министерствами, ответы на эти вопросы даны в историческом труде «Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк» в 2-х томах11.
Следует особо подчеркнуть, что возникший в последнее время огромный интерес к вопросам государственного управления вызван модернизационными процессами, проходящими в российском обществе. Они вызвали к жизни новые специальности, и соответственно появилось множество исследований как теоретического, так и научно-методического характера12. Вместе с тем, труды историков, экономистов, юристов, посвященные проблемам таможенной политики, развитию торговли, предпринимательства, государства, права, лишь аспектно отражают интересующую нас проблему. Развитие таможенного дела, экономики, торговли, финансов, функции таможенных органов, развитие таможенного законодательства — вопросы, которые нашли свое отражение в обширнейшей литературе по проблемам таможенной деятельности. Большую ценность представляют труды Д.И. Менделеева13, И.М. Кулишера14 М.Н. Соболева15, Н.Н. Шапошникова16, посвященные исследованию таможенной политики России в XIX — XX веках. В тесной связи с экономическим анализом, исследованием развития внешней торговли рассматриваются основные направления таможенного дела. Особую ценность представляют работы Н.Х.Бунге (1823-1895 гг.). М. Н. Соболев в своем капитальном исследований о таможенной политике России второй половины XIX в. дал обзор деятельности Н.Х.Бунге в этой области, провозгласив его основоположником протекционистского курса.
В начале 1880-х годов, в кризисный для страны момент, Н.Х.Бунге был призван к участию в государственных делах, занимал посты товарища министра финансов (1880-1881 гг.), министра финансов (1881-1886 гг.) и председателя Комитета министров (1887-1895 гг.). Он вошел в историю как министр-либерал, действовавший в царствование Александра Ш и оставивший глубокий след в правительственной политике уходившего века. С его именем связан ряд крупных преобразований - понижение выкупных платежей бывших частновладельческих крестьян и перевод их на обязательный выкуп (1881 г.), отмена подушной подати (1882- 1886 гг.) и начало перестройки налоговой системы на подоходной основе, учреждение Крестьянского банка (1882 г.), принятие первых актов рабочего законодательства (1882-1886 гг.). Н.Х.Бунге писал о самых разных вопросах: преобразовании университетского дела, роли политической экономии в системе народного образования и хозяйственной практике, задачах правительства в области кредита, акционерного учредительства, таможенной политики и железнодорожного строительства, нормализации денежного обращения17.
Актуальные проблемы внутренней политики рассмотрены в разделе коллективной монографии "Власть и реформы", написанном Б.В.Ананьичем18. Различные аспекты политики Министерства финансов первой половины 1880-х гг. получили отражение в трудах И.И.Шелымагина, В.Я.Лаверычева (фабричное законодательство), В.Е.Власенко (подготовка денежной реформы), В.А.Вдовина и Н.А.Проскуряковой (государственный ипотечный кредит), П.А.Зайончковского (понижение выкупных платежей бывших помещичьих крестьян и перевод их на обязательный выкуп), Л.Е.Шепелева (акционерное учредительство), А.М.Соловьевой (железнодорожное строительство), Т.М.Китаниной (хлебная торговля), А.М.Анфимова (прямые и косвенные налоги), Л.В.Куприяновой (таможенный протекционизм, предпринимательство)19.
Особенное значение имеют труды К. И. Лодыженского20, которые дают представление об историческом пути таможенной службы России от ее истоков до конца ХГХ века. Истории таможенных отношений России со времен Петра I до 1894 года, включая период царствования Александра Ш, посвящена работа В.В. Витчевского «Торговая, таможенная и промышленная политика России со времен Петра Великого до наших дней», труды В.И. Покровского «Краткий очерк внешней торговли и таможенных доходов России» и Е. Куна «Развитие таможенного обложения в последние десятилетия» , которые рассматривали вопросы, связанные с фискальными интересами Российского государства.
Предмет и научные цели работ, опубликованных на протяжении столетия (с конца XIX до конца XX века) и анализирующих, как общие вопросы социально-экономического развития российского государства, так и собственно проблемы его таможенной составляющей22, безусловно, близки, но не тождественны исследуемым нами.
В последние годы проблема места и роли таможенных органов в механизме государства вызвала исследовательский интерес среди юристов2 . Однако, изучая правовой статус таможенных органов, исследователи, с нашей точки зрения, недостаточно внимания уделяли вопросам положения таможенных структур в системе механизма государства, их взаимодействия с другими его элементами. Проводимые исследования ограничивались анализом либо структуры органов управления, либо институтов государственной службы. Работы В.М. Зябкина «Таможенные органы в механизме российского государства (теоретико-правовой аспект)24, Н.В. Прусаковой «Таможенные органы в механизме современного государства: сравнительно-правовое исследование» восполнили существовавший пробел. В вьппеназванных работах исследовательский интерес авторов реализован в аспекте правоохранительной деятельности таможенных органов. Экономическая составляющая таможенной службы нашла свое отражение в работах экономистов25, среди которых наибольший интерес представляет исследование СВ. Филиппенко «Таможенное регулирование в системе государственного управления внешнеэкономической деятельностью»26.
Вместе с тем, в рамках таможенноведения, как области знаний и научных исследований, проблема таможенного управления в период XIX века оказалась за пределами внимания исследователей как историков, так юристов и политологов. Именно этим объясняется выбор предмета настоящего исследования.
Отмечая отход отечественной обществоведческой науки от наследия былого изоляционизма и монополии, абсолютизации марксистско-ленинской теории развития, нельзя не осознавать и опасность иной крайности — теоретического и методологического эклектизма, распространения противоречивых и некомпетентных мнений и взглядов. Не вполне изжитое нами стремление к абсолютизации одной точки зрения создает угрозу тупиков. Этих и других опасностей можно избежать, если отечественное таможенноведение будет ориентировано на научный анализ и глубокое осмысление сложившихся в различных формах научного знания представлений об объекте исследования.
В практике отечественных общественных наук советского периода в фокусе критического анализа была, прежде всего, связь исследуемого объекта с идейно-мировозренческими установками и социально-политическими интересами, доминировавшими в советской политической системе..Изменение социально-политического ситуационного контекста в стране обусловило появление новых задач в том числе и в области исторического знания.
Перспективой научного исследовательского поиска становится движение научной мысли в сторону разработки соответствующей конкретно-научной методологии, основанной на сочетании компаративного, исторического подходов, методологии качественного и количественного анализа, диалектического подхода к системному исследованию процесса развития исследуемого объекта. Работы, соответствующие этим критериям, стали появляться в последнее время. К ним можно отнести труд A.M. Плеханова «Отдельный корпус пограничной стражи России», изданный в 1993 году, работу В.Н. Крихунова «Таможенная политика России и ее экономическая эффективность 1877-1914», вышедшую в 1999 году, исследование Иванова К.Е. «Таможенная политика Российской империи в конце XIX - начале XX веков: переход к системе конвенциальных торговых соглашений», вышедшее в свет в Санкт-Петербурге в 2001 году, работу А.А. Щетинина «Российская таможня (в зеркале социологии)» Ростов н/Д, 1999 год., в которой таможня рассматривается как социальный институт и определяется ее роль в обеспечении национальной безопасности страны.
В 2002 году вышла в свет монография В.Ф. Печерицы «Очерки истории дальневосточной таможни», в которой автор рассматривает проблемы становления и развития таможенной службы в связи с приоритетными задачами таможенной политики. Это одна из немногих работ, в которой делается исследовательская попытка соотнести эффективность проводимой таможенной политики с организацией таможенной службы, адекватность форм последней поставленным перед ней задачам. Этот аспект проблемы остается до сих пор не исследованным.
Таможня - многофункциональный уникальный феномен, полноценное изучение которого станет возможным в рамках формирования интегративного знания, основанного на развитии междисциплинарного подхода к предмету исследования. Это знание объединит в себе достижения, методы, технологии, исследовательские традиции таких наук как история государства и права, история России, политология, экономика, юриспруденция, социология, история международных отношений, геополитика. В этом случае мы будем иметь дело уже с другим качеством, появлением новой науки - таможенноведение.
Научная новизна исследования. Впервые на междисциплинарном уровне делается попытка осмысления места и роли таможенных структур в системе государственного управления России и их влияние на укрепление государственного суверенитета страны, государственной, национальной безопасности, а так же феодально-крепостнической системы.
Теоретическая значимость результатов исследования. На основе предложенного исследовательского инструментария получен научный результат в форме нарротивного повествования, имеющего не только новизну, но и теоретическую значимость, поскольку дает конкретный исследовательский алгоритм в рамках системного исследования таможенноведческой исторической проблематики.
Практическая значимость результатов исследования. Практическую ценность имеют основные положения и выводы, сделанные в ходе изучения документов и материалов, отражающих развитие событий в рамках определенного в работе периода.
Знания, обобщенные в ходе проделанной работы, необходимы для того, чтобы предвидеть будущие тенденции развития таможенной системы в России в новых исторических условиях с целью ее всестороннего совершенствования. Речь идет, прежде всего, об изменениях в таможенной службе, вызванных сложностью задач и расширением спектра требований к контролю за перемещением товаров через национальные границы, повышением ответственности за проведение сборов косвенных налогов и полноту акцизных сборов, необходимостью совершенствования методов борьбы с контрабандой, нелегальной торговлей наркотиками.
Научные результаты проведенного исследования могут быть применены для дальнейшей разработки проблемы и ее преподавания в курсе «Отечественной истории», «Истории таможенного дела и таможенной политики России», «История таможенного управления в России». Проведенное исследование позволяет извлечь основные исторические уроки и сделать выводы относительно возможностей научного обеспечения функционирования таможни как института в направлении его активного воздействия на развитие внешнеэкономической деятельности страны с помощью государственной научно обоснованной таможенной политики.
Факторы становления и развития российской государственности как основы таможенной системы
Определение исторического места таможенной службы в системе российских государственных учреждений возможно при условии рассмотрения сущности государства, его функций, специфики российской государственности27 с позиций современных исследовательских политолого-социологических подходов.
Методологически ключевым является подход, раскрывающий сущность понятия «государство» как сложного общественного явления. В истории российской политической мысли сложилось двоякое понимание данной категории. Первое — государство рассматривается как необходимая политическая форма организации общества, как союз людей, объединенных единой верховной властью (Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин, Е.Н. Трубецкой, П.А. Сорокин и др.). В таком понимании государство отождествляется с обществом. Государство и общество в научном представлении сливается в одно" понятие. Второе — государство определяется как часть общества, институт власти, одна из форм господства над людьми (В.М. Хвостов, В.И. Ленин и др.). В нашей политической истории доминирует представление, отождествляющее государство с обществом. Это вызвано тем, что государство, власть, олицетворяемые сначала самодержавием, а затем диктатурой пролетариата, по существу, охватывают собою все социально значимые и даже частные сферы жизнедеятельности общества.
Понятие «государство», как сложного общественного явления, складывается из ряда характеристик. Они отличают государство не только от учреждений первобытнообщинного строя, но и от иных форм организации общественной жизни (управляющих структур).
Под государственностью понимается: совокупность нескольких компонентов, таких как: форма правления, государственного устройства, государственный аппарат, механизм управления, бюрократия, идеология. Основным признаком государства является наличие в обществе учреждений политической (публичной) власти. Публичная власть характеризуется как организованная сила. Она обеспечивает единство действий больших групп населения, народа в целом и поддерживает устойчивый порядок.
Еще одна атрибутивная черта государства заключается в осуществлении государственной власти в рамках определенной территории и её распространении на всех людей, проживающих на этой территории. Осуществляется деление населения по территориальному принципу, устанавливается государственная юрисдикция и охрана границ.
Государство, таким образом, не просто арифметическое сложение людей, проживающих на данной территории, а результат их взаимодействия, с публичной властью.
Функционирование последней предполагает сбор налогов и пошлин с граждан в принудительном порядке, в определенных размерах и в заранее установленные сроки. Налоги и пошлины следует рассматривать как самостоятельный признак государства, ибо с их помощью распределяется и перераспределяется национальный доход в интересах, как самого государства, так и общества в целом.
Непременным признаком государства является издание законов и других правовых актов, обязательных для всего населения. Сила государства проявляется в его механизме, а воля государства - в праве. Таким образом, законодательство служит государству, которое нуждается в нем, как в орудии политического властвования и осуществления определенных государственных требований.
class1 Таможенное законодательство как основа таможенного управления. class1 .
Таможенное законодательство как основа таможенного управления.
В центре всей государственной машины Российской империи в XIX веке, и в первые годы XX века стоял абсолютный монарх, управлявший этой машиной, пускавший ее в ход, менявший в случае необходимости ее отдельные звенья, определявший как цели ее движения, так и средства движения к ним.
Воинский устав 1716 года и Регламент духовной коллегии 1721 года законодательно закрепляли неограниченный и божественный характер власти монарха31. Однако буржуазные революции, произошедшие на Западе и заложившие качественно новые основы государственного управления во многих странах в соответствии с принципами свободы, равенства, всесилия конституции, разделения основных ветвей власти, возвышения представительной власти в лице парламента и подобных ему учреждений, правового устройства и развития в направлении к гражданскому обществу, не могли не отразиться на российской политической практике. Революционное новаторство европейского управления нашло своеобразный отклик в России. Результатом стало... сохранение средневековых политических и иных институтов, ограждение страны от революционных бурь, государственно-управленческих новаций Запада («Император российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает» ). Отдельные административные изменения рассматривались властью как вынужденные меры во имя сохранения незыблемости строя.
Укрепление фундаментальных самодержавных основ абсолютизма мыслилось и в направлении упорядочения системы высших и центральных органов власти, их модернизации и повышения эффективности. Этот шаг в сторону «европеизации» монархии позволял надеяться на восприятие российского государства как модернизирующегося («Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих»)33.
К началу XIX в. оформился консервативно-традиционализский подход к государственному управлению34, были отвергнуты реформаторские инициативы, идеи конституционализма, парламентаризма, мультисословности.
Для изучения процессов, происходивших в государственном управлении в целом, в таможенном, в частности, важно учитывать исторический фон предшествующей эпохи33 и результаты административных изменений. Осуществление программы Павла I предусматривало:
1. Восстановление центральных учреждений;
2. Усиление централизации управления;
3. Сокращение численности государственного аппарата. Собственно изменения в организации управления преследовали две основные задачи: усиление централизации и дальнейшую бюрократизацию управления на всех его уровнях36. Большинство тенденций, наметившихся в организации государственного управления в годы правления Павла I, получили дальнейшее развитие в реформах первой половины XIX века. Александр I продолжил курс на централизацию и бюрократизацию.управления.
Таможенный тариф - правовой инструмент формирования таможенной политики, регулятор функционирования таможенной системы
Сила государства проявляется в его механизме, а воля государства - в праве. Право — это средство, при помощи которого государство формулирует свои властные распоряжения, закрепляет правила поведения.
Существование системы таможенных органов органически связано с организационно-правовой деятельностью государства. Речь идет о правовом регулировании структурной реорганизации органов управления таможенным делом9 , о принятии нормативных актов, определяющих правовой статус и роль таможенных органов, легитимирующих осуществление широкомасштабных мероприятий политико-правового, экономического и организационного характера, т.е. проведение таможенной политики.
Без прочной законодательной основы невозможно функционирование таможенной системы. Ее правовое обеспечение предполагает законодательное закрепление организации, развития, функционирования таможенной службы, ее правоохранительной деятельности с целью решения фундаментальных государственных задач: наполнения доходной части бюджета, защиты внутри-и внешнеэкономических интересов страны.
Такой подход позволяет уяснить, каким образом государство обеспечивало экономическую основу суверенитета, государственной безопасности и защиту своих интересов, используя таможню как адаптивный дискриминатор, систему технологических и интеллектуальных «фильтров», осуществляющих селекцию перемещаемых через границу товарных потоков.
Определенный порядок структурирования законов, положений, статей, пунктов нормативных документов, юридических предписаний, и т.д. в области таможенного дела можно отнести к сфере таможенного законодательства. Совокупность норм права, регулирующих таможенные отношения и содержащих предписания, которые относятся к таможенной деятельности в целом, сегодня определяется как таможенное право. Можно согласиться с исследователем А.В. Аграшенковым, что в интересующий нас исторический период таможенное право находилось в стадии своего становления, вбирая в себя необходимые частные нормативные элементы из других отраслей права. Был запущен механизм правового регулирования таможенных отношений, формировались специфические нормы права, юридические институты, отношения, направленные на организацию таможенного дела (таможенное администрирование, регулирование перемещения товаров через границу) и правовое регулирование отношений, связанных с нарушением таможенных правил. Вместе с тем, применительно к рассматриваемому историческому периоду более правомерно использовать понятие таможенное законодательство, т.к. использование категории таможенное право предполагает наличие этой отрасли права как самостоятельной и комплексной, % что не соответствует исторической реальности XIX — начала XX веков.
Таким образом, таможенное законодательство как эффективно действующая система правовых норм, было нацелено на обеспечение функционирования структуры, которая охватывала собой всю территорию России, базировалась на принципах, с помощью которых осуществлялась организация и реализация таможенного дела, а именно: единая таможенная политика, единая таможенная территория, единое тарифное регулирование и сочетание с мерами торгово-экономической политики.
