Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Формирование правовых и организационных основ деятельности Приказов общественного призрения
Раздел II. Финансово-экономическая база Приказов общественного призрения
Раздел III. Основные направления деятельности Приказов общественного призрения
Заключение
Список использованных источников и литературы
Приложения
- Формирование правовых и организационных основ деятельности Приказов общественного призрения
- Финансово-экономическая база Приказов общественного призрения
- Основные направления деятельности Приказов общественного призрения
Введение к работе
Формирование и развитие государственной системы социальной зашиты -длительный, сложный и противоречивый процесс. В течение многих десятилетий шёл поиск наиболее оптимальных форм помощи социально-уязвимым группам населения. Государственные институты, правовое обеспечение, идеология, особенности российского менталитета, социокультурное и социально-экономическое развитие, - все эти факторы оказывали влияние на процесс формирования государственной системы социальной защиты.
Актуальность проблемы обусловлена следующим. В настоящее время в России осуществляются крупные структурные реформы во всех сферах общественной жизни, в том числе и в социальной сфере. Попытки бездумного внедрения в российскую практику западных моделей реформ привели к тому, что эти реформы не были поняты и приняты обществом. Осмысление реформ должно быть связано с отечественными традициями. Сложный период социально-экономических трансформаций в современной России сопровождается социальными потрясениями, ростом числа инвалидов, вдов, сирот, беженцев, бездомных, нуждающихся в помощи и поддержке. Поэтому современная система социальной защиты, ищущая пути отхода от традиций патернализма в модели социальной помощи, требует творческого осмысления и использования исторического опыта России.
Изучение исторического опыта института Приказов общественного призрения в России в период 1775 — 1864 гг. позволяет наиболее полно оценить его и выявить исторические корни и эволюцию государственной системы социальной защиты, а также даёт ответы на многие вопросы, которые предстоит решать современной системе социальной защиты населения.
Потребность в активных мерах по развитию и структурированию благотворительного движения в настоящее время чрезвычайно велика и диктует необходимость усиления участия общественности в помощи социально-уязвимым слоям населения. Злободневны по сей день идеи, высказанные Екатериной
II, - она ввела в отечественное законодательство и социальную практику термин «общественное призрение» и создала условия для привлечения средств общественности к решению проблем призрения. Это стало одной из несомненных заслуг Екатерины П.
Вместе с тем, история социальной работы в России является пока ещё малоизученным направлением отечественной исторической науки. К нему обращались преимущественно дореволюционные исследователи, и только в 1990-х гг. возродился научный интерес к этой проблематике. Многие историки подчёркивали значимость Приказов общественного призрения, но ни в советской, ни в современной российской историографии нет комплексных исследований их деятельности. Необходимость восполнить образовавшийся пробел также обусловливает актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Историография общественного призрения достаточно объёмна и сама по себе могла бы стать предметом изучения. Её можно разделить на две группы: 1) труды отечественных специалистов в области теории и истории социальной работы в России, учёных, правоведов, государственных и земских деятелей, затронувших вопросы социальной деятельности правительства и роли государства в разрешении проблем нищеты и общественного призрения; 2) литература, посвященная собственно Приказам общественного призрения.
На рубеже ХГХ - XX вв. в круг научно-практических проблем, которые поднимали в своих исследованиях и дискуссиях отечественные учёные, входили проблемы отношения государства к общественному призрению, роли благотворительности в призрении, проблемы и критерии обязательности призрения, формы и виды призрения, проблемы бедности среди различных сословий. Одним из первых теоретиков в области общественного призрения был В.И.Герье1, он предложил сделать предметом специального исследования взаимоотношения государства и системы общественного призрения. Роль
Герье В.И. Записка об историческом развитии способов призрения бедных в иностранных государствах и о теоретических началах правильной его постановки/Сост. для ... Комиссии по пересмотру законов о призрении бедных... - [СПб], [1897].
5 государства в общественном призрении должна быть минимальной, считал он. Государство должно регламентировать проблемы общественного призрения - из-за необходимости противодействия развитию профессионального нищенства. В.И.Герье полагал, что все недостатки государственного призрения очевидны и неизбежны, и обозначал важнейшее звено организации призрения — община, местные органы, называя; очевидной обязанность общины призревать своих бедных. Лишь Екатерине П, указывал В.ИГерье, удалось положить основание организации благотворительных учреждений - Приказы общественного призрения. С.КГогель1 писал о необходимости сочетания усилий государства и общества в деле организации помощи нуждающимся. Взгляд на общество как целостный организм привёл автора к пониманию необходимости целостного, комплексного, системного подхода к решению социальных проблем. Н.В .Исаков обосновал необходимость существования общественного призрения как специальной отрасли государственного хозяйства. Он сравнил системы призрения в некоторых европейских странах и, критикуя их, предлагал конструктивные подходы к решению практических задач общественного призрения в целом, в частности, налог в пользу бедных. Давая определение общественного призрения, Н.В.Исаков замечал, что минутное влечение сердца прекрасно, но не прочно, и на нём нельзя построить системы призрения. В.Ф.Дерюжинский предпринял попытку определить место общественного призрения в системе общественных отношений. Е.Д.Максимов4 доказывал, что термин «общественное призрение» в России всегда имел достаточно широкое толкование, так как он включал в себя «и воспитание, и
Гогель С.К Объединение и взаимодействие частной и общественной благотворительности. — СПб, 1908.
2 Исаков Н.В. Общественное призрение как специальная отрасль государственного
хозяйства//Детская помощь. - 1890. - № 19; Его же. По вопросу об отношении государства к
общественному призрению. - М, 1894.
3 Дерюжинский В. Ф. Заметки об общественном призрении. - М, 1897.
Максимов К Д. Из истории государственного призрения в России.//Трудовая помощь. - 1901. -Январь- С. 25-54; Февраль- С. 133-168; Его же. Начало государственного призрения в России//Трудовая помощь. - 1901. - № 1. - С. 23 - 53; № 2 - С.13 - 39. Его же. Общественная помощь нуждающимся в историческом развитии её в России. - СПб, 1906. Его же. Очерк исторического развития и современного положения общественного призрения в России. - Б.м., [1906].
6 лечение, и гфедупредительную помощь, и репрессивные меры борьбы с профессиональным нищенством». В ряде статей и очерков исследователь нарисовал широкую историческую картину организации благотворительного движения; он утверждал, что призрение должно быть важнейшей сферой государственного управления, которая требует систематической заботы и внимания со стороны государства, и настаивал на праве человека на попечение.
Историография собственно Приказов общественного призрения невелика. Одним из первых, а на протяжении 1-й половины XIX в. и единственным исследователем как исторического опыта социальной помощи в России, так и Приказов общественного призрения явился А.Д.Стог1, часть его труда представляет собой справочник по Приказам. В нём изложено систематизированное законодательство со всеми внесёнными на тот момент изменениями; описывается материальная база Приказов по состоянию на 1816 г., финансовые достижения каждого Приказа, характеризуется деятельность по призрению, приводятся количественные данные заведений и призреваемых. Исследование А.Д.Стога не содержит оценок, и это понятно: тогда власть была довольна деятельностью Приказов.
Основные события в деятельности Приказов наиболее полно отражены в работе К.А.Мушинского . Для истории Приказов общественного призрения особенно важна приведённая в этих изданиях достоверная статистика. Впервые была предпринята попытка сведения воедино данных из архивных источников по истории Приказов общественного призрения. В то же время в работе К.АМушинского выражается недовольство деятельностью Приказов и приводятся факты, говорящие о недостатках в их работе, - плохо поставленном счетоводстве и казнокрадстве, переполненности заведений. Собственно, это были претензии не только к Приказам, но и к Попечительным советам заведений Приказов и формализму в их работе, безденежью и запущенности заведений призрения. В ряде
1 СтогА.Д. О общественном призрении в России.: В 2 т. - СПб., 1818.
2 Мушинский К.А. Устройство общественного призрения в России. - СПб., 1861-1862.
7 работ конца 50-х - начала 60-х гг. XIX в. отчётливо просматривается критическое отношение, что, очевидно, подготовило выведение Приказов из ведомства МВД.
Особое место в анализе деятельности Приказов занимает работа Е.Д.Максимова, который критиковал законодательство о Приказах. Она является крайне важной и не потеряла своего значения до наших дней; в ней собраны все доступные к концу XIX в. сведения о Приказах общественного призрения.
Периодизация деятельности Приказов общественного призрения в статье Е.Д.Максимова дана по датам правления императоров (что не вполне обоснованно. -Е.Д.), а их заведения он разделил на две группы: 1) собственно призрение; 2) превентивная помощь. Автор отмечает, что на деятельности Приказов довольно значительно сказались личные качества и российских императоров, и министров внутренних дел; он характеризует особенности политики многих российских императоров в отношении призрения. При Екатерине П, считает Е.Д.Максимов, Приказы были наполовину бюрократическими, наполовину общественными, особенно важной он называет судебную природу Приказов общественного призрения. Е.Д.Максимов обращает внимание на усиление сословного начала в Приказах при Николае I, постепенное снижение их компетенции. Именно в этот период Приказы оказались окончательно забюрократизированными, превратившись в обычные присутствия. Таким образом, мы имеем всего одну работу, посвященную истории Приказов общественного призрения- это статья, опубликованная в 1901 г.
Отдельную группу в историографии Приказов общественного призрения составляют работы, исследовавшие период 2-й половины ХУШ в. Сюжет о Приказах возникает в исследованиях, посвященных как реформам, так и личности Екатерины П. В трудах классиков отечественной исторической науки -Н.М.Карамзина, СМ.Соловьёва, В.О.Ключевского2 всесторонне рассматривается её законодательная деятельность на фоне исторического анализа периода.
Максимов Е.Д. Приказы общественного призрения в их прошлом и настоящем/Прудовая помощь. - 1901. - № 9. - С. 532-555. - № 10. - С. 728-767.
2 Карамзин НМ. Похвальное слово Екатерине П; Ключевский В.О. Курс русской истории: В 9 т. -М, 1987 - 1990; Его оке. Императрица Екатерина П//Афоризмы. Исторические портреты и этюды. Дневники. - М, 1993. - С.233-294; Соловьёв СМ. Чтения и рассказы по истории России. - М, 1989.
Указанные авторы высоко оценивали её реформы, законодательство и деятельность в области призрения, признавая, что концепция призрения Екатерины П резко отличалась от петровской, основанной на наказании, угрозах и силе. Отмечается, что царствование Екатерины II было временем непрерывного военного напряжения, внутреннего и внешнего, что увеличивало количество обнищавших и нуждающихся в призрении людей. В манифестах и указах звучали намерения власти заботиться о неимущих, - это внушало доверие к власти, сознание общего блага, единство цели власти и общества. Н.М.Карамзин обращал внимание на стремление Екатерины П создать свод реформ, правовое государство, в котором граждане связаны с ним системой взаимных обязательств. В.О.Ключевский подробно описал тактику и стратегию императрицы при работе над текстом «Учреждений для управления губерний Всероссийския империи», законодательного акта, которым были созданы Приказы общественного призрения. При этом, указывал В.О.Ключевский, она правильно видела, что западные модели, как бы они ни были привлекательны, не могут быть применимы к условиям России, а должны быть согласованы с особенностями жизни русского народа. Екатерина П лично уделила много времени созданию законов о Приказах общественного призрения, следила за их деятельностью по организации школ, больниц, богаделен, на ходу поправляя законодательство там, где это требовалось. Вместе с тем, считал В.О.Ключевский, Приказы были изначально обречены на проведение малозаметных мероприятий вследствие недостатка средств и обширного круга задач.
Есть сведения о приказах в монографиях, посвященных правовому исследованию реформ в России. В.А.Григорьев1 подробно исследовал собственно законодательный акт - «Учреждения» и природу Приказов общественного призрения. Он изучил рукописи и другие источники написания закона, в том числе зарубежные и исторические аналоги, послужившие,
Григорьев В.А. Реформа местного управления при Екатерине II. - М, 1910.
9 моделью при создании Приказов. А.А.Кизеветтер - исследовал роль городских органов самоуправления в финансовой поддержке Приказов. А.Б.Каменский , анализируя реформы XVIII в., отмечает, что создание Приказов общественного призрения явилось важным шагом по созданию охватывающей всю страну инфраструктуры социального обеспечения. Оценивая деятельность Приказов, А.Б.Каменский считает, что всё, что им удалось сделать в отношении образования и медицины, грандиозно по масштабу и долговременному значению . Однако работ, специально посвященных Приказам общественного призрения, среди этих монографий нет.
С середины XIX в., в связи с развернувшейся подготовкой реформ и всплеском общественной инициативы появляются работы современников Приказов. Существенное значение имеет тот факт, что часть историофафических источников, как правило, принадлежит перу сотрудников МВД. В этом ряду выделяется капитальный труд Н.В.Варадинова4, раскрывающий в хронологическом порядке, в самых общих чертах (в рамках деятельности МВД) деятельность Приказов общественного призрения. Здесь приводится перечень основных МВД по Приказам, сводные данные по капиталам, доходам и расходам Приказов (за отдельные годы), ключевые законодательные акты, имена крупных благотворителей.
Некоторые ценные сведения по истории Приказов общественного призрения можно найти в работах, исследовавших отдельные направления деятельности Приказов, как в целом по Российской империи, так и по отдельным
Кизеветтер А.А. Городовое положение Екатерины П 1785 г.: Опыт исторического комментария. -М., 1909; Его же. Местное самоуправление в России ГХ - ХГХ вв.: Исторический очерк. 1-е изд. -М, 1910.
Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России XVIII в.: Опыт целостного анализа. - М, 1999; Его же. Российская империя в XVIII веке: Традиции и модернизация. -М, 1999.
3 Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России XVTTI в.: Опыт целостного анализа. -М, 1999. - С 431. *ВарадиновН.В. История МВД. Ч. 1 - 8. - СПб., 1858-1863.
регионам . К круглым датам заведений, учреждённых Приказами общественного призрения - школ, больниц, богаделен, - издавались юбилейные сборники достаточно высокого качества. В одних затрагивается история организации училищ в начальном периоде деятельности Приказов. Они написаны по архивным материалам Приказов, среди которых особенно интересны рапорта директоров Приказам общественного призрения, приводится различная статистика по ученикам и учителям, исследуются отношения школ и Приказов, решение Приказами материальных проблем школ. В ином ключе построены книги, сконцентрировавшие внимание на историко-медицинской проблематике. К юбилеям больниц или богаделен подробно описывалась история их учреждения Приказами общественного призрения, назывались имена благотворителей, пожертвовавших определённые суммы на строительство, а также имена врачей и смотрителей, приводились уставы больниц, которые разрабатывались с участием Приказов, планы, фотографии, и даже больничное меню в разные годы существования. Важными представляются и бытовые детали, рисующие повседневность этих учреждений социальной помощи. Наиболее интересен анализ финансовых источников строительства и функционирования больниц, богаделен. Написанные на хорошем научном уровне, эти издания содержат немало ценных сведений о роли Приказов в организации и деятельности учебных, благотворительных и лечебных заведений и тенденций развития благотворительности в некоторых регионах. Но эта литература лишь косвенно затрагивает отдельные периоды и отдельные направления деятельности Приказов общественного призрения.
Историко-апсапистический очерк общего и специального образования в России/Под ред. АГ.Небольсина. - СПб., 1884; Исторический очерк Владимирской губернской гимназии/Сост. П.Страхов. - Владимир, 1891; Лавров А.И. Краткий исторический очерк императорского Екатерининского богадельного дома, составленный по поводу празднования 100-летней его годовщины: 1775 — 1785. - М., 1875; Неродное образование в Вятской губернии в царствование императрицы Екатерины П: Материалы к истории Вятской гимназии, по поводу ея столетия, 1786 - 1886/Сост. В.ГІЮрьев. - Вятка, 1887; Овер А.И. Материалы для истории московских больниц гражданского ведомства, собранные по поручению г. Московского генерал-губернатора, генерал-адъютанта графа Закревского, инспектором означенных больниц, доктором медицины действительным статским советником А.И.Овером. - М., 1859; Рождественский СВ. Материалы для истории учебных реформ в России в XVIII - XIX вв. - СПб., 1910; Толстой ДА. История финансовых учреждений в России со времени основания государства до кончины Екатерины П.-СПб.,1848; Толстой ДА. Городские училища в царствование Екатерины П//Прилож. № 1 к 54 тому Записок императорской Академии Наук. - СПб., 1886. Том 54. -С. 1 -214.
В конце ХГХ - начале XX вв. проблематика общественного призрения вновь становится востребованной. Всплеск интереса происходит в переломный момент истории, - эпоху реформ, потрясений, социально-экономической ломки. В этом периоде упоминания о Приказах общественного призрения в основном носят характер сравнения с другими учреждениями, ведавшими вопросами призрения. Так, В.КГерье1 считал замечательными принципы, на которых была построена организация Приказов общественного призрения: децентрализация, связь с местным населением, обеспечение значительными средствами. Но были и недостатки: они не пользовались популярностью, их деятельность приняла шаблонный характер, кредитные операции поглощали всё их внимание. Приказы, замечал В.И.Герье, сделали много по части больниц, но мало по части борьбы с нищетой. В.Ф.Дерюжинскшг, анализируя деятельность Приказов общественного призрения, приходит к выводу о недостатке и неквалифицированности их кадров, слишком широких и неподходящих к делу задачах. По его мнению, сама жизнь показала их слабые возможности, и часть благотворительных учреждений из-за недостаточного финансирования переходила к другим благотворительным ведомствам, имея в виду Попечительные советы заведений общественного призрения. М.К.Соколовский3 указывал, что сама попытка Екатерины П организовать общественное призрение в систему заслуживает полного одобрения, хотя существуют два противоположных мнения о Приказах, которые в равной мере справедливы, и несправедливы. Практически у всех исследователей отмечается мнение, что кредитная функция Приказов общественного призрения отвлекала их от дела призрения. Таким образом, авторы конца ХГХ - начала XX вв. в основном лишь кратко анализировали информацию о Приказах общественного призрения, но обобщённый анализ их деятельности в широких временных рамках не проводился.
После 1917 г. история Приказов общественного призрения в течение
1 Герье В.И. Записка об историческом развитии способов призрения бедных в иностранных государствах и о теоретических началах правильной его постановки/Сост. для ... Комиссии по пересмотру законов о призрении бедных... - [СПб], [1897].
ДерюжинсютВ.Ф. Заметки об общественном призрении. - М, 1897.
Соколовский М.К. Екатерина Великая как благотворительница//Вестник благотворительности. -1902.-№1.-С.27-51;№2.-С. 13-39
достаточно долгого времени не затрагивалась, фактически она превратилась в одну из табуированных тем. Как показывает анализ историографии, для научной исторической литературы идеологически неприемлемым считалось освещение бедности, благотворительности, помощи социально-уязвимым группам населения в историческом аспекте. Считалось, что феодальное абсолютистское государство в период кризиса и разложения феодально-крепостнической системы не могло оказывать сколько-нибудь действенную социальную помощь.
Лишь в период оттепели появляется ряд работ, в которых есть упоминания о Приказах. Изучение историографических источников этого периода позволяет утверждать, что все они несут на себе печать идеологических штампов и предвзятых мнений. Так, В.Ф.Желудков1 изучал собственно губернскую реформу - закон 1775 г. В работе имеются сведения об организации первых заведений Приказов, причём акцент сделан автором на пенитенциарных заведениях.СЯ.Боровой исследовал Приказы общественного призрения только в русле истории кредитного направления их деятельности. В своей монографии он высказал точку зрения о том, что Приказы превратились в условиях господствующего крепостнического строя в кредитные учреждения для помещиков. Именно такой подход закрепился в литературе на долгий период. М.Т.Белявский3 рассматривал школьную реформу 1786 г., коротко упоминая о том, что к вопросу организации массовых школ имели некоторое отношение Приказы общественного призрения. Он отмечал, что учебные программы школ должны были воспитывать в школьниках верноподданические чувства Основоположник целого направления в исторической науке Н.П.Ерошкин1 изучал деятельность центральных и местных учреждений Российской империи, в том числе МВД и Приказов общественного призрения. Приводя суммированные статистические данные о доходах Приказов и их расходах на подведомственные заведения, Н.П.Ерошкин ошибочно утверждал, что они тратили на них обычно не
1 ЖелудковВ.Ф. Губернская реформа 1775 г.:Дисс.... канд. ист. наук. -М, 1963.
2 Боровой С.Я. Кредит и банки в России (середина XVIII в. - 1861 г.) - М, 1958.
Белявский М. Т. Школа и система образования в России в конце XVIII века//Вестник МГУ.
Историко-философская серия. - 1959. - № 2. - С.105 -120.
13 более, чем 3% от своих доходов. Приказы общественного призрения он считал узкосословными органами, их деятельность оценивается им крайне негативно. В.В.Гармиза , исследовавший земскую реформу, отмечал, что медицинская помощь была недоступна, а Приказы влачили жалкое существование. Во всех работах советского периода всячески подчёркивались недостатки в их деятельности, хотя не меньше было и положительного. Не получил должной оценки сам факт становления государственной системы социальной помощи; Словом, в указанный период выбранная диссертантом тема, по сути, не исследовалась. Затем вновь последовал перерыв до 1990-х гг., - после чего произошёл кардинальный поворот в оценках социальных реформ. Анализ современной исторической литературы показал, что в последнее десятилетие началось исследование социальных проблем истории России, подвергнутых умолчанию в советский период. Научно-исторические проблемы благотворительного движения, помощи социально-уязвимым категориям населения следует рассматривать как новое направление в работах историков. Настоящая работа представлена в рамках этого направления в российской исторической науке.
В 1990-е гг. в новейшей; отечественной і историографии появляются труды, значительно продвинувшие вперёд проблематику истории социальной работы в России3. Основное внимание авторы уделяют проблемам борьбы с нищенством, государственного призрения, благотворительности. В ряде работ4 исследовались исторические корни милосердия, социальной помощи, государственной и негосударственной систем призрения, отражены проблемы социальной помощи населению в контексте социально-экономических трансформаций в обществе, -
Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореволюционной России (1800-1860): Уч. пособие. -М, 1985.
2 ГармизаВ.В. Подготовка земской реформы 1864 г. - М., 1857.
3 Власов П.В. Обитель милосердия. - М, 1991; Его же. Благотворительность и милосердие в России. - М,
2001; Щапов Я.Н. Благотворительность в дореволюционной России: национальный опыт и вклад в
цивилизацию/УРоссия в XX веке: Историки мира спорят. - М, 1994; Голосенко И.А. Нищенство в России: из
истории дореволюционной социологии беднссги/УСОЦИС: Социологические исследования. - 1996. - № 8. -
С. 18-25; Его же. Нищенство как социальная проблема: из истории дореволюционной социологии
бедассга//СОЦИС: Социологические исследования. - 1996. - N 7. - С. 27-35; Его же. Нищета и нищенство.
Очерк Российской социологии бедности/ТРоссийская провинция. - 1995. - № 2. - С. 71-76.
4 Бадя Л.В. Благотворительность и меценатство в России. - М., 1993; Нещеретний ПИ. Исторические
корни и традиции развития благотворительности в России. - М., 1993; Фирсов М.В. История
социальной работы в России. Теория, история, общественная практика. - М., 1996; Холостоеа ЕЙ.
Генезис социальной работы в России. - М., 1995.
МВ.Фирсова акцентируется внимание на поисках системы финансирования Приказов общественного призрения; автор считает, что их капиталы зависели не от частных пожертвований, а от ведения самостоятельной хозяйственной деятельности. Практически всеми современными исследователями дореволюционной системы призрения давались краткие, поверхностные характеристики Приказам общественного призрения; впрочем, они часто целиком зависели от предшествующих работ, иногда повторяя чужие ошибки. (Так, распространена путаница сумм капиталов, доходов самих Приказов и сумм вкладов в Приказы, работных и рабочих домов). Отдавая должное работам перечисленных авторов, следует признать, что в новейших исследованиях история Приказов общественного призрения не являлась специальным предметом анализа. Между тем, речь идёт о краеугольном камне системы социальной работы в России на почти 90-летнем отрезке её истории Попытки комплексного исследования предпосылок создания, становления и деятельности Приказов общественного призрения в современной отечественной историографии до сих пор не предпринимались. Отдельные вопросы этой проблематики нашли отражение в немногочисленных трудах ряда дореволюционных и современных исследователей. Научная глубина имеющихся работ обусловлена задачами исследования, концепцией содержания, характером привлечённой источниковой базы.
Рассмотрение историографии Приказов общественного призрения позволяет отметить, что Приказы общественного призрения не были комплексно исследованы, как основной институт социальной работы конца XVTTI - начала ХГХ вв. К их истории обращались в XIX - XX вв., но целостного и объёмного труда о них так и не появилось. В последнее время сформулирована (в противовес господствовавшей в советской историографии) общая позитивная оценка созданной в 1775 г. системе социальной работы. Однако конкретика функционирования этой системы может быть воссоздана лишь при углублённом изучении деятельности Приказов общественного призрения. Таким образом, актуальность и недостаточная разработанность изучаемой проблемы явились основанием для выбора данной темы исследования.
Объектом диссертационного исследования является институт Приказов общественного призрения как первых территориальных структур социальной помощи.
Предмет исследования: деятельность Приказов общественного призрения в интересах основанных ими либо находящихся у них в управлении заведений социальной помощи в период с 1775 по 1864 гг.
Цель исследования состоит в том, чтобы, исходя из актуальности и научно-практической значимости темы, её недостаточной изученности, на основе исторического подхода, комплексного анализа широкого круга архивных и опубликованных источников, а также изучения историографии социальной работы в России, исследовать динамику становления: и развития Приказов общественного призрения, обобщить опыт их деятельности по решению проблем социальных клиентов.
В соответствии с целью, в ходе исследования решаются следующие конкретные задачи:
проанализировать источники и литературу и определить уровень разработанности проблемы в трудах и публикациях отечественных историков;
выявить социально-исторические предпосылки, определившие создание Приказов общественного призрения;
проанализировать законодательные акты о создании Приказов общественного призрения и о регулировании их дальнейшей деятельности, исследовать законодательную базу в области общественного призрения в период деятельности Приказов общественного призрения, изучить деятельность государства и общества по отношению к Приказам общественного призрения;
проанализировать и обобщить сведения из различных источников и создать на их основе исследование Приказов общественного призрения;
выявить источники финансирования деятельности Приказов общественного призрения и на этом примере показать становление и развитие модели финансирования программ помощи и поддержки социально-уязвимым группам населения;
на примере Приказов общественного призрения показать идеологию и функционирование региональной модели помощи и поддержки различным категориям социально-уязвимых слоев российского общества;
поэтапно проанализировать основные направления деятельности Приказов общественного призрения в контексте динамики контингента клиентов и решения их проблем, а также динамики функций Приказов;
на основе общей периодизации развития Приказов общественного призрения выявить ведущие тенденции деятельности Приказов на каждом этапе как основу для обобщающих выводов.
обобщить и оценить сложившийся опыт деятельности Приказов общественного призрения, извлечь уроки, выработать рекомендации.
Хронологические рамки исследования охватывают почти целое столетие: с 1775 по 1864 гг. Эти хронологические рамки следует считать рубежными в истории Приказов общественного призрения В указанных рамках нами выделяются три этапа, характеризующиеся следующими сущностными чертами:
этап: 1775 - 1801 гг. - оформление системного подхода государства к помощи социально-уязвимым слоям населения и реформирование, наряду с местными органами управления, социальной сферы жизни российского общества; создание и начало деятельности основного числа Приказов общественного призрения и их заведений; формирование финансовой системы поддержки социально-уязвимых слоев населения;
этап: 1801 - 1832 гг. - подчинение Приказов общественного призрения юрисдикции МВД и резкое ограничение их самостоятельности; рост капиталов Приказов; расширение перечня категорий клиентов и постепенный количественный рост заведений Приказов общественного призрения;
этап: 1833 - 1864 гг. - передача части функций Приказов общественного призрения Попечительным советам; лишение Приказов кредитно-финансовой функции; передача по Земскому Положению 1864 г. функций и денежных средств основного числа провинциальных Приказов земствам.
Территориальными рамками исследования является Российская империя, однако материал по разным регионам представлен неравномерно. В диссертации в основном речь пойдёт о Приказах центральных и западных губерний европейской части страны; в целом в работе привлечены материалы по Приказам 23 губерний (всего 41,8% от общего числа Приказов), что обеспечивает репрезентативность и обоснованность выводов.
Характеристика методологических основ исследования. В вопросах методологии исторического исследования соискатель придерживался мнения учёных, получивших признание в науке1.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляет совокупность идей, относящихся к диалектико-материалистическому пониманию отечественной истории. Исследователь в методологическом плане опирался на всю совокупность общественного знания. Политика и деятельность государства в отношении Приказов общественного призрения рассматриваются с учётом состояния экономики - базы формирования социальной сферы. Деятельность Приказов общественного призрения рассматривается в определённых хронологических рамках, во взаимосвязи, взаимовлиянии, взаимообусловленности и совокупности общественных явлений и исторических событий. Принципы историзма и объективности позволили проследить в динамике процессы и явления, ставшие определяющими в общественно-политическом развитии государства и общества, выявить в исторической последовательности происходившие изменения в политике и практике решения Приказами общественного призрения социальных проблем клиентов. Вместе с тем, такой подход позволяет рассматривать Приказы общественного призрения в качестве самостоятельного объекта всестороннего научного изучения на
Журавлёв В.В. Методология исторической наукиЖентавр. - 1995. - № 6.; Его же. От смены конъюнктурных парадигм к парадигме преемственносги//Огечественная история. - 1997. - № 4; Могшыащкий Б.Г. Историческое познание и историческая теория/ТНовая и новейшая история. -1991. - № 6; Искандеров А. А. Историческая наука на пороге XXI века//Вопросы истории. -1996. - № 4; Актуальные проблемы теории истории: Материалы «круглого стола»//Вопросы истории. -1994. - № 6;ЖуровЮ.В. Проблемы методологии истории. - Брянск, 1996 и др.
протяжении всего периода их существования, учесть их развитие и противоречия в их деятельности.
Руководящими требованиями, для соискателя были научность, аргументированность, достоверность. При работе над диссертацией применялись общенаучные методы (исторический, логический, статистический, функциональный, системный, анализа, сравнения, обобщения, аналогии, периодизации) и специально-исторические (историографический, хронологический, проблемный). Все эти методы применяются комплексно. Исторический метод в сочетании со стремлением автора к объективному подходу, к взвешенным и обоснованным оценкам, предостерёг от попыток произвольно, в угоду идеологическим и политическим концепциям истолковать историческую практику решения Приказами общественного призрения социальных проблем клиентов.
Выработка исследовательской гипотезы осуществлена на основе использования проблемного метода. В качестве гипотезы было принято предположение, что реформы Екатерины II в области призрения опирались на опыт петровских преобразований начала ХУШ в. Создание Приказов общественного призрения в ходе местной реформы в 1775 г. было вызвано необходимостью принятия мер против демографических потрясений, вызванных периодом социальной нестабильности, и потребностями социально-экономического и политического развития России. В XIX в. Приказы общественного призрения развивались в связи с потребностями общества, зависели от социально-экономических и политических условий (а порой и от личной воли монархов). Основное назначение Приказов общественного призрения заключалось в организации и финансировании образования, воспитания, медицины, призрения бедных и немощных. Современные социальные структуры, прообразом которых явились Приказы общественного призрения, в своей деятельности могут использовать их исторический опыт, который может оказаться полезным.
На основе междисциплинарного подхода к проблеме автору диссертации представляется оправданным применение в историческом исследовании методов других обществоведческих наук. Метод исторической социологии позволяет
сосредоточить внимание на историческом процессе деятельности одного учреждения, взятом в ограниченных хронологических рамках, проникнуть в его идеологию, определить скрытые пружины его развития. Осмыслить специфику рассматриваемого учреждения в конкретно-исторический отрезок времени как стадию общего процесса развития можно на основании сравнительно-исторического метода. Основываясь на применении этих методов, автор диссертации предпринимает попытку исследования организации и деятельности Приказов общественного призрения.
Источниковая база исследования. Изучение Приказов общественного призрения возможно лишь на базе разнообразных источников, в которых отражены различные стороны данного культурного института. Автором мобилизована совокупность источников, условно разделяемых на четыре группы. К первой группе относятся документы официального происхождения. Прежде всего, это несколько отдельных изданий разных лет закона «Учреждений для управления губерний Всероссийския империи 1775 г.»1 - закона, согласно которому были созданы Приказы общественного призрения. Издания 1775 - 1779 гг. и 1780 и последующих лет различаются тем, что последние были дополнены специально внесёнными поправками устройства и деятельности столичных (Санкт-Петербургского и Московского) Приказов. В данном источнике с характерной для законодательства XVIII в. подробностью и тщательностью предписывалось: чему и как учить, где строить больницы, как оборудовать и содержать больничные и школьные помещения, как кормить и содержать пациентов больниц и богаделен.
В Полном собрании законов Российской империи2 опубликованы в хронологическом порядке указы, законы, постановления, распоряжения, регламенты, уставы и инструкции Екатерины П, Павла I, Александра I, Николая I,
1 Благочестивейший самодержавнейшия великия государыни императрицы Екатерины
Вторыя, Учреждения для управления губерний Всероссийския империи.(Далее по тексту
Учреждения для управления губерний Всероссийския империи...) -М, 1775.
2 Полное собрание законов Российской империи (Собрание 1-е с 1649 по 12 дек. 1825 г.): В 45 т. -
СПб., 1830; Полное собрание законов Российской империи (Собрание 2-е с 12 дек. 1825 г. по 1 марта
1881 г.): В 55 т.- СПб., 1830 - 1884.
21 Александра II. Большое организационное значение имело законодательство о разделении России на 50 губерний, о создании губернского и уездного управления и сословных судов, о разделении городского населения на 6 сословий. Многие указы и манифесты носят просветительский и воспитательный характер. Отдельные акты дают возможность определить состав, структуру, функции и порядок работы Приказов общественного призрения и их вышестоящего (с 1802 г.) органа - Министерства внутренних дел, а также изменения, которые вносились в их работу в разные периоды, понять роль государства, местных органов управления и их функции. Ряд законодательных актов свидетельствует о функционировании МВД и перестройках в его организационной структуре в разные годы, особенно тех, что непосредственно отразились на Приказах общественного призрения, - в частности, временное выделение департамента хозяйственной полиции в отдельное Министерство полиции с 1811 по 1819 гг. с подчинением последнему Приказов общественного призрения. Здесь также содержатся сведения о территориальном росте Российской империи, образовании новых губерний или других административно-территориальных единиц и, соответственно, новых Приказов общественного призрения.
В результате кодификации законодательства были изданы также Уставы
общественного призрения1, включающие систематизированное
законодательство о призрениш Сравнительный анализ изданий «Устава» разных лет позволяет реконструировать картину изменения социального законодательства под влиянием различных событий политической, экономической и военной истории (борьба с внешней опасностью увеличивала число нуждающихся в призрении; борьба с эпидемиями и болезнями требовала не только строительства новых больниц, но и реализации новых образовательных программ по обучению собственных, а не выписанных из-за границы врачей и фельдшеров и т.д).
Свод учреждений и уставов о общественном призрении//Свод законов Российской империи, повелением государя императора Николая Павловича составленный: Издание 1842 года. - СПб., 1842. - Т. ХШ; Свод учреждений и уставов о общественном призрении//Свод законов Российской империи, повелением государя императора Николая Первого составленный: Издание 1857 года. -СПб., 1857.-Т. ХШ.
Подробные сведения о персональном составе председателей, заседателей, непременных членов и чиновников Приказов общественного призрения, имена старших врачей больниц и смотрителей заведений удалось отыскать в таких уникальных официальных изданиях XVIII и ХГХ веков, как «Месяцесловы» и; «Адрес-календари»1. В работе привлекаются и «Памятные книжки губерний», издававшиеся во всех губерниях ежегодно, начиная с конца XVHJ в. Помимо официальных сообщений, в «Памятных книжках» в 1880-е г. изредка публиковались исторические сведения о деятельности региональных Приказов или заведений Приказов, главным образом, о больницах и богадельнях.
Вторая группа источников - архивные документы. Исследование проблемы опирается на документы центральных и местных архивов:
Российского государственного архива древних актов (РГАДА) - фонды, описи: ф. 280 — Коллегии экономии, оп. 1 - 4, 6 - 12, 15; ф. 16 - Внутреннего управления, оп. 1;
Центрального исторического архива Москвы (ЦИАМ) — фонды, описи: ф. 51 — Московская губернская казённая палата, оп.12; ф. 17 - Канцелярия Московского губернатора, оп. 1,2; ф. 56 - Московский Приказ общественного призрения, оп. 1,2; ф. 177 - Московский Попечительный совет заведений общественного призрения, оп. 1,2;
Государственного архива Саратовской области (ГАСО) - фонды, описи: ф. 2 -Саратовское губернское правление, оп. 1, 2; ф. 398 Саратовский Приказ общественного призрения, оп. 1;
Государственного архива Самарской области (ГАСО) - фонды, описи: ф. 172 -Самарский Приказ общественного призрения, оп.. 1.
Итак, в процессе работы над диссертацией автором были проработаны и использованы документы и материалы 4 центральных и местных архивов, 9 фондов и 25 описей.
1 «Месщослов с росписью чиновных особ в государстве на лето (1776 - 1804) от Рождества Христова»; «Месщослов с росписью чиновных особ, или общий штат Российской империи на лето (1805 - 1829), т.2 (местные учреждения и их ведомства); «Месщослов и общий штат Российской империи (1830 - 1842)»; «Штат Российской империи (1843 - 1849)»; <с4фес-календарь: общий штат Российской империи» (1850) и т.д.
Архивные материалы явились основой для анализа непосредственной деятельности Приказов в сфере организации и финансирования призрения. Большинство архивных документов и сведения, извлечённые из них, вводятся в научный оборот впервые. Так, в РГАДА, в ф. 16 - Внутреннего управления хранятся отчёты сенаторов и губернаторов Екатерине II, содержащие статистические отчёты о деятельности Приказов в конце ХУШ в. В ф. 280 -Коллегии экономии сохранились сведения о содержании в богадельнях бывших военнослужащих и выплате им денежного содержания. В ЦИАМ, в фонде 17 -Канцелярии Московского губернатора имеется переписка, свидетельствующая о его участии в решении социальных вопросов. В фонде 51 - Московской казённой палаты исследовались документы о ревизиях подведомственных заведений Московского Приказа общественного призрения. В фонде 177 — Московского Попечительного совета заведений общественного призрения хранится переписка с Приказом общественного призрения по финансовым вопросам. Важные документы сосредоточены в фонде 56 - Московского Приказа общественного призрения. Сведения о заседателях Приказа, чиновниках и канцелярских служащих, ведомости о размерах жалованья, о выплате квартирных, а затем и столовых денег позволяют составить суждение об уровне жизни и социальной защите чиновников. Довольно значительный пласт составляют дела «об отпуске денег» Приказами на конкретные заведения призрения. Документы помогают сравнить суммы, отпускаемые на одни и те же заведения в разные годы, и суммы, предназначенные для расходов разных заведений. Упомянутые сведения ценны указаниями на строительство и ремонт больниц, богаделен, больничное меню и т.п. В документах сообщается также о помещении в сиротские дома, богадельни, больницы разных лиц, в том числе дворовых людей и крестьян, ведется переписка об оплате лечения, дополняя тем самым сведения из других источников о контингенте этих заведений. Особое место занимают списки с именами способных детей, которых Приказы направляли для продолжения обучения в творческие и высшие учебные заведения в рамках программы профессионального образования. Ряд дел содержит подробные сведения о клиентах заведений Приказов: прошения от
24 желающих отдать своих детей на обучение в училище канцелярских служителей, характеристики на девиц, из числа которых «избирали» кандидаток на выплату материальной помощи с процентных сумм целевых вкладов. Множество документов, важных для истории Приказов общественного призрения, дают понимание о количестве и характере их недвижимого имущества (земельные участки, дома, кирпичный и черепичный заводы, лавки и проч.), о способах управления недвижимостью (аренда, продажа), о суммах, выручаемых в каждом случае. Весьма ценными являются содержащиеся в подобных делах сведения топографического характера.
Имеются в фонде дела о передаче в наследство в пользу Приказов денежных сумм и недвижимого имущества разными гражданами, дела разных благотворителей (или жертвователей, как их тогда называли). Только в архивах сохранились имена большинства из них. Также практически только по архивным данным можно понять, как работала финансовая система Приказов общественного призрения.
Ценные сведения содержат дела о движении капиталов Приказов: здесь отражены приходы и расходы за определённые периоды (как правило, помесячно), отчёты о суммах (финансовые); отчёты о делах (о результатах деятельности). Среди специфических финансовых документов сохранились докладные реестры денежных сумм, книги дневных кладовых записок (о ежедневных вкладах), выписки из журналов о приходе денег и ценных билетов.
В ГАСО, в фонде 2 - Саратовского губернского правления обнаружены и использованы документы об организации строительства больницы Приказа общественного призрения. Фонд 398 - Саратовского Приказа общественного призрения содержит сведения о жертвовании в пользу Приказа крупных денежных сумм. В ГАСО, в фонде 172 - Самарского Приказа общественного призрения проанализированы документы о недвижимом имуществе Приказа и о расходовании денежных сумм на подведомственные Приказу заведения.
Совокупность опубликованных и архивных источников дала возможность глубже изучить исследуемую проблему и сделать акценты на вопросах, до сих пор не получавших должного освещения.
К третьей группе источников отнесём статистические материалы. Достаточно редкие данные о некоторых региональных Приказах содержатся в «Материалах для географии и статистики России, собранных офицерами Генерального штаба», которые изданы в 1860 - 1868 гг. Опубликованная здесь сводная статистика о деятельности Приказов общественного призрения даёт представление об основных статьях, о суммах доходов и расходов ряда Приказов в 1857-1860 гг.
Некоторые статистические данные взяты о деятельности Приказов общественного призрения из различного рода статистических сборников, справочников, очерков1. Ценным источником по истории Московского Приказа следует считать «Историческое и топографическое описание городов Московской губернии» . Полное описание города даёт доброкачественный материал для суждения о расположении присутствия Московского Приказа общественного призрения и количестве его заведений, - школ, богаделен, больницы, - на начальном этапе деятельности.
Четвертую группу источников составила периодическая печать, широко использованная в исследовании. Использованы журналы «Детская помощь», «Трудовая помощь», «Вестник благотворительности». Но наибольший интерес представляет издававшийся с 1829 г. Журнал МВД, в котором публиковались все циркуляры и распоряжения МВД о Приказах общественного призрения. По Журналу МВД можно проследить процесс адаптации задач Приказа к особенностям времени, в котором они существовали, механизмы регулирования деятельности Приказов общественного призрения, представление о динамике контингента клиентов. Рубрикация сообщений в Журнале МВД по сюжетам помогает выделить следующие основные группы сообщений: высочайшие указы и указы генерал-губернаторов о «дозволении» Приказам «производить значительные денежные
Максимов КД. Исгорико-сгатистический очерк благотворительности и общественного призрения в России. - Б.м.,[1896]; Благотворительные учреждения Российской империи: В 3-х т. — СПб., 1900-1912.
ЧеботарёвХ.А. Историческое и топографическое описание городов Московской губернии с их уездами с прибавлением исторического сведения о находящихся в Москве соборах, монастырях и знаменитейших церквах. - М., 1787.
траты»; кадровые изменения в составе Приказов и динамика роста жалованья непременных членов Приказов, а также разница между окладами всех чиновников Приказов в столичных и губернских городах; уставы и і положения отдельных заведений, которые дают представление о структуре, взаимосвязи, распределении обязанностей внутри заведений Приказов; сводные статистические данные за разные годы о количестве заведений Приказов и мест в них, а также количестве призреваемых по губерниям, что даёт возможность проследить динамику роста количества богаделен, больниц и коек в них; информация о воспитательных и образовательных программах Приказов, источниках их финансирования - только из средств Приказов или пополам с казной; данные об организации губернских воспитательньгх домов; разрешение отдельным Приказам получения каких-либо доходов, сборов или %-ных сумм и причислении их к своим доходам; правила о покупке и продаже недвижимости Приказов, строительстве или переделке зданий и покупке необходимого оборудования для них, утверждении контрактов на поставку лекарств и продовольствия.
Газета «Московские губернские ведомости» стала одним из источников по истории деятельности Московского Приказа общественного призрения, в ней изредка публиковались небольшие по объёму заметки о событиях в Приказе, или в заведениях Приказа, объявления о наличии свободных мест в богадельнях. В газете попадаются и небольшие исторические очерки о Московском Приказе.
Важным источником стали опубликованные в периодической! печати документы 1-го (1911 года) и 2-го (1914 года) съездов по общественному и частному призрению - тезисы и стенограммы выступлений участников, протоколы, резолюции, законопроекты, уставы, дают представление о взглядах российского общества на обострившиеся проблемы взаимоотношения государства и личности, на роль государства в отношении лиц, нуждающихся в помощи.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
впервые в новейшей отечественной истории социальной работы предпринято комплексное исследование предпосылок, условий и процесса становления и развития института Приказов общественного призрения как региональных структур помощи и поддержки социально-уязвимым слоям населения;
с позиций современной исторической науки дан системный анализ нормативной базы Приказов общественного призрения с 1775 по 1864 годы;
на основании изучения правительственных мероприятий по отношению к Приказам общественного призрения автором с современных позиций исследован вопрос об организации помощи социально-уязвимым слоям населения посредством заведений, создаваемых и финансируемых Приказами;
отмечено, что в начале ХГХ века была воплощена идея Петра I о подчинении дела общественного призрения государственному органу с полицейскими задачами;
прослежено становление и развитие института Приказов общественного призрения, показаны изменения их структуры и выявлена их роль в осуществлении государственной социальной деятельности;
на примере Приказов общественного призрения показаны идеология и функционирование региональной модели помощи и поддержки различным категориям социально-уязвимых слоев российского общества;
изучены источники финансирования деятельности Приказов общественного призрения, установлена доля разных источников в общей сумме доходов, показано становление и развитие модели финансирования программ помощи и поддержки социально-уязвимым группам населения;
в процессе изучения деятельности Приказов общественного призрения на основании обширного фактического материала и архивных документов, часть из которых вводится в научный оборот впервые, прослежена динамика функций и контингента клиентов заведений Приказов по всем направлениям деятельности на каждом этапе, и доказано, что Приказы явились прообразом благотворительных фондов. Установлено, что Приказами предпринимались меры по социальной защите нуждавшихся слоев населения, но в силу ряда причин, в
том числе недостаточности материально-финансовых ресурсов, осуществить их на всех этапах одинаково результативно для всех клиентов не удалось.
Практическая значимость диссертации. Систематизированный и обобщённый в диссертации материал, и сделанные на его основе выводы, с учётом положительных и негативных аспектов исторического опыта организации и развития Приказов общественного призрения, могут быть использованы государственными и общественными органами при выработке научно-обоснованной социальной политики в отношении незащищённых слоев населения. Исследование может являться информационным обеспечением для деятельности благотворительных фондов.
Диссертационная работа представляет интерес для преподавателей истории российского государства и истории социальной работы, для специалистов по организации социальной работы. Материалы исследования могут быть использованы при подготовке обобщающего труда по истории социальной работы, истории МВД, проведении семинаров, спецкурсов для студентов.
На защиту выносятся следующие положения:
авторская периодизация становления и развития института Приказов общественного призрения;
характерные черты каждого этапа и каждого направления деятельности Приказов общественного призрения;
авторская концепция принципов функционирования Приказов общественного призрения;
характеристика роли и места Приказов общественного призрения в решении задач социальной сферы;
сформулированные научные выводы, исторические уроки и практические рекомендации.
Апробация результатов исследования. Содержание диссертации в целом и её структурные части обсуждались на заседании кафедры социальной истории и культуры России Российского государственного социального университета (МГСУ).
2 Отдельные сюжеты, положения и выводы по теме диссертации были представлены на обсуждение различных научно-теоретических и исторических конференций и чтениях: «Социальная педагогика: теория и практика» (2000); «Стратегия социального прорыва России в XXI век» (2000); «Социальное служение Отечеству вчера, сегодня, завтра» (2001). По теме исследования опубликованы и находятся в печати 6 статей.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трёх разделов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Формирование правовых и организационных основ деятельности Приказов общественного призрения
До XVIII в. в России основные обязанности по призрению выполняла церковь. При монастырях и церквях существовали богадельни, которые были одновременно и больницами, и сиротскими приютами. Церковь к XVII в. стала очень влиятельным институтом в силу крупного землевладения, - церквям и монастырям принадлежала едва ли не треть всех земель в государстве1.
Попытку ослабить церковь предпринял царь Алексей Михайлович: по Соборному Уложению 1649 г. был создан Монастырский приказ2 - центральное государственное учреждение, имевшее прежде всего судебные функции, - его суду были подчинены монастыри, духовные лица и их крепостные, епархиальные власти. Приказ имел и некоторые административные функции, прежде всего кадровые, а также финансовые - в части сбора с монастырских земель чрезвычайных денег, других натуральных и денежных сборов, и контрольные - за монастырскими и церковными средствами. В XVII в. власти начали активно использовать монастыри как готовые, уже устроенные богадельни и посылали на их содержание увечных и престарелых бьшших воинов, либо их вдов и сирот. Как сам факт создания, так и деятельность Монастырского приказа встретили мощную клерикальную оппозицию, и в 1677 г. его вынужденно упразднили, часть его функций была передана приказу Большого Дворца3. В 1701 г. Петр Г упразднил Патриарший разряд, его функции были переданы восстановленному тогда же Монастырскому Приказу: монастыри устранялись от управления своими хозяйствами и доходами. На содержание монахов и монастырской недвижимости выделялись средства из государственной казны, но значительная часть монастырских доходов предназначалась на организацию заведений призрения -поначалу это были многофункциональные богадельни.
25 января 1721 г. Петр Г учредил Духовную коллегию1 (с 14 февраля -Святейший Правительствующий Синод2) с гражданским чиновником во главе. Синод стал обычным правительственным учреждением, подчинённым не только императору, но и Сенату. Монастырский Приказ, управлявший церковными землями, имуществом и крестьянами, был подчинён Синоду, с 1724 г. он был переименован в Камер-контору Синодального правительства, а с 1726 г. - в Коллегию экономии (которая была упразднена в 1744 г.). Государство получило окончательное законное право диктовать монастырям, чем им заниматься. Указом Синоду от 31 января 1724 г. Петр I предлагает по мужским монастырям расписать отставных солдат и нищих для жилья и прокормления, устроить госпитали, монахов определять для служения немощным. Женские монастыри должны были устроить приюты для малолетних сирот и подкидышей, в которых: мальчиков воспитывать до 7 лет, после чего отдавать в школы; заводить училища для мальчиков-сирот с 7-летнего возраста и обучать их «заповедям божиим, цифири и геометрии»; девочек обучать «грамоте, прядению, шитью и плетению кружев»3.
Антиклерикальная политика Петра I была продолжена: Анна Иоанновна приказала расстригать молодых монахов и отдавать их в солдаты, - в результате в монастырях остались только престарелые монахи. В 1757 г. Елизавета Петровна запретила монастырям получать доходы с вотчин. Но окончательно экономическая база монастырей была расшатана указом Екатерины II от 6 июня 1763 г. о секуляризации монастырских земель: была воссоздана Коллегия Экономии4 - центральное правительственное учреждение по управлению всеми монастырскими и архиерейскими землями, их хозяйствами и доходами.
Таким образом, секуляризация церковного имущества явилась одной из важнейших, глубинных предпосылок для создания в конце XVIII в. светских органов призрения взамен монастырей и повлияла на организацию призрения государством.
Понимание российской властью необходимости государственного призрения также пришло в конце XVII в. К 1682 г. относится один из письменных памятников, видимо, проект указа царя Федора Алексеевича, даже не обнародованный. В него входит комплекс вопросов, который на несколько веков стал определяющим для государственной социальной политики вперёд1:
Финансово-экономическая база Приказов общественного призрения
Глава в «Учреждениях» о Приказах общественного призрения -единственная, где есть прямое указание на источники и объём финансирования. Приказу общественного призрения «жаловалось из казны Императорского величества», в виде первоначального капитала, — по 15 тыс. руб. на каждую губернию (из доходов этой губернии), однократно1. Об увеличении этого капитала Приказы должны были заботиться сами. Пособий от казны Приказам больше не полагалось, а предписывалось с деньгами поступать так, чтобы они действительно были потрачены «не понапрасну и не на другое», а исключительно на цели призрения. Приказы имели право для приумножения капитала отдавать часть этой суммы в долг под проценты сроком не более, чем на один; год, под залог имения и государственных процентных бумаг.
Для увеличения средств закон также позволял Приказам основывать аптеки, доходы от которых затем использовать на создание и содержание заведений призрения. Доходы Приказов могли пополняться и за счет добровольных пожертвований, - как деньгами, так и в любом натуральном виде, — это предусматривалось специально. Приказы не должны были препятствовать, если лицо, город или селение пожелали бы основать одно из перечисленных учреждений (ст. 392).
Закон давал право Приказам для приумножения капитала отдавать часть «стартового капитала» в долг под проценты под заклад имений (заложенные в Приказ имения должны бьши находиться в той же губернии) и государственных процентных бумаг. Вначале Приказы общественного призрения выдавали ссуды сроком на один год, а также принимали деньги на хранение и обращение из .процентов1. При этом одному лицу можно было отдавать не более 1000 рублей и не менее 500 рублей. Полученные деньги разрешалось раздавать за проценты под залог имений с условием, что заложенные в Приказ имения находятся в той же губернии. Санкт-Петербургский и Московский Приказы капиталы взаймы не раздавали, они обязывались вносить их для приращения процентами в Сохранные казны императорских Воспитательных домов. За собственные капиталы Приказов Сохранные казны платили по 6% в год вперед, а за остальные - по 5% по истечении года.
Между тем, сумма, с которой Приказы общественного призрения начали свою деятельность, — 15 тыс. рублей, — вызывала споры исследователей: М.Т.Белявский считал эту сумму прямой насмешкой над теми задачами, которые стояли перед Приказами3. По мнению В.И.Герье — напротив, — Приказы были снабжены значительными средствами и полномочиями, которые давали им возможность в будущем широко поставить дело призрения, не прибегая ни к пособиям из казны, ни к обложению местного населения4.
Автор приходит к выводу, что истину следует искать между этими двумя полярными мнениями. Проценты с 15 Тыс. рублей - 750 рублей годовых -немалые, но всё же недостаточные деньги в конце XVIII в. для того, чтобы начать дело. Изучая образовательную деятельность Приказов общественного призрения, мы подсчитали, что даже одной школе и даже на один год не хватило бы этой суммы; известно также, что капитальный ремонт одной только Екатерининской богадельни в Москве обошёлся в несколько раз дороже (см. стр. 176 нашего исследования). Автор исследования считает, что в модели финансирования деятельности Приказов, вероятно, была заложена такая идея: пока будут «нарастать» проценты, - привить обществу привычку заниматься адресной благотворительностью; постепенно приучить общество к мысли, что вносить любые благотворительные взносы на дело призрения нужно именно в Приказ общественного призрения; навязать, если нужно, обществу идеалы европейского гуманизма с его идеями обязанности личности делать добро для других, причём не абстрактное, вроде милостыни на улице, а конкретное добро, например, дать образование детям или построить больницу, или основать богадельню.
Благодаря наличию стартового капитала, Приказы общественного призрения сразу начали функционировать как кредитные учреждения, фактически губернские банки. Вследствие этого, ключевой фигурой канцелярии Приказа общественного призрения, безусловно, был казначей. Проследив по архивным делам биографию одного из казначеев Московского Приказа - Ивана Семёновича Шеталова, можно сделать вывод: грамотный и активный человек мог сделать карьеру не только в петровскую эпоху. И.С.Шеталов был родом из солдатских детей, служил солдатом и дослужился до подпоручика. Затем он служил бухгалтером сразу в нескольких заведениях Московского Приказа, «сверх оной должности, имел ещё смотрение на торфяном и кирпичном заводе». Был, судя по всему, чрезвычайно добросовестным и исполнительным работником на всех должностях. С 1789 г. И.С.Шеталов -казначей Приказа; он закончил службу 82 лет от роду чиновником 5 класса и кавалером орденов Св. Анны 3-й степени и Св. Владимира 4-й степени1.
Основные направления деятельности Приказов общественного призрения
Воспитательные дома (для детей от 0 до 7 лет). Приказам общественного призрения вменялось в обязанность призрение и воспитание сирот, но в законе ничего не говорилось о незаконнорожденных подкидышах1. Губернские воспитательные дома, устроенные по образцу Санкт-Петербургского и Московского императорских Воспитательных домов (в которых существовал порядок свободного приёма), стали появляться по указу Александра I от 1 марта 1809 г.2 В связи с ростом числа подкидышей Опекунский совет императорских Воспитательных домов не препятствовал появлению губернских воспитательных домов, иначе младенцев нужно было бы отправлять в столичные воспитательные дома, а это было сложно, хлопотно и небезопасно. При некоторых Приказах были открыты и бесплатные родильни (см. приложение 14). Приказы воспитывали подкидышей, а потом распределяли их по тем же правилам, что и столичные воспитательные дома.
Однако в первые годы XIX в. смертность детей в воспитательных домах доходила до 40 - 70%, и причин этому было много: начиная от несовершенных понятий о гигиене до нехватки персонала. Некоторые Приказы общественного призрения тратили на содержание воспитательных домов до половины своих средств, и для их экономии с 1814 г. подкинутых младенцев чаще передавали в благонадёжные крестьянские семьи с платой от Приказов. Между тем, большое распространение получила следующая практика: крестьянки часто приносили в воспитательные дома своих детей, выдавая их за незаконнорожденных, и потом сами же брали их на воспитание, но уже с платой от Приказов1. Вследствие этого, с 1828 г., после появления указа «О недозволении вновь учреждать воспитательные учреждения под ведением Приказов общественного призрения» , МВД распорядилось, чтобы в существующие воспитательные дома принимали; только младенцев, подкинутых неизвестными или принесённых полицией . Дети, которые оставались в воспитательных домах, то есть подкидыши, а также незаконнорожденные от солдатских вдов и дочерей, приписывались к батальонам военных кантонистов, и до 8-летнего возраста находились на попечении Приказов ...
