Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Органы административно-территориального управления .14
1.1. Система управленческих органов досоветского времени (нач. ХХ в.)...14
1.2. Местные (сельские и районные) органы исполнительной власти советского периода .36
1.3. Региональные (областные) органы исполнительной власти 57
Глава 2. Отраслевые органы управления автономий Верхней Кубани 87
2.1. Государственное управление народнохозяйственной сферой (экономика, планирование, финансы) 87
2.2. Органы управления социально-культурной сферой 119
2.3. Надзорные, контрольные, правоохранительные и фискальные органы 152
Заключение 172
Библиография 175
Список сокращений
- Местные (сельские и районные) органы исполнительной власти советского периода
- Региональные (областные) органы исполнительной власти
- Органы управления социально-культурной сферой
- Надзорные, контрольные, правоохранительные и фискальные органы
Введение к работе
Актуальность настоящего исследования объективно обусловлена тем, что региональный аспект (в особенности, применительно к Северному Кавказу) политической истории России довоенной поры – в силу разных условий – десятилетиями остаётся на периферии исследовательского внимания. В то же время, федеративный характер страны, казалось бы, как никогда обуславливает особую значимость регионов не только как субъектов, образующих Федерацию, но и как субъектов исторического процесса – в том числе и в аспекте истории государственного строительства. Опыт регионов даёт полноценные представления об апробированных в ХХ веке реальных путях решения важнейших проблем государственности, выступает важным заделом в ходе государственного и муниципального строительства, который объективно носит динамичный, беспрерывный характер. Таким образом, историческое знание приобретает прикладное значение в деятельности не только специалистов по гражданской истории, но и наших законодателей, правоведов, руководства страны, общественно-политических сил, стремящихся через реформы добиться наиболее совершенных форм и методов управленческого механизма. В особенности это касается многонационального Юга России, специфика которого исторически обуславливала административные и правовые коррективы общегосударственной политики. Такие обстоятельства обуславливают значимость изучения истории становления и развития органов исполнительной власти в сложном, полиэтническом регионе, которым была и остается территория Карачаево-Черкесии. Мы считаем, что данный опыт, сделанные на его основе выводы и обобщения также остаются актуальными не только для северокавказского региона, но для других субъектов Российской Федерации, особенно учитывая сегодняшний уровень миграций и усложнения национального и конфессионального состава населения нашей страны.
Объект настоящего исследования – система региональных и местных органов исполнительной власти Карачаево-Черкесии, включая областные, окружные, районные ревкомы и исполкомы, глав сельских (аульных, станичных) советов, отраслевые управленческие структуры (отделы, управленческие, комитеты).
Предметом исследования являются основные факторы, предпосылки и условия зарождения, становления, эволюции, функционирования системы исполнительной власти (видов и уровней) рассматриваемого периода, её общих и специфических черт.
Цель данной диссертации заключается, во-первых, в комплексном освещении истории регионального уровня государственного строительства на примере одного из субъектов Российской Федерации советского периода, а во-вторых – в научном усвоении реального, практического опыта становления и функционирования данной ветви власти в многонациональном регионе страны.
Основные исследовательские задачи состоят в следующем:
- выявление детерминирующих (политических, правовых, идеологических и пр.) факторов генезиса системы органов власти регионального формата;
- освещение хода государственного строительства на различных уровнях власти в рассматриваемый период;
- изучение институциональных форм системы регионального и местного управления;
- выявление нормативно-правовых основ функционирования органов исполнительной власти;
- проведение сравнительно-сопоставительных обобщений, касающихся качественных черт разных этапов процесса государственно-правового обустройства изучаемого региона;
- изучение ресурсной базы органов управления (материальная, кадровая и пр.);
- рассмотрение форм и методов управленческих технологий, использовавшихся советскими органами власти.
Хронологические рамки исследования ограничены периодом между окончанием Гражданской войны и началом Великой Отечественной войны. Мы мотивируем такой выбор тем, что сама неразработанность темы истории системы органов исполнительной власти Карачаево-Черкесии советского периода требует последовательного принципа изучения, т.е. начинать освещение темы следует с первого этапа (создание и становление), каковым и является межвоенный период. Это с одной стороны. А с другой – объем материалов, охватывающих данный этап, представляется достаточным для отдельного, полноценного и завершенного исследования.
Географические рамки данной работы ограничены территорией современной Карачаево-Черкесии, или, иначе говоря, Верхней Кубани. В рассматриваемый период здесь были созданы несколько автономных национально-территориальных образований разных форм (национальные округа, автономные области), каждое из которых, можно сказать, организовывалось почти «с нуля».
Методологическая основа данного диссертационного исследования состоит в следовании базовым принципам – историзма и научной достоверности, системности и конкретности, структурно-функциональном, критичного подхода к используемым в работе источникам и литературе. Кроме того, диссертации базируется на таких устоявшихся в отечественной исторической науке компонентах исследовательского инструментария, как методы синтеза и анализа, сравнения и сопоставления, сочетание методов диахронного и синхронного обобщений. Используются автором и отраслевые (специально-исторические) методы – хронологический, типологический и др.
Источниковую базу данного исследования, составляют два документальных массива. Первый из них включает уже опубликованные материалы. К ним мы относим в первую очередь немногочисленные сборники документов, опубликованные в советское время и касающиеся, в основном, проблем становления советской власти на территории Верхней Кубани или смежных регионов, косвенно затрагивавшие и интересующие нас сюжеты, а также изданные выступления и заметки известного в описываемое время в регионе государственного деятеля У.Д.Алиева. В данном труде можно почерпнуть определенные сведения о политических процессах нэповского периода в Карачае и Черкесии; они позволяют осветить основные проблемы, стоявшие перед органами исполнительной власти в области культурного строительства, в становлении новой образовательной системы, включавшей учреждения начального, среднего и профессионального образования. Кроме того, мы воспользовались информацией, изложенной в юбилейных информационно-статистических сборниках.
Существенную помощь при написании данной диссертационной работы оказали материалы периодической печати. Информация, представленная на страницах местных областных газет изучаемого хронологического периода («Горская жизнь», «Красный Карачай», «Красная Черкесия»), позволяет восполнить многие пробелы в области исторического знания, хотя сведения, приводимые в материалах периодической печати того времени, подчас, отличается чрезмерной идеологизированностью.
Таким образом, объем опубликованных источников по теме исследования не велик, хотя они и позволили нам реконструировать отдельные аспекты интересующей нас темы, вопросы социальной, культурной, политической жизнедеятельности народов Карачаево-Черкесии в межвоенный период. В то же время фрагментарность представленных в них материалов по проблеме становления и развития органов исполнительной власти и управления в 1920-30-х гг. детерминировала обращение ко второму массиву источниковой базы диссертации – неопубликованным материалам. Именно архивные документы составили источниковую основу данного исследования. В данной работе были задействованы, прежде всего, материалы из фондов Государственного архива Карачаево-Черкесской Республики (Ф.19 Черкесский национальный окружной исполнительный комитет совета рабочих, крестьянских, красноармейских, горских и казачьих депутатов; Ф.29 – Черкесский национальный окружной исполнительный комитет совета рабочих, крестьянских, красноармейских, горских и казачьих депутатов; Ф.р-138 – Рабоче-крестьянская инспекция Карачаево-Черкесской автономной области; Ф. р-246 – Отдел управления Карачаево-Черкесской автономной области; Ф.р-288 – Исполнительный комитет Карачаево-Черкесского областного совета рабочих, крестьянских, красноармейских, горских и казачьих депутатов; Ф.р-307 - «Исполнительный комитет Карачаевского областного Совета депутатов»; Ф.309 – Рабоче-крестьянская инспекция Карачаевской автономной области; Ф.310 – Представительство Карачаевской автономной области при ВЦИК; Ф.316 – Карачаевский окружной революционный комитет; Ф.324 – Статистический отдел исполкома Карачаевского областного совета депутатов; Ф.346 – Исполнительный комитет Карачаевского окружного совета трудовых горских депутатов; Ф.582 – Исполнительный комитет Микоян-Шахарского городского совета депутатов и др.) и Центра документации общественных движений и партий Карачаево-Черкесской республики (Ф.п-45 – Карачаевский обком ВКП(б); Ф.п-347 – Карачаево-Черкесский обком КПСС; Ф.п-364 – Сектор партучета Карачаевского обкома ВКП(б). Карачаевская областная контрольная комиссия).
В работе также приведены отдельные материалы из Государственного архива Краснодарского края (ГАКК) и из архивов ряда научных учреждений – Карачаево-Черкесского института гуманитарных исследований, Карачаево-Черкесского историко-культурного и природного музея-заповедника (КЧМЗ), Карачаевского НИИ.
Все задействованные в исследовании архивные источники можно разделить на три основные группы. В первую из них можно включить различные документы делопроизводственного характера, касающиеся проблем исполнительной власти и управления на уровне областных советских и партийных структур Карачая и Черкесии. Во вторую – различные документы (переписку, распоряжения, постановления, заявления и др.), связанные с текущей работой сельских и городских советов депутатов в 1920-30-е гг. В третью – нарративные источники, представляющие собой обзоры, заметки, записки, справки и пр. и составленные различными должностными лицами того времени как по собственной инициативе, так и по поручению вышестоящего начальства.
Таким образом, корпус источников, задействованных при написании диссертации, оказался довольно объемным.
Степень научной разработанности проблемы. В вопросе освещения временнго аспекта историографии темы следует обозначить три основных периода: довоенный (1920-1930-е гг.), послевоенный (1950-1991 гг.), постсоветский (1991 – нач. 2000-х гг.)
Исследовательских работ довоенной поры, в которых получают отражение вопросы государственного строительства, насчитываются единицы. Так, начальный период истории советских органов власти на территории Современной Карачаево-Черкесии нашел отражение в книге У.Д Алиева «Карачай». В ней описаны события, связанные со сложным периодом утверждения советской власти в рассматриваемом регионе, подробно описан ход вторичного её свержения в ходе сентябрьского восстания 1920 г. и утверждения власти Советов в третий по счёту раз. Будучи главой советского Карачая в 1920-1921 гг., данный автор хорошо знал перипетии процессов той поры, поэтому ценными представляются его характеристики основных проблем государственного строительства в молодой национально-территориальной автономии. Такими проблемами он определяет: 1) «отсутствие мало-мальски знакомых с советской работой местных работников-националов», из-за чего «трудно было проводить советизацию Карачая»; 2) слабость собственных административных силовых ресурсов молодой автономии; 3) недостаточность поддержки вышестоящих властей («несмотря на неоднократные… просьбы окружного ревкома о присылке в помощь ему военных сил для подавления развивающегося бандитизма»); 4) «двоевластие и параллелизм в работе» органов власти Верхней Кубани. Автор приводит материалы о содержательной, тематической и концептуальной сторонах деятельности региональных органов власти Карачая.
Некоторые материалы по нашей теме, можно найти в работах известного общественного деятеля и журналиста 1920-1930-х гг. И.А.-К. Хубиева /Карачайлы/. В серии заметок «О забытых уголках Карачая и Черкесии» он затрагивал целый ряд населенных пунктов (аулы Карт-Джурт, Хурзук, Учкулан, Джазлык, Дуут, Верхняя и Нижняя Мара), отмечая связанные с послевоенной разрухой сложнейшие проблемы в деятельности в них государственных учреждений (аулсоветы; камера народного судьи, обслуживавшая все аулы Большого Карачая и др.).
Некоторые аспекты государственного строительства в 1930-е годы затрагивал историк и публицист И.Х.-Б. Тамбиев. В своей работе «Карачай прежде и теперь» (1931 г.) он опирался на решения Х съезда ВКП/б/, который еще в 1921 г. поставил задачу «помочь трудовым массам невеликорусских народов догнать ушедшую вперед Центральную Россию». Пути такой помощи были определены в том, чтобы «развить и укрепить у себя советскую государственность в формах, соответствующих национально-бытовым условиям этих народов», а также в том, чтобы «развивать и укреплять у себя действующие суд, администрацию, органы хозяйства, органы власти, составленные из лиц местных, знающих быт и психологию местного населения». Исходя из таких установок Центра, И. Тамбиев указывал, что в Карачаевской АО по состоянию на середину 1930 г. управленческий аппарат (партийный, советский, кооперативный и пр.) «коренизирован только на 20-23%». Данную тему он развивал и в статье «Коренизация советского аппарата в Карачае». Здесь автор обращал внимание на то, что в Карачае «до сих пор ряд звеньев госаппарата продолжает говорить на непонятном для трудящихся масс области языке», а «некоторые работники оппортунистически недооценивают политического значения коренизации и, как результат этого, сами остаются по сей день неграмотными на родном языке». Автор приводит решения областных и краевых инстанций, устанавливавших сроки коренизации аппарата государственных, партийных, хозяйственных органов, но отмечает, что, например в КАО «ни один аулсовет, ни одно учреждение до сих пор не перевело делопроизводство на родной язык».
В юбилейном журнальном очерке «Советский Карачай на путях социалистического строительства (к десятилетию освобождения Карачая)», который опубликовал в 1930 г. известный в те годы публицист и общественный деятель А.И. Бегеулов, освещен ход становления автономной государственности рассматриваемого региона. Автор писал, что Карачай «стал советским» и получил автономию 27 ноября 1920 г. (советская власть окончательно утвердилась здесь в конце октября того года, а Карачаевский округ был провозглашен 19 ноября на съезде народов Терека во Владикавказе). Очерк касается вопроса коренизации госаппарата КАО («националы-ответработники составляют 51% и технические работники – 29,2%»). Темы формирования органов власти А.И. Бегеулов касается и в ряде других публикаций.
Отдельные данные о государственных учреждениях в сфере культуры и здравоохранения помещены в юбилейном сборнике статей «Советский Карачай», изданном по случаю 20-летия утверждения советской власти в данном регионе.
Послевоенный период советской историографии региона отмечен появлением научных работ фундаментального, академического характера. Во 2-м томе «Очерков истории Карачаево-Черкесии» (1972) вопросы национально-государственного строительства в регионе освещены в разделах «Гражданская война в Карачае и Черкесии (июнь 1918-декабрь 1920 гг.)» (К.Т. Лайпанов); «Карачаево-Черкесия в период восстановления народного хозяйства (1921-1925 гг.)» (У.И. Петижев, М.И. Овчинникова); «Карачаево-Черкесия в период реконструкции народного хозяйства и строительства фундамента социализма (1926-1932 гг.) (М.И. Овчинникова); «Карачаево-Черкесия в период завершения социалистической реконструкции народного хозяйства (1933-1937 гг.)» (М.И. Овчинникова, У.И. Петижев); «Карачаево-Черкесия в период упрочения и развития социалистического общества (1937 - июнь 1941 гг.)» (Л.А. Сморкалов).
Вопросам, связанным с темой нашего исследования, посвящены некоторые положения монографии С.Э. Эбзеевой.
Наиболее подробное изложение хода формирования первых органов советской власти дано в работе К.Т. Лайпанова «Октябрь в Карачаево-Черкесии. Борьба большевиков за власть Советов (1917-1920 гг.). Им же опубликован очерк, посвященный истории советской государственности карачаевцев и черкесов. Определенные сведения можно почерпнуть также из труда К.Т. Лайпанова и М.Х-Т. Батчаева, рассматривающего общественно-государственную деятельность У.Д. Алиева.
Событийным эпизодам в ходе формирования органов власти в национально-государственных образованиях изучаемого региона уделено внимание в очерке «Народы Карачаево-Черкесии», в работах В.В.Михайлова и А.А. Попутько, А.С. Трайнина, Т.И. Беликова и др.
Постсоветский период региональной историографии характеризуется появлением работ, в которых исследуемая тема затрагивается, как правило, уже без идеологических посылов или, по крайней мере, с попытками избежать рецидивов идеологизации научных работ. В их числе монографии А.Д. Койчуева, учебное пособие «Народы Карачаево-Черкесии: история и культура», работа Р.С. Тебуева и Р.Т. Хатуева «Очерки истории карачаево-балкарцев» и некоторые другие публикации.
Тема формирования региональных органов власти Карачаево-Черкесии затронута также в очерках, касающихся первых лиц региона – председателей Карачаевского окружного ревкома и исполкома (У.Д. Алиев, Р.Х. Куатов, А.Г. Хасанов), облисполкома КЧАО и КАО (К-А.А. Курджиев, М.И. Батчаев, О.А. Хачиров, Б.Х. Шаманов, Х.Х.-М. Айбазов, А.Б. Чеккуев, М.Ш. Чотчаев, Б.Н. Исаков, И.К.Темиров).
Отмеченные публикации в целом, безусловно, облегчают освещение некоторых аспектов темы нашей работы. В то же время, за все периоды её изучения, к сожалению, так и не появилось ни одного фундаментального, комплексного исследования, позволяющего, если не исчерпывающим образом, то хотя бы в основных чертах решить проблему полноценного освещения рассматриваемой темы.
Положения, выносимые на защиту заключаются в следующем:
1. Генезис регионального уровня системы исполнительной власти на Северном Кавказе являлся неотъемлемой частью как процесса государственного строительства РСФСР.
2. Региональный уровень государственного строительства отражал установки национальной политики, проводившейся большевистским правительством на юге страны.
3. Органы местных (сельских) властей в советское время выступали звеном вертикали исполнительной власти, что, в определенной мере, продолжало традиции дореволюционного времени, когда главы сельских (аульных, станичных) администраций находились в прямом подчинении региональной администрации.
4. В 1920-е годы в автономиях Верхней Кубани наблюдался хронический кадровый кризис: с одной стороны, он обуславливался, отсутствием прослойки квалифицированных управленцев из числа коренного населения, а с другой – тем, что привлечение специалистов извне к аппаратной работе, в особенности «в сельской глубинке», тормозилось отсутствием соответствующих условий (в первую очередь, жилищных, материально-бытовых и т.п.). Кризис удалось преодолеть в 1930-е гг., что связано с ростом в рассматриваемом регионе числа образовательных учреждений, появлением здесь первых вузов и другими качественными процессами в сфере просвещения.
5. В рассматриваемый период отмечается сравнительно невысокий престиж труда в органах государственного управления по сравнению с профессиями инженерно-технической сферы, значимых аграрных специальностей (зоотехника, ветеринария и т.д.), что обуславливалось, с одной стороны, политическими приоритетами (курс на индустриализацию, реформы в аграрной сфере), а с другой – низким уровнем оплаты управленческого труда, прежде всего – в среднем и низшем звеньях государственного аппарата. Такое положение обуславливало частую сменяемость руководящего состава данных звеньев, а в целом – пресловутую «текучесть кадров».
6. В рассматриваемый период, как и до революции, судебная власть регионов фактически (а во многом и юридически) формировалась властью исполнительной.
7. Советская практика государственного строительства в регионах продолжала традиции дореволюционной поры и в сосуществовании двух систем управления: органов власти самого региона и региональных подразделений центральных отраслевых органов власти.
8. В период нэпа ведущая роль в региональном управлении отводилась исполнительному комитету областного совета депутатов (облисполкому).
9. В 1930-е годы, в особенности со второй половины этого десятилетия, облисполком теряет свои руководящие позиции, которые постепенно переходят к обкому ВКП(б), где создаются отраслевые структуры, дублирующие функции отраслевых органов государственной власти.
Научная новизна и практическая значимость настоящего исследования заключаются в том, что:
- оно представляет первую в региональном кавказоведении работу, освещающую один из важных аспектов политогенеза Верхней Кубани ХХ века, связанную с историей ведущей (в рассматриваемый период) ветви государственной власти;
- в нем на основе комплексного подхода исследуется история возникновения, становления и развития системы управления обоих уровней власти – регионального и местного;
- здесь впервые рассматривается как административно-территориальный, так и отраслевой аспекты генезиса исполнительной власти;
- данное исследование служит учету исторического опыта при разработке современных путей совершенствования отечественной государственности, в т.ч. и на российском Кавказе;
- в настоящей работе в научный оборот впервые вводится массив архивных материалов 1920-1930-х гг., имеющих прикладное значение для последующих научных работ, посвященных советскому периоду государственного строительства на Юге России;
- исследование может использоваться в процессе подготовки и написании учебников и учебных пособий по новейшей истории Северного Кавказа.
- работа освещает новые аспекты темы соотношения государственных и партийных управленческих структур.
Работа соответствует положениям паспорта специальности 07.00.02 - отечественная история, а именно: пп. 2. Предпосылки формирования, основные этапы и особенности развития российской государственности; 4. История взаимоотношений власти и общества, государственных органов и общественных институтов России и ее регионов; 10. Национальная политика Российского государства и ее реализация. История национальных отношений; 19. История развития российского города и деревни.
Апробация итогов настоящего исследования осуществлялась в различных формах. Работа была обсуждена на заседании кафедры истории России Карачаево-Черкесского государственного университета им. У.Д. Алиева, а значимые положения и выводы исследования неоднократно излагались автором в виде докладов, выступлений и сообщений на научных конференциях различного уровня в г. Владикавказе, г. Ессентуки и др.
Структура настоящей работы включает в себя вводную часть, две главы (по три параграфа в каждой) и заключительную часть.
Местные (сельские и районные) органы исполнительной власти советского периода
Низовой уровень системы советских органов государственной власти представляли сельские (станичные, аульные) ревкомы. Они, согласно цир-куляра Кубано-Черноморского областного отдела управления от 18 июня 1920 г., состояли из трех членов, включая председателя, который одновременно являлся за-ведующим общим отделом; товарища /т.е. заместителя/ председателя, являвшегося местным военкомом; члена ревкома – заведующего земельным отделом . Образ-цы подписей должностных лиц, всех печатей станичных, аульских, волостных ревкомов должны был представляться в областной отдел управления . Местные ревкомы получали приказ информационно-инструкторского подотдела Баталпашинского отдела управления, не допускавший под страхом привлечения к ответственности «никаких самовольных увольнений, смещений и оставлений занимаемых должностей» членами местных ревкомов и секретарей «без утверждения и разрешения Отдела Управления» .
В циркуляре облревкома от 02.06.1922 г., направляемого всем ревкомам КЧАО через областной отдел управления, отмечается проблема «разнообразно соз-данных Ревкомов на местах в количественном отношении», ввиду чего всех их «нет возможности содержать на государственном снабжений». Документ установил штаты ревкомов: для населенных пунктов с числом жителей до 2000 чел. – 2 едини-цы (председатель, секретарь), до 5000 чел. – 3 (председатель, товарищ /заместитель/ председателя, секретарь), свыше 5000 чел. – 5 (председатель, 2 члена ревкома, сек-ретарь). В каждом из населенных пунктов области вводилась должность заведую-щего налоговым столом. Все местные ревкомы «с техническими работниками» должны были содержаться «за счет местного населения (как временная мера)», а окружные ревкомы и их отделы – за счет бюджета .
Проблемным оказывался вопрос об органах власти «в хуторах и местечках, имеющих небольшое население (20-40 дворов»), представители которых обраща-лись за разъяснениями в советскую администрацию Баталпашинского отдела. По-следняя действовала в соответствии с циркуляром Кубано-Черноморского отдела управления от 6 июля 1920 г. за №945-6864 на имя Баталпашинского отдельского ревкома. Этот документ, со ссылкой на 57 Конституции РСФСР, указывал, что во всех селениях, деревнях, селах, станицах, аулах, хуторах и др. населенных пунктах образуются Совета депутатов, а «в настоящий момент – ревкомы». В то же время, «в тех сельских местностях, где это будет признано не осуществимым» ввиду не-многочисленности жителей, «все вопросы управления разрешаются общим собра-нием избирателями данного селения непосредственно». Однако, поскольку «техни-чески такие общие собрания собирать не удобно», задача решалась тем, что «ма-ленькие хутора и местечки» выбирают общий, единый «ревком для данных насе-ленных мест», который функционирует на правах станичного ревкома и подчиняет-ся отдельскому ревкому .
Местные ревкомы наделялись правом ареста . Им, под угрозой наказа-ния «по всей строгости революционного времени», предписывалось выполнять требования военных властей «на рабочие руки» . Согласно приказа областного ревком от 7 июня 1920 г. за №202 ревкомам было предписано «принять самые строгие меры» к прекращению взыскания с населения области каких-либо денежных налогов и контрибуций .
Среди задач, налагавшихся на сельсоветы, был обеспечение сбора налогов, ветеринарного обслуживания, оспопрививания, формирование местных чрезвычай-ных противоэпидемийных, комиссий, учет владельцев поголовья лошадей, помощь в создании союза по улучшению коневодства, задержание дезертиров .
Среди многочисленных функций местных ревкомов было и обеспечение дея-тельности почтовой связи. Так, летом 1920 г. народный судья 5-го участка Токов направляет ревкому аула Учкулан представление, в котором извещает, что, «не-смотря на неоднократные заявления начальник Учкуланского почтового отделе-ния», этот ревком «в течение некоторого времени уклоняется от подачи лошадей для почты до сел.Георгиевско-Осетинского». Судья предлагает сообщить о причи-нах срыва почтовой связи и указывает, что «уклонение от подачи лошадей под поч-ту есть деяние, караемое судом Ревтрибунала» .
Местным ревкомам обеспечивалось участие в административно-политических мероприятиях областного и отдельского формата. Летом 1920 г. ко всем аульным ревкомам поступил циркуляр, в котором сообщалось, что 10 августа в г.Екатеринодаре (здание Черкесской гостиницы на Базарной улице) решением Кубано-Черноморского ревкома созывается областной Съезд трудовых горцев. Ме-стным властям предписывалось выделить в качестве делегатов по 2 представителя от каждого аула: одного – от аульного ревкома, другого – «от трудовых горцев». В повестке дня Съезда были обозначены: 1) Текущий момент; 2) Советское строи-тельство; 3) Формирование «на добровольческих началах мусульманских частей Красной Армии»; 4) «Шариатский суд, калым, воровство и другие текущие вопро-сы». Предлагалось «немедленно избрать» делегатов на общих собраниях «из лиц, отвечающих требованиям Конституции РСФСР» . 11 августа по поручению от-дельского ревкома председатели станичных, волостных, сельских, аульных и хутор-ских ревкомов получают предписание «прибыть на съезд председателей местных ревкомов» Баталпашинского отдела, назначенный на 18 августа. Участники данного форума должны были рассмотреть продовольственный и земельный вопросы, «по-ложение, создавшееся на местах» .
С переходом от сельских ревкомов к сельским Советам рабочих, кре-стьянских, горских, казачьих и красноармейских депутатов изменилась система формирования органов власти. При рассмотрении темы, связанной с функционированием сельсоветов, следует помнить, что в ту пору не сущест-вовало разделения на государственную и муниципальную гражданские служ-бы. Существовала практика утверждения законно избранных руководителей сельсоветов решениями вышестоящих органов. Так, постановлением облис-полкома КЧАО от 21 марта 1924 г. были утверждены в своих должностях председатели и секретари в населенных пунктах: - селах: Ново-Эстонское, Кубранское, Воскресенское, Петровское, Красное, Пантелейменовское, Иван-Сусанинское, Ново-Урупское, Ермолов-ское, Хасаут-Греческое, Хуссы-Кардоникское; хуторов Речки Овечки, Чай-кин, Дружба, Балахоновское; - пос.Николаевский; - аулах: Егибокоский, Балтинский, Баташевский, Терезе, Учкекен, Эль-таркач, Кызыл-Покун, Эльбрус, Архыз, Красно-Карачаевский, Курорт-Теберда Точно также главы сельсоветов обязаны были перемещать собственных аппаратных работников по указанию «сверху», оформляя такие перемещения собственными актами. Например, в марте 1924 г. Областной административ-ный отдел (быв. Отдел управления) НКВД РСФСР предложил председателю Учкуланского окружного исполкома Боташеву «немедленно уволить» секре-таря Дуутского аулсолвета «и об исполнении донести», а тот – адресует то же требование, со ссылкой на «верхи» («по распоряжению Адм. Отд. Облиспол-кома КЧАО), председателю Дуутского аулсолвета .
Региональные (областные) органы исполнительной власти
Низовой уровень системы советских органов государственной власти представляли сельские (станичные, аульные) ревкомы. Они, согласно цир-куляра Кубано-Черноморского областного отдела управления от 18 июня 1920 г., состояли из трех членов, включая председателя, который одновременно являлся за-ведующим общим отделом; товарища /т.е. заместителя/ председателя, являвшегося местным военкомом; члена ревкома – заведующего земельным отделом . Образ-цы подписей должностных лиц, всех печатей станичных, аульских, волостных ревкомов должны был представляться в областной отдел управления . Местные ревкомы получали приказ информационно-инструкторского подотдела Баталпашинского отдела управления, не допускавший под страхом привлечения к ответственности «никаких самовольных увольнений, смещений и оставлений занимаемых должностей» членами местных ревкомов и секретарей «без утверждения и разрешения Отдела Управления» .
В циркуляре облревкома от 02.06.1922 г., направляемого всем ревкомам КЧАО через областной отдел управления, отмечается проблема «разнообразно соз-данных Ревкомов на местах в количественном отношении», ввиду чего всех их «нет возможности содержать на государственном снабжений». Документ установил штаты ревкомов: для населенных пунктов с числом жителей до 2000 чел. – 2 едини-цы (председатель, секретарь), до 5000 чел. – 3 (председатель, товарищ /заместитель/ председателя, секретарь), свыше 5000 чел. – 5 (председатель, 2 члена ревкома, сек-ретарь). В каждом из населенных пунктов области вводилась должность заведую-щего налоговым столом. Все местные ревкомы «с техническими работниками» должны были содержаться «за счет местного населения (как временная мера)», а окружные ревкомы и их отделы – за счет бюджета .
Проблемным оказывался вопрос об органах власти «в хуторах и местечках, имеющих небольшое население (20-40 дворов»), представители которых обраща-лись за разъяснениями в советскую администрацию Баталпашинского отдела. По-следняя действовала в соответствии с циркуляром Кубано-Черноморского отдела управления от 6 июля 1920 г. за №945-6864 на имя Баталпашинского отдельского ревкома. Этот документ, со ссылкой на 57 Конституции РСФСР, указывал, что во всех селениях, деревнях, селах, станицах, аулах, хуторах и др. населенных пунктах образуются Совета депутатов, а «в настоящий момент – ревкомы». В то же время, «в тех сельских местностях, где это будет признано не осуществимым» ввиду не-многочисленности жителей, «все вопросы управления разрешаются общим собра-нием избирателями данного селения непосредственно». Однако, поскольку «техни-чески такие общие собрания собирать не удобно», задача решалась тем, что «ма-ленькие хутора и местечки» выбирают общий, единый «ревком для данных насе-ленных мест», который функционирует на правах станичного ревкома и подчиняет-ся отдельскому ревкому .
Местные ревкомы наделялись правом ареста . Им, под угрозой наказа-ния «по всей строгости революционного времени», предписывалось выполнять требования военных властей «на рабочие руки» . Согласно приказа областного ревком от 7 июня 1920 г. за №202 ревкомам было предписано «принять самые строгие меры» к прекращению взыскания с населения области каких-либо денежных налогов и контрибуций .
Среди задач, налагавшихся на сельсоветы, был обеспечение сбора налогов, ветеринарного обслуживания, оспопрививания, формирование местных чрезвычай-ных противоэпидемийных, комиссий, учет владельцев поголовья лошадей, помощь в создании союза по улучшению коневодства, задержание дезертиров .
Среди многочисленных функций местных ревкомов было и обеспечение дея-тельности почтовой связи. Так, летом 1920 г. народный судья 5-го участка Токов направляет ревкому аула Учкулан представление, в котором извещает, что, «не-смотря на неоднократные заявления начальник Учкуланского почтового отделе-ния», этот ревком «в течение некоторого времени уклоняется от подачи лошадей для почты до сел.Георгиевско-Осетинского». Судья предлагает сообщить о причи-нах срыва почтовой связи и указывает, что «уклонение от подачи лошадей под поч-ту есть деяние, караемое судом Ревтрибунала» .
Местным ревкомам обеспечивалось участие в административно-политических мероприятиях областного и отдельского формата. Летом 1920 г. ко всем аульным ревкомам поступил циркуляр, в котором сообщалось, что 10 августа в г.Екатеринодаре (здание Черкесской гостиницы на Базарной улице) решением Кубано-Черноморского ревкома созывается областной Съезд трудовых горцев. Ме-стным властям предписывалось выделить в качестве делегатов по 2 представителя от каждого аула: одного – от аульного ревкома, другого – «от трудовых горцев». В повестке дня Съезда были обозначены: 1) Текущий момент; 2) Советское строи-тельство; 3) Формирование «на добровольческих началах мусульманских частей Красной Армии»; 4) «Шариатский суд, калым, воровство и другие текущие вопро-сы». Предлагалось «немедленно избрать» делегатов на общих собраниях «из лиц, отвечающих требованиям Конституции РСФСР» . 11 августа по поручению от-дельского ревкома председатели станичных, волостных, сельских, аульных и хутор-ских ревкомов получают предписание «прибыть на съезд председателей местных ревкомов» Баталпашинского отдела, назначенный на 18 августа. Участники данного форума должны были рассмотреть продовольственный и земельный вопросы, «по-ложение, создавшееся на местах» .
С переходом от сельских ревкомов к сельским Советам рабочих, кре-стьянских, горских, казачьих и красноармейских депутатов изменилась система формирования органов власти. При рассмотрении темы, связанной с функционированием сельсоветов, следует помнить, что в ту пору не сущест-вовало разделения на государственную и муниципальную гражданские служ-бы. Существовала практика утверждения законно избранных руководителей сельсоветов решениями вышестоящих органов. Так, постановлением облис-полкома КЧАО от 21 марта 1924 г. были утверждены в своих должностях председатели и секретари в населенных пунктах: - селах: Ново-Эстонское, Кубранское, Воскресенское, Петровское, Красное, Пантелейменовское, Иван-Сусанинское, Ново-Урупское, Ермолов-ское, Хасаут-Греческое, Хуссы-Кардоникское; хуторов Речки Овечки, Чай-кин, Дружба, Балахоновское; - пос.Николаевский; - аулах: Егибокоский, Балтинский, Баташевский, Терезе, Учкекен, Эль-таркач, Кызыл-Покун, Эльбрус, Архыз, Красно-Карачаевский, Курорт-Теберда
Органы управления социально-культурной сферой
Начало становления новых структур управления отраслью здравоохра-нения Верхней Кубани приходится уже на первые месяцы окончательного утверждения советской власти в этом регионе. Первым руководителем отдела здравоохранения Карачаевского округа в ноябре 1920 годы стал Магомет (Нюр-Магомет, Нюрчюк) Кочкаров (1886 г.р.) , который принадлежал к числу немногих отраслевых руководителей округа, имевших профессиональное образование. Еще в 1904 г. он окончил Екатеринодарскую военно-фельдшерскую школу , подведомственную Ку-банскому казачьему войску. Затем он не только трудился по специальности (в качестве фельдшера), но и вел активную общественную деятельность, на-правленную на просвещение горцев в сфере здравоохранения. В 1910 году он публикует заметку в русскоязычном журнале «Мусульманин», который изда-вался в Париже. В ней молодой освещает «медицинскую» проповедь, кото-рую в крупном карачаевском ауле Учкулан вел один просвещенный мулла. Повторяя её наиболее значимые моменты, Кочкаров излагает пути занесения холеры в Россию, основные источники заражения (непосредственно от боль-ных и их зараженные личные вещи, зараженную воду и др.), призыв к свое-временному обращению за врачебной помощью . В составе окрздравотдела числились заведующие тремя отделениями окружной больницы (гинекологического, терапевтического, глазного), фар-макологическим подотделом, а также врач для поручений, 2 врача-организатора, зубной врач, зубной техник, фельдшеры, медсестры, акушерка и др. (всего на весь округ имелось лишь 6 врачей) .
Возглавив советские органы здравоохранения, М.Кочкаров продолжал усилия по преодолению эпидемиологической угрозы, обострившейся в усло-виях Гражданской войны и послевоенной разрухи. Усилиями Кочкарова в1921 г. открылась больница для Карачаевского округа в Кисловодске (на 30 коек), где имелись с тремя отделения, а также аптека. Вся территория Кара-чая была разделена на шесть медико-санитарных районов. Началась подго-товка к формированию местной кадровой прослойки профессиональных ра-ботников медицины, к открытию врачебных и фельдшерских курсов .
В сентябре 1921 года Кочкарова перевели на пост заведующего отде-лом юстиции, а окружной здравотдел возглавил Хасанбий Хубиев . Но уже весной 1922 года, когда был создан отдел здравоохранения (облздрав) КЧАО, его заведующим стал тот же М.Кочкаров . Он установил дружеские связи со знаменитым офтальмологом С.В.Очаповским из Краснодарского медицин-ского института, который в 1921-1928 гг. осуществил неоднократные лечеб-ные экспедиции по горским селеньям Карачаево-Черкесии (Кочкаров лично помогал этому врачу, в т.ч. и в операционной) . Аппарат окружного отдела здравоохранения (окрздрав) Черкесии был утвержден в июне 1926 г., когда он и начал фактически функционировать. Его офис располагался в г.Баталпашинске (ул.Коммерческая, №51) . Были установлены ежемесячные оклады работников окрздрава: заведующий полу-чал 185 руб., зав. медицинским снабжением (он же фармацевт) – 100, бухгал-тер – 100, секретарь – 80, машинист – 40, рассыльная-уборщица – 25 руб. В мае 1926 г. был создан облздравотдел КАО, где заведующим вновь стал М.Кочкаров . В 1928 г. вместо него был назначен в 1928 г. беспартий-ный доктор Обозин , но Кочкаров оставался работать в системе управления здравоохранения, а в 1930-е гг. работал заместителем заведующего обл-здравотдела КАО . В 1936-37 гг. облздравотделом руководил Хызыр Узде-нов . Система управления здравоохранением КАО в середине 1930-х гг. ох-ватывала десятки медицинских учреждений, включая 15 врачебных участка, 6 больниц, 4 амбулатории, 3 консультационных пункта, 2 вендипансера .
Аппарат регионального отраслевого управления оставался небольшим. В 1937 году в аппарате облздравотделах Карачая и Черкесии работало по 7 человек . На тот год в системе здравоохранения КАО функционировало 8 больниц, 24 врачебно-амбулаторных участков и поликлиник, 7 пунктов по борьбе с туберкулезом и венерическими болезнями, 7 зубных кабинетов, ма-лярийная, пастеровская станции, 28 фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов, 15 родильных домов .
Государственное управление курортной сферой в Верхней Кубани на-чало вводиться в 1923 году, когда решением Карачаево-Черкесского обл-здравотдела был открыт первый санаторий для больных туберкулезом. Для восстановления и благоустройства местности в 1925 г. Главное курортное управление (ГКУ) Народного комиссариата здравоохранения РСФСР выде-ляет 50 тыс. руб., а в 1926 г. к делу подключается Северо-Кавказский краевой исполком, ассигновавший 30 тыс. Примерная площадь курорта, который рассматривался как «один из наиболее благоприятных курортов» СССР, со-ставляла 980 га .
Надзорные, контрольные, правоохранительные и фискальные органы
Особого внимание, как представляется заслуживают государственные органы исполнительной власти, осуществлявшие надзорные, контрольные функции. В 1920-1922 годах полномочиями общеправового надзора в регионах были наделены органы наркомата юстиции, составлявшие административ-ную вертикаль. С осени 1920 г. действовал отдел юстиции Карачаевского ок-руга, который с 27 ноября того года возглавил Наны Хасанович Токов, одно-временно занимавший пост заведующего отделом внутренних дел. Создан-ный в составе отдела юстиции шариатский подотдел возглавил Хаджи-Мурза Эркенов . На данную структуру возлагались работа по кадровой работе (подбор лиц на должности следователей, судей) . В сентябре 1921 г. отдел возглавил Маго-мет Кочкаров , до того руководивший окружным здравотделом.
В аппарате отдела юстиции в 1920-21 гг. работали Д.Н.Бойчевский (зам. зав. отделом юстиции, нар. судья 2-го района округа в г.Кисловодске), Н.К.Ярцев (зав. нотариальным отделением), И.И.Корсун (консультант), М.Г.Бойко (зав. бюро юри-дической консультации, секретарь), А.М.Кагрманян (секретарь отдела), А.А. Пав-лов (нар. судья), А.Л.Есаулов (нар. судья 2-го района), Е.Д.Плетнев (нар. следова-тель), М.В.Кудрявцева (делопроизводтель), А.В.Бегова, Д.М.Маргашева (регистра-торы), А.В.Шереметов, А.О.Хацевич (счетоводы), А.К.Бондарев (секретарь нар. су-да 2-го района), С.В.Чемпковский (секретарь суда), Гочияев Р.А. (переводчик), Ма-ноневский (судоисполнители 1-го района), О.А.Павлова (конторщица), В.Пронин, С.А.Терехов, И.Токов (рассыльные, курьеры) . Нетрудно заметить, что подавляющее большинство сотрудников отдела со-ставляли представители, как сейчас говорят, русскоязычного населения. Это объяс-нялось, с одной стороны, тем, что окружные структуры располагались в г.Кисловодске, из числа жителей которого легче было набрать грамотных работни-ков, а с другой – тем, что основная часть образованных представителей горского на-селения проживала в отдаленных от окружного центра селеньях.
Отдел юстиции был создан и в структуре облисполкома КЧАО (его возглав-лял Мансуров) . В 1922 г. региональные органы юстиции были упразднены, а их надзорные функции перешли к прокуратуре, которая в советской России появилась в мае 1922 года и с самого начала существовала как орган исполнительной власти. Так, Прокуратура РСФСР функционировала на правах отдела Наркомата юс-тиции РСФСР, причем прокурором России по должности являлся нароком юстиции . Прокурор РСФСР назначал и смещал (по представлению регио-нальных властей) прокуроров краев и областей, которые подчинялись ему напрямую. Аппарат региональных прокуратур был сравнительно немногочислен-ным. Так, по состоянию на 1926 год, в прокуратуре КАО работало 6 сотруд-ников (прокурор, 2 его помощника по областной прокуратуре и 3 помощника – по округам) . На следующий год численность штата увеличилась более чем вдвое и включала: прокурора области и его заместителя (интересно, что оба они имели одинаковый оклад – 150 руб., который был установлен по 16-му разряду единой тарифной сетки), 2 помощника по облпрокуратуре и один – по окружному прокурорскому участку (115 руб. по 15-му разряду), стар-ший секретарь и бухгалтер (75 руб. по 14-му разряду). Секретарь получал зарплату по 13-му разряду (46 руб.), статистик – по 11-му (39,1 руб.), заве-дующий секретной частью, делопроизводитель, машинистка – по 9-му (29,7 руб.), регистратор – по 7-му (23, 8 руб.). Оклады курьеру и сторожа были одинаковы – 15,3 руб. (4-й разряд) . В начале 1932 г. числилось 16 сотруд-ников, среди которых были и новые функционеры (старший следователь, народный следователь 1-го участка, следователь-практикант), число машини-сток возросло до трех, добавилась уборщица, но исчезли некоторые единицы (статистик, старший секретарь и бухгалтер) .
В 1923 г. архивы фиксируют в качестве прокурора КЧАО Стреляно-го . В 1926-1928 гг. прокурором КАО являлся Али-Султан Зекерьяевич Джаубаев, который был смещен в ходе партийных «чисток». Далее последовала частая смена руководителей областной прокуратуры, которую с 1928 г. возглавил Айтек Идрисович Батчаев, с 1929 г. – Хасан Алиевич Аппаев, с 1931 г. - Хызыр Махмутович Узденов, с 1932 г. – Исмаил Хасанович Байкулов, с 1933 г. – вновь Х.А.Аппаев и т.д. Все они были позднее репрессированы.
Согласно Положения о прокурорском надзоре от 1922 г., прокуратура наделялась правами осуществления государственного надзора за соответст-вием закону действий органов власти, общественных организаций хозяйст-венных учреждений, а также граждан. В отношении последних прокуратура правомочна была возбуждать уголовное преследование, а в отношении орга-нов власти и иных юридических лиц – выносить протест . В период «Боль-шого террора» прокурор входил в состав печально известных «троек» – вне-судебных органов, осуществлявших основную массу репрессивных актов 1937-1938 гг.
