Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление в России демократического федеративного государства в свете зарубежного опыта 64
1. Исторический опыт формирования федеративных государств и основные принципы федерализма 70
2. Особенности процессов демократизации в постсоветской России: региональный аспект 101
Примечания 115
Глава 2. Борьба элиты Татарстана за суверенитет. 1990-1994 гг 123
1. Попытки обретения статуса союзной республики в 1990-1991 гг 126
2. Социально-политическая обстановка и борьба «равноправный договор» с федеральным Центром. 1992- 1994 гг 165
3. Особенности переговорного процесса по заключению договора между Республикой Татарстан и Российской Федерацией 189
Примечания 206
Глава 3. Выборы в Татарстане: специфика подготовки и проведения. Роль выборов в укреплении позиций республиканской элиты 214
1. Роль административного ресурса на выборах в Республике Татарстан .223
2. Аномалии на татарстанских выборах 269
3. Эволюция процессов административного управления выборами в Татарстане (1991-2001) 283
4. Выборы в Татарстане 1996 - 2001 гг. на фоне выборов в других регионах 3 03
Примечания 322
Глава 4. Татарстан как «особый субъект» Российской Федерации 332
1. Элита Татарстана об итогах курса на государственный суверенитет 332
2. Реальные результаты борьбы за суверенитет 337
Примечания 386
Заключение 392
Библиографический список источников и литературы 406
Сокращения и определения 4
- Особенности процессов демократизации в постсоветской России: региональный аспект
- Социально-политическая обстановка и борьба «равноправный договор» с федеральным Центром. 1992- 1994 гг
- Аномалии на татарстанских выборах
- Реальные результаты борьбы за суверенитет
Особенности процессов демократизации в постсоветской России: региональный аспект
В экономическом плане "на фоне всероссийского экономического хаоса эта республика действительно выглядела "оазисом стабильности" и образцом действенного реформаторства по всем направлениям - экономическому, демократическому и национально-этническому"51. Хотя это высказывание, возможно, является одним из самых восторженных, оно отражает благожелательное в целом отношение к внутренней политике властей Татарстана, свойственное для авторов, придерживающихся «глубокого исторического подхода».
При этом получение особых полномочий для отдельных субъектов Федерации, начиная с Татарстана, и создание de facto асимметричной федеративной структуры даже некоторые из этих же исследователей вынуждены расценить как пагубное для федерального Центра. "Если все 89 регионов будут требовать удовлетворения своих интересов, начиная от запрещения федеральных войск на своей территории до создания своих законов для торговли и извлечения наибольшей выгоды от федеральной казны - Центр превратится в пустую оболочку, лишенную политического и экономического контроля над провинциями"52.
Итак, в новых условиях после 1990 г. элита Татарстана успешно боролась за свое место, сохранила все позиции, осталась монолитной, почти не допустив в свои ряды новых, не связанных с нею ранее членов, и, главное, она получила большую независимость от Москвы. Самыми важными являются два вывода. Первый - элита получила полное одобрение своей политики со стороны народа во время серии выборов и референдумов 1990-2001 годов. Второй - в первые годы, до 1993-го, она вынуждена была значительно корректировать свои действия в соответствии с требованиями национальных движений. В этом состоит краткий итог работ, основанных на глубоком историческом подходе.
В работах, из числа упомянутых, наблюдается дифференциация по глубине и точности анализа в отдельных аспектах. Так, Равно дает достаточно полный юридический анализ договора РФ и РТ, структуры власти в республике, избиратель ной и политической систем. Э. Уокер представляет богато иллюстрированный фактами ход событий после 1988 года. Его экспертное мнение о договоре, кратко уже представленное выше, во многом совпадает с мнением Равно. Малик подробно описывает ход переговорного процесса, выделяя различные стадии и представляя участников переговоров с обеих сторон. Маколи проделала заметные шаги при анализе референдума РТ, нарисовала впечатляющий портрет элиты Татарстана. Она поставила ряд существенных вопросов, ответы на которые, будь они получены, возможно, заставили бы изменить канву ее подхода к проблеме.
И все же, в целом освещение событий этими исследователями страдает неполнотой. Общим свойством их работ является значительная опора на официальную информацию из казанского Кремля и недостаточная опора на другие источники.
Количество работ, в которых делалась опора на такой подход, было велико и они стали благоприятной почвой для дальнейшего культивирования мифа о долгой исторической памяти татарского народа, его упорном стремлении к независимости и неприязненном, если не враждебном, отношении к России и к русским. Примеры можно встретить в самое последнее время. В. Постнова, отмечая, что, по мнению членов татарских националистических организаций, «Казань - это не Россия, никогда не была Россией и не заставите», продолжает: «Российские правители не хотят это признавать. Даже знать не хотят, что татарин с тех пор, как русский царь Иван Грозный завоевал Казанское ханство, не чувствовал и сейчас не чувствует себя комфортно и более всего не любит и никогда не полюбит великодержавный российский апломб. Оказавшись волею истории в самом центре России, он, по сути, оказался в западне, в капкане, из которого не может выбраться»53.
Как мы полагаем, сравнение с «западней» является неуместным преувеличением для подавляющего большинства татар, ни в настоящее время, ни в начале 1990-х. Для них более естественным было сопоставление ситуации с жизнью в квартире в большом доме, где есть много добрых соседей, но управление деятельностью всей общины ведется неудовлетворительным способом. Что касается «комфорта» в самоощущениях татар - «националов», то, наоборот, во время президентства Ельцина именно эта узкая группа могла вкусить все удобства быть активным, време нами даже агрессивным, инициатором многих культурных, общественных и политических акций, мероприятий и проектов, выступать от имени всего народа республики, часто не имея на то прав, обладать возможностью транслировать свои взгляды не только в республике и далеко за ее пределами.
Распространенность такого подхода основывается на его востребованности в рядах республиканской элиты, которая оказывает поддержку этой позиции и сама настойчиво ее продвигает. Можно предположить, что после смены лидеров политической элиты, активность распространения глубокой исторической версии пойдет на убыль. Дивиденды от пропаганды этой версии получены уже сполна и новые менеджеры научатся извлекать значительную политическую прибыль и экономические выгоды от нефти, промышленности и грамотных реформ без интенсивного привлечения этнических аргументов.
Обратимся ко второму подходу (выше мы назвали его современным историческим). В его основе лежат исследования процесса перехода к демократии и интересов элит. Например, рассмотрение П. Луонг концентрируется на вопросах интересов и положения элиты Татарстана, современного национального движения и их взаимодействия в переходных условиях, роли других этнических групп54. Другим примером в этом ряду может служить работа М. Фа-рукшина55. После 1996 г., таких исследований стало больше, возможно, вследствие того, что стали вскрываться значительные нарушения при проведении выборов Президента РФ в Татарстане и негативные последствия от набиравшего обороты, становившегося гипертрофированным по размаху договорного процесса Центра с регионами56. Все чаще появляются работы, в которых происходит пересмотр деятельности национальных движений, "парада суверенитетов" и "парада договоров" в республиках в составе России.. Авторы уделяют наибольшее внимание сравнительному анализу, объективной стороне дела, мотивам правящих элит, взаимодействию всех заинтересованных сторон (акторов), уровню развития общества; они анализируют законодательную базу, созданную в республиках, объективные данные, даты событий, корреляции между ними, стремясь ослабить влияние субъективных факторов, часто связанных с поисками преференций для этнических элит (Дж. Ловенхардт, Ст. Солник, М. Фарукшин, В. Бажанов, Дж. Кан, В. Гельман ).
Социально-политическая обстановка и борьба «равноправный договор» с федеральным Центром. 1992- 1994 гг
Для понимания процессов становления российского федерализма очень важным является то, что почти все перечисленные выше восемь характерных черт свойственны и для Башкортостана - второй по степени влияния на федеральный Центр республике. Как следствие, в обеих республиках были созданы два очень близких, аналогичных режима, которые имели сходные внутренние структуры, опирающиеся на идеологию государственной независимости коренной этнической группы данной республики135. Этот фактор, конечно же, придавал большую уверенность в выборе инструментов давления на Москву элитам обеих республик, что, в конечном счете, определило их временный успех в период с 1994 по 1998 гг. и постепенную потерю влияния в последующие годы.
Все восемь пунктов отражают типичные пробелы в аргументации авторов, пишущих о Татарстане, являются принципиальными для понимания динамики ситуации в республике и особенностей ее влияния на федеративные отношения в России в целом. Они, однако, не были учтены или учтены недостаточно в работах многих авторов, особенно тех, кто придерживался условно названного нами "глубокого исторического подхода". В результате, как верно заметил В.Бажанов, создается "впечатление, что многие из них "срезают" лишь внешний слой достаточно сложных и глубоких процессов,...картина происходящего в Татарстане получается однобокой".
Представленный список пробелов в исследованиях авторов, занимавшихся проблемами становления федеративных отношений в России и воплощения идей федерализма в самых влиятельных российских республиках - Татарстане и Башкортостане - не является исчерпывающим. Подобным образом не были отмечены ограничения гражданских прав в субъектах-лидерах суверенитета, которые были зафиксированы, например, в конституциях Татарстана 1992 г. и Башкортостана 1993 г. Не получили оценки методы приватизации по своим «суверенным» правилам, примененные в РТ и РБ. В результате такой приватизации элита продолжала контролировать львиную долю промышленности и объектов недвижимости через механизмы государственного владения и управления, которые она же устанавливала с помощью региональных законов и актов исполнительной власти. Некритично, следуя за официальной региональной пропагандой, был показан так называемый механизм «мягкого вхождения» в рынок.
Все эти пробелы и недоработки предоставляют большое поле для исследований, которое до настоящего времени не было освоено исследователями.
Основной целью диссертации является исследование процесса становления федеративных отношений в постсоветской России в условиях перехода к новой общественно-политической системе, осмысление значительной роли в этом некоторых российских республик и, прежде всего, Татарстана, опирающейся на совокупность объективных и субъективных факторов и условий, которые проистекают из хода преобразования России и имеют корни в советском и, частично, более ранних исторических периодах.
Для достижения поставленной цели автор полагает необходимым решение следующих исследовательских задач: - представить динамику и содержание процессов в Татарстане и в целом в России во время «парада суверенитетов» и последующего формирования федеративных отношений в современной России; - дать анализ настроений общественности и элиты Республики Татарстан; в особенности раскрыть роль национальных (татарских и русских) общественных организаций, степень их влияния на поведение и программу политической элиты и, наоборот, оценить воздействие элиты на планы, персональный состав и активность татарских общественных организаций, выполнив это для наиболее важных периодов в политической жизни республики: а) в первые годы переходного периода (1990-1991 гг.), б) при подготовке и проведении референдума 1992 г. и принятии Конститу ции РТ 1992 г., в) в ходе подготовки договора с Российской Федерацией (1991-1994 гг.); - выявить особенности двусторонних переговоров Татарстана и России как процесс нахождения компромисса между федеральным Центром и татарстан-ской элитой, оценить влияние этого договора на последующий за этим договорный процесс, вовлекший более, чем половину субъектов федерации, и преобразовавший Россию в асимметричную федерацию; - исследовать точки зрения российских и западных авторов на процессы взаимодействия общества, элиты и национальных организаций в Татарстане, на отношения Татарстана и федерального Центра в период до 1998 года; критиче ски сравнить их с фактическими данными, классифицировать по степени объективности и независимости от информационно-пропагандистского поля, генерируемого этнической правящей элитой, и по отношению к влиянию исторического наследия на современные события; - на основе анализа разнообразных источников, относящихся к выборам и референдумам, проведенных на территории Татарстана в период с 1991 по 2001 гг. показать изменение качества выборов и уровня использования административного ресурса, оценить его пространственное распределение и возможную зависимость степени давления на избирателей от положения того социального слоя, к которому это давление применяется, и от политических позиций республиканской элиты на федеральной арене; оценить основные характеристики выборов в Татарстане и Башкортостане на фоне других российских регионов; рассмотреть меры и характер воздействия республиканской элиты на демократические институты в ходе реализации плана приобретения и укрепления государственного суверенитета республики; - выявить и сравнить степень влияния на ход выборов уровня политической культуры, активности и материальной свободы граждан, с одной стороны, и воздействия исполнительной власти - с другой; - используя сравнительный анализ конституций и уставов субъектов федера ций выделить те субъекты Федерации, в которых права личности гарантирова ны в меньшей степени и в меньшем объеме, чем это установлено федеральной конституцией и оценить возможную зависимость объема прав граждан от ори ентированности элиты на национальную независимость республики, ассоции рованную с титульным этносом; определить уровень монополизации власти в республике татарской политической элитой;
Аномалии на татарстанских выборах
Наиболее известными федеративными государствами являются Соединенные Штаты Америки (год объявления федерацией - 1787), Швейцария (1848 г.), Канада (1867 г.), Бразилия (1889 г.), Австралия (1901 г.), Мексика (1917 г. - восстановление федерации, впервые была провозглашена в 1824 г.), Австрия (1920 г.), Германия (1949 г.), Индия (1950 г.)16. Обсуждение практики государ ственного строительства первой федерации - США - ввело в широкий обиход термин «федерализм» и положило начало современным политическим теориям федеративного государства.
За истекшие два с лишним столетия своего развития американский федерализм без сомнения оказал сильнейшее влияние на организацию государственной власти в других федеративных государствах. Но и другие федеративные государства, как Австралия, Австрия, Канада, ФРГ, Швейцария внесли значительный и оригинальный вклад в развитие федерализма. Всего же в мире насчитывается около тридцати федеративных государств, в том числе пять из шести самых крупных по территории - Австралия, Бразилия, Канада, США и Россия.
Федерация является одним из трех наиболее общих известных политической теории типов государственного устройства. Два других - конфедерация и унитарное государство. Конфедерация - это союз двух или более государств, сохраняющих свой суверенитет практически в полном объеме, правительства которых сами решают, что из властных полномочий может быть передано Центру. Центр в таких случаях обычно бывает слабым, а само конфедеративное государство - неустойчивым. Оно существует недолго и затем либо распадается, либо трансформируется. Эта форма сравнительно редко встречалась в истории. В XX веке два государства конфедеративного типа - Объединенная Арабская Республика, состоявшая из Египта и Сирии и образованная в 1958 г., и Сенегамбия, объединившая в 1982 г. Гамбию и Сенегал, - распались через несколько лет после объединения .
Унитарное государство - наиболее часто встречающийся тип государства в современном мире. К этому типу государств относятся Франция, Япония, большинство средних и небольших европейских стран, таких как, например, скандинавские. В современном унитарном демократическом государстве, как и в федеративном, территория делится на части, а центральная власть состоит из трех ветвей - исполнительной, представительной и судебной. Отличие состоит в том, что исполнительные и судебные ветви власти в территориальных частях являются подразделениями исполнительной и судебной власти Центра. Таким образом, вертикальное разделение власти отсутствует - власть, за исключением представительной, является единой сверху донизу.
Современные федерации устроены более сложно. Они имеют вертикальное разделение властей: избираемые на общих выборах главы исполнительной власти частей государства, называемых в таком случае субъектами федерации, имеют значительную независимость от Центра в осуществлении своей власти, пределы которой ограничены федеральной конституцией.
Чтобы еще более защитить свою территорию от возможности разделения на части, в конституции федераций вводится определение территории государства. Это делает невозможным одностороннее отделение субъекта федерации без изменения конституции, т.е. без одобрения этого шага гражданами всего государства. К тому же право сецессии субъекта федерации отсутствует в конституциях федераций. Во-вторых, в федеральных конституциях сосредотачивается решение всех вопросов, касающихся защиты целостности государства со стороны внешних и внутренних недругов. В-третьих, вопросы внешнеполитической деятельности, таможенного и торгового единства территории федерации относятся к предметам ведения федерации . Все это является основным каркасом федерации, необходимым условием для её стабильного функционирования. Мы видим, что в отличие от конфедераций, федеративные государства - это устойчивые государственные образования, в которых гарантии территориальной целостности заложены в конституциях государств. Часто такие вопросы даже не включаются в обсуждение в предположении, что они обязательные и сами собой разумеющиеся. Однако это не всегда было так в постсоветской истории России.
Среди основных принципов внутреннего устройства федеративного государства лежит разделение власти на два или три уровня. В настоящее время считается, что оно основано на системе, при которой «1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения; 2) каждый уровень имеет, по крайней мере, одну сферу, в которой он является автономным; 3) имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере»19.
Джеймс Мэдисон, один из основателей США, характеризуя разделение правления на два уровня, писал: «Федеральная конституция представляет счастливое сочетание: крупные, затрагивающие всех интересы отданы в ведение общенационального законодательства, а местные и частные - в ведение зако 20 нодательных органов штатов» . В частности, к исключительному ведению конгресса США были отнесены установление федеральных налогов, чеканка монеты, формирование и содержание армии и флота, учреждение и устройство почтовых служб и почтовых дорог и некоторые другие. К ведению штатов относятся, например, регулирование внутриштатной торговли, здравоохранения, общественного порядка, вся область традиционных правовых отношений (гражданское, уголовное, процессуальное право) . Подобное разделение предметов ведения и полномочий принято и в других федеративных государствах. Также и в Конституции РФ предметы ведения двух государственных уровней определены в статьях 71, 72 и 73 и можно сказать, что был применен сходный принцип разделения полномочий, несмотря на двести лет, разделяющие конституции США и России.
Федеративное государство отличается от демократического унитарного тем, что принцип так называемого горизонтального разделения власти на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную, присущий унитарному государству, дополняется принципом федерализма или так называемым вертикальным распределением властных полномочий. Система сдержек и противовесов, введенная для исключения возможности злоупотребления властью отдельным лицом или группой лиц, работает на федеральном уровне в федеративном государстве так же, как и в унитарном государстве: каждой из трех ветвей власти предоставлены существенные возможности для контроля и сдерживания двух других. Но в федерации это разделение дополняется распределением полномочий между Центром и субъектами федерации. Власть субъекта федерации, аналогично федеральной власти, разделяется также на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную, и они подобным же образом должны быть самостоятельными и связанными друг с другом системой сдержек и противовесов.
Реальные результаты борьбы за суверенитет
Оценки аналитиков соответствуют этому выводу. Оценивая политическую трансформацию России за последние полтора десятилетия, Арчи Браун считает, что наиболее успешным для демократии был короткий период перед распадом СССР142. Лилия Шевцова полагает, что в настоящее время в России сформировался «бюрократический квази-авторитаризм» с наличием определенных элементов демократии, которыми правительство старается управлять143. А перспективы движения в сторону демократии часто оцениваются, как например Майклом Макфолом, в весьма неопределенных терминах: «через десять лет российское государство может быть ни демократией, ни диктатурой, а чем-то средним, близким к тому режиму, который имеется сейчас»144.
Таким образом, мы приходим к выводам, что, во-первых, постсоветский период российской трансформации показывает, что невозможно строить государство, тем более, современное федеративное государство, под влиянием интересов локальных элит, уступая им права на принципиальные государственные решения, не создавая им противовесов в виде сильного центра, представляющего интересы граждан всей страны, развитого гражданского общества и игнорируя предыдущий опыт других стран. Например, так, как это рисовалось видному представителю власти Татарстана в периоды конструирования модели республиканского суверенитета и ее наибольшего расцвета В. Лихачеву: «Взаимоотношения федерального Центра и Татарстана практически невозможно свести к известным мировому опыту формулам государственного права. И не стоит этого делать. Жизнь, она много богаче политических схем. Важен конечный результат»145. Жизнь, которая действительно богаче схем заинтересованных политиков, еще раз показала, что именно пренебрежение предыдущим опытом приводит к сужению теоретической базы и обедняет практическую реализацию проекта, что и получилось в случае попытки реализации суверенитета одного субъекта Федерации, который добивался исключительных, по сравнению со всеми другими регионами, прав. Мы убедились, что существуют принципы федерализма, выстоявшие проверку двухсотлетним опытом построения и функционирования современных федеративных государств, отступление от которых дорого обошлось и федерации, и субъектам, затеявшим этот эксперимент.
Во-вторых, проблема демократизации, построения демократического государства в России оказалась настолько сложной для нашего общества, что оно начало терять ориентиры после первых нескольких лет преобразований. С одной стороны, даже сейчас, в новом веке, после неудачных попыток внедрить демократические институты в обществе существуют значительные группы, которые поддерживают внедрение демократии в России146. С этой точкой зрения продолжают, по крайней мере, формально, соглашаться федеральная и региональные элиты. С другой - и элиты, и общество терпимо относятся к наличию авторитарных режимов в отдельных регионах и к проявлениям элементов антидемократического поведения федеральных властей.
Одним из основных дефектов федерализма России 1990-2000 гг. нам видится острый дефицит демократии в субъектах Федерации. Демократия на федеральном уровне в 1990-е гг.была продвинута дальше, чем в регионах. Региональные элиты легко создавали видимость наличия минимально требуемых атрибутов демократического правления. Поэтому в течение долгого времени спор о федерализме опирался на так называемое выражение воли народов, на их мнение о процессах федерализации, суверенитета, прав субъектов. Лишь немногих заботил тот факт, что в действительности народ в регионах был в значительной степени отстранен от участия в решении вопросов своего государственного устройства или выбора своих представителей в исполнительную и законодательную ветви власти.
Теперь, как кажется, регионы, уступив Центру в вопросах федерализма, могут взять реванш, предоставляя свой антидемократический опыт центральной власти, которая как будто стоит на распутье и еще не сказала своего слова об отношении к демократии в стране.
Такое состояние не является свойством, характерным исключительно России. Мы говорили выше о большом числе стран, отнесенных к «серой зоне», ушедших от диктаторского правления и не обозначивших демократию как конечный пункт своего развития. Ход развития каждой из них до момента «ухода» имел черты, отличающие ее от других, что не помешало всем им обладать в настоящее время большим числом общих черт.
То, что выделяет случай России, так это уникальное сочетание проблем, которые надо решать одновременно: освобождение от установок, выработанных в ходе многовекового существования в условиях государства патерналистского типа, излечение от тяжелого наследия предыдущего режима, построение прочного федеративного государства, решение экономических проблем, закрепление и углубление тех элементов демократии, которые уже присутствуют в государстве или которые недавно были утрачены.
В настоящей главе были даны краткие обзоры вопросов, имеющих непосредственное отношение к дальнейшему материалу. Во-первых, это история развития федеративных государств и основные принципы их построения, полученные в ходе этого развития: вертикальное разделение власти на три автономных уровня, внутренняя непротиворечивость законов федерации, соотношение суверенитетов федерации и суверенитетов ее субъектов. Во-вторых, это особенности продвижения демократии в странах современного мира, и, в частности, в странах постсоветского пространства. Отмечено, что около двух третей государств в настоящее время в мире претендуют на звание демократических. Однако уровень развития демократии в них сильно различается и есть много таких, которые продолжают находиться в первоначальном состоянии уже в течение многих лет.
В том и другом случае мы стремились проводить аналогии с ходом федеративного процесса и процессом демократизации в России и российских регионах. Было показано, что хотя с введением Конституции 1993 г. в Российской Федерации формальная структура государственного устройства была построена на принципах, проверенных столетиями в других федеративных государст вах, на практике многие содержательные стороны федерализма по различным причинам не были реализованы. Рассматривая состояние демократии в регионах России, мы показали, что при большом разнообразии в субъектах федерации систем правления, среди них нет ни одной которая бы могла быть отнесена к демократической. Вместо этого мы имеем разнообразные примеры как систем слабого плюрализма, так и авторитарных режимов со слабой тенденцией постепенной трансформации вторых в первые. Если эта трансформация и означает переход на относительно более высокий уровень демократии, то она редко сопровождается усилением гражданского общества, повышением качества выборов и развитием других институтов демократии. Об устойчивой долгосрочной тенденции к консолидации демократии в регионах России говорить еще рано.
