Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление государственной политики в отношении детей в 1991-2004 гг 30
1.1 Социально-экономические и политические предпосылки разработки государственной политики в отношении детей 30
1.2 Эволюция формирования правовой базы 55
Глава 2. Осуществление государственной политики в отношении детей в Красноярском крае в 1991-2004 гг 85
2.1 Деятельность региональных органов власти по реализации государственной политики в отношении несовершеннолетних 85
2.2 Социально-экономическая эффективность политики в отношении детей 122
Заключение 147
Список использованных источников и литературы: 151
Приложение 194
- Социально-экономические и политические предпосылки разработки государственной политики в отношении детей
- Эволюция формирования правовой базы
- Деятельность региональных органов власти по реализации государственной политики в отношении несовершеннолетних
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Нестабильность социально-экономической обстановки в России: негативные последствия перехода к рыночным отношениям, многоотраслевой спад производства, дороговизна товаров и услуг, галопирующая инфляция, безработица, вынужденная миграция населения - привели к снижению жизненного уровня семей, увеличению разрыва между среднедушевыми доходами и прожиточным минимумом, разрушению инфраструктуры здравоохранения, образования и культуры, заметно ухудшили положение детей и возможности семьи и государства по их жизнеобеспечению, развитию и социализации.
Дети — будущее любой страны, в том числе и России. Кризисное состояние российского общества самым болезненным образом отразилось на биологическом существовании детей. В результате сложилась реальная угроза здоровому генофонду нации и этносам, интеллектуальному потенциалу страны, началось вырождение россиян. Поэтому как никогда актуальной является необходимость создания целостной концепции государственной политики в отношении детей.
В 1991-2004 гг. в стране усилилась региональная дифференциация уровня благосостояния детей в силу существенного различия природно-климатических условий, неравномерности экономического развития территорий, стремления перенести решение социальных проблем из центра в регионы (при этом Красноярский край в 1990-е гг. являлся регионом-донором).
В исследуемый период государственная политика в отношении детей проходила период становления. При этом она имела свои специфику, структуру, успехи и неудачи. Для нее было характерным переход от огосударствления всех форм жизнеобеспечения населения к либеральной концепции развития общества. Все это шло в рамках становления новой российской государственности, нестабильности и кризисов.
Аналогичные процессы наблюдались и в Красноярском крае. В регионе произошел многоотраслевой спад производства, обусловленный развалом
4 военно-промышленного, аграрно-промышленного комплексов, переделом собственности, и ориентации новых собственников на развитие только тех отраслей, которые связаны с добычей и реализацией невосполнимых природных ресурсов. В результате, как в регионе, так и в других субъектах РФ, значительно ухудшилось социальное положение населения, в т.ч. детей и подростков. Социальные вопросы стали ареной политических баталий и спекуляций. В этих условиях шло становление политики в отношении детей.
В теоретическом аспекте актуальность исследования состоит, прежде всего, в необходимости достоверного ее отражения в отечественной истории, извлечении уроков в интересах социального прогресса общества. Общественные науки призваны отслеживать, фиксировать и анализировать процессы, происходившие в детской и подростковой среде, выявлять позитивное и негативное в историческом опыте, учитывать его в научной и практической деятельности. Политика государства в отношении детей является важной и объемной, ответственной частью общегосударственной социальной политики, которая постоянно развивается, не ограничена определенным периодам и требует самостоятельного изучения.
Таким образом, актуальность данной проблемы обусловлена: 1. Красноярский край — весомая часть РФ по территории, где в рассматриваемый период проживало более 3 млн. человек, из которых детей (от 0 до 14 лет) 14,7 %. Поэтому опыт становления и реализации политики в отношении детей всегда актуален. 2. Необходимостью достоверного ее отражения в отечественной истории, в извлечении уроков в интересах социального прогресса общества 3. Не изученностью проблемы. В ряду исторических исследований отсутствуют работы с подобными параметрами (данное время, место, проблема).
Научная разработанность темы. Историографический анализ позволяет оценить степень интереса к исследуемой проблеме в исторической науке, выявить основные положения, тенденции, позитивные и негативные стороны накопленного опыта, определить направления углубленного изучения темы.
Исследование государственной политики в отношении детей носит полидисциплинарных характер. Она изучается историками, правоведами, педагогами, философами, психологами, медиками и другими специалистами. Каждая из этих наук имеет собственный объект, предмет и задачи исследования, свою методологию.
Так, например, в антропологии широко используются данные анатомии, физиологии, психологии, географии, экономики и т.д. Демографы изучают детей как источник воспроизводства населения. Медиков интересуют вопросы физиологии и гигиены детей, формирование из них здорового поколения, медико-санитарное обеспечение здоровья детей и пр. Социальные педагогики реализуют идеи, достижения и ведущие принципы традиционной и нетрадиционной педагогики, социологии, социальной психологии, биологии, антропологии1. Общая, социальная, возрастная, педагогическая психологии изучают различные аспекты жизнедеятельности ребенка на разных возрастных этапах его развития. Экономисты изучают ребенка как элемент в системе организации труда, в качестве будущих трудовых ресурсов2. Этнографы исследуют положение детей в семье и в быту, анализируют отношение к ним у разных этносов, специфические закономерности воспитания, обучения, раскрывают зависимость обретения ребенком различных умений и навыков с учетом социокультурной среды, изучают народную педагогику и детский фольклор разных этносов . Социологи обращают особое внимание на усвоение детьми культуры своего народа, анализируют взаимоотношения детей с родителями, сверстниками, выявляют особенности семейного воспитания и социализации ребенка 4. Правоведы и юристы период детство понимают как этап жизни человека, который связан с приобретением более полного объема дееспособности по мере достижения определенного возраста. Они различают
1 Василькова Ю.В., Василькова Т.А. Социальная педагогика. Курс лекций. - М. 2001. - С 14-16. 2См. Положение детей в СССР. Состояние. Проблемы. Перспективы. - М. 1990. - С. 79. Научно-исследовательский институт детства в 1990 г. сделал попытку сформулировать понятие и дать конкретные предложения по формированию специальной отрасли экономики - экономики детства. К сожалению, в дальнейшем эта область исследования не получила развития.
3 Мид М. Культура и мир детства. - М. 1988.
4 Щеглова С.Н. Социология детства. - М. 1996. - С. 97.
такие возрастные границы как 6, 8, 10, 14, 15, 16, 17, 18 лет, каждая из которой имеет свою правовую обеспеченность и научное обоснование. Взгляды философов концентрируются на детском сознании как кардинально отличающемся от взрослого способа существования сознания. Учеными исследуются отличия детей, проявляемые в языке и речи, рассматриваются процессы постепенного вытеснения детского способа структурирования реальности, анализируются особенности протекания данных вытеснительных процессов в зависимости от изменений: требований к взрослому члену социума
Объектом исследования исторической науки является место детства в обществе, его взаимодействия с другими общественными образованиями; эволюция положения детей, особенности развития и становления личности ребенка в разные исторические эпохи.
Несмотря на то, что к проблемам детства обращаются ученые разных профилей обществознания России, данная тема только начинает разрабатываться. В последние годы, хотя и был опубликован ряд монографий по проблемам детства, они не дают полного анализа сложившейся ситуации в стране. В фонде литературы по исследуемой проблеме преобладают брошюры и статьи, в которых детально разрабатываются узкие вопросы по всему спектру жизнедеятельности детей.
В 1990-е г. научные и научно-практические конференции, круглые столы и симпозиумы по проблемам детей проводились регулярно. Однако соискателем не выявлено ни одного научного симпозиума по отечественной истории, посвященной истории детства на современном этапе .
В историографии проблемы, на наш взгляд, можно выделить несколько направлений, в изучении которых наметились определенные успехи. Так,
5 Метгьюз Г. Философия и ребенок. // Вопросы философии. -1986. -№11.- С.87-91.
6 Сироты России: проблемы, надежды, будущее: материалы межрегиональной конференции. Москва, 20-21
декабря 1993 г./ Независимая ассоц. детских психиатров и психологов, Орден милосердия и соц. Защиты и др.
М., 1994 - 72 с; Государство и дети: реальности России: Материалы междунар. науч.-практической
конференции. - М.:ЦНИЭИуголь, 1995. - 118 с; Государство и дети: реальности России. / Сб. матер.
Международной научно-практической конференции. - М.,1996. - 156 с; Дети России: насилие и защита:
Материалы Всерос. науч.-практич. конференции. Москва, 1-3 окт. 1997 г. / Независимая ассоц. детских
психиатров и психологов, Гос. науч. центр соц. и судеб. Психиатрии. - М.: 1997. - 133 с. и др.
7 разностороннюю разработку получили общие вопросы детства. Прежде всего, следует отметить работы С.Н. Щегловой «Социология Детства» (1996) и
1-і
«Детство: методы исследования» (1999) . Автор рассматривает статус детства, его продолжительность, специфику социализации детей в разные исторические эпохи и процесс формирования современного представления о детстве как социокультурной целостности, обосновывает актуальность исследования детской субкультуры как особого фактора формирования личности в современном обществе. Главный акцентом в работе Е. М. Рыбинского «Детство как социальный феномен» (1998)8 стало методологическое исследование понятий «ребенок», «дети», «детство», раскрываются аспекты научной характеристики социального феномена детства, обосновывается комплексный подход к исследованию проблем детства. На основе анализа материалов СМИ автором представлена динамика изменения отношения общества, государства к детям в последнее десятилетие двадцатого столетия.
Знакомство с научными изданиями свидетельствует о том, что сложившиеся неблагоприятные условия жизни детей инициировали усиление научной разработки проблем детства. Обращает на себя внимание то, что в 1990-е гг. наметилось продвижение в осмыслении теории детства, для чего созданы специализированные научные организации (например, НИИ детства Российского детского фонда). Историография свидетельствует и о том, что исследователями немало сделано в плане современной разработки научной проблемы детства. Вместе с тем негативное состояние жизнедеятельности детей стимулирует необходимость усиления внимания ученых к этой проблеме
Проблемы детей и подростков частично нашли отражение в научных трудах по социальной политике Российской Федерации (В.И. Жуков,
7 Щеглова С.Н. Социология детства. - М.: «Институт молодежи». 1996. - 128 с; Щеглова С.Н. Детство: методы
исследования. «Социум». - М. 1999. - 173 с.
8 Рыбинский Е.М. Детство как социальный феномен. - «Дом». М. - 112 с.
9 См.: Актуальные проблемы современного детства: Сборник научных трудов. / НИИ детства Российского
детского фонда. Вып. 1-6 - М. 1993-1998.; Платонова А.П. Детство и его социальная защита в условиях
реформирования российского общества. - М., 1995.-45 с; Дармодехин СВ. Семейная политика РФ: от оценки
состояния к формированию стратегии. // Семья в России. - 1996. - №2. - С 5-16.; Рыбинский Е. М. Социальные
реальности детства в современном российском обществе. - М.,1998 - 134 с; и др.
8 А.Н. Аверина, В.М. Сафронова, Б.М. Замакутова и др.). Существенное место в историографии занимают исследования и обобщения социальной политики и практики советского этапа отечественной истории. Эти работы позволяют сравнивать становление социальной политики в 1990-е гг. в РФ. с социальной политикой в СССР. В СССР социальная политика была направлена на решение кардинальных вопросов жизнедеятельности всех граждан. Ученые отмечают патерналистский характер социальной политики советского государства. Многие социальные услуги граждане получали бесплатно и без отношения к их социальной принадлежности. При этом средства на социальные нужды выделялись из общественных фондов потребления, которые формировали все граждане страны своим трудом. Особенностью историографии, посвященной вопросам социальной политики советского государства, является то, что исследования ученых базируются на широких данных государственной статистики по социальным вопросам 10.
В изучении государственной политики в отношении детей определяющее место имеет уровень социальной защиты их жизнедеятельности. По этой проблеме создана обширная литература, посвященная как разработке проблемы в стратегическом плане, так и решению вопросов социальной защиты и помощи на конкретном этапе исследуемого периода. Ученые и политики вскрывают причины обвального падения жизненного уровня большинства семей. Они единодушны в том, что на государственном уровне до сих пор нет четкости в решении вопроса об адресности социальной поддержки наиболее нуждающихся семьей. Исследования показывают прямую зависимость здоровья детей и подростков от материального положения, обеспечения
10 Жуков В.И. Россия на пороге третьего тысячелетия: состояние и перспективы. - М., 1994.; Аверина А.Н. Социальная политика государства и социальная структура общества. - М, 1995.; Соловьев А.К. Социальная политика переходного периода: от государственных гарантий к адресной поддержке. - М., 1995.; Жуков В.И. Реформы в России. 1985-1995 годы. - М., 1997; Жуков В.И. Россия: состояние, перспективы, противоречия развития. - М., 1997.; Сафронова В.М. Методология прогнозирования социальной политики. - М., 1997.; Замакутов Б.М. Государственная социальная политика и особенности ее реализации в субъектах РФ в условиях трансформации общества (80-90е гг.): Автореферат дис. ... докт.ист.н. - М., 1998. 45 с; Социальная политика на современном этапе. - М., 1997. - 178 с; Олейнокова Е.Г. Опыт решения социальных проблем и социальные ориентиры российского общества на пути у рыночной экономике (1980-1996 гг.). - Саратов, 1998. ; Наумов СЮ. Социальная политика в условиях модернизации политической и экономической системы России (80-90е годы XX столетия). - Саратов, 1998.; Субаева О.Н. Становление системы социальной защиты населения Российской Федерации в 1991-1995.: Автореферат. ... канд.ист.наук. - М., 1999. - 28 с. и др.
9 питанием, уровня медицинского обслуживания детей и их родителей. Авторы подчеркивают, что на первоначальном этапе перехода на рыночные отношения со стороны государства предпринимались шаги по поддержанию минимального прожиточного уровня детей, однако, эти меры в силу постоянной инфляции, обвального роста цен, прежде всего на питание и медикаменты, не были эффективными. Характерна в этом плане работа Е.Б. Бреевой «Дети в современном обществе» (1999)11. Автор, наряду с характеристикой положения детей, проводит анализ методов исследования детей, определяет основные факторы, влияющее на результативность социальной политики в отношении детей, формы и способы ее успешной реализации.
В 1990 гг. происходит становление системы социальных служб для детей и подростков. В литературе осмысливается структура таких служб, направленность и результаты их деятельности 12.
Кризисное состояние общества и положения детей потребовали от государства принятия действенных мер по защите прав детей. Однако на практике права детей ущемлялись, особенно в ходе приватизации жилья, когда дети практически оставались на улице, теряя право на жилье. В средствах массовой информации эта проблема активно обсуждалась, но, долгое время не имела законодательного решения. В литературе отражено участие научной общественности в разработке российского законодательства о защите прав
11 Бреева Е.Б. Дети в современном обществе. -«Эдиториал УРСС» - М., 1999. - 216 с.
12 См.: Сафронов В.М. Социальная сфера через призму прогноза. - М, 1995. - 90 с; Апарина А.В. О социальной
защите и поддержке семьи, детей и молодежи. - М., 1996. - 110 с; Социально-политические, психологические и
экономические проблемы: история и современность: Сборник статей/ - МГСУ.М., -1997. - №5. - 345 с;
Хоменко М.Г. В поисках комплексного подхода к социальной реабилитации несовершеннолетних // Работник
социальной службы. - 1997. - № 1 - С. 32-40.; Тюгаева Н.А. Образование программы исправления осужденных.
- Рязань. 1997. - 45 с; Обращение Государственной Думы ФС РФ к Президенту РФ Б.Н. Ельцину «Можно ли
считать здоровым государство, если в нем больные дети?» // Педагогика. - 1998. - № 5 - С. 4-11.; Матвеева А.
Обучение существованию: (Реформа системы образования) //Эксперт. -1998. - № 29. - С. 46-49; Дикой Ю.
Школа без права выбора // Социальная защита. - 1998. - №8. - С.34.; Алексеева О.П. Кто помогает детям? О
работе благотворительных организаций. - СФР:М., 1994. - 120 с; Кузнецова СВ. Социальные проблемы
детства в государственной политике современной России. - Саратов, 1998. 120 с; Бреева Е. Актуальные
проблемы социальной поддержки детей // Российский демографический журнал. - 1998. - №1. С. 23-33.;
Карелова Г.Н. Президентская помощь детям // Социальное обеспечение. - 1999. - №3 - С.44. и др.
10 детей. Само обсуждение этой проблемы выявило многоаспектность прав ребенка, которые должны соблюдаться в интересах общества и нации 13.
Ученые В.Д. Ермакова, С.Н. Щеглова, Е.М. Рыбинский, Г.С. Еськова, изучают проблему реализации прав детей, уделяя особое внимание эволюции конституционного права детей на бесплатное общее и начальное профессиональное образование. Так, например, С.Н. Щеглова исследовала историю становления понятий «права детей» в России в разные исторические периоды и «права детей» в семье 14. Автор отмечает, что эти категории всегда понимались по-разному, в соответствии с целями и задачами семьи и государства, исторической эпохи, но прерогатива становления и развития данных категорий всегда была у государства.
Правовому положению ребенка в семье на всех этапах исторического развития России, роли закона в становлении его личности посвящена работа A.M. Нечаевой «Россия и ее дети (ребенок, закон, государства)»15. В книге содержатся сведения о положении детей в обществе, зафиксированные в различного рода исторических источниках. Автор последовательно проводит линию: ребенок, закон, государство, рассматривая каждую из ее составляющих не в изолированном виде, а в тесной связи и взаимозависимости. Освещая положение детей в современной России, исследователь широко использует официальные данные государственной статистики, проводит глубокий анализ семейного законодательства. Тем не менее, данную работу нельзя назвать сугубо научным монографическим исследованием. A.M. Нечаевой не всегда
См. Еськов Г.С. Права человека и гражданина - исходная ценность демократического общества. Основы демократии и власти. - М., 1993. -75 с; Еськов Г.С. Твои права, человек. - М., 1993. - 133 с; Рыбинский Е.М. О национальном механизме реализации требований Конвенции о правах ребенка в России// Актуальные проблемы современного детства. Сборник научных трудов НИИ детства РФ. - М., 1993. - С. 24-26.; Безлепкина Л.Ф. Государство и дети. // Семья в России. - 1994. - № 2. - С. 4-9.; Никитина Л. Гармония нежного возраста: потребности и права детей во все времена // Социальная работа. - 1994. - № 1. - С.17-25.; Саватеева Т. Социальные приюты: первые шаги // Социальное обеспечение. - 1994. - № 6.; Володина Е.П., Щеглова С.Н. Права детей, подростков и молодежи на активное участие в жизни общества и их реализация // Молодежная политика. - 1997. - № 146-147.; Ермаков В.Д. Некоторые актуальные вопросы социальной и правовой защиты детей в современной России // Права ребенка. -1997. -№ 1. - С.14-19; Щеглова С.Н. Права ребенка в семье: тендерный аспект // Молодежная политика. - 1998. - №162-163; Апарина А. Проблемы социально-правовой защиты детей и молодежи в современных условиях // Диалог. - 1999. - № 1. С.30-33. и др.
14 Щеглова С.Н. Социология прав детей в России: новый век, новые проблемы, новые перспективы. - Социум.
М., 2001.-84 с.
15 Нечаева A.M. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). - Грааль. М., 2000. - 239 с.
удается оставаться беспристрастной, уйти от яркой эмоциональной окрашенности при анализе сложнейших процессов, затрагивающих жизнь каждого ребенка.
Одним из направлений современной историографии являются вопросы образования и воспитания. В работах исследователей образование рассматривается как составная часть социальной сферы, следовательно, и социальной политики. Ученые большое внимание уделяют вопросам воспитания, прежде всего в общеобразовательной школе. Они отмечают, что после смены общественно-политической парадигмы школа фактически отделила воспитание от образования. В научной литературе обсуждаются новые концепции и модели воспитания в современных условиях политического многообразия, других атрибутов гражданского демократического общества. На резком снижении воспитательного потенциала общества сказалось значительное сокращение возможностей внешкольных учреждений, организованного досуга детей и подростков. Ученые едины во мнении о том, что на современном этапе существенно возросла воспитательная роль семьи 16.
Большое внимание научная общественность обращает на развитие общеобразовательной системы. Произошли глубокие изменения в гуманитарных отраслях знаний. Это просматривается в преподнесении учащимся отечественной истории, в появлении альтернативных учебников. Широкий резонанс в обществе получило обсуждение проектов общеобразовательных стандартов, практика открытия негосударственных
См.: Кулаков П.А. Учащаяся молодежь и религия // Социс. - 1995. - № 11. - С. 34-39.; Иващенко А.В. и др. Нравственные ценности и особенности их освоения школьной молодежью в современных условиях. - М., 1996.; Амонашвили Ш. Размышление о гуманитарной педагогике. - М., 1996 - 494 с; Нечаев В.Я. Социология образования. - М., 1998. - 269 с; Катасонов В.Н. Троицкий В.Ю. Национальная концепция образования (вступительная часть) // Земский вестник. -1996. - № 7-8. - С. 12-16.; Креков П. Строим единое образовательное пространство // Народное образование. -1998. - № 2. - С 25-35; Ильинский И.О. О спасительной роли образования. - М., 1998. - С.65.; Газман О. Воспитание и педагогическая поддержка детей // Народное образование. -1998. - № 6. - С. 12-17,; Бермус А.Г. Российское образование и российское общество: развитие во взаимодействии //Общественные науки и современность. - 1998. - № 5. - С. 17-23.; Плоткин М., Ширинский В., Дармодехин. С. Труд детей: где и когда он полезен // Человек и труд. - 1998. - № 9. - С 29-33.; Старостин В.Е. Формирование правовой культуры в школе // Актуальные проблемы юриспруденции. M., 1998. - С. 99-106; Гаркушин Л.Е. Бездуховность молодежи // Молодежная политика. - 1998. - № 172-173. - С. 7-12.; Джуринский А.Н. Развитие образования в современном мире. - М., 1999; Руткевич М. Изменение социальной роли общеобразовательной школы в России // Народное образование. - 1999. - № 1-2. и др.
образовательных учреждений. Обращается внимание на роль школьного коллектива в формировании детей и подростков, на негативное влияние резкого материального расслоения среди учащихся, падения престижа профессии педагога, воспитателя. Авторы ряда работ обращаются к вопросам взаимоотношения обучающего и обучаемого .
Отмечая особенности современного периода в жизни общества со всеми его институтами, ученые все больше обращаются к историческому опыту образовательной и воспитательной системы, в т.ч. советской и земских школ дореволюционной России. История российского образования получает более
і о
полную научную разработку .
В 1990-е гг. катастрофических масштабов достигла детская беспризорность и безнадзорность, «социальное сиротство». В педагогической, психологической, юридической, социологический и исторической литературе рассматриваются эти явления, которые по социальной опасности достигли уровня 1920-х гг. Наиболее интересны и значимы в этой области исследования И.Ф. Дементьевой «Социальное сиротство: генезис и профилактика», Г.А. Кудрявцевой, Ф.А. Мустаевой, Г.В. Орловой «Проблемы безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в современной России»19. Указанные авторы представили портрет современного ребенка-беспризорника, проанализировали причины данного явления. Пути решения этих проблем
См.: Никитин. А.Ф. Права человека в школе. - М 1993. - 45 с; Латис Отто, Трансформация гуманитарного образования в России: На пути к новой школе. - М., 1995; Фрумин И. Феномен инновационной школы // Народное образование. - 1995. - № 7. - С. 19-31; Ткаченко Е.В. Сельская школа: проблемы и перспективы // Регионология. - 1995. - № 3.; Моисеев А., Поташник М. Многообразие школ: плюсы и минусы // Народное образование. -1997. - № 4. - С.37-41.; Рокитянский В. Школа на рынке // Открытая политика. - 1997. - № 9. - С. 23-30.; Коропейников А. Школу в пору ставить впереди хлеба: (Современные проблемы российской школы) // Президент. Парламент. Правительство. - 1997. - № 5. - СП.; Инновационное движение в российском школьном образовании. - М., 1997. - 67с .; Днепров Э.Д. Современная школьная реформа в России. - М., 1998. - 132 с; Бестужев-Лада И. Реформа школы: почему нужна и почему не идет? Alma mater. - 1998. - № 1-2; Шапиро М. Крушение школьного мифа: (Образование в России) //Новое время. - 1998. - № 17. - С. 38-40.; Сиземская И.Н. Образование и власть. // Власть. - 2002. - № 3. - С. 31-37. и др.
18См.: Кузьмин M.H. Национальная школа России: традиции и современность в контексте модернизации / Школа и мир культуры этносов. - М., 1994.; Егоров А.Д. Лицеи России: Опыт исторической хронологии: В 8 кн. - Иваново, 1994.; Белозерцев Е.П. Русское образование: уроки, идеи и принципы // Alma mater. - 1995. - № 5-6; Гедько М.И. Государственная социальная политика в отношении детей: опыт и уроки 1920-х годов: на материалах Москвы и Московской области. Автореферат ... канд. ист. наук. M. 1998. - С. 24.; Сафронова З.Г. История образования в России. В 2 ч. - Оренбург, 1997-1998. ; Миронов В.Н. Кадетские образовательные учреждения в России: история и современность. Автореферат ... канд.ист.наук. Красноярск. 2002. С. 25. и др. 19 Дементьева И.Ф. Социальное сиротство: генезис и профилактика. - Серия: Семья и воспитание. М.: Государственный НИИ семьи и воспитания, 2000. - 48 с; Кудрявцева Г.А., Мустаева Ф.А., Орлова Г.В. Проблемы безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в современной России: Учебно-методическое пособие для студентов. - Магнитогорск: МаГУ, 2001. - 68 с.
13 рассмотрели в своих работах Л.И. Смагина «Сиротство как социальная проблема» (1999), В.К. Зарецкий, М.О. Дубровская, В.И. Ослон, А.Б. Холмогорова «Пути решения сиротства в России» . Авторы отмечают, что к началу исследуемого периода был утрачен опыт деятельности государства по социальной заботе об этой категории детей. Систему детских домов, интернатов дополнили детские и подростковые приюты. Волна беспризорности и сиротства поставила вопросы о воспитательной работе в этих учреждениях, условиях жизни и формировании ребенка, реабилитации «детей улицы». В числе критических моментов отмечается проблема перехода воспитанников детских домов к самостоятельной жизни и отсутствие материальных возможностей для решения этих проблем . На наш взгляд, нельзя не согласиться с авторами, что основную деятельность нужно направить на устранения причин сиротства, а не ее последствия, необходимо приостановить неуклонную тенденцию к росту числа детей-сирот. Поэтому необходим многоаспектный анализ причин этого роста и разработка комплекса мероприятий, направленных на его торможение и, в конечном счете, на остановку.
Состояние современного общества4 потребовало от науки усиления внимания к вопросам девиантного поведения детей и подростков. В 1990-е гг. произошел всплеск детской и подростковой преступности. Ученые социологи, психологи, юристы, политологи, историки исследуют причины расширившейся
Сиротство как социальная проблема: Пособие для педагога / под ред. Смагиной Л.И. - Мн.: Універсітзцкае, 1999. - 144 с; Зарецкий В.К., Дубровская М.О., Ослон В.И., Холмагорова А.Б. Пути решения сиротства в России. - М. 2002. - 250 с.
21 См.: Пшеничных В.В. В доме-интернате трудные дети // Социальное обеспечение. - 1991. - № 10. - С. 33-40.; Беляков В.В. Сиротские детские учреждения России: Исторический очерк. - М., 1993. - 24 с; Родман М. Твои права: Выпускникам детских домов школ-интернатов/ Благотворительный центр соучастие в судьбе. - М., 1996. С. 23-36.; Куган Б.А. Системный подход к управлению социально-трудовой адаптацией воспитанников детских домов. Курган-Шадринск. 1997. С. 90.; Свинаренко И. Сиротская история // Столица. - 1997. - №21; Иванова Н.П., Рыбинский Е.М, Паспорт семейного детского дома - приемной семьи как один из способов наблюдения и конроля за развитием и самочувствием детей // Актуальные проблемы современного детства. М., 1998. С. 25-28.; Хармаев Ю.В. Криминологические проблемы социализации воспитанников детских домов и школ-интернатов. - M., 1998; Слуцкий Е.Г. Беспризорность в России: вновь реальная угроза. // Социс. - 1998. - № 3. -С. 117-121.; Чепурных Е.Е. Пути решения проблем социального сиротства в Российской Федерации. // Все дети - наши. /Сборник материалов II Всероссийских педагогических Католиковских чтений. - М.: «Дом». 1998. -С.156-169.; Дементьева И.Ф., Олиференко Л.Я. Приемная семья - институт защиты детства: Методические рекомендации. - Серия: Семья и воспитание. - М.: Государственный НИИ семьи и воспитания, 2000. - 56 с; Чепурных Е.Е. Преодоление социального сиротства в России в современных условиях. // Сироты России: право ребенка на семью. - М.: Грааль. 2001 - С. 208-216.; Дармодехин СВ. Безнадзорность детей в России. // Педагогика. - 2001. - № 5. - С.3-11; Нечаева A.M. Детская беспризорность - опасное социальное явление. // Государство и право. 2001. - № 6. - С.57-65. и др.
14 преступности, криминогенности, наркотизации общества. Оценка и позиция каждого исследователя заслуживает внимания, хотя они часто противоречивы, неоднозначны, но все же большинство авторов видят их в материальном расслоении россиян. В то же время социологические исследования показывают, что в немалой мере совершают преступления дети обеспеченных родителей. Обращается внимание на то, что причины преступности следует рассматривать на общем фоне криминальной ситуации в стране. Коррупция и воровство выполняют стимулирующую роль в росте преступлений, правонарушений в подростковой среде 22.
В этой ситуации возрастает потребность в профилактике правонарушений среди детей и подростков. В советском государстве этому уделялось достаточное внимание, но при смене общественно-политической строя система профилактики была разрушена. Как и во многих других вопросах, ученые усматривают противоречие и спонтанность перехода к новому общественному порядку. Отмечается то, что рыночная экономика имеет сопутствующие ей негативные стороны жизни, которые стимулируют преступность. Поэтому при переходе к рынку профилактическая деятельность должна была усиливаться, развиваться, модернизироваться, а не, наоборот, свертываться, ликвидироваться. Анализ российского законодательства показал, что в этой области федеральный закон был принят с существенным опозданием, тогда как
См.: Васильева В.А., Васильев Ю.А. Семья и девиантное поведение подростков. - М.: Социум, 1993.; Гульдан В.В., Романова О.Л., Сиденко O.K. Подросток-наркоман и его окружение // Вопросы психологии. - 1993. - №2 -С. 12-27; Завражин С.А. Предупреждение отклоняющее поведение как социальное явление / Акад. МВД России. - М., 1996; Александров Ю., Олешкевич В. Подростковая психология и мотивы девиантного поведения // Правозащитник. - 1997. - № 1. - С. 34-37.; Бреева Б.Д., Скляров В.Ф., Новиков М.А. Социальный портрет современного беспризорного // Первые итоги: из опыта работы специализированных учреждений по реабилитации социально-дезаптированных детей и подростков. 1997. - С. 129-141.; Котряров В.Ю, Профилактика наркозависимости в школе. Кемерово, 1997; «Дети улицы»: (О международ.конф. «Дети улицы») // Социальное обеспечение. - 1998. - № 12 - С. 33-34.; Прозументов Л.М Проблемы предупреждения преступности несовершеннолетних. - Томск: Изд-во ТГПУ, 1999. - С.78.; Булатов P.M., Шеслер А.В. Криминологическая характеристика и профилактика преспупности несовершеннолетних. - Казань:РИЦ «Школа», - 1999.; Петров А. Когда подросток исключен из школы... // Российская юстиция, - 1999. - № 1. -С.25-31.; Состояние преступности в Сибирском федеральном округе за 1997-2001 гг.: Аналитический обзор. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2002. - 79 с; Неткачев K.H. Криминологическая характеристика преступлений, совершаемых несовершеннолетними. / Проблемы государства и права. Сборник научных трудов молодых ученых, аспирантов и студентов. - Абакан. 2003. - С.65-74.; Земба М.Г. Понятие принудительных мер воспитательного воздействия, применяемых к несовершеннолетним, и некоторые их недоставки. / Проблемы государства и права. Сборник научных трудов молодых ученых, аспирантов и студентов. Абакан. 2003.-С.123-128. и др.
15 субъекты РФ значительно раньше пошли на принятие законов и других нормативных актов в этой сфере .
Рассматривая социально-экономическую политику государства и анализируя ее эффективность и последствия, многие исследователи отмечают причинно-следственную связь между проводившейся в стране политикой и вырождением населения, что позволило квалифицировать ее как захватническую24. В своей книги СЮ. Глазьев «Геноцид» (1998), анализируя социальное положение населения России, определяет социальные язвы общества, раскрывает причины сложившейся ситуации и делает вывод о присвоении национального богатства правящей олигархией, определяя ее политику как геноцид, главной жертвой которого стали дети.
В литературе по Красноярскому краю в основном раскрывается социально-экономическое положение в регионе. Красноярские политики и исследователи рассматривают процесс перехода к рыночной экономике в крае, выявляют причины ухудшения социально-экономического положения населения.
Характерна в этом плане книга доктора экономических наук, экс-губернатора Красноярского края, депутата ГД РФ В. М. Зубова «Переход: Красноярский взгляд на московские реформы» , он указывает на то, что в период перехода к реформам в РФ, в т.ч. и в регионе, возникла объективная потребность серьезных изменений во всей системе общественных ценностей, в защите населения от их негативных последствий. Автор подчеркивает важность проведения анализа социально-экономической практики в регионе.
См.: Кулаков П.А. Учащаяся молодежь и религия // Социс. - 1995. - № 11. - С. 34-41.; Вахромеева T.B. Программа профилактики алкогольных и наркотических заболеваний среди несовершеннолетних и молодежи в системе образования// Педагогическое обозрение. - 1996. - № 1. - С.9-29.; Тростанецкая Г., Вителис С. Профилактика ранней алкоголизации и наркомании // Народное образование. - 1998. - № 9-Ю; Гамалов А. Совсем свободные: (О беспризорности в России) // Огонек. - 1998. - № 13. С.17-18; Торлопов В.А. Профилактика безнадзорности и правонарушение несовершеннолетних в России: проблемы и пути их законодательного решения. - М., 1999. и др.
24 Глазьев СЮ. Геноцид. - М.: Тера, 1998. - С.320.; Бестужев-Лада И.В. Депопуляция: социальные проблемы. //
Демографические процессы и семейная политика: региональные проблемы / Материалы к Российской научно-
практической конференции. - М., - 1999. - С. 11 - 16 и др.
25 Зубов В. Переход: Красноярский взгляд на московские реформы. - М. Терра-Спорт. 1999. - С. 179.
Подробно анализируются экономические и социальные изменения в крае в книге председателя законодательного собрания Красноярского края А. В. Усса «Наш край - моя родина» . Автор рассматривает формы и методы работы Законодательного Собрания Красноярского края, механизм принятия решений. В работе отмечены трудности принятия социальных законов, программ. В то же время А. В. Усе не затрагивает проблемы формирования социальной политики.
Для полного анализа научной разработанности темы необходимо рассмотреть работы ученых Центра комплексных социологических исследований Красноярского государственного педагогического университета. Одним из направлений его деятельность является изучение актуальных проблем образования на территории края. На основании проведенных социологических исследований в 1991 г., 1994 г., 1998 г., и 1999 г. был опубликован ряд работ по проблемам образования в крае . Они интересны тем, что позволяют четко проследить динамику отношений и изменений в системе общего образования в 1990-е гг. Анализируя мнения учителей, учащихся, их родителей о причинах кризисного состояния системы образования и перспективах его преодоления, о задачах школы и степени удовлетворенности качеством знаний, которые она дает. Авторы приходят к выводу о наличии проблем не только в школе, но и ценностного кризиса общества. В книге A.M. Гендина, М.И. Сергеева, СП. Аверина «Общеобразовательная школа: состояние и тенденции развития в современных условиях» проведен анализ социологических опросов за 1991 и 1994 гг., который показывает падение престижа не только общеобразовательной школы и степени неудовлетворенности знаниями, получаемых в школе, но и уровнем и качеством образования в целом. При анализе профориентации учащихся
26 Усе А.В. Наш край - моя родина. - Красноярск: Платина, 2001. - 190с.
27 Гендин A.M., Сергеев М.И., Аверин СП. Общеобразовательная школа: состояние и тенденции развития в
современных условиях. - Красноярск: ИПКРО. 1995. - 176 с; Гендин А.М, Политахина Л.М., Савчкова Л.В.,
Становление школы нового типа. - Красноярск: КШУ. 1996. - 128 с; Гендин A.M., Сергеев М.Н., Томашова
Г.Т. Дошкольное учреждение в условиях реформирования системы образования. - Красноярск: КГПУ. 1998. -
133 с; Гендин A.M., Сергеев М.И., Дроздов Н.И. Региональные проблемы подготовки и функционирования
педагогических кадров в новых условиях. - Красноярск: КГПУ. 1999. - 260 с; Гендин A.M. Аверин СП.,
Сергеев М.И. Социологический мониторинг состояния и развития школы нового типа. - Красноярск: ИПКРО.
1999.-111с.
17 ученые подчеркивают рост престижа профессий экономических и юридических специальностей и падение привлекательности инженерских специальностей. Аналогичные исследования в 1998-1999 гг. (А.М.Гендин, СП. Аверин, М.И. Сергеев «Социологический мониторинг состояния и развития школы нового типа» показывают уже рост востребованности и престижа образования. Но старые проблемы (неудовлетворенность качеством образования, недовершенная система управления, трудности финансирования и ценностный кризис) остались не решенными.
Психолого-педагогические аспекты проблем государственной политики в отношении детей отчетливо прослеживается в публикациях ведущих психологов и педагогов края. Так, Л. В. Яблокова в 1990-е гг. опубликовала цикл статей по проблемам психологической адаптации личности ребенка в социуме, развитию психологической службы в школах края . С 1997 г. под руководством доктора педагогических наук, члена-корреспондента РАО М.И. Шиловой в КГПУ состоялось четыре всероссийских конференции, посвященных вопросам образования и социализации личности в обществе. Материалы всех конференций были опубликованы и представили для нас значительный интерес29.
Большим подспорьем в нашей работе явился сборник «Недетские вопросы. Материалы депутатских слушаний в Красноярском городском Совете по проблемам профилактики безнадзорных и правонарушений среди несовершеннолетних» . В нем представлены обширные материалы, затрагивающее наиболее опасные аспекты современного детства -беспризорность, преступность, наркоманию.
Первое чисто историческое исследование, где показан процесс становления системы детских образовательных учреждений интернатного типа
См: Людмила Викторовна Яблокова: Избранные психологические труды, воспоминания, материалы. К 55-летию со дня рождения / Сост. Ю.Н. Яблоков. - Красноярск: РИО ГОУ ВПО КГПУ им. В.П. Астафьева, 2005. - С. 8-89.
Образование и социализация личности в обществе - Красноярск: КГПУ, 1997. - 390 с; Образование и социализация личности в обществе - Красноярск: КГПУ,2001. - 380 с; Образование и социализация личности в обществе - Красноярск: КГПУ,2002. - 208 с. 30 Недетские вопросы. Материалы депутатских слушаний в Красноярском городском Совете по проблемам профилактики безнадзорных и правонарушений среди несовершеннолетних. / Ответвленные за выпуск Клешко А., Авхименя В., Нагаева Л., Чичко И. - Красноярск:Городской Совет. 2000. - С. 81.
18 в Красноярском крае на современном этапе, появилось в 2002 г. Именно тогда была защищена кандидатская диссертация В.Н Мироновым «Кадетские образовательные учреждения в России: история и современность».
Значительным событием развития современной исторической науки можно считать коллективную монографию «Красноярск: этапы исторического пути» . Автором заключительной главы, Ф. Л. Сивацким, впервые сделана попытка на примере города Красноярска проанализировать процессы переходного периода в экономической, социальной и в политической областях. На основе статистического материала показан переход экономики города от плановой к рыночной системе, опыт приватизации предприятий, либерализации цен. В работе уделяется внимание масштабам бедности и низкому уровню социальных гарантий доходов населения, усилению имущественного расслоения граждан, росту задолженности по заработной плате, ее низкому уровню. И как следствие экономических и социальных реформ, рост негативного отношения населения города к проводимой политике. Автор подчеркивает необходимость усовершенствования форм и методов социальной политики.
Заслуживают внимания материалы краевой научно-практической конференции «Стратегии развития института семьи в Красноярском крае» . Участники конференции поставили своей целью профессиональную проработку организации и координации действий всех субъектов семейной политики, что прямым образом влияет на политику в отношении детей. Проблемы, рассматриваемые на конференции — демографическая, физическое и психическое здоровье семей, их социальное обслуживание, рост неполных семей и семей матерей-одиночек, - еще раз заострили вопрос о необходимости усиления внимания к детской проблематике как особой области социально-гуманитарного знания.
31 Красноярск: этапы исторического пути. - Красноярск: Буква, 2003. - С.558.
32 Стратегии развития института семьи в Красноярском крае. Материалы краевой научно-практической
конференции 24-25 марта 2003 года. - Красноярск: Администрация Красноярского края. 2003. -123 с.
Таким образом, историографический анализ показывает, что в плане изучаемой проблемы больше всего исследований проведено по педагогике, психологии, социологии. В историческом плане политика государства в отношении детей в условиях реформирования российского общества на примере Красноярского края практически не исследовалась. С учетом состояния научной разработанности темы определяются цель и задачи исследования.
Цель научной работы - исследовать политику государства Российской Федерации на материалах Красноярского края в отношении детей в 1991-2004 гг., выявить стратегию и тактику государства, действенность и эффективность в решении жизненно важных вопросов подрастающего поколения.
Задачи исследования:
- изучить исторические условия и предпосылки формирования и
реализации политики государства в отношении детей в условиях
реформирования российского общество;
провести анализ государственных документов по вопросам защиты прав детей и подростков в современной России;
проследить эволюцию государственной политики в отношении детей в рассматриваемый период;
на основе статистических и социологических данных выявить динамику социального положения детей на территории региона;
рассмотреть деятельность региональных органов власти по реализации государственной политики в отношении детей;
выявить степень эффективности принимаемых мер по охране детства в регионе в 1991-2004 гг.
Объектом исследования является обобщение исторического опыта проведения государственной политики в отношении детей в 1991-2004 гг. в РФ.
Предмет исследования - политика государства в отношении детей и подростков в РФ в 1991-2004 гг. на материалах Красноярского края.
Методологическая основа. На основе цивилизационной методологии сделана комплексная оценка влияния социальных, экономических, культурных факторов на развитие общества, взаимовлияние объективных и субъективных компонентов общественной жизни. На основе формационной методологии произведен социально-экономический срез общества. Анализ политики в отношении детей как одной из социальной группы общества произведен на основе стратификационного подхода.
Общественно-политическое развитие российского общества рассматривается в определенных хронологических рамках, во взаимосвязи, взаимовлиянии, взаимообусловленности всей совокупности общественных явлений и исторических событий на основе принципов историзма и объективизма.
При работе над диссертацией использовались общенаучные методы (исторический, логический, статистический) и специально исторические (хронологический, проблемный, синхронный, ретроспективный). Все эти методы применялись комплексно и конкретно. Сравнительно-исторический, ретроспективный методы позволили извлечь уроки из исторической практики в социальной сфере советского периода истории России. Синхронный метод дал возможность выявить складывающий опыт реализации возможностей современного российского государства в субъекте Федерации, который активно реализует возникшие возможности самостоятельного решения вопросов социальной политики, принятия основных законов (конституций и уставов) и законопроектов по социальным вопросам. Статический метод использовался для выявления существа исследуемого явления, рассмотрения в единстве количественных и качественных сторон жизнедеятельности подрастающего поколения. Проведен контент-анализ федеральных и региональных документов по времени их принятия, а также документов федерального и регионального уровней.
При написании диссертации использовались труды отечественных и зарубежных историков, политиков, философов, социологов, экономистов,
21 государственных и общественных деятелей, посвященные различным аспектам теории и социальной практики. Автор проявляет уважительное отношение ко всем предшественникам и вместе с тем проявляет научно-практический подход в восприятии позитивных и негативных оценок ее реализации.
В целом методологическая задача диссертационного исследования заключалась в нахождении оптимального сочетания конкретно-эмпирического материала и его теоретической, проблемно-содержательной реконструкции, в выявлении сущности и внутренней логики развития политики в одном из субъектов РФ.
Территориальные рамки исследования ограничены пределами
Красноярского края, без учета Хакасской республики, Таймырского и Эвенкийского автономных округов.
С распадом СССР возросло геополитическое значение Сибири и края как географического центра Российской Федерации. Красноярский край как один из 89 самостоятельных субъектов Российской Федерации имеет местные исполнительные и законодательные органы власти. Регион - один из крупнейших единиц административного деления России. Огромными размерами территории обусловлено поразительное многообразие природных, исторических, экономических условий, послуживших основой формирования многоотраслевой экономики края. Его территория составляет одну седьмую часть Российской Федерации, где в рассматриваемый период проживало более 3 млн. человек, из их в возрасте до 14 лет в 1992 г. - 756,5, а в 2004 г. - 432,2 тысяч или в 1,8 раз меньше чем в начале рассматриваемого периода.
Субъектами в крае являлись 59 территорий. Из них были самодостаточны по доходам 12 территорий. Основная же часть сельских территорий не имела собственной доходной базы для покрытия сложившихся расходов в социальной сфере. Основными территориями-донорами являлись города Норильск и Красноярск. Дополнительную нагрузку на бюджет края налагали его природно-климатические условия, поскольку 2/3 территории края - это районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.
В последние десятилетия XX века край становится одним из испытательных полигонов по апробированию внутренней политики государства, действующей ареной социально-экономической, политической жизни страны. Следовательно, изучение социальной политики в крае как части внутренней политики государства, имеет не только региональное, но и общероссийское значение.
Хронологические рамки исследования охватывают 1991-2004 гг. Нижняя граница исследуемого периода определена началом образования новой государственности Российской Федерации. В эти годы началась трансформация общества в новую социально-политическую структуру, изменилась форма собственности, в частности, была легализована частная собственность и предпринимательство, создавался новый хозяйственный механизм.
Данный период уникален в жизни страны и общества. В социальной сфере происходит становление государственной политики в отношении детей как на федеральном, так и на региональном уровнях. Стал предметнее учитываться международный опыт. Активизировалась научно-исследовательская работа по проблемам детства. Впервые на основе мировой практики стали разрабатываться ежегодные доклады о положении детей и подростков.
Либеризация, с ее опорой на приоритет прав личности, сопровождалась появлением таких социальных зол, как безработица, обнищание подавляющего большинства населения, рост беспризорности и безнадзорности детей, социального сиротства, платностью социальных услуг, включая образование и здравоохранение детей.
В исследуемый отрезок времени социальная политика отставала от запросов жизни, разрабатывалась по ходу событий, зачастую методом «проб и ошибок». На определенных этапах достигались позитивные сиюминутные результаты, но в целом новая политика в отношении детей и подростков оказалась малоэффективной, носила декларативный характер, не была «привязана» к экономике.
Проблемы стратегии и тактики политики и практики 1990-х гг. диктуют
необходимость ее исследования в историческом аспекте. Данный исторический
период важен для исследования тем, что в это время происходило
существенное продвижение в разработке и принятии федеральных и
региональных законов, нормативно-правовых актов в сфере политики,
адресованной детям и подросткам. В Российской Федерации стали шире и
предметнее учитываться международные правила, были ратифицированы
международные конвенции, декларации, соглашения, положения, нормативы
международных документов стали отражаться в принимаемых
законоположениях.
Рубеж 2004/2005 гг. обусловлен изменениями, происходившими на федеральном и региональном уровне - реорганизацией комитета по вопросам семьи, материнства и детства, принятием регионального плана действий в интересах детей, что положило начало формирования нового этапа в развитии политики в отношении детей.
Источниковая база диссертационного исследования включает в себя всю совокупность неопубликованных и опубликованных источников.
Стержневым историческим источником стали материалы и документы, хранящиеся в Государственном архиве Красноярского края. Диссертантом были изучены и проанализирован фонды № р-1383 (Краевой отдел народного образования) и № р-1430 (Красноярский краевой отдел социального обеспечения). Особую ценность для исследователя представляют годовые статистические отчеты, сводные статистические таблицы с 1989 по 1995 гг. Краевого отдела народного образования. Достоверность многих исторических источников была достаточно высока. К сожалению, материалы, переданные в государственный архив отделом социального обеспечения, представлены в основном приказами по производственной деятельности и сводными сметами расходов и соответственно имели малую информативность для исследуемой проблемы. Это во многом определило необходимость обращения к текущим архивам.
Главными в исследовании стали документы текущих архивов администрации Красноярского края: Комитета по вопросам семьи, материнства и детства (с 2001 по 2004 гг.), Управления социальной защиты населения администрации Красноярского края (с 1998 по 2004 гг.), Краевого центра опеки, попечительства и усыновления (с 2002 по 2003 гг.), Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Красноярском крае (с 1995 по 2002 гг.), Управления здравоохранением администрации Красноярского края (с 1997 по 2002 гг.).
Использование текущих архивов вызвано как хронологическими рамками работы, так и тем, что в соответствии с существующими правилами документы в государственные архивы поступают через установленный срок их создания, таким образом, за значительный хронологический период они в архив не сданы. Кроме того, в 1990-е гг. была снижена делопроизводственная дисциплина. Это привело к тому, что документы, даже обозначенные инструкциями, либо не поступали в архив, либо поступали не в полном объеме. В текущих архивах содержались аналитические материалы, статистические данные. В отдельных случаях эти источники позволили выявить разночтения в материалах разных организаций, оценить фактический материал. Кроме того, текущие архивы содержат разного рода документы и материалы, которые не подлежат обязательной сдачи в архив, либо предназначены для служебного пользования и по прошествии трехлетнего срока уничтожаются. Поэтому они уникальны как исторические источники.
Необходимо отметить и то, что при изучении архивных материалов в организациях доступ к некоторым документам был затруднен, многие документы были уничтожены, что вылилось в потерю информации об отдельных событиях и фактах.
Вторую часть источниковой базы диссертационного исследования составили опубликованные материалы. Значительное место среди них заняла официальная статистическая информация, изданная в разные годы Государственным Комитетом по статистике РФ, Российским статистическим
25 агентством, Красноярским краевым комитетом государственной статистики. Такие издания, как «Российский статистический ежегодник», «Социальное положение и уровень жизни населения России» позволили судить о количественных и качественных изменениях в социальной сфере, уровне жизни населения, демографических процессах в России. Все это помогло увидеть и раскрыть региональные явления и процессы на федеральном фоне.
Краевые статистические источники: «Материнство и детство в крае», «Оценка социально-экономического состояния Красноярского края за годы реформ», ежегодные статистические сборники «Экономика Красноярского края», «Доходы, уровень жизни и демографическая ситуация в Красноярском крае», «Дошкольные образовательные и культурно-просветительные учреждения Красноярского края» - помогли провести подробный анализ изменения положения детей и подростков в 1990-е гг. в крае, изучить динамику численности населения края, состояние промышленного и сельскохозяйственного производства и др.
Важную группу источников составили издания, содержащие нормативно-правовую базу формирования государственной политики в отношении детей, которые позволили определить приоритеты данной политики государства, ее место в системе общественно-политических реформ. Наиболее значимы среди них - Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации по обеспечению выживания, защиты и развития детей в 90-е гг.» (1992), Постановление Правительства РФ «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 г. (национальный план действий в интересах детей)» (1995), федеральный закон РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (1998 г). Для определения правовых основ на региональном уровне был принят закон «О защите прав ребенка» (2000), Постановление Законодательного Собрания Красноярского края «О концепции семейной политики, защиты прав и законных интересов, поддержки детства на 2001 - 2005 г.» (2001) и др. Они были опубликованы в «Собрании законодательства РФ», «Российской газете», «Красноярском рабочем». Для
26 изучения неопубликованных правовых актов диссертант использовал информационную базу «Консультант-Плюс».
В диссертационном исследовании так же использовались международные документы, принятые Организацией Объединенных наций и другими организациями: «Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека» (1995), «Конвенция ООН о правах ребенка (1989г.)», «Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей» (1990), т.к. они являлись базовыми для формирования нормативно-правового поля государственной политики РФ в отношении детей и подростков в 1991-2004 гг.
В работе широко использованы материалы периодических изданий. 1990-е гг. характеризуются резкой политизацией общества, что привело не только к многоцветию мнений и суждений по социальной политике государства, в том числе и в отношении детей, но и к количественному росту газет и журналов, специально посвященных социальной политике, семье, образованию . Достоинство этого вида источников заключается в актуальности и оперативности опубликованной информации.
В процессе исследования проанализированы материалы краевой печати 1990-х годов как либерального толка по отношению к политике государства, так и оппозиционной направленности. Автором изучена информация за 1990-2003 гг., опубликованная в газетах: «Красноярский рабочий», «Вечерний Красноярск», «Красноярская газета», «Городские новости», «Сегодняшняя газета».
Данные издания выполняли пропагандистскую, организаторскую, идеологическую и информационную роль. При этом следует отметить, что независимо от политической направленности все издания признают несостоятельность политики государства в отношении детей. Анализируя газетные материалы, автор выделил статьи информационного и аналитического характера. Они содержали сведения из обыденной жизни людей, отражали
33 Например: Социальная политика. Социальное обеспечение. Работник социальной службы. Российский
демографический журнал. Молодежная политика. Семья в России. Народное образование и др
34 Например: Красноярский рабочий, Городские новости, Вечерний Красноярск, Красноярская газета и др.
27 наиболее злободневные и наболевшие проблемы35, осуществляли своеобразную «обратную связь», освещали результаты деятельности краевой власти , позволяли отследить реакцию общества на те или иные события. Достоинство этого вида источника заключается в актуальности и оперативности опубликованной информации, которая отражает самые различные аспекты жизни и деятельности детей. Но в условиях переходного периода, острой политической борьбы, социально-экономического кризиса данные материалы имеют яркую эмоциональную и политическую окраску, что часто затрудняет их научный анализ и делает их менее достоверными.
Данные Интернет-ресурса - лица современного информационного поля цивилизации37, применялись автором в сопоставлении и сравнении с аналогичными данными из других документов в качестве вспомогательного материала. Так в работе использовались подготовительные материалы законопроектов, выносимых на обсуждение в Государственную Думу РФ. Их анализ позволил определить динамику и характер разработки документов, приоритеты государственной политики, степень адаптации документов к реальной действительности.
Таким образом, источниковая база исследования представлена разноплановыми документами и материалами, которые позволили выполнить цель и решить задачи, поставленные в диссертации
Научная новизна работы определяется тем, что политика государства в отношении детей и подростков как в целом по стране, так и на региональном уровне в условиях перехода страны к рыночным отношениям в 1991-2004 гг. исследовалась недостаточно.
Касаткина 3 «Сколько стоит детский садик?» // Красноярский рабочий. - 15 марта 1997. - С.2.; // Пырх Г. Деациляты вместо акселератов. // Красноярский рабочий. - 18 февраля 2003. - С.2. и др.
36 Например: Работа детских дошкольных учреждений: статистика // Вечерний Красноярск. - 30 сентября 1994. -
С.1.// Алексеевич Т. «Не убегай от радости, Санька!» // Вечерний Красноярск. - 25 апреля 1998 г. - С. 4.;
Тагорский А.И. Накормить и обучить детей улиц // Красноярский рабочий. - 21 февраля 2001. - С.З. и др.
37 Например: Материалы Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации. -
Электорон.дан. - Режим доступа: htpp://; Материалы Центра демографии и экологии человека
Института народнохозяйственного прогнозирование РАН. - Электорон.дан. - Режим доступа:
htpp://; Официальный сайт Администрации Красноярского края. - Электорон.дан. - Режим
доступа: htpp://. и др.
В диссертации обобщен опыт формирования в условиях принципиально новой общественно-политической системы законодательства по вопросам жизнедеятельности детей и подростков.
Обоснован тезис о необходимости всемерного усиления внимания общества к подрастающему поколению, показано значение данного вопроса для настоящего и будущего страны, поддержан тезис о том, что в условиях слабой социальной политики государства необходима сильная политика в отношении детей, подрастающего поколения.
Проведен научно-практический анализ реализации государственной социальной политики в отношении детей и подростков на региональном уровне, показаны сильные и слабые стороны этой деятельности. На основе анализа официальных данных показано, что государство не реализовало принятые решения, не обеспечивало и бюджетное финансирование программ. Показана опасность тенденции - при последовательно ухудшающем положении детей и подростков государство не увеличивало, а последовательно сокращало ассигнование в этой сфере.
Выявлены объективные причины необходимости всемерного усиления государственной политики в отношении подрастающего поколения, расширения сферы ее влияния, сосредоточение усилий и внимания общества на вопросах и проблемах, которые требуют незамедлительного решения в интересах развития страны. Необходимы меры по предотвращению распада государственной системы бесплатного и обязательного образования, по созданию условий для максимальной трудовой занятости подростков и детей в возрасте, доступном для занятий трудовой деятельностью.
Практическая значимость диссертации. Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке отечественной истории, ее отрасли - социальной политики России. Большой фактический материал, положенный в основу исследования, может представить интерес для социальных работников, педагогов, политических партий и общественных движений, при разработке социальной и семейной политики на региональном и
29 общероссийском уровнях, в учебном курсе по истории Отечества, социальной истории России, социальной педагогике, в дисциплинах по специальности «Социальная работа».
Апробация результатов исследования прошла в докладах и сообщениях на региональных научно-практических конференциях Красноярской государственной архитектурно-строительной академии, Красноярского института социально-экономических наук, Красноярской государственной академии цветных металлов и золота; получила отражение в десяти опубликованных научных работах автора, общим объемом свыше 3,8 печатных листов.
Основные положения диссертации, ее выводы и обобщения обсуждены на заседании кафедры философии и истории Красноярской государственной архитектурно-строительной академии.
Социально-экономические и политические предпосылки разработки государственной политики в отношении детей
Государственная политика в отношении детей и государственная семейная политика оформилась в советский период в виде относительно самостоятельной области социальной политики. Ее концепция сформировалась под влиянием марксистко-ленинской теории построения коммунистического общества. Стратегические цели базировались на идее постепенного перехода к внесемейному, общественному воспитанию детей, «освобождению» женщин от домашнего хозяйства и всеобщему вовлечению в сферу общественного труда. Реализация этой идеи привела к созданию мощной общественной инфраструктуры воспитания и социализации детей, функционирующей за счет общественных фондов потребления.
Одновременно проводилась пронаталистская политика повышения рождаемости в семье путем материальной и моральной поддержи многодетности, преодоления малообеспеченности семей за счет пособий и других льгот семьям с детьми. Семья была поставлена в зависимое положение от государства, не могла самостоятельно существовать без его поддержки.
Следует отметить как положительный момент государственной политики в отношении детей советского периода ее последовательность, единство теоретических, концептуальных подходов и политической практики. Государство переложило значительную часть обязанностей и материальных затрат на воспитание и социализацию детей с семьи на многочисленные и разнообразные государственные учреждения.
Другой особенностью государственной политики в отношении детей советского периода являлось единообразие ее концепции и мер на всех уровнях власти и управления, во всех союзных республиках и всей территории СССР, несмотря на существенные различия между городом и селом, особенности демографического развития, национальные, культурные, конфессиональные, региональные различия и другие факторы.
С 1917 г. до первой половины 1930-х гг. политика была направлена на создание работающим женщинам условий для сочетания материнства с трудом в общественном производстве в рамках развития социального страхования и трудовых льгот (отпуска и пособия по беременности и родам, оплачиваемые перерывы на кормления ребенка). Характерно, что все эти меры адресовались не семье, а городским женщинам-работницам, как особой социально-демографической группе населения. Создавалась широкая сеть детских учреждений внесемейного воспитания: детские сады и ясли, детские дома, трудовые колонии, детские коммуны, пионерские дома.
Период со второй половины 1930-х гг. до 1970-х гг. можно охарактеризовать как проналистский, ориентированный на поощрение высокой рождаемости и многодетности. В это время были введены пособие на детей многодетным матерям, запрещены аборты, ужесточена процедура разводов и увеличены размеры алиментов на детей (1939 г.). Кроме этого, в порядке морального поощрения многодетности введены награды специальными медалями многодетных матерей «Медаль материнства» и орденами «Материнская слава» а также установлено почетное звание «Мать-героиня» (1944 г.). В 1944 г. были введены пособия на детей одиноким матерям.
В 1970-1980-е гг. в основу социальной политики в отношении детей и семьи были положены идеи преодоления малообеспеченное семей с детьми на основе введения пособий на детей конкретным категориям семей: малообеспеченным (1974 г.); с детьми-инвалидами (1979 г.); вдовам, не получающим на детей пенсии по случаю потери кормильца (1986 г.); на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов (1985 г.). Кроме того, были увеличены пособия одиноким матерям (1981 г.).
Главная задача государства заключалась в создание благоприятных условий для роста населения и воспитания подрастающего поколения. Основная мера - отпуска и пособия по уходу за малолетним ребенком до достижения им возраста одного года (1981 г., 1983 г.), а затем - до полутора лет (1989 г.).
В этих положениях изложена концепция и политическая практика государственной социальной политики в отношении детей, женщин, семьи и демографии советского периода. Обращает на себя внимание, что концепция и меры социальной политики носили патерналистский характер. В довоенный период - формирование системы коллективного воспитания, обеспечения возможности для сочетания занятости женщин в сфере общественного труда с материнством, а в период войны и послевоенные годы - стимулирование повышение рождаемости. То есть, очевидна сначала тендерная, а затем проналистская направленность политики. При этом собственно политика в отношении детей и семейная политика как бы «растворялись» в социальной политике.
С начала 1990-х гг. в СССР произошли кардинальные революционные изменения во всех областях жизнедеятельности общества, означающие утверждение нового общественного строя . КПСС перестала быть правящей партией и была распущена. Начала формироваться многопартийная система. На смену единственной марксистско-ленинской идеологии пришло идеологическое многообразие и отказ от государственной или обязательной идеологии. Изменилось государственное устройство. Сложилась новая избирательная система. Вместо государственной социалистической экономики стала формироваться рыночная экономика. Возникла и стала ведущей формой собственности, наряду с государственной, частная собственность.
Эволюция формирования правовой базы
Государственная политика в отношении детей и государственная семейная политика оформилась в советский период в виде относительно самостоятельной области социальной политики. Ее концепция сформировалась под влиянием марксистко-ленинской теории построения коммунистического общества. Стратегические цели базировались на идее постепенного перехода к внесемейному, общественному воспитанию детей, «освобождению» женщин от домашнего хозяйства и всеобщему вовлечению в сферу общественного труда. Реализация этой идеи привела к созданию мощной общественной инфраструктуры воспитания и социализации детей, функционирующей за счет общественных фондов потребления.
Одновременно проводилась пронаталистская политика повышения рождаемости в семье путем материальной и моральной поддержи многодетности, преодоления малообеспеченности семей за счет пособий и других льгот семьям с детьми. Семья была поставлена в зависимое положение от государства, не могла самостоятельно существовать без его поддержки.
Следует отметить как положительный момент государственной политики в отношении детей советского периода ее последовательность, единство теоретических, концептуальных подходов и политической практики. Государство переложило значительную часть обязанностей и материальных затрат на воспитание и социализацию детей с семьи на многочисленные и разнообразные государственные учреждения.
Другой особенностью государственной политики в отношении детей советского периода являлось единообразие ее концепции и мер на всех уровнях власти и управления, во всех союзных республиках и всей территории СССР, несмотря на существенные различия между городом и селом, особенности демографического развития, национальные, культурные, конфессиональные, региональные различия и другие факторы.
С 1917 г. до первой половины 1930-х гг. политика была направлена на создание работающим женщинам условий для сочетания материнства с трудом в общественном производстве в рамках развития социального страхования и трудовых льгот (отпуска и пособия по беременности и родам, оплачиваемые перерывы на кормления ребенка). Характерно, что все эти меры адресовались не семье, а городским женщинам-работницам, как особой социально-демографической группе населения. Создавалась широкая сеть детских учреждений внесемейного воспитания: детские сады и ясли, детские дома, трудовые колонии, детские коммуны, пионерские дома.
Период со второй половины 1930-х гг. до 1970-х гг. можно охарактеризовать как проналистский, ориентированный на поощрение высокой рождаемости и многодетности. В это время были введены пособие на детей многодетным матерям, запрещены аборты, ужесточена процедура разводов и увеличены размеры алиментов на детей (1939 г.). Кроме этого, в порядке морального поощрения многодетности введены награды специальными медалями многодетных матерей «Медаль материнства» и орденами «Материнская слава» а также установлено почетное звание «Мать-героиня» (1944 г.). В 1944 г. были введены пособия на детей одиноким матерям.
В 1970-1980-е гг. в основу социальной политики в отношении детей и семьи были положены идеи преодоления малообеспеченное семей с детьми на основе введения пособий на детей конкретным категориям семей: малообеспеченным (1974 г.); с детьми-инвалидами (1979 г.); вдовам, не получающим на детей пенсии по случаю потери кормильца (1986 г.); на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов (1985 г.). Кроме того, были увеличены пособия одиноким матерям (1981 г.).
Главная задача государства заключалась в создание благоприятных условий для роста населения и воспитания подрастающего поколения. Основная мера - отпуска и пособия по уходу за малолетним ребенком до достижения им возраста одного года (1981 г., 1983 г.), а затем - до полутора лет (1989 г.).
В этих положениях изложена концепция и политическая практика государственной социальной политики в отношении детей, женщин, семьи и демографии советского периода. Обращает на себя внимание, что концепция и меры социальной политики носили патерналистский характер. В довоенный период - формирование системы коллективного воспитания, обеспечения возможности для сочетания занятости женщин в сфере общественного труда с материнством, а в период войны и послевоенные годы - стимулирование повышение рождаемости. То есть, очевидна сначала тендерная, а затем проналистская направленность политики. При этом собственно политика в отношении детей и семейная политика как бы «растворялись» в социальной политике.
С начала 1990-х гг. в СССР произошли кардинальные революционные изменения во всех областях жизнедеятельности общества, означающие утверждение нового общественного строя . КПСС перестала быть правящей партией и была распущена. Начала формироваться многопартийная система. На смену единственной марксистско-ленинской идеологии пришло идеологическое многообразие и отказ от государственной или обязательной идеологии. Изменилось государственное устройство. Сложилась новая избирательная система. Вместо государственной социалистической экономики стала формироваться рыночная экономика. Возникла и стала ведущей формой собственности, наряду с государственной, частная собственность.
Деятельность региональных органов власти по реализации государственной политики в отношении несовершеннолетних
Изучение становления политики в отношении детей, определение ее принципов и целей логически подводит к анализу ее практической реализации, что включает в себя весь спектр социально-экономических, юридических, организационных и психологических приемов и методов, инструментов, обеспечивающих ее функционирование.
Существенным достижением государственной политики в отношении детей в рассматриваемый период стала разработка и принятие Федеральной программы «Дети России», которой был присвоен статус президентской. Она была утверждена Указом Президента РФ от 18 августа 1994 г. Программа включала в себя подпрограммы или целевые программы: «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Севера», «Дети Чернобыля», «Планирование семьи», «Развитие индустрии детского питания в РСФСР на 1991-1995 гг.», «Одаренные дети», «Организация летнего отдыха детей», «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев», «Безопасное материнство» 104.
Президентская федеральная программа «Дети России» создавала определенные условия для нормального развития и жизнедеятельности детей, обеспечения их социальной защиты в период перехода к рыночной экономике, коренных социально-экономических преобразований и реформ. Программа охватывала важные стороны государственной работы с детьми, заботы об их здоровье, воспитании, развитии. В истории государства РФ это был первый комплексный план по решению проблем детства. К осуществлению мероприятий Программы были привлечены практически все государственные ведомства, прежде всего министерства образования, здравоохранения, труда и социального развития Российской Федерации.
И еще одна важная новация исследуемого периода - на основании федеральной программы были разработаны и утверждены соответствующие программы во всех субъектах федерации (в Красноярском края в 1994 г). Таким образом, впервые в стране создавалась законодательная и нормативная база по широкому спектру жизнедеятельности детей 105.
Необходимо отметить, что правительство, министерство образования, здравоохранения и другие ведомства вели контроль за реализацией мероприятий Программы. В 1995 г. был принят Указ Президента РФ «О некоторых мерах по обеспечению выполнения Президентской программы «Дети России». В 1996 г. президентскими указами было продлено действие программы и принята программа на 1996-1997 гг.
Координацию работы по реализации федеральной программы «Дети России» осуществляло Министерство социальной защиты населения, затем -Министерство труда и социального развития РФ, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерства и ведомства -государственные заказчики целевых программ создавали для координации по их реализации рабочие группы из числа руководителей подразделений министерств и ведомств, общественных организаций, являвшихся и исполнителями программ.
В Красноярском крае, как и во всей России, в особо тяжелых условиях находились многодетные, неполные и молодые семьи; подавляющее их большинство - малообеспеченные. Значительно возросло число семей с отрицательным психологическим климатом, сложными межличностными отношениями. Все это усугубляло социальное неблагополучие детей, препятствовало их нормальному развитию, отрицательно сказывалось на физическом, психическом и нравственном здоровье. Для решения наиболее острых проблем детства в крае была разработана программа «Дети России», которая осуществлялась на адресной основе.
В первые годы своего существования Российская Федерация, не имея четкой позиции в отношении воспитания детей с учетом сложившейся социально-экономической ситуации в стране и в целях выполнения . международных соглашений, прилагает усилия, прежде всего, для физического поддержания детского населения. Вводились дополнительные социальные гарантии и льготы самым нуждающимся категориям детей - детям-сиротам и детям из многодетных семей 106. В феврале 1993 г. был принят Указ Президента РФ «О размерах социальных пособий и компенсационных выплат семьям с детьми и другим категориям граждан». Вводились ежемесячные социальные пособия и компенсационные выплаты семьям по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, устанавливались единовременное пособие при рождении ребенка и ежеквартальные компенсационные выплаты в -связи с удорожанием товаров детского ассортимента. В апреле вновь принимается Указ по вопросам социальных пособий и компенсационных выплат семьям с детьми 7.
Похожие диссертации на Становление и реализация государственной политики в отношении детей в 1991-2004 гг. в Российской Федерации : На материалах Красноярского края
