Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические проблемы организации общественного и го сударственного контроля 24
1.1. Общественный и государственный контроль в западной либеральной общественно-политической мысли 24
1.2. Коммунистическая традиция контроля над государственным аппаратом 38
Глава 2. Структура и функции органов государственного контроля и рабоче-крестьянской инспекции 57
2.1. Структура центральных и местных органов контроля 57
2.2. Функции общественно-государственного контроля в Советской России 76
Глава 3. Основные направления деятельности органов общественно-государственного контроля 99
3.1. Контрольно-ревизионная деятельность КК-РКИ 99
3.2. Бюро жалоб при рабоче-крестьянской инспекции 118
3.3. Работа органов КК-РКИ с населением 134
3.4. Взаимодействие РКИ с периодической печатью 151
Заключение 169
Список использованных источников и литературы 182
- Общественный и государственный контроль в западной либеральной общественно-политической мысли
- Структура центральных и местных органов контроля
- Контрольно-ревизионная деятельность КК-РКИ
Введение к работе
Актуальность темы. Дуализм государства и общества, принципов господства и сотрудничества рассматриваются многими исследователями в качестве основной константы европейской истории с момента разрушения архаических обществ и появления общества политически организованного. Абсолютизация одного из понятий этой диалектической конструкции препятствует осуществлению индивидуальной свободы — одной из основных ценностей демократического общества. Поэтому их философское осмысление как различных принципов организации неизбежно ставит вопрос об их взаимном ограничении, а также контроле как внутреннем, так и взаимном:
Внутренний контроль присущ в равной мере для общества (социальный контроль как особый механизм социальной регуляции поведения и поддержания общественного порядка) и для государства (государственный контроль как надзор государства за соблюдением своим аппаратом законов и правовых актов, от которого зависит эффективность его функционирования). Важным аспектом взаимодействия общества и государства является контроль государства за соблюдением законности и порядка в отдельных сферах жизнедеятельности общества, как одна из функций управления, и надзор общества за органами управления, препятствующий превращению государства в тотальный, доминирующий институт. Особое значение решение данной проблемы приобретает с возникновением современного типа государства и современного индустриального общества.1
Элементы контроля, как универсального механизма взаимодействия государства и общества, коренятся в идущем из глубины веков скандинавском институте омбудсмена, в деятельности различных представителей «государева ока», в конституционном контроле, возникшем впервые в США в начале XIX в. Советское общество и государство предложили свой вариант организации контроля - орган общественного, народного контроля - рабоче-
1 Козловски П. Общество и государство: неизбежный дуализм.- М., 1998.- С. 14.
2 Черкин В.Е. Государствоведение: Учебник,- М., 1999.- С. 359.
4 крестьянскую инспекцию. РКИ являлась одним из общественно-государственных учреждений политического режима диктатуры пролетариата. Ее история неразрывно связана со всем процессом строительства и совершенствования советского государственного аппарата. Компетенция этого органа была необычайно широка и охватывала многие сферы жизни Советского государства: экономику, политику, административное и культурное строительство и т. д.
В организации и деятельности этого учреждения многопланово проявились характерные черты политической системы России. Идею соединения народного и государственного контроля впервые высказал В.И. Ленин в ряде работ начала 1920-х годов ("Очередные задачи Советской власти", "Как нам реорганизовать Рабкрин", "Лучше,меньше да лучше" и другие). РКИ должна была олицетворять собой контроль со стороны рабочих и крестьянских масс за функционированием государственного механизма. В создании и последующей реорганизации этого института принимали участие видные политические деятели той эпохи: И.В. Сталин, В.В. Куйбышев, Г.К. Орджоникидзе. РКИ был накоплен огромный опыт не только контрольно-ревизионной работы, но и привлечения и обучения'населения страны делу управления государством, что имело большое значение в связи с нехваткой квалифицированных государственных чиновников, преданных режиму. Рабоче-крестьянская инспекция сыграла значительную роль в становлении партийно-советской государственной системы, общественного сознания и образа жизни, наложила отпечаток на формирование нравственных ценностей эпохи..
В современном российском обществе идеиконтроля остаются не менее актуальными, чем в 1920-е годы. Реформы, проводимые в России в конце XX - начале XXI века, призваны сформировать демократическое, правовое государство и гражданское общество, основанное на рыночной экономике. Как отмечалось многими исследователями современных политических процессов в России, где всегда велика была организующая роль государства, в очередной раз инициатором реформ выступило политическое руководство
5 страны.3 Реформы «сверху» поставили две задачи. Во-первых, формирование действенной системы государственного контроля, прежде всего над административным аппаратом, от эффективности работы которого зависит успех реформ. Задача эта еще полностью не выполнена, так как не создана необходимая правовая база. Заместитель председателя Счетной палаты Ю.Ю. Болдырев отмечал, что в конституционной системе имеется ярко выраженное несоответствие между полномочиями, уровнем подконтрольности и ответственности высших должностных лиц и политических институтов государства. К числу недостатков российского Закона о Счетной палате относится и отсутствие оговорки, на какой истекший период деятельности подконтрольных объектов распространяются контрольные полномочия палаты.5
Вместе с тем, чрезмерно велико количество организаций контролирующих предпринимательскую деятельность. По данным министерства экономического развития и торговли «В течение последних 10 лет сложилась весьма парадоксальная система регулирования предпринимательской деятельности. В ней продолжают действовать достаточно много старых, сохранившихся с советских времен механизмов, основанных на концепции всеобщего учета и контроля, ведущих к торговле разрешительными полномочиями и проверочными услугами. .. .около 50 организаций имеют право проверять деятельность предприятий».6
Вторая задача - выработка механизмов контроля общества над органами власти. Народ нашей страны в соответствии с Конституцией РФ является единственным источником власти в России, а потому он вправе осуществлять контроль за деятельностью этой власти. Если в отношении законодательных органов действует институт отзыва депутатов в ряде субъектов РФ, то сложнее дело обстоит с исполнительной властью. Нельзя не согласится с Ю.Ю. Болдыревым: «Проблема наблюдаемости действий власти для внешне-
3 Ворожейникова Т.Е. Государство и общество в России: исчерпание государственной матрицы развития //
Полис- 2002.- № 4.- С. 60.
4 Болдырев Ю.Ю. Проблемы правового и методологического обеспечения деятельности СЧотной палаты РФ
и контрольно-счетных палат субъектов РФ// Отношения между высшими федеральными и местными/ ре
гиональными контрольно-ревизионными органами. Материалы международного семинара.- М., 1998.- С. 59.
5 Погосян Н.Д. Формирование статуса счетной палаты Российской Федерации (историко-правовые аспекты
и некоторые современные проблемы) // Государство и право.- 1998.- № 4.- С. 18.
6 Власть, бизнес и гражданское общество.- M., 2002.- С. 22.
го контроля является чрезвычайно актуальной для нашей страны в силу про-
4 тиворечивости, а зачастую и полного отсутствия надлежащих требований по
процедурам деятельности власти».7 Сложилась ситуация, когда «административный аппарат не прозрачен не только для общества, но даже для высшего политического руководства и самого себя».. В условиях нарастающей тенденции бюрократизации власти все более явно проявляется;негативное отношения населения к чиновничеству. По результатам социологического опроса, проведенного в Москве, действия центральных органов государственной власти характеризовались в большинстве случаев следующим образом:: «Власть наша больше похожа не.на власть, а на эфемерное «облако в штанах». Так и льется бесконечный горячий дождь законов, указов, распоряжений, которые никто не выполняет».9
Все это говорит о несовершенстве нынешней системы контроля, диспропорции ее в пользу государства. Безусловно, указанная диспропорция требует устранения. В настоящие время в Российском государственном устройстве продолжается стадия переустройства и укрепления. Поэтому нема-ловажно выявление основных тенденции в становлении и развитии государственных органов, в том числе контрольной власти, прошлого, учет их рациональных элементов, что может иметь практическое значение для совершенствования работы аппарата административной службы.
Объект исследования — органы общественного и государственного контроля советской Кубани. Деятельность партийного контроля рассматривается только в рамках взаимодействия его с рабоче-крестьянской инспекцией:
Предмет исследования - процесс создания и развития органов государственного контроля и рабоче-крестьянской инспекции, их основные функции и направления деятельности, изменения в структуре и кадровом составе, происходившие в рамках данных организаций.
Хронологические рамки исследования. Деятельность органов кон-
_ 7 Болдырев Ю.Ю. Указ. соч.- С. 62-63.
* 8 Власть, бизнес и гражданское общество.- М., 2002.- С. 134.
9 Смольков В.Г. Бюрократизм // Социс- 1999.- № 2.- С. 42.
7 троля Кубани исследуется с 1920 г., когда после утверждения здесь Советской власти была сформирована инспекция. Однако рассмотрение функционирования местных отделений данного учреждения невозможно вне контекста общероссийской истории контроля, основы которого были заложены в 1917 г. декретами «О рабочем контроле» и «Об образовании Коллегии государственного контроля». Завершающей датой исследования является 11 февраля 1934 г., когда постановлением ЦИК и СНК СССР Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции и ее местные органы были упразднены.
Территориальные рамки исследования - исследование проведено на основе материалов местных органов рабоче-крестьянской инспекции Кубано-Черноморской области, а после проведения районирования' Северо-Кавказского края в 1924 г., местных органов контроля, действовавших в образованных на территории области округах: Армавирском, Кубанском, Майкопском и Черноморском.
Степень изученности проблемы. Литература по истории общественно-государственного контроля с одной стороны довольно обширна (написано несколько монографий, защищены кандидатские и докторские диссертации), с другой - крайне ограничена по своей тематике и привлеченной к изучению источниковой базе исследований. Советские историки предприняли ряд попыток периодизации истории изучения РКИ. А.Р. Атаджанов выделил три этапа: 1920-30-е годы, когда вопрос разрабатывался главным образом в работах В.И: Ленина, а затем его соратников. В это же время появились первые популярные книги и брошюры о РКИ; 1930-50-е годы - деятельность этой организации начинает исследоваться в трудах профессиональных историков; после 1950-х, когда специалисты рассматривали ее под благотворным воздействием исторических решений XX-XXV съездов КПСС.10
Последняя периодизация была представлена Е.М. Химович." Она также выделила в историографии РКИ три периода..Первый - 1920-е - середина
10 Атаджанов А.Р. Организация и деятельность Рабоче-крестьянской инспекции Туркестанской АССР (1920-1924 гг.): Автореф. дис... канд. ист. наук.- Ташкент, 1966.- С. 3-4.
" Химович Е.М. Роль ЦКК-РКИ в проведении режима экономии и рационализации производства и управления: Опыт, уроки 1926-1934 гг.: Дис... д-ра ист. наук.- Ярославль, 1992.
8 1950-х гг. Начало второго этапа автор связывала с некоторыми изменениями курса партии после XX съезда и критикой культа личности И.В. Сталина т.к. в решениях съезда особо подчеркивалась необходимость улучшения государственного контроля, что вызвало, по мнению исследователя, интерес ученых к проблеме возникновения и развития новых форм контроля - контроля социалистического. Наконец, третий этап в изучении рабоче-крестьянской инспекции был связан с процессом перестройки всех сфер жизни общества в России в середине 1980-х гг. XX в.
Представленные периодизации имеют излишне политизированный характер. Неоправданным представляется, и выделение XX съезда партии как значимой даты в историографии рабоче-крестьянской инспекции, поскольку значительных изменений в трактовке данного общественно-политического института не произошло. В связи с вышесказанным можно предложить следующие этапы в изучении органов контроля: 1 этап - 1920-40-е гг.; 2 этап -конец 1940-х - 80-е гг.; 3 этап —1980 — 90-е гг.; 4 этап - с конца 1990-х.
В 1920-40-х гг. были опубликованы первые работы, посвященные деятельности органов советского контроля. Они носили в основном публицистический и описательный характер (информация о деятельности отдельных струк-
тур РКИ , воспоминания о работе в органах контроля, статьи, выпущенные к юбилейным датам13). Данные публикации отражали официальную позицию партии по изучаемому вопросу. В это время в статье П. Дроздовой была сделана одна из первых попыток проанализировать идеи контроля, высказанные ведущими политическими лидерами страны.14
На втором этапе начинается изучение истории органов контроля на научной основе. В свет вышло большое количество статей, монографии, были защищены кандидатские и докторские диссертации, написанные не только
12 Кинжалов Ф. «Легкая кавалерия» РКИ.- М., 1929; Клевцов В. Группы содействия РКИ.- М., 1932; Двин
ский Е. Бюро жалоб в борьбе за улучшение аппарата (о работе ОБЖ НК РКИ). М., 1934.
13 Сперанский Н. Десять лет Рабкрина // Советское государство.- 1933.- №1.- С.21-39; Берцинский С. Ленин
ский путь РКИ // Советское государство.- 1933.- №2.- С.40-52; Мехлис Л.3. Тридцать лет социалистическо
го Государственного контроля // Вестник Государственного контроля.- 1949.- №4.- С.8-22.
14 Дроздова П. Ленин и Сталин 6 советском Государственном контроле // Вестник Государственного кон
троля.- 1947.- № 9.- С. 4-16.
историками, но и юристами, философами, экономистами; В этом потоке можно выделить несколько основных направлений исследовательской мысли. Прежде всего, внимание ученых было направлено на изучение идейно-теоретического наследия В.И. Ленина. Исследователи имели целью раскрыть сущность ленинских идей о советском государственном аппарате, о путях его улучшения и совершенствования. К этой группе работ относятся монографии Н.А. Воскресенской, В.А. Виноградова, Л. Озерова, М.И. Кучавы, кандидатские диссертации Р.В. Гатауллина, F.B. Игнатовой и др.15 Это одна из наиболее изученных тем в истории рабоче-крестьянской инспекции.
Следующим направлением; в историографии общественно-государственного контроля являются труды, освещающие вопросы организации и становления органов ЦКК-РКИ как в центре, так и на местах. Следует отметить монографию F.A. Дороховой "Рабоче-крестьянская инспекция 1920-1923".1б Основное внимание автор уделяет правовому положению РКИ в системе органов государственной власти (ее права, обязанности, структура учреждения). В работе выделены формы и методы контрольно-инспекционной работы, описаны различные виды ревизий. Однако практическая деятельность инспекции освещена очень кратко, фрагментарно. Хронологически исследование охватывает лишь небольшой период существования данной организации — до ее реорганизации и объединения с Центральной Контрольной Комиссией в 1923 году. Вопросы реорганизации ЦКК-РКИ рассмотрены в работах Н.Е. Шмалько, В.В. Сучкова и др. Важное место этому вопросу уделяется и в мо-
15 Воскресенская Н.А. В.И. Ленин - организатор социалистического контроля.- М.,1968; Виноградов В.Л.
Ленинские идеи рабочего контроля в действии.- М., 1969; Озеров Л. Ленинские принципы организации
контроля.- М.,1965; Кучава М.И. В.И. Ленин о роли и задачах народного контроля в коммунистическом
строительстве.- Тбилиси. 1969; Гатауллин Р.В. Воплощение ленинских принципов контроля в деятельно
сти ОКК-РКИ Татарии в восстановительный период: Автореф. дис... канд. ист. наук.- Казань,1966; Игна
това Г.В. Партийное руководство органами Рабоче-крестьянской инспекции в 1921-1925 гг.: Автореф.
дис... канд. ист. наук.- М.,1969.
16 Дорохова Г.А. Рабоче-крестьянская инспекция в 1920-1923 гг.- М.,1959.
17 Шмалько Н.Е. Борьба КПСС за создание и укрепление Государственного контроля в 1921-1925 гг.: Авто
реф. дис... канд. ист. наук.- Киев, 1954; Сучков В.В. Центральная контрольная комиссия ВКП(б) и Нарко
мат Рабоче-крестьянской инспекции СССР в период социалистической индустриализации страны (1926-
1929 гг.).: Автореф. дис... канд. ист. наук.- М.,1954.
10 нографиях С.Н. Иконникова. В этих исследованиях значительно расширяется документальная база, усиливается использование архивных источников. Много внимания автор уделяет структуре органов РКИ и форме привлечения и участия трудящихся масс в деятельности Рабкрина.
Работе республиканских и местных органов контроля посвящены диссертации А.Р. Атаджанова (РКИ Туркестанской АССР), Р.В. Гатауллина (ОКК-РКИ Татарии), М.К. Мамедова (РКИ Азербайджанской ССР), В.В.Со-нина (РКИ на Дальнем Востоке), И.И. Ильина (Владимирская губернская КК-РКИ).19 Деятельность данной организации на Северном Кавказе нашла отражение в работах В.Б. Гобеева (деятельность органов РКИ Горской республики), Н.А. Гудько (ЦКК-РКИ Чеченской и Ингушской автономных областей), Г.Г. Асмоловой (органы партийно-государственного контроля на Дону) и
других.
Первая попытка обобщить деятельность органов контроля в масштабах края в годы первой пятилетки была сделана в диссертации Г.Е. Демина. Фрагментарные данные по Северному Кавказу (в том числе по Армавирскому и Майкопскому округам) были представлены в монографии С.Н. Иконникова. Основаны они на материалах центральных архивов (РГАСПИ) и центральной прессы, что позволило отразить показатели в целом по региону, хотя как показали позднейшие исследования, данные по отдельным РКИ края значительно различались. Наиболее полно история контрольных органов Кубани представ-
18 Иконников С.Н. Организация и деятельность РКИ в 1920-1925 гг.- М., 1960; Его же. Создание и деятель
ность объединенных органов ЦКК-РКИ в 1923-1934 гг.- М., 1971.
19 Атаджанов А.Р. Указ. соч.; Гатауллин Р.В. Указ. соч.; Мамедов М.К. Организация и деятельность рабоче-
крестьянской инспекции Азербайджанской ССР (1920-1923гг.): Автореф. дис... канд. ист. наук.- М.,1969;
Сонин B.B. Народный контроль и Рабоче-крестьянская инспекция на Дальнем Востоке (1920-март
1923гг.): Автореф. дис... канд. ист. наук.- Томск,1968; Ильин И.И. Деятельность Владимирской губерн
ской контрольной комиссии и рабоче-крестьянской инспекции по улучшению работы местного государст
венного аппарата в годы индустриализации (1926-1929гг.): Автореф. дис... канд. ист. наук.- М., 1971.
20 Гобеев В.Б. Создание и деятельность органов РКИ Горской республики в период восстановления народного
хозяйства (1920-1924): Автореф. дис... канд. ист. наук.- Махачкала, 1969; Гудько Н.А. Деятельность Мест
ных органов ЦКК-РКИ в годы первой пятилетки. (На материалах Чеченской и Ингушской автономных об
ластей): Автореф. дис... канд. ист. наук.- Махачкала, 1968; Асмолова Г.Г. Деятельность органов партийно-
государственного контроля на Дону в годы восстановительного периода (1920-25 гг.).- Ростов-н/Д., 1968.
21 Иконников С.Н. Создание и деятельность объединенных органов ЦКК-РКИ в 1923-1934 гг.- М., 1971.
лена в работе В.В. Семенцовой и Е.В. Суяровой.22 Авторы объективно показали трудности, с которыми столкнулись органы контроля края в период реорганизации. Много внимания уделено особенностям организации КК-РКИ различных субъектов края. Положительным моментом исследования является анализ изучения краевой КК-РКИ вопроса о казачестве. Однако ограниченные хронологические рамки исследования не представили возможность проследить эволюцию от общественного к партийно-государственному контролю. Как и диссертация? F.E. Демина исследование строилось по стандартной для советского периода схеме - изучение роли КК-РКИ в различных хозяйственно-политических кампаниях. В крупнейшей на Кубани в данный период работе по истории местных партийных органов23 проблемы общественно-государственного контроля не затрагивались.
Ряд исследований посвящен изучению отдельных направлений деятельности РКИ, прежде всего работе по улучшению государственного аппарата.24 Как известно, после реорганизации Рабкрин обязывался изучать формы, методы и стиль работы государственных учреждений и организаций и исправлять имеющиеся недостатки в их деятельности. Особо следует отметить труд Л.Ф. Морозова и В.П. Портнова "Органы ЦКК-НК РКИ в борьбе за. совершенствование советского государственного аппарата (1923-1934 гг.)"."5 Авторы прослеживают основные пути в борьбе контрольных органов.за рационализацию управленческой работы: усовершенствование делопроизводства, отчетности, упорядочение штатов госаппарата. Ими были отмечены положительные результаты, которых добилась РКИ в противодействии волоките, бюрократизму и прочим недостаткам советского аппарата власти. Однако явно ошибочным было стремление Л.Ф. Морозова и В.П. Портнова предста-
22 Семенцова В.В., Суярова Е.В. Партийный и государственный контроль на Северном Кавказе в 1923-1925
гг.- Ростов-н/Д., 1973.
23 Очерки истории Краснодарской организации КПСС- Краснодар, 1976.
24 Ильин И.И. Указ. соч; Шумаков В.К. Деятельность ЦКК-РКИ УССР в области совершенствования аппа
рата государственного управления республики (1926-1929 гг.): Автореф. дис... канд. ист. наук.- Днепро
петровск, 1968; Войтенко Н.Г. ЦКК-РКИ в борьбе за совершенствование советского государственного
аппарата (1928-1933гг.): Автореф. дис... канд. ист. наук.- М.,1968.
25 Морозов Л.Ф. Портнов В.П. Органы ЦКК-НК РКИ в борьбе за совершенствование советского государст
венного аппарата (1923 -1934гг.).- М.,1960.
12 вить в качестве главной задачи инспекции лишь руководство усовершенствованием аппарата, в том числе таких его звеньев, как суд и прокуратура. Это только одно из направлений многоплановой деятельности РКИ.
Многие исследователи освещали роль Рабкрина в решении различных экономических задач. Некоторые стороны деятельности инспекции по хозяйственному строительству рассматривались в работах Е.Л. Оптова. В них автор показал результаты проверок НК РКИ СССР по контролю за снижением непроизводительных затрат. Детально народнохозяйственная деятельность РКИ рассмотрена в диссертации Е.М. Химович. Во многих работах подчеркивалась особое значение деятельности органов контроля в период восстановления хозяйства страны после Октябрьской Революции и Гражданской
27 ВОИНЫ.
Таким образом, для советской историографии государственного и общественного контроля характерно:1. Безальтернативное признание теоретических положений классиков марксизма-ленинизма о контроле и его функциях; 2. Подчеркивались успехи и достижения в деятельности рабоче-крестьянской инспекции, недостатки если и упоминались, то причину их видели во влиянии внешних факторов; 3. Недостаточно внимания уделялось природе одного из основных объектов деятельности РКИ — советской бюрократии; 4. В рамках официальной историографии постепенно накапливались новые факты, вводились в оборот комплексы архивных данных.
Третий этап в изучении органов контроля связан с кампанией по ликвидации «белых пятен» истории. В создавшихся непростых социально-экономических и политических условиях ученые делали попытки найти корни механизма торможения и общественной стагнации и выход из создавшегося положения. Для этого необходимо было пересмотреть опыт, накопленный за всю историю СССР. Недаром в первые годы перестройки делаются попытки обратиться к наследию В.И. Ленина и первых постреволюционных лет. В это
26 Химович Е.М. Борьба ЦКК ВКП(б)-НК РКИ СССР за режим экономии в народном хозяйстве в первые
годы индустриализации страны (1926-1929 гг.).- Барнаул, 1973.
27 Мусаев СБ. Организация партийно-государственного контроля и его деятельность в период восстановления
народного хозяйства (1920-1925 гг.): Автореф. дис... канд. ист. наук.- Баку,1966; Гатауллин P.B. Указ.соч.
13 время продолжили изучение деятельности структуры ЦКК-РКИ. Вышли рабо-ты В.И. Харченко, О.Н..Сорокина, докторская диссертация Е.М. Химович." Исследователями была предпринята попытка с новых, не коммунистических, позиций, но в сходных исторических условиях коренной перестройки не только государственного аппарата, но и социальных устоев и экономической сферы страны осмыслить опыт деятельности Рабоче-крестьянской инспекции. Е.М. Химович обосновывает необходимость подобного органа контроля, ссылаясь на деятельность таких учреждений за рубежом, в развитых демократических странах (Президентский совет по честности и эффективности действий правительства в США, Счетная палата в Австрии и т. д.).
В эти годы российским исследователям стали доступны для изучения работы зарубежных историков и политологов (М. Джиласа, Р. Михельса, Р.Такера, Э.Х. Карра, X. Арендта, Б. Рассела и др.). В рамках общих исследований по истории России XX века авторы останавливаются на отдельных моментах деятельности органов РКИ, признавая их роль в процессе становления советской государственности. Были опубликованы работы русских исследователей эмигрировавших за границу.31
Большое внимание было уделено анализу таких понятий, как бюрократия и номенклатура, истории развития их в советскую эпоху. Особый интерес для исследователей имеет монография М.С. Восленского «Номенклатура». " Автор подробно рассматривал марксистскую теории государства, ее реализацию в условиях России, роль идеи «рабочего- контроля» в мероприятиях большевистских лидеров по удержанию власти. М.С. Восленский первый назвал политические и экономические предпосылки формирования советской
28 Харченко В.И. Деятельность ЦКК-НК РКИ УССР по совершенствованию государственного аппарата и
делопроизводства в республике (1920-1930 гг.): Автореф. дис... канд. ист. наук.- М.,1988; Сорокин О.Н.
Деятельность объединенных органов партийного и государственного контроля (ОБЛКК-РКИ) на Урале
(1923-1934 гг.): Автореф. дис... канд. ист. наук.- Свердловск, 1991; Химович Е.М. Указ. соч.
29 Химович Е.М. Указ. соч.- С. 16.
"'''КаррЭ.Х. Русская революция от Ленина до Сталина. 1917-1929.-М., 1990;Такер Р. Сталин. Путь к власти. 1878-1929.- М., 1990; Арендт X. Истоки тоталитаризма.- М., 1996; Джилас М. Лицо тоталитаризма.-М., 1991; Рассел Б. Практика и теория большевизма.- М., 1991.
31 Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза.- Лондон, 1990; Геллер М.Я.,
Некрич A.M. Утопия у власти.- М., 2000; Авторханов А. Технология власти. М., 1991.
32 Восленский М. Указ. соч.
14 номенклатуры. Различным аспектам явления бюрократии в GGGP посвящены были публикации А.Г. Каратуева «Советская бюрократия: Система политического господства и ее кризис (1919-1991)», В.П. Макаренко «Бюрократия и сталинизм», А.А. Ермоленко, В.П. Зызы, В.Ф. Лазовского «Бюрократизм в коллективном производстве».33
Важную роль в изучении различных аспектов становления * советской политической системы на Северном Кавказе и Кубани сыграли исследования К.М. Мартыненко, И.Я. Куценко, ШВ. Устиновского, В.Е. Щетнева, А.Ю. Рожкова и других.34 В ряде случаев при проведении исследований социально-экономического и культурного развития; использовались данные уполномо-ченных НК РКИ на Кубани.
Последний этап в историографии общественного и государственного контроля связан с попытками деидеологизировать исторические исследования, придать им рациональный характер. В:этот период был опубликован ряд исследований по истории революции, процессу формирования политической системы и системы государственного управления большевиков.36 Достоинством их является отход от традиционной методологии, применение новых: методов исследования научных проблем, значительное расширение источнико-вой базы за счет архивных документов, ранее недоступных для: изучения. В 90-е годы количество работ, посвященных исключительно деятельности истории контрольных органов, значительно снижается: в постперестроечный период самостоятельных исследований по данной теме нами не выявлено. Краткое упоминание? о РКИ содержится в изданиях: по истории государственного управления России. В них отмечается "специфическая" роль союзных и рес-
33 Каратуев А.Г. Советская бюрократия. Система политического господства и ее кризис (1919-1991).- Белго
род, 1993; Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм.- Ростов-н/Д., 1989; Ермоленко А.А. Бюрократизм в
коллективном производстве / А:А. Ермоленко, В.П. Зыза, В.Ф. Лазовский.- Воронеж, 1989.
34 Мартыненко К.М. Большевистская печать в борьбе за власть Советов на Дону и Северном Кавказе (март
1917 -декабрь 1920).- Ростов-н/Д., 1986; Куценко И.Я. Кубанское казачество.- Краснодар, 1993; Устинов-
ский'И.В. Ленинская аграрная политика и ее осуществление на Северном Кавказе.- Ростов-н/Д., 1989;
Щетнев В.Е. Классовая борьба и осуществление первых земельых и продовольственных мероприятий Со
ветской власти на Кубани.- Ростов-н/Д., 1980.
35 Устиновский И.В. Указ. соч.; Куценко И.Я. Указ. соч.- С. 440.
j6 Архипова Т.Г. История государственной службы в России XV1II-XX века/Т.Г. Архипова, М.Ф. Румянцева, А.С. Сенин.- М., 2000; Гимпельсон Е.Г. Советские управленцы. 1917-1920 гг.- М., 1998.
15 публиканских наркоматов Рабкрина, воплощавших "сочетание государственных и общественных начал, выборность и тесную связь с профсоюзами, кооперативами, молодежными и другими массовыми объединениями".37 Более подробных данных в этих изданиях нет, а те, которые приводятся, базируются на информации из работ советских историков.
Заметное место в философских и исторических исследованиях продолжает занимать проблема анализа работ теоретиков большевизма. Ряд исследователей предложили новое, более критичное прочтение учения марксистов о государстве, особо отмечая отсутствие у основоположника данного политического течения К. Маркса четко разработанной схемы коммунистического общества и наличие определенных анархических тенденций в теориях русских марксистов в предреволюционный период.39
В последние годы вышла в свет монография А.В. Макарина «Бюрократия в системе политической власти».40 В ней проведен сравнительный анализ марксистской теории бюрократии и концепций западноевропейских ученых, подробно изучены истоки и процессы формирования советской бюрократии, выделены ее формы. В историко-правоведческих работах предпринимаются попытки проследить преемственность традиций от дореволюционного контроля, контроля советской эпохи до современного этапа развития государственных контрольных органов.41
Проблемам социально-политического развития Северного Кавказа в условиях нэпа посвящены монографии А.В. Баранова.42 Автором был привлечен широкий круг источников и использованы современные методологи-
История государственного управления. Ростов н/Д.,1999.- С. 97.
Ойзерман Т.И: Догматизация марксизма и внутренний присущий марксизму догматизм // Вопросы философии.- 2003.- № 2.- С. 32; Его же. Марксистская концепция социализма и реальный социализм // Вопросы философии.- № 2-3.- С.З.
Сапой В.П. Антигосударственничество в воззрениях теоретиков-большевиков // Вестник МГОУ (г. Кропоткин). - 2003. - № 3.- С. 19-31.
Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти.- СПб., 2000.
Тарасов A.M. Президентский контроль: теоретический и практический аспекты оценки его эффективности // Государство и право.- 2002.- №11.- С. 54-64; Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право.-1999.- №1.- С. 79-85; Погосян Н.Д. Указ. соч.- С. 10-18.
Баранов А.В. Социальное и политическое развитие Северного Кавказа в условиях новой экономической политики (1921-1929 гг.).- СПб., 1996; Его же. Многоукладное общество Северного Кавказа в условиях новой экономической политики. Краснодар, 1999.
ческие подходы, совмещающие методы исторического и политического исследования. Подробно рассмотрев теоретические проблемы истории данного периода, исследователь сделал вывод, что Россия в 1920-е гг. являлась «авторитаризмом с постепенно нараставшей тоталитарной тенденцией».43
Состояние историографии государственного и общественного контроля в России позволяет сделать следующие выводы. Деятельности рабоче-крестьянской инспекции посвящено большое количество научных работ, однако, представленные в них данные ограничены и характеризуются излишней идеологизированостью и догматизмом. Современный этап развития политической и исторической мысли позволяет по новому подойти к проблеме возникновения и функционирования в СССР органов государственного и общественного контроля, использовать совокупность современных методологических подходов и значительно расширив источниковую базу исследования.
В существующей литературе, посвященной обобщению деятельности Коммунистической партии, государственных учреждений, развитию советской общественности в 20-30-е годы на Кубани и в Северокавказском регионе, история РКИ, ее органов, их взаимодействие с государственными и общественными структурами, их связи с центральным аппаратом контролирующих инстанций были рассмотрены фрагментарно. Современное состояние вопроса свидетельствует о заметном пробеле в историографии. Между тем, местный опыт, в частности опыт Кубани, был по-своему специфичен, богат и разнообразен.
Целью диссертации является исследование теоретических обоснований, практики организации и функционирования органов общественно-государственного контроля, его роли в жизнедеятельности общества в период формирования советской государственной тоталитарной системы на региональном примере Кубани. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие конкретные задачи:
- изучить отечественную и зарубежную философско-теоретическую базу
Баранов А.В. Социальное и политическое развитие Северного Кавказа в условиях новой экономической политики (1921-1929 гг.).- СПб., 1996.- С. 86.
17 возникновения и функционирования общественно-административного контроля;
исследовать предпосылки и причины возникновения в России общественно-государственного органа подобного типа;
изучить развитие и изменение структуры органов контроля;
проследить направления взаимодействия общественного контроля с органами государственного управления советской Кубани;
проанализировать функции органов рабоче-крестьянского контроля; исследовать принципы, методы и формы их деятельности;
изучить связи и взаимодействия РКИ-КК с органами власти, милиции, прокуратуры, суда;
охарактеризовать процесс формирования кадрового состава местных органов РКИ-КК;
выявить роль партийно-советской печати, добровольных общественных корреспондентов - рабкоров, селькоров в осуществлении политики государственно-общественного контроля.
Методологическую основу исследования составляют принципы историзма, объективности, научности. Применяются в сочетании формацион-ный и цивилизационный методы изучения исторического процесса. В совокупности они позволяют исследовать поставленные проблемы с учетом уровня развития общественных отношений, материальной и духовной жизни народа. Политические институты советской России, в том числе контрольные органы, рассматриваются как производное от исторически сложившихся общественных форм, и специфика их деятельности является результатом взаимодействия с различными общественными процессами. Изучение действительности осуществляется с позиций ее развития и изменения, взаимосвязи и взаимодействия объективных и субъективных факторов. В исследовании использовались методы системности, проблемно-хронологический, комплексного анализа явлений, аналитический метод в рассмотрении исторических фактов и событий, что обусловлено необходимостью целостного и полного охвата, раскрытия внутренних и внешних факторов развития изучаемого по-
18 литического института. В решении поставленных задач важное место занимают сравнительно-исторический и сравнительно-сопоставительный методы. Это дает возможность рассматривать местные контролирующие органы советской России в связи с зарубежным опытом.
Источниковая база исследования. Исследование выполнено на основе широкого круга опубликованных и неопубликованных источников, содержащих ценные сведения по изучаемому предмету. Можно выделить несколько групп источников по истории общественно-государственного контроля.
Первую группу источников составляют документы и материалы, собранные в тематические сборники. Прежде всего, сборники работ В.И. Ленина.44 В эти издания были включены статьи, речи, письма и другие документы, которые дают возможность проследить, как создавались органы управления и контроля, как развивалась Лениным программа их деятельности в рамках социалистического строительства. Выходили в свет отдельные издания, содержащие официальные документы по организации и развитию органов контроля.45 В последние годы в русле социальной истории был издан широкий пласт документов - переписка большевистских лидеров, заявления, жалобы, письма советских граждан в различные государственные структуры - предложивший новое видение процессов, происходивших в стране в 20-30-е гг.46
Вторая группа представлена архивными документами; и материалами. В рамках проведенного исследования были* использованы материалы Государственного архива Российской Федерации - фонды НК РКИ РСФСР и СССР (Ф. 406, 4085); Российского государственного архива социально-политической истории - фонд Центральной контрольной комиссии (Ф. 613); фонд В.В. Куйбышева (Ф. 79); Государственного архива Ростовской области - фонд Управления уполномоченного Северокавказской краевой РКИ (Ф. 1185); Государст-
44 Ленин В.И. О партийном, государственном и общественном контроле.- М.,1971; Его же. О работе аппара
та управления и борьбе с бюрократизмом.- М.,1987.
45 Образование и развитие органов социалистического контроля в СССР.- М., 1975.
46 Письма во власть. 1917-1927. Заявления, жалобы, доносы, письма в государственные структуры и больше
вистским вождям.- М., 1998; Письма И.В. Сталина В.М. Молотову. 1925-1936 гг. Сборник документов.- М.,
1995; Большевистское руководство. Переписка. 1912-1927. Сборник документов.-М., 1996; Голос народа.
Письма и отклики рядовых советских граждан о событиях 1918-1932 гг.- М., 1997.
19 венного архива Краснодарского края - фонды Кубано-Черноморской РКИ (Ф. Р990) и Кубанской окружной РКИ (Ф. Р226); Центра документации Новейшей истории Краснодарского края - фонды Кубанской (Ф. 10), Армавирской (Ф. 13), Майкопской (Ф. 2817) окружных контрольных комиссий и Краснодарской городской контрольной комиссии (Ф. 20).
Данные фонды содержат документы высших органов государственной власти, съездов и конференций Коммунистической партии. Особую ценность имеют отчетные доклады ЦКК-РКИ на партийных съездах с последующими резолюциями. Юридическую базу для исследования представляют законодательные акты по РКИ (декреты и постановления ВЦИК и СНК), которые дают представление об основных вехах в его истории и общей структуре организации. Большую группу источников составляют инструкции, циркуляры и руководства по проведению инспекций, ведению отчетности, объяснительные записки к счетам и сметам и т. д., составлявшиеся отделами Управления делами РКИ как в центре, так и на местах. Они дают представление о внутренней структуре Инспекции, функциях того или иного отдела, уточняют формы и методы проведения проверок. В'них находят отражение все изменения в делопроизводстве и отчетности, происходившие за годы существования органов контроля.
При изучении контрольных мероприятий необходимо использовать годовые, квартальные, месячные отчеты о работе отделов инспекции. В них приводятся конкретные данные о числе проведенных проверок, ревизий, о количестве поступивших в бюро жалоб обращений, о подтверждениях выявленных нарушений законности, об участии представителей РКИ в заседаниях областного исполкома, краевого и областного экономических совещаний и других организаций, о деятельности ячеек содействия органам РКИ. В отчетах упоминаются отдельные, наиболее "яркие" дела и сообщается о практических результатах некоторых проверок (передано ли дело в суд или направлено на доследование). О контрольно-проверочной работе РКИ рассказывается и в статистических отчетах, планах работы на последующие годы. Све-
20 дения об особо важных делах содержатся в переписке заведующего областной инспекцией и уполномоченного Наркома РКИ на Северном Кавказе. В архивах сохранились подробные сведения о кадровом составе РКИ (списки членов инспекции, штатные. расписания, характеристики * сотрудников и их анкетные данные).
Третьей группой источников по истории РКИ служит периодическая печать того времени. Сюда относятся жалобы и сигналы с мест, опубликованные в местной («Красное знамя», «Кубанский молот» г. Краснодар) и центральной («Беднота», «Правда» и др.) прессе, сообщения о взаимодействии инспекции, прокуратуры, органов; правосудия, о постоянных контактах РКИ с партийным, комсомольским, профсоюзным, рабселькоровским, жен-дел егатским активом, данные об устранении выявленных недостатков и преступлений, влиянии рабоче-крестьянской инспекции на оздоровление ситуации в экономике, просвещении, культуре. Эти статьи и переписка о них с редакторами газет также дает исследователю материалы о контрольно-проверочной деятельности Рабкрина, но поданные более ярким, образным языком. Кроме того, у органов рабоче-крестьянской инспекции были свои периодические издания ("Известия РКИ", "Известия НК РКИ" и др.).
На стыке историографии'и источниковедения находятся труды руководителей ЦКК-РКИ В.В. Куйбышева ("Работа ЦКК и РКИ в связи с общепартийными задачами", "Задачи ЦКК и РКИ по рационализации госаппарата в плане работ РКИ на 1925-26 гг." и др.), Г.К. Орджоникидзе ("РКИ в борьбе за улучшение советского аппарата", "О работе ЦКК-РКИ" и т. д.), Я.Э. Рудзута-ка.47 В них говорится о необходимости контрольно-проверочных работ, о месте РКИ в работе по улучшению государственного аппарата, освещается проделанная инспекцией работа. Чрезвычайно интересной проблеме использования-в деятельности рабоче-крестьянской инспекции принципа научной организации труда посвящены работы директора созданного при РКИ Института тех-
47 Куйбышев В.В. Работа ЦКК и РКИ в связи с общепартийными задачами.- Тифлис, 1925; Его же. Задачи ЦКК и РКИ по рационализации госаппарата в плане работы РКИ на 1925-26 гг.- М.,1925; Орджоникидзе Г.К. РКИ в борьбе за улучшение советского аппарата // Статьи и речи.- М.,1929; Его же. О работе ЦКК-РКИ. Доклад на XV съезде ВКПб // Статьи и речи.- М.,1929.
ники управления Е.Ф. Розмирович. На Кубани в данный период выходят сборник "Основные декреты, распоряжения, инструкции об участии рабочих масс в РКИ" и брошюра заместителя заведующего областной инспекцией В.В. Будая "Краткое руководство по ревизионно-контрольному делу".50
Научная, новизна. На уровне кандидатской диссертации проблема изучения советского общественно-государственного контроля на Кубани решена впервые. Были рассмотрены формы контроля над государственным аппаратом, выявлены различия в понимании контроля в западноевропейской и марксистской традициях, в основе которых лежит противоположные оценки роли государства и его аппарата. Проанализирована природа и функции общественно-государственного контроля в условиях формировавшегося тоталитарного режима как мощного фактора поддержки и проведения в жизнь политики большевистской партии. В качестве важнейшей задачи советского контроля,данного периода определялось формирование каналов взаимодействия новой власти с населением страны и создание носителя легитимности. Автор пришел к выводу о существовании номинальных и реальных функций РКИ. Анализ результативности проводимых на Кубани контрольных мероприятий свидетельствует о существовании постоянных трудностей при реализации принятых решений, что было вызвано недостатками правовой базы и своеобразием поставленных перед РКИ задач. Доказано, что важной характеристикой контроля советского типа было смещение константы: вместо надзора и разумного ограничения государственного аппарата в интересах общества и личности, наблюдался контроль правящих верхов за аппаратом управления посредством привлечения широкой общественности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования результатов предложенной работы в подготовке трудов по истории Кубани в Советскую эпоху. Также по-
Розмирович Е.Ф. НОТ, РКИ и партия.- М.,1927; Ее же. Рационализация техники управления.- М.,1930; Ее же. Реконструкция техники управления. 1926-1930.- М.,1930. ' ГАКК. Ф. Р-990. Оп.2. Д.7. 'Тамже.Д.13.Л.72-85.
22 ложения и выводы диссертации можно использовать в спецкурсах по истории государственного управления и политических институтов Советской России.
Апробация работы. Выносимые на защиту положения апробированы автором в научных статьях (Общественный контроль в период формирования советского государства //Вестник Московского государственного открытого университета.- 2003.- № 3 (12); Проблемы изучения истории рабоче-крестьянской инспекции на Кубани // Труды Кубанского государственного технологического университета. Сер. Гуманитарные науки: Научный журнал,-Вып. 2.- Краснодар, 2003.- Т. 17; Периодическая печать Кубани в системе партийно-государственного контроля // Вестник Московского государственного открытого университета.- 2004.- № 1 (14)), докладывались на Всероссийской научной конференции «НЭП и становление гражданского общества в России: 1920-е годы и современность», г. Славянск-на-Кубани, 17-20 октября 2001 г. (РКИ на Кубани в 1920-1922) и научно-практической конференции «Екатери-^ нодар-Краснодар. 1793-2003. Вчера. Сегодня. Завтра» (Рабоче-крестьянская инспекция в г. Краснодаре). Материалы диссертации использованы в учебном? процессе, при чтении лекций по дисциплине «Регионоведение», «Организация государственных учреждений России». Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на расширенном заседании кафедры политологии и права Кубанского государственного технологического университета.
Положения, выносимые на защиту:
1. Постулат советского времени о том, что первые декреты Октября -о власти Советов, о земле и мире, о создании рабоче-крестьянского правительства и введении рабочего контроля являлись законодательным закреплением воли миллионов и вызывали невиданный подъем энтузиазма, ускоряли развитие революции не научен, субъективен. Система советского общественного и государственного контроля никогда не являлась только результатом самостоятельного творчества масс, их осознанного порыва к социальной справедливости. Элементы таких начал, действительно присущие трудящимся в первый послереволюционный период, были сразу подчинены руково-
23 детву компартии, искавшей возможно более широкую опору для* осуществления своих целей.
2. В истории развития центральных и местных учреждений контроля ярко проявился процесс постепенной трансформации и становления системы взглядов правящей партии на развитие органов управления страной. Вместе с тем опыт формирования: советских контрольных органов свидетельствует, что «новаторство» большевиков не выходило за рамки русской политической традиции, во многом повторяя методы и формы предшествующих эпох.
3; Выявление основных этапов эволюции органов контроля на Кубани позволяет обнаружить особенности их функционирования в отдельно взятом временном периоде: По мере становления нового і режима происходит п осте-пенное свертывание общественных начал в контроле при постоянном росте количества; вовлекаемых в работу КК-РКИ: масс. Окончательная передача контролирующих функций государственно-бюрократическому руководству пришлось на время победы сталинской индустриализации страны, ликвидации кулачества как класса, создания колхозного строя в деревне и станице.
4. Деятельность советских контрольных органов позволила более полно реализовать некоторые из первостепенных задач новой власти: помогла в проведении национализации промышленности, в формировании дееспособного государственного аппарата и.; обеспечении его единства на территории всей страны, способствовала созданию социальной базы новой власти, носителя ее легитимности. Пример Кубани позволил рассмотреть реализацию вышеназванных процессов в наиболее сложных для большевиков условиях (в агарном регионе, с преобладающим казачьим населением).
5. Диалектика сферы советского контроля еще раз подтвердила, что историческое развитие в условиях тоталитаризма, подчиненности общества политической воле одной партии, наперекор самым благим пожеланиям ее программных лозунгов, в; действительности выливается в оправдание деспотии предельно централизованного государственного руководства, увековечение антинародного положения бюрократической номенклатуры.
Общественный и государственный контроль в западной либеральной общественно-политической мысли
Тесная взаимосвязь между государством и обществом необходима для эффективного управления. Под эффективным управлением современные исследователи понимают способность исполнительной власти отвечать на за просы общества, и, вызывая доверие населения, сохранять при этом незави симость от групп интересов.1 Эта формулировка подчеркивает, что государство и его аппарат должен занимать надлежащее им место: находиться под контролем общества, служить ему, быть его функцией. В связи с этим можно сказать, что контроль является неотъемлемым элементом взаимодействия общества и государства. Как специфический вид деятельности он имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах, что и обуславливает разнообразные характеристики данного понятия, а подчас не совсем точ-ные представления о нем. Вариативности определения понятия контроля способствует разнообразие его объектов и субъектов. Наиболее обобщенная дефиниция дана в словаре русского языка СИ. Ожегова: контроль - это про-верка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора.
Наиболее подробно данный вид деятельности рассматривался правоведами, специалистами в области теории государства и права, которые сделали попытку проанализировать сущность контроля в различных его аспектах: «контроль определяется... во-первых, как специфический вид и неотъемлемая часть управленческой деятельности, во-вторых, как источник информационного обеспечения нужд управления в процессе принятия управленческих решений, в-третьих, как система проверки фактического состояния субъекта с целью подтверждения правомерности его деятельности, в-четвертых, как механизм обратной связи, посредством которой можно получить необходимую информацию об исполнении управленческих решений».3 В процессе управления контроль выступает связующим элементом между управленческими циклами: управленческое решение - контроль и проверка исполнения — оценка результатов.4
Существует также определение, по которому контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров.5 Если в качестве объекта контроля выступает деятельность государственных органов и должностных лиц, то можно выделить следующие виды контроля (в зависимости от субъектов контроля):
1) государственный контроль, который подразделяется на:
- политический контроль, осуществляемый теми органами или лицами, которые воплощают, непосредственно или косвенно, верховную власть; в зависимости от политико-государственного устройства этими органами могут быть либо Парламент и местные выборные органы, либо политическая партия;
- административный контроль осуществляется самими исполнительными органами власти;
- судебный контроль, а именно рассмотрение судами с одной стороны требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными актов управления, с другой - о признании недействительными актов государственных органов, нарушающих права и интересы организаций и граждан;7
2) общественный (народный) контроль, осуществляющийся непосред ственно трудящимися посредством различных механизмов и общественных организаций и движений. Общественный контроль является формой обрат ной связи в системе государственного управления.
Структура центральных и местных органов контроля
Поскольку формирование теоретических основ советской государственности, в частности концепции контроля над администрацией, происходило одновременно с созданием органов управления и контроля, то вполне очевидно, что за период своего существования с 1917 по 1934 год организация общественного и государственного контроля претерпела целый ряд изменений. В первые месяцы после прихода к власти большевистское правительство издает ряд документов по созданию как государственного (что вполне естественно), так и общественного контроля (подменяя тем самым функции гражданского общества).
Начало организации общественных контрольных органов связано с изданием положения ВЦИК о рабочем контроле, принятого 14 ноября 1917 г.1 В нем говорилось: «Рабочий контроль осуществляют все рабочие:данного предприятия через свои выборные учреждения, как-то: заводские, фабричные комитеты, советы старост и т.п., причем в состав этих учреждений, входят представители от служащих и от технического персонала. Для каждого крупного города, губернии или промышленного района создается местный совет рабочего контроля». В Петрограде был учрежден Всероссийский совет рабочего контроля.2 Несмотря на «классовый», «пролетарский» характер, положение предполагало участие в контроле не только рабочих, но и специалистов-ревизоров.3 Рабочий контроль за производством и распределением продукции был введен на предприятиях, Екатеринодара в начале 1918 г.4, но летом того же года город был занят армией А.И. Деникина.
Параллельно создавались органы государственного контроля над аппаратом управления. Декретами Совнаркома «Об образовании Коллегии государственного контроля», «О правах народного комиссара по государственному контролю в Совете Народных Депутатов» от 5 декабря 1917 г. устанавливалось, что народный комиссар по Госконтролю имеет в СНК решающий голос по вопросам политическим и совещательный голос по вопросам финансово-экономического характера.5
В отчете Народного комиссариата государственного контроля о деятельности с 25 октября 1917 г. nol сентября 1918 г. отмечалось: «В связи с революцией 25 октября и последовавшим саботажем деятельность Народного комиссариата Государственного контроля могла начаться нормально лишь с 24 февраля, когда саботаж был сломлен и начался вновь прием служащих Государственного контроля, признавших Советскую власть».6 Таким образом, официально признавалось, что, несмотря на присущие дореволюционному чиновничеству и интеллигенции! «разгильдяйство, небрежность, неряшливость, неаккуратность, нервную торопливость, склонность заменять дело дискуссией, работу - разговорами»7, именно им, а не ««простому» рабочему и крестьянину», отводится ведущая роль в организации государственного контроля в республике Советов.
18 января 1918 г. был опубликован декрет СНК «О Центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях». В нем оговаривалась структура ее центральных и местных органов. Согласно этому декрету в районах и губерниях Советами назначались учетно-контрольные коллегии для установления единообразия в действиях и инструкциях местных контролирующих органов, для разработки и сводки, данных, получаемых от них, для предварительного рассмотрения договоров и для ревизии учреждений по отчетам и балансам, а равно и для посылки фактических контролёров на места производства выплат и прочие места как для текущей, так и для выездной ревизии.
Контрольно-ревизионная деятельность КК-РКИ
Исходной задачей органов общественного и государственного контроля должен был быть надзор за различными институтами государства или общества. Как уже показано, данная функция не была для их советского аналога единственной и основной. Однако контрольно-ревизионные мероприятия инспекциями проводились и в ряде случаев давали ощутимые результаты. На протяжении 20-х гг. работа местных органов контроля осложнялась неполнотой получаемой ими из наркомата нормативной информации.
НК РКИ РСФСР предоставлялось право ознакомления со всем материалами и документами (в том числе и секретного характера) всех государственных учреждений и предприятий и общественных организаций РСФСР, а равно получения от них письменных сведений, объяснений, отчетов и справок, характеризующих состояние и деятельность учреждений, предприятий или организаций, право получения личных объяснений от руководителей обследуемых органов и сотрудников отдельных частей, а также устройство по согласованию с руководителями этих органов и частей совместных совещаний для обсуждения вопросов, возникающих в процессе или в результате обследования. Ознакомление НК РКИ с материалами и документами секретного характера, находившимися в личном распоряжении народных комиссаров или их заместителей, производилось лишь с разрешения последних.1
Однако нельзя не отметить, что в течение 20-х гг. уровень секретности различных государственных и особенно партийных документов постоянно возрастал. И.В. Павлова в монографии «Механизм власти и строительство сталинского социализма» показала рост секретно-директивных частей ЦК, причину которого автор видит в конспиративном характере власти.2 Этот процесс не мог не влиять на деятельности органов контроля. В частности, со второй половины 20-х гг. достаточно большой процент решений Коллегии ЦКК-РКИ по государственному строительству проследить трудно, т.к. вместо резолюции стоит гриф «секретно». В случаях оказания препятствий представителям РКИ при исполнении ими ревизионных работ или недопущения их к ревизиям в пределах представленных им полномочий последние имели право возбуждать против виновных лиц преследование и предавать суду Ревтрибунала, независимо от занимаемой должности, как за преступление против порядка управления.3
Вопрос о методах, которые использовали органы- Государственного контроля и рабоче-крестьянской инспекции широко освещен в советской историографии. Г. А. Дорохова, с известной долью условности, приводит следующие классификации форм контрольной деятельности РКИ. Ревизии по их объектам подразделялись на фактические и документальные. Объектом ревизии первого рода являлось фактическое положение дел в том или ином учреждении, направление его работы, состояние материальных и денежных средств, производящихся и уже произведенных работ и т.п.4 В качестве примера такой ревизии может служить обследование Кубанской окружной КК-РКИ в 1926 г. Темрюкского детского дома. «В результате обследования оказалось, что Детдом имеет 198 детей обоего пола в возрасте от 6 до 18 лет, обслуживается штатом в 19 чел. Условия жизни детей самые отвратительные. На зимние заготовки средств не отпущено. На питание же выслано 30% испрашиваемой суммы. Дети не обмундированы и более 10 чел..трахомных».5 В рамках фактических ревизий автор выделяет ревизии летучие (проводились внезапно и охватывали данное учреждение или отрасль государственного хозяйства не в целом, а в определенной их части)6 и массовые (которые имели главной своей задачей вовлечение вдело контроля возможно большего числа рабочих и крестьян7).
