Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Принципы подбора, подготовки и расстановки кадров аппарата государственного управления в советский период и практика формирования местного государственного аппарата
1. Ленинские принципы формирования кадров аппарата управления государством и их реализация на практике 26-70
2. Кадровая политика государства при сталинской системе «номенклатурного» управления (1924-1953 гг.) Особенности комплектования местного государственного аппарата 71 -124
3.Система подбора кадров аппарата управления в период с середины 50-х годов до начала «перестройки». Принципы и практика на местах 125-157
4. Новые методы работы с кадрами в 1985-1991 годах. 158-173
Глава II. Эффективность системы работы с кадрами аппарата государственного управления в советский период
1. Оценка эффективности и задача определения ее критериев 174-179
2. Эффективность ленинских принципов формирования кадров аппарата управления государством 180-187
3. Сталинская система: сильные и слабые стороны 188-196
4. Достоинства и недостатки системы подбора кадров аппарата управления на местном уровне в период с середины 50-х годов до распада СССР 197-212
Заключение 213-217
Список источников и литературы 218-243
- Ленинские принципы формирования кадров аппарата управления государством и их реализация на практике
- Оценка эффективности и задача определения ее критериев
- Эффективность ленинских принципов формирования кадров аппарата управления государством
Введение к работе
Проблема комплектования советского государственного аппарата в отечественной историографии всегда находилась в поле зрения исследователей. Вопросы кадровой политики в сфере управления государством были актуальны с начала становления советской государственности и не потеряли остроты на современном этапе строительства новой России.
Отечественные и зарубежные исследователи с той или иной точки зрения затрагивали проблему формирования кадров аппарата государственного управления. Однако обобщающего исследования, отражающего характерные особенности системы кадровой политики на разных этапах существования советского государства, проведено не было. Нехватка фактического материала особенно ощущается относительно более низких этажей управления государством.
В настоящее время, в условиях развития Российской государственности и формирования института государственной службы, вопросы кадровой политики в сфере государственного управления, особенно на местном уровне, становятся крайне актуальными. Изучение моделей кадровой работы, реализуемых на различных этапах развития нашего государства, дает необходимый теоретический материал для разработки концепции государственной службы на современном этапе.
Предметом нашего исследования являются принципы формирования кадрового состава аппарата государственного управления в советский период.
Объектом исследования выступили исполнительные органы советского государства, преимущественно исполнительные комитеты различных уровней управления, а так же центральные и местные большевистские партийные организации.
Хронологические рамки исследования охватывают период от 1917 до 1991 гг., то есть с момента создания советского государства до распада Советского Союза.
Территориальные рамки исследования охватывают территорию СССР.
В историографии проблемы можно выделить три периода. Первый период - 1917-1956 гг., второй - с 1956 г. до середины 80-х гг., третий - с середины 80-х гг. до настоящего; времени. Исследованием этой проблемы занимались не только историки, но и государственные деятели, юристы, экономисты, социологи, политологи и представители других наук. Тем самым мы отмечаем, что советская кадровая политика изучалась на основе междисциплинарного подхода.
В исторической литературе начального периода советской власти (20-е годы) достаточно полно была описана организационная структура и основные направления деятельнбсти и развития органов управления государством. Но вопросы, связанные с кадровым составом советских органов управления, за исключением моментов, касающихся изменения классового, партийного и национального представительства в низовых органах управления, практически не рассматривались. В 30-е годы исследования системы государственного управления были прекращены по идеологическим соображениям. Были закрыты журналы «Власть Советов» и сборники «Советское строительство», реорганизованы институты советского строительства, готовившие кадры для государственного аппарата. Те работы, которые вышли до конца 50-х годов, были сильно идеологизированы. Это касается трудов М.Резунова, А.Карпинского, А.Лужина, коллективного труда «История государства и права СССР» и многих других работ1.
Основные принципы формирования кадров государственного управления послесталинского периода были изложены в работах Лебина Б.Д., Перфильева
1 См.: Карпинский В.А. Беседы о коммунизме. М., 1958; Лужин А.В. Городские Советы депутатов трудящихся. М., 1954; История государства и права СССР. 4.1. М., 1959.
M.H., Розенбаума Ю.А., и др2. В этих работах представлен подробный анализ ленинских принципов формирования кадров аппарата государственного управления, описана официальная концепция кадровой политики, ее структура, цели, средства реализации. Но, в силу политизированности данных исследований, делать выводы о реальных процессах на основании этих работ было бы неправомерно.
Вопросы, касающиеся организации советского аппарата государственного управления, рассматривались исследователями истории органов советского государственного управления - Совнаркома, Совета Обороны, ВСНХ, местных Советов, правоохранительных и военных структур. Это книги историков Э.Б.Генкиной, В.З.Дробижева, М.П.Ирошникова, Е.Н.Городецкого, А.Л.Кубланова, А.К.Соколова . Данные работы очень ценны при соотнесении основных направлений кадровой политики с актуальными задачами советского строительства, с функциями управленческих структур, с изменением структуры аппарата.
См.: Бондарь В.Я. Современная кадровая политика КПСС: Ленинские теоретические основы. М., 1988; Виноградов Н.Н. Партийное руководство Советами в условиях развитого социализма. М., 1980; Лебин Б.Д., Перфильев М.Н. Кадры аппарата управления в СССР. Социологические проблемы подбора и расстановки. Л., 1970; Розенбаум Ю.А. формирование управленческих кадров. М., 1982.
См.: Генкина Э.Б. Государственная деятельность В.И.Ленина. 1921-1923 г. М., 1969; Генкина Э.Б. Протоколы Совнаркома РСФСР как исторический источник для изучения государственной деятельности В.И.Ленина. М., 1982; Городецкий Е.Н. Рождение Советского государства. 1917-1918. М., 1965; Дробижев В.З. Главный штаб социалистической промышленности. М., 1966; Ирошников М.П. Председатель Совета Народных Комиссаров Вл.Ульянов (Ленин): Очерки государственной деятельности в 1917-1918 гг. Л., 1974; Ирошников М.П. Создание советского центрального государственного аппарата. Совет Народных Комиссаров и народные комиссариаты. Октябрь 1917 - январь 1918. Л., 1967; Кубла-нов А.Л. Совет Рабочей и Крестьянской Обороны (ноябрь 1918-март 1920 г.). Л., 1975; Соколов А.К. Рабочий класс и революционные изменения в социальной структуре общества. М., 1987.
Кадровая политика довольно активно изучалась в 1960-1980 гг. Этой теме были посвящены многочисленные диссертационные исследования4. Но каждое из них охватывало небольшой промежуток времени, часто определяемый как «на данном этапе», который включал в себя от 5 до 10 лет. Кроме того, сильная степень идеологизированности, вера в непогрешимость Коммунистической партии и лишь затрагивание темы недостатков в кадровой политике, определяемых исключительно «недопониманием» или некомпетентностью местных чиновников, четко прослеживались в этих работах. Тем не менее, в данных исследованиях содержится интересный материал, необходимый для анализа принципов кадровой политики. Определенную информацию несут и язык, терминология, акценты, расставляемые исследователями при изучении данной проблемы.
Эти и другие работы, изданные в советское время, требуют критического отношения. Но они аккумулируют большой фактический материал, который нельзя игнорировать и необходимо использовать в дальнейшей работе по исследуемой нами теме..
4 См.: Апевалов А.И. Борьба Коммунистической партии за создание советского государственного аппарата (октябрь 1917-январь 1918 гг.). Дис. ...канд. ист. наук. М, 1958.; Барткевич Л.Л, Проблемы подготовки партийных кадров на современном этапе. Дис. ... канд. ист. наук. М., 1976.; Григорьева Е.М. Борьба большевиков Среднего Поволжья за слом старого, буржуазного и создание нового, советского государственного аппарата (ноябрь 1917-май 1918 гг.) Дис. ... канд. ист. наук. М., 1978.; Ершов В.К. Партийное руководство подбором, расстановкой, воспитанием руководящих партийных, советских и хозяйственных кадров села в годы 9 пятилетки. Дис. ... канд. ист. наук. Иркутск, 1981; Иваненко А.Е. Деятельность В.И.Ленина по подбору и расстановке советских хозяйственных и военных кадров в начальный период советской власти (октябрь 1917 - лето 1918 гг.). Дис. ... канд. ист. наук. М., 1965; Орлов B.C. Создание аппарата Совета Народных Комиссаров и его деятельность под руководством В.И.Ленина (октябрь 1917 - март 1918 гг.). Дис. ... канд. ист. наук. Л., 1965; Спирин А.А. Кадровая политика КПСС и ее реализация партийными организациями Украины 60-80 гг. Дис. ... канд. ист. наук. Киев, 1989; ХасановИЗ. Деятельность Коммунистической партии по привлечению и перевоспитанию буржуазных специалистов (1918-1925 гг.). Дис. ... канд. ист. наук. Л., 1971.
Говоря о современных исследованиях, касающихся непосредственно кадровой политики, следует, прежде всего, назвать работу Е.Г.Гимпельсона «Советские управленцы. 1917-1920 гг.»5. Автор в этой работе анализирует процессы организации основных звеньев государственного аппарата, практику подбора, выдвижения руководителей, их социальное происхождение, численность, партийность, образование, социально-классовую принадлежность на раннем этапе становления советской власти. Эти вопросы рассматриваются автором по двум уровням: центральному аппарату (правительство, наркоматы, ВЧК, ВСНХ) и местному (исполкомы Советов: губернские, городские, уездные, волостные и подведомственные им и центру местные учреждения: совнархозы, чрезвычайные комиссии, военкоматы, промышленные предприятия). В книге приведены штрихи биографий управленцев, позволяющие представить характерные черты формировавшейся новой, советской бюрократии, ее руководящего слоя. Гимпельсоном Е.Г. был достаточно подробно рассмотрен механизм «орабочивания» аппарата государственного управления6. Путем анализа архивных материалов автор вскрывает декоративный характер данной акции большевистской партии. Исследователя интересовала и тема привилегий государственных чиновников.
Хороший фактический материал содержат и другие работы Гимпельсона Е.Г., изданные в период Советской власти7, хотя в них очевидна разница в подходах к изучению данного вопроса, объясняемая цензурой и изменением мировоззренческих установок исследователя.
5 См.: Гимпельсон Е.Г. Советские управленцы 1917-1920 гг. М., 1998.
См.: Гимпельсон Е.Г. Советские управленцы: политический и нравственный облик (1917-1920 гг.) // Отечественная история. 1997. №5. С.44-54.
См.: Гимпельсон Е.Г. Великий Октябрь и становление советской системы управления народным хозяйством (ноябрь 1917-1920 гг.). М, 1977; Гимпельсон Е.Г. Рабочий класс в управлении Советским государством. Ноябрь 1917-1920 гг. М., 1982; Гимпельсон Е.Г. Советы в годы иностранной интервенции и гражданской войны. М., 1968.
Работы, изданные в постсоветский период, основаны на более широком круге используемых материалов. Гласность сделала доступными многие архивные документы, ранее закрытые для изучения. Это позволило пересмотреть стереотипные взгляды, поднять многие новые вопросы в изучении кадровой политики. Часть архивных документов уже проработана и опубликована исследователями. Много ценной информации содержат такие многотомные издания, как «Документы советской истории», вышедшие с 1995 по 1998 гг. Множество архивных материалов по изучаемой теме использовано в монографии П.Г.Пихоя , в которой была прослежена история власти и борьбы за нее на высших этажах управления. Автором оригинальным способом было подсчитано число людей, принадлежащих к центральному партийному и государственному аппаратам и некоторых представителей местной «элиты»: секретарей обкомов, директоров крупных заводов - по количеству абонентов правительственной связи.
Любопытны работы, созданные на основании документов, касающихся деятельности В.И.Ленина. В основном это разоблачающие работы, в которых приводится множество доказательств недемократических мероприятий, разработанных и одобренных В.И.Лениным9.
Большой интерес у исследователей вызывает период сталинского правления. Работы Ю.П.Свириденко и В.П.Пашина, Джавланова О.Т., Михеева В.А., Нефедова В.Н., Павловой И.В. посвящены изучению номенклатурной системы управления советского государства10. В них авторы в основном останавливают-
8См.: Пихоя Р.Г. Советский Союз: история власти. 1945-1991. М., 1998; Советское руководство. Преписка. 1928-1941. М., 1999.
9См.: Ленин В.И. Неизвестные документы. 1891-1922. М., 1999; Латышев А.Г. Рассекреченный Ленин. М., 1996.
10См.: Свириденко Ю.П., Пашин В.П. Коммунистическая номенклатура истоки, сущность, содержание. М., 1995; Пашин В.П., Свириденко Ю.П. Кадры коммунистической номенклатуры: методы подбора и воспитания. М., 1998; Джавла-нов О.Т., Михеев В. А. Номенклатура: эволюция отбора: Историко-политологический анализ. М., 1993; Нефедов В.Н. Номенклатура империи: ис-
ся на минусах существовавшей системы работы с кадрами, заостряя внимание на господствующей роли номенклатурных работников в обществе. Тем не менее, этими исследователями собран существенный материал по сталинскому периоду, описаны основные механизмы формирования кадрового корпуса управленческого аппарата, проанализированы возможные цели, преследовавшиеся властью при формировании концепции кадровой политики.
Интересен подход к определению номенклатуры, представленный в совместной работе Коржихиной Т.П. и Фигатнер Ю.Ю.11 В данной работе номенклатура определяется не только как перечень должностей, но и как совокупность документов, в которых скрываются сущностные механизмы господства и воспроизводства касты советских руководителей, и основанная на них система, запускающая этот механизм. Создание подобных документов, по мнению авторов, представляет собой важнейшую политическую и социальную акцию - создание замкнутого слоя начальников всех уровней.
Много дискуссий вызвал достаточно субъективный подход исследователя Д.А.Волкогонова, проявившийся в работах о В.И.Ленине, И.В.Сталине, Л.Д.Троцком, который, тем не менее, не помешал его трудам стать важной частью современной историографии. Данные исследования вобрали в себя колоссальное количество архивных, мемуарных и других источников и значительно пополнили базу фактических материалов12.
В новых, так называемых постсоветских работах также представлен небольшой круг управленцев - в основном центрального государственного аппарата. Но и эта литература почти не содержит сведений о руководящих кадрах
следование кризиса. Нижний Новгород, 1994; Павлова И.В. Сталинизм: становление механизма власти. Новосибирск, 1993.
11 Коржихина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. 1993. №7. С.25-38. 12См.: Волкогонов Д.А. Ленин: Вожди: В 2 кн. М., 1998; Волкогонов Д.А. Ленин: Политические портреты. В 2 кн. М., 1997; Волкогонов Д.А. Троцкий: Политические портреты. В 2 кн. М., 1998; Волкогонов Д.А. Триумф и трагедия. Политический портрет И.В.Сталина. В 2 кн. Барнаул, 1990. Кн.1.
средних и нижних ступеней аппаратной иерархии, насчитывающих десятки тысяч управленцев. Исключением можно назвать лишь монографию Н.С.Присяжного, содержащую данные об управленцах среднего звена хозяйственной системы, объединявшейся чрезвычайным Уполномоченным Совета Труда и Обороны по снабжению Красной Армии и Флота (ЧУСО) .
Философское осмысление причин успешности политики партии большевиков в построении государства на осколках страны, разорванной революцией, сущности и роли идеологии «ленинизма» и «сталинизма» было сделано А.С.Ахиезером14. По мнению исследователя, новая власть, столкнувшись с проблемой коренного расхождения утопических замыслов и реальных социальных возможностей, начала использовать ценности народных масс как объект манипуляции. Монологичную по своей сути партию В.И.Ленин преподнес для народа как воплощение «высшей Правды»15. «Самым большим секретом большевизма» Ахиезер Д.С. называет способность партии большевиков выхватывать из окружающей среды и превращать в определяющие для себя различные, в том числе и взаимоисключающие друг друга, идеи, если они обещают решение задачи сохранения власти16. В соответствии с этой ролью партии была построена и кадровая политика. Руководящее ядро правящей элиты должно было воплощать авторитарный принцип, защищая очередную интерпретацию Правды. Исследователь выделил три поколения государственных управленцев. Первое, ленинское поколение правящей элиты, выходцы из интеллигентских слоев, в силу своей неспособности воспроизводить себя, открыло путь наверх людям из низов - второму поколению. Новые люди, по причине необразованности, ощущали необходимость во внешней силе, вожде, которым стал И.В.Сталин. Третье поколение - управленцы, уцелевшие от сталинского террора и пришед-
См.: Присяжный Н.С. Экономическая чума: Военный коммунизм в России. (Историко-экономический анализ. 1918-1921гг.). Ростов-на-Дону , 1994.
14 Ахиезер А.С. Россия: критика исторического опыта: Социокультурная дина
мика России. В 2-х т. Т.1. От прошлого к будущему. Новосибирск, 1997.
15 Там же. С.376.
16 Там же. С.392.
шиє к власти после смерти И.В.Сталина. Эти люди были приверженцами государственной дисциплины, помогающей сохранить целостность государства. Авторитарное руководство преобразовалось в коллективное. Именно в это время власть реально перешла в руки бюрократии. Данное исследование является весомым вкладом в теоретическое осмысление целого ряда проблем, причинно-следственных взаимосвязей, социальных и политических процессов советского прошлого, предлагает неординарный подход к изучению истории.
Широкий круг исследований посвящен анализу трансформации советского аппарата управления в постсоветскую элиту, выявлению механизмов перерождения советской номенклатуры в управленческий аппарат современной России. К данным работам можно отнести труд О.Крыштановской, базирующийся на ряде социологических исследований, проводимых сектором изучения элиты Института социологии РАН под ее руководством в 1989-1994 гг.17 Автор выделила основные характеристики советской номенклатуры (четкие формы, монолитность, иерархичность, отсутствие самовоспроизводства, географическая мобильность, внутренняя ротация) и показала этапы и пути ее трансформации в правящий класс постсоветского общества, в том числе в бизнес-элиту. Данную точку зрения поддерживает другой исследователь - Т.Г.Архипова, делая акцент на том, что формирование нового управленческого аппарата на базе старых кадров - процесс естественный, и даже положительный, так как в советское время существовала школа управленческих кадров, в то время как сегодня она отсутствует1 .
Число диссертационных исследований на данную тему несопоставимо меньше, чем в советское время. В основном, данные исследования касаются
См.: Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. 1995. №1. С.51-65.
1 R
См.: Архипова Т.Г. Номенклатура в посттоталитарной России // Чтения памяти профессора Т.П.Коржихиной «Российская государственность: опыт и перспективы изучения». М., 1995. С. 118-221.
одной области и содержат данные местных партийных архивов19. Эти материалы дают возможность проанализировать многие процессы, протекавшие в различных местностях советского государства, выявить различия в процессе реализации кадровой политики, а так же общие черты и тенденции в данной сфере.
Множество работ, содержащих сведения об отдельных управленцах различных ветвей управления, дают лишь единичные, хотя и важные иллюстрации к проблеме кадров, сама же она как научная проблема в них не решается. Нужны обобщающие материалы и их анализ по основным ее параметрам.
Много ценной информации содержат исследования о периоде становления советской власти в российской провинции . В данных работах представлена картина борьбы за власть в Самарской губернии, выявлены основные направления политики местных властей, а также описаны мероприятия по их реализации. Анализ взаимоотношений власти и народа, базирующийся на большом количестве архивных материалов, позволяет авторам сделать вывод о том, что формирование советской системы власти в 1917 году началось с демократии и окончилось диктатурой, что подтверждается ликвидацией местных инициативных объединений.
Существенный вклад в изучение деятельности местных Советов был внесен Л.В. Храмковым. Внимание автора было сосредоточено на периоде Великой Отечественной войны, когда местные органы власти претерпевали значи-
См.: Письменов В.Н. Органы управления Курской губернии: механизм формирования и подбора кадров (1920-1928 гг). Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Курск. 2001; Портнягин А.И. Сельская партийно-советская и хозяйственная номенклатура в 1965-1970 гг. (на материалах Западной Сибири). Дис. ...канд. ист. наук. Новосибирск, 1994; Солдаткин А.П. Органы исполнительной власти Мордовии в 1928-1937 гг. (структура, функции, кадровый состав). Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Саранск, 1998.
Кабытова Н.Н. Власть и общество российской провинции в революции 1917 года. Самара, 2002; Кабытова Н.Н., Кабытов П.С. В огне гражданской войны (Самарская губерния в конце 1917-1920 гг.). Самара, 1997.; История Самарского Поволжья с древнейших времен до наших дней. XX век (1918-1998). М., 2000.
тельные изменения в соответствии с требованиями военного времени . Историк привел данные об изменении состава аппарата государственного управления в военный период, а также анализируются функции различных звеньев аппарата государственного управления в Поволжье. Исследование работы мест-ных Советов было продолжено другими исследователями .
Западные исследователи в основном интересовались структурой советского государства, причинами возникновения тоталитарной системы управления, личными характеристиками руководителей высшего звена и их окружением, которые обусловили складывание именно такого режима, социальной стратификацией советского общества. В трудах Э.Карра, Н.Верта, Дж.Боффа, Р.Такера, Л.Сигельбаума, Ш.Фицпатрик, Р.Пайпса, Н.Рязановского, М.Маккаулей советское государство и общество описаны с позиций, свободных от идеологического давления, характерного для замкнутого советского общества23. Конечно, идеология «холодной войны» не могла не сказаться на размышлениях западных исследователей, тем не менее, широкий круг материалов, не-
Храмков Л.В. Во имя Победы: Деятельность местных Советов Поволжья в годы Великой Отечественной войны (1941-1945). Саратов, 1978; История Самарского Поволжья с древнейших времен до наших дней. XX век (1918-1998). М., 2000.
22 Филимонова Е.Н. Городские Советы Среднего Поволжья в годы Великой
Отечественной войны (1941-1945 гг.). Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Самара,
1992; Шерстнева Г.С. Советы Среднего Поволжья в период восстановления на
родного хозяйства(1921-1925 гг.). Автореф. дис. ...канд. ист. наук. Куйбышев,
1984.
23 См.: Riasanovsky, Nicholas V. A history of Russia. New York, Oxford: Oxford
University Press, 1993; McAuley, Mary. Soviet Politics 1917-1991. Oxford Univer
sity Press, 1992; Siegelbaum, Lewis. Soviet State and Society between revolutions,
1918-1929. Cambridge, Soviet Paperbacking: Cambridge University press, 1992;
Боффа Д. История Советского Союза. В 2-х томах. М., 1994. Т.1-2.; Карр Э.Х.
История Советской России. В 14 томах. М, 1990. Кн.1. Т.1-2; Карр Э.Х. Русская
революция от Ленина до Сталина 1917-1929 гг. М., 1990; Пайпс Р. Россия при
большевиках. М., 1997; Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993; Пайпс Р.
Русская революция. М., 1994. Т.1-2.; Фицпатрик Ш. Приписывание к классу как
система социальной идентификации // Американская русистика: Вехи историо
графии последних лет. Советский период: Антология. Самара, 2000. С. 174-207;
Геллер М.Я., Некрич A.M. Утопия у власти. М., 2000.
доступных для советских исследователей, позволил сделать ряд верных и точных выводов. В частности, интересен подход Ш.Фитцпатрик к оценке сталинского этапа в советской истории. Она рассматривает политику И.В.Сталина как своего рода выполнение обещаний революции. Возможность высокой социальной мобильности «выдвиженцев» была дана как плата за поддержку советской власти. Автор признает, что революция содержала и другие обещания: уравнительные, либеральные, утопические, но эти освободительные идеалы «неуклюже вписались» в краткосрочную большевистскую цель модернизации через диктатуру пролетариата и были нереализуемы24.
Анализ социально-политических процессов, протекавших в советской России, был сделан исследователем Оксфордского университета М.Макаулей. Она тоже затрагивает пррблему социальной мобильности, подчеркивая неминуемое сопровождение ее введением иерархии и привилегий25. Автор придерживается точки зрения, что система управления советским государством переродилась из отношений военного периода. Помещение под надзор партии ключевых институтов и требование от них армейской дисциплины стало обычной практикой партии. Возникло «странное руководство», еще более полагающееся на военизированную большевистскую партию, которая получала приказы сверху, и чей состав становился сконцентрированным в армии и репрессивных органах. Военные методы распространились и в гражданских организациях, в результате чего границы между двумя типами организаций стали размытыми. Автором были проанализированы причины роста государственного аппарата, из которых на первом месте названа прямая ответственность политической сферы за управление всеми общественными ресурсами26.
24 Цит.по.: Siegelbaum Lewis. Soviet State and Society between revolutions, 1918-
1929. Cambridge University press, 1992. P.227.
25 McAuley, Mary Soviet Politics 1917-1991. Oxford University Press, 1992; Siegel
baum, Lewis. Soviet State and Society between revolutions, 1918-1929. P.6.
26 McAuley, Mary Soviet Politics 1917-1991. Oxford University Press, 1992; Siegel
baum, Lewis. Soviet State and Society between revolutions, 1918-1929. P.6-12.
Большой вклад в исследовании кадрового состава аппарата управления в Советском Союзе внесли и российские обществоведы, по тем или иным причинам оказавшиеся за рубежом. Л.Д.Троцкий, М.С.Восленский, А.Г.Авторханов
рисуют СССР как тоталитарное общество, которым правит класс бюрократии . Эти исследования объединяет негативная оценка политики И.В.Сталина в отношении формирования аппарата управления государством. Подробный анализ системы привилегий, которыми пользовалась бюрократия, анализ социальных и психологических черт, присущих этому классу, приводит исследователей к мысли о том, что бюрократия и И.В.Сталин, который целенаправленно ее создал, явились основной преградой для осуществления идей революции: советское государство не только не отмерло, но и разрослось в мощный аппарат принуждения; бюрократия не только не исчезла, уступив свое место массам, но превратилась в бесконтрольную силу, властвующую над народом.
Анализ литературы по данному вопросу показывает, что обобщающего исследования, в котором бы проводилось сравнение различных систем кадровой политики, существовавших в советский период, выявлялись общие черты и различия в методах работы с кадрами государственного аппарата, оценивалась эффективность работы с кадровым корпусом государственных служащих, проведено не было. Особенный дефицит информации заметен относительно аппарата государственного управления на низшем уровне - сельских и поселковых Советов, исполкомов городов и районов.
Цель диссертационного исследования - выявить механизмы формирования кадрового состава государственного аппарата в советский период, вскрыть особенности их реализации на местах, оценить эффективность различных систем работы с кадрами аппарата государственного управления в изучаемый период.
97 —,
См.: Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1991; Авторханов А.Г. Технология власти. М., 1991; Троцкий Л.Д. История русской революции. М.,1990; Троцкий Л.Д. Новый курс. М., 1923; Троцкий Л.Д. Преданная революция; Троцкий Л.Д. Сталинская школа фальсификаций. М., 1990.
Для анализа проблемы нами была намечена реализация следующих задач:
Проанализировать принципы формирования кадров аппарата управления государством, заложенные В.И.Лениным, и проследить их реализацию на практике.
Выявить основные черты сталинской кадровой политики и описать процессы, протекавшие на местах.
Проследить эволюцию системы подбора кадров аппарата управления государством в период с 1950-х годов до начала «перестройки» и сравнить официальные принципы с реальными механизмами формирования аппарата на местном уровне. ;
Выявить новые методы работы с кадрами в 1985-1991 годах.
Определить критерии эффективности кадровой политики.
Дать оценку эффективности ленинских принципов формирования кадров аппарата управления государством.
Показать сильные и слабые стороны кадровой политики, проводившейся в период правления И.В.Сталина, исходя из анализа практики ее реализации на местах.
8. Вскрыть достоинства и недостатки систем подбора кадров аппарата
управления, функционировавших с середины 50-х годов до распада Советского
Союза.
Источниковая база исследования достаточно обширна. Источники, использованные в данной работе, можно разделить на несколько групп. В первую группу источников мы включили законодательные и нормативные акты органов власти и управления, которые являются важнейшим источником по вопросам кадровой политики. Законодательные материалы позволяют более четко определить функции и компетенцию различных органов власти и управления в вопросах кадровой политики, помогают выявить реальные механизмы реализации ее на местах. Данные материалы опубликованы в сборниках «Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР», «Ведомости Верхов-
ного Совета СССР», «КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК», «Материалы Пленумов ЦК КПСС», «Собрание Постановлений Правительства СССР», «Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР», Конституции СССР, на основе которых можно изучить систему мер, предпринимаемых властью в области кадровой политики. Следует отметить, что нормативная база государственной службы, в том числе и касающаяся кадрового вопроса, в советский период была очень слабо разработанной. Такое состояние нормативной базы можно объяснить тем, что официально работа в аппарате государственного управления не являлась особой профессией. Во всех статистических данных она объединялась с другими профессиями управленческого труда. Люди, занимающиеся управлением государством, включались в прослойку народной интеллигенции согласно сталинской социальной -структуре страны (кроме «прослойки», в советском обществе в сталинской формуле было два класса: рабочих и колхозного крестьянства). Провозглашалось, что все более широкие массы овладевают навыками управления. Следствием этого являлось отсутствие единого закона о государственной службе. Практически деятельность аппарата государственного управления регулировалась постановлениями Центрального Комитета Коммунистической партии.
В эту группу следует включить и партийные документы: материалы съездов, Политбюро, Оргбюро, Центрального Комитета, стенографические отчеты партийных заседаний съездов и пленумов, программы и уставы Коммунистической партии (РКП(б)-ВКП(б)-КПСС, протоколы партийных конференций и пленумов обкомов КПСС. На базе этой группы источников можно сформировать представление об официальной концепции кадровой политики и о скрытой от глаз общественности мотивации тех или иных предпринимаемых действий в изучаемой области.
Отдельную группу источников составляют произведения лидеров Коммунистической партии и Советского государства, непосредственных участников
революции и социалистического строительства, современников происходящих процессов: В.И.Ленина, Л.Д.Троцкого, И.В.Сталина, В.Д.Бонч-Бруевича, А.И.Рыкова, Н.С.Хрущева и др28, где затрагиваются концептуальные вопросы партийного и государственного строительства. Эти источники ценны информацией о реальных процессах формирования аппарата управления, содержат конкретные сведения относительно отдельных звеньев государственного аппарата, принципах их деятельности.
Важнейшей группой источников является делопроизводственная документация, которая позволяет проследить, как функционировала система формирования кадров на различных этапах существования советского государства, как разрабатывалась и реализовывалась на практике кадровая политика государства в области государственного управления. В том числе много ценной информации содержат материалы Советов, как центральных, так и местных. В них отражаются методы кадровой работы, содержится информация, необходимая для оценки ее эффективности. Источники данной группы содержатся в основном в различных архивах: Государственном архиве Российской Федерации, Российском Государственном архиве социально-политической истории, Самарском областном Государственном архиве социально-политической истории, Государственном архиве Самарской области, в которых широко представлены делопроизводственная переписка, статистические материалы и отчеты по кадровому составу аппарата государственного управления.
28 Бонч-Бруевич В.Д. На боевых постах Февральской и Октябрьской революций. М., 1930; Калинин М.И. Заключительная речь на второй сессии ВЦИК X созыва 7 июля 1923 г. // Вопросы советского строительства. М., 1958; Калинин М.И. Речь на IV Всероссийском съезде деятелей советской юстиции 28 января 1928 г. // Вопросы советского строительства. М., 1958; Каменев Л.Б. Общие вопросы политики партии. Доклад на пленуме ЦК РКСМ // Статьи и речи. М., 1929. Т.11; Ломов Г.В. В дни бури и натиска // Пролетарская революция. 1927. №10; Рыков А.И. Избранные произведения. М., 1990; Троцкий Л.Д. История русской революции. М.,1990; Троцкий Л.Д. Новый курс. М., 1923; Троцкий Л.Д. Преданная революция; Троцкий Л.Д. Сталинская школа фальсификаций. М., 1990.
Было изучено 3 фонда Государственного архива Российской Федерации: фонд Р-130 «Совет Народных Комиссаров РСФСР-Совет Министров РСФСР (1917-1991 гг.)», фонд Р-393 «Народный Комиссариат Внутренних дел (1917-1930 гг.)», фонд Р-1235 «Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (1917-1938 гг.)»; 8 фондов Государственного архива Самарской области: фонд Р-20 «Самарский губернский административный отдел исполкома Самарского губернского совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов (1923-1928 гг.)», фонд Р-38 «Коллекция материалов по личному составу Самарского губисполкома», фонд Р-56 «Исполнительный комитет Куйбышевского городского Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, с 1939 г. - -депутатов трудящихся (горисполком), 1937-1955 гг.», фонд Р-193 «Самарский Губернский отдел управления, 1917-1923 гг.», фонд Р-796 «Самарская губернская рабоче-крестьянская инспекция, 1917-1929 гг.», фонд Р-2558 «Исполком Куйбышевского областного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, с 1939 г. - депутатов трудящихся (облисполком), 1937-1955 гг.», фонд Р-4067 «Исполком Новокуйбышевского городского Совета депутатов трудящихся, 1952-1955 гг.», фонд Р-4344 «Исполнительные комитеты сельских и поселковых Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, г.Отрадное»; фонд 17 «Оргбюро (1919-1952 гг.) и Секретариат РКП(б)-КПСС (1921-1991 гг.)» Российского Государственного архива социально-политической истории; 2 фонда Самарского областного Государственного архива социально-политической истории: фонд 101 «Ячейка ВКП(б) при Самарском Губернском исполнительном комитете», фонд 1776 «Партийные организации ВКП(б) при исполнительном комитете Куйбышевского городского Совета Фрунзенского района г.Куйбышева».
В отдельную группу источников были выделены материалы периодической печати: «Известия ВЦИК», «Известия ЦК ВКП(б)», «Известия ЦК КПСС», «Правда», «Московская правда», «Известия», «Волжская Коммуна», «Коммунист». Именно в материалах периодической печати отражались изъяны и силь-
ные стороны функционирования бюрократического аппарата. В данных изданиях можно обнаружить разнообразную информацию: от конкретных документов органов власти до воспоминаний современников. Особенную ценность имеют рубрики «письма трудящихся», статьи о деятельности низового аппарата. Эти источники позволяют дополнить материалы официальной печати, проследить связь между дародными массами и руководящими организациями.
Отдельную группу составляют эгодокументы, в которую включены воспоминания и дневники современников, позволяющие реконструировать повседневную работу аппарата государственного управления, воспроизвести переломные моменты в его развитии, оценить личный вклад определенных истори-
ческих деятелей в становлении государственного аппарата .
В качестве источников нами использовались и произведения теоретического характера обществоведов, являвшихся участниками происходивших собы-тий: А.Сахарова, Н.Бердяева, П.Сорокина , где исследователи дают оценку действиям правительства, находят причинно-следственные связи, пытаются прогнозировать дальнейшее направление развития советского государства.
В особую группу источников нами были выделены работы по теории организаций, касающиеся вопросов управления и эффективности, которые послужили основой для определения критериев эффективности кадровой политики в
Горбунов Н. Как создавался в Октябрьские дни рабочий аппарат Совета Народных Комиссаров // Воспоминания о В.И.Ленине: В 3 ч. М.,1961; Анцелович А.Н. Встречи с В.И.Лениным // Воспоминания о В.И.Ленине. В 2-х ч. М., 1956-1957; Арбатов Г.А. Затянувшееся выздоровление (1953-1985 г). Свидетельство современника. М., 1991; Крупская Н.К. Воспоминания о Ленине. М., 1957; Петровский Г.И. В.И. Ленин нас всегда учил быть с народом // О В.И.Ленине. Воспоминания. 1900-1922 годы. М., 1963; От оттепели до застоя. Сборник воспоминаний. М., 1990; Брежнев Л.И. Воспоминания. М., 1983. 30 Бердяев Н. Истоки и смысл русского коммунизма. М., 1990; Сахаровский сборник. Нью-Йорк, 1981; Сорокин П.А. Дальняя дорога. Автобиография. М., 1992.
сфере государственного управления во второй главе диссертационного исследования31.
Особого рода источником выступили материалы интервью с экспертной группой, проведенного автором в 1999-2000 гг., в которую вошли бывшие руководящие работники аппарата государственного управления и партийных органов.
При изучении данного вопроса очень важно остаться верным принципу объективизма, так как сложившееся вокруг советского периода негативное общественное мнение зачастую мешает увидеть положительные моменты существовавшей системытосударственного управления.
Кадровая политика государства в отношении государственных чиновников должна изучаться с позиций системного подхода: принципа целостности, т.е. во всем многообразии ее сторон и взаимосвязей, аддативности, что означает изучение качества целого, которое отсутствует у составляющих это целое элементов, иерархичности.
Эффективным методом изучения проблемы является сравнительно-сопоставительный метод. Он позволяет увидеть различия в системах кадровой политики, что делает возможным делать выводы относительно изменений в принципах формирования кадрового состава аппарата государственного управления и связи этих изменений с общегосударственной политикой.
В настоящем исследовании применялись также хронологический и диалектический методы, позволяющие рассмотреть объект исследования, выделив не-
31 Мароши М. Организация. Стимулирование. Эффективность. М., 1981; Эффективность подготовки и переподготовки пропагандистских кадров. Минск, 1979; Вострокнутов А.И. Эффективность общественного труда. М.,1978; Доб-лаев В.Б. Теория организаций. М.,1995; Котлер Ф. Основы маркетинга. М., 1991; Зеленевский Я. Организация трудовых коллективов. М., 1989; Диневич В.А., Рогачев СВ., Якунина Н.И. Показатели и критерии эффективности управления. М., 1975; Мильнер Б.З., Евенко Л.И., Рапопорт B.C. Системный подход к организации управления. М., 1983; Тихомиров Ю.А. Эффективность деятельности управленческих органов // Советское государство и право. 1971. №4. С.51-52.
сколько этапов в его развитии, а также проследить взаимодействие объективных и субъективных факторов формирования аппарата государственного управления в конкретных исторических условиях.
Изучаемая проблема требует применения методов статистики и социологии. Так, при помощи метода контент-анализа удалось дать описание основных личностных и профессиональных характеристик управленца в различные периоды существования нашего государства. Материалами для данного метода были использованы газеты, биографии руководителей высшего звена, делопроизводственные документы органов государственного управления: личные характеристики, отзывы, отчеты, докладные записки и т.д., широко представленные в различных архивах.
Методом экспертного опроса была получена информация о механизмах формирования кадров аппарата государственного управления в Куйбышевской (Самарской) области из рук непосредственных участников процесса: бывших номенклатурных работников и сотрудников партийных органов, отвечающих за подбор и расстановку управленческих кадров.
Необходимо отметить, что проблема национального строительства не затрагивалась в нашем исследовании, так как, в силу своей масштабности и исторической значимости, она является серьезной темой отдельного исследования.
Научная новизна исследования состоит в том, что на фоне общесоюзных и местных материалов, раскрывающих процесс создания и реализации советской кадровой политики, мы впервые постарались выявить формальные принципы кадровой политики, проанализировать мероприятия по их реализации и изучить особенности формирования местного государственного аппарата в советской России. Анализ цепочки реализации теоретических моделей кадровой политики через директивы на практике позволил выявить расхождения декларируемых целей с полученными результатами. Особое внимание было уделено изучению процесса комплектования аппарата исполнительных органов на средних и нижних этажах управления (городов областного подчинения, районов в республи-
ках с областным делением, районов в городах, сельских и поселковых Советов и городов районного подчинения).
На защиту выносятся следующие основные положения:
На протяжении советского периода существовало несколько систем кадровой политики в области государственного управления.
Установлена сильная зависимость концепций работы с кадрами государственных служащих от личных взглядов и убеждений руководителей советского государства.
Доказывается, что, несмотря на все негативные явления, сопряженные с советскими формами работы с кадрами аппарата государственного управления, несомненно, имелся положительный опыт. К нему относится практика направленного отбора способных людей, наделенных качествами управленцев для дальнейшего направления их по пути, ведущему к управленческим должностям, практика составления списков резерва для занятия вакантных управленческих постов, чередования хозяйственной и управленческой деятельности в советских и партийных структурах.
На всех вышеперечисленных этапах существования советского государства кадровая политика была эффективна лишь по отношению к реализации двух целей: удержание власти и укрепление жестко контролируемой государственной машины. Успешность достижения этих целей оказалась возможной лишь при условии отсутствия конкуренции со стороны других политических сил. Как только монополия коммунистической партии на власть была нарушена, начала разрушаться и система государственного управления. Декларируемые цели: коммунистическое общество, благосостояние советских граждан, развитие социальной сферы - так и не были достигнуты ни на одном этапе советского строительства. Причиной этого в большой степени была проводимая партией кадровая политика.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка источников и литературы.
Первая глава посвящена непосредственно анализу принципов формирования кадровой политики в области государственного управления, изучению способов подбора кадров, их обучения, расстановки и перемещения. Здесь была проанализирована трансформация принципов формирования кадрового состава аппарата государственного управления в советский период.
В главе выделено четыре параграфа в соответствии со следующими временными периодами: первый период - время нахождения у власти В.И.Ленина (1917-1924 гг.), второй - И.В.Сталина (1924-1953 гг.), третий - с середины 1950-х годов до начала «перестройки», четвертый - период с начала правления М.С.Горбачева (1985 г.) до распада Советского государства (1991 г.). Периоды были выделены таким образом в силу того, что изменения в области кадровой политики были тесно связаны со сменой руководителей советского государства. Каждый новый руководитель, придя к власти, начинал осуществлять изменения в сфере работы с кадрами в соответствии со своими представлениями о структуре и функциях государственного аппарата. Эпохи правления В.И.Ленина и И.В.Сталина были выделены в отдельные параграфы, потому что в эти периоды осуществлялось формирование советского государственного аппарата, происходило становление принципов кадровой работы в этой области, складывались формы, ставшие определяющими на многие последующие десятилетия. После смерти И.В.Сталина руководители стали меняться с большей интенсивностью, кроме того, изменения в кадровой политике не были столь кардинальными. Эти соображения позволили объединить все последующие эпохи правления руководителей советского государства в рамках одного временного периода. В отдельный период была выделена эпоха правления М.С.Горбачева, так как на этом этапе были осуществлены значительные изменения в работе государственного аппарата, в том числе и в методах подбора, оценки и расстановки кадров. Кроме того, было прослежено изменение роли партии в формировании кадров советского аппарата.
Вторая глава посвящена оценке эффективности систем кадровой политики на вышеперечисленных этапах развития советского государства. Первый параграф посвящен определению критериев эффективности кадровой политики. Во втором и третьем параграфах решение поставленных задач достигалось при помощи преимущественно исторических методов исследования: использовались системный подход, основанный на принципе целостности, аддативности, сравнительно-сопоставительный метод в изучении кадровой политики на разных этапах истории советского государства, хронологический и диалектический методы; кроме того, использовался метод контент-анализа при описании основных личностных и профессиональных характеристик управленца в раз-личные периоды существования нашего государства. В третьем параграфе мы имели возможность применить и социологический метод - экспертный опрос, проведенный автором при помощи неформализованного интервью.
В заключении были сделаны выводы по результатам исследования, показано значение полученных данных для решения научных и практических проблем.
Ленинские принципы формирования кадров аппарата управления государством и их реализация на практике
Власть в руках большевиков в 1917 году оказалась достаточно неожиданно, в силу чего конкретных схем организации органов управления у них на тот момент сформировано не было. Как выяснилось на практике, заявления вроде: «Советы и есть готовый аппарат власти»1 оказались достаточно абстрактными, мало пригодными для решения проблемы интеграции распавшегося общества. Поэтому поиски конкретных форм организации аппарата государственного управления пришлось вести в условиях революции и гражданской войны. Именно такая практика государственного строительства и была названа Л.Д.Троцким «величайшей импровизацией» .
Одной из наиболее актуальных проблем, вставших перед партией, было отсутствие достаточного количества подготовленных кадров, способных выполнять управленческие функции. Партии большевиков приходилось создавать эти кадры уже в период своего правления, и этот процесс также был в большей степени импровизацией. Понятно, что удовлетворить потребность в кадрах управления в короткий срок было невозможно, поэтому в первые годы советской власти пришлось прибегнуть и к «услугам» старой «буржуазной» интеллигенции. В аппарате Народного Комиссариата Рабоче-Крестьянской инспек 1 Ленин В.И. Большевики должны взять власть // Полное собрание сочинений. 2 Троцкий Л.Д. История русской революции // CDROM. Библиотека в кармане. ции в 1921 году было 11% рабочих, 2,1% крестьян и 86,9% прочих, среди которых немало дореволюционных чиновников3. Приведем отрывок из доклада о деятельности НКВД из фонда 393 ЦГА ОР СССР4, составленного не ранее 1918 года: «Пока набирались новые сотрудники, пока шла разборка запущенного делопроизводства и знакомство с положением вещей, старых ответственных чиновников под конвоем приводили в Комиссариат внутренних дел и заставляли их под угрозой ареста продолжать техническую работу, контролируемую новой властью. Это продолжалось с месяц, пока не начали организовываться новые отделы»5. На 5 июля 1918 г. сотрудников в Комиссариате внутренних дел было 400 человек, а отделов - 11».
В.И. Ленин предвидел эту проблему еще до победы революции, и частично группа управленцев уже была создана. Это была организация профессиональных революционеров, которая, по его замыслу, должна была превратиться в организацию профессиональных правителей страны.
Понятно, что немногочисленная группа революционеров не могла занять все ответственные посты и держать все управление в собственных руках. Необходимо было формирование бюрократического аппарата. Оно основывалось на принципах подбора и расстановки кадров, подготовленных теоретическими трудами В.И.Ленина, написанных еще до революции и сформулированных на первых послереволюционных Съездах Коммунистической партии. Точнее, В.И.Ленин в своих работах дал скорее размышления о том, как должен был строиться процесс формирования кадров аппарата государственного управления. Позже из этих размышлений были вычленены и сформулированы принципы работы с кадрами государственного аппарата и описаны во множестве тео -І 4 На данный момент этот фонд объединен с фондами Государственного архива Российской Федерации. 5 Доклад о деятельности НКВД из фонда 393 ЦГА ОР СССР // Исторический архив. 1956. №5. С.67. ретических работ советских исследователей трудов В.И.Ленина, структуры советского государства, системы работы с кадрами.
Оценка эффективности и задача определения ее критериев
Прежде чем делать выводы относительно эффективности системы, необходимо иметь теоретическое представление о сущности этого понятия. Вариантов понимания термина «эффективность» в науке несколько. В первом случае эффективность понимается как абсолютное свойство системы, которое не зависит от специфики предприятия, от его назначения и целей. Ключевым понятием данного подхода является упорядоченность системы, т.е. функционирование ее на основе предписаний и правил. Во втором случае эффективность рассматривается как относительное понятие, связанное с целями организации1. Наиболее распространено понимание эффективности как соотношения полученных и планируемых результатов. Это праксеологическая концепция эффективности (праксеология - научная дисциплина, исследующая принципы и методы эффек-тивности любой деятельности, имеющей социальную значимость) .
Эффективность тем выше, чем больше достигнутый результат приближается к планируемому, совпадает с поставленной целью. В науке дано множество определений эффективности. Приведем лишь некоторые из них. «Эффективность - отношение полезного результата к затратам на его получение. Отражает планомерную взаимообусловленность затрат и конечного результата» . В.Б.Доблаев в работе «Теория организаций» дает следующее определение: «эффективность характеризует степень достижения целей организации, если Такое разделение предлагает М.Мароши в работе «Организация. Стимулирование. Эффективность». М., 1981. С.12-14. 2 Данная концепция отражена в следующих работах: Эффективность подготов ки и переподготовки пропагандистских кадров. Минск, 1979; Политэкономиче ский словарь. М.,1972. С.366; Эффективность социалистического производства. М, 1978; Вострокнутов А.И. Эффективность общественного труда. М., 1978. 3 Российская социологическая энциклопедия. М., 1998. С.647. 175 используется целевой подход, и степень реализации функций организации, если используется подход системный» .
В западной науке признано выделение «экономической» и «социальной» эффективности, основываясь на идее разделения целей и функций организации на экономические и внеэкономические . Под экономической эффективностью понимается достижение с минимальными затратами на персонал организационных целей. Под социальной эффективностью - удовлетворение интересов и потребностей сотрудников. Особенностью подхода Я.Зеленевского к проблеме эффективности является то, что, по его мнению, мерой эффективности является степень приближения к достижению всех конечных целей деятельности. Эффективность деятельности является ступенчатой (так как любая цель имеет подцели). Деятельность является неэффективной (нецелесообразной), если степень приближения к цели равна нулю, т.е. если деятельность не достигает ни одной из своих конечных целей, а так же не предоставляет возможности достижения ни одной из поставленных целей. Он выделяет также частный случай не-эффективности - антйэффективность и дает два его понимания: деятельность антиэффективна, если произошло что-то противоположное планируемому, и если она отдаляет от цели. Действие, нейтральное с точки зрения эффективности, - не приближает и не удаляет от цели6.
Об эффективности судят по ее критериям или показателям - отличительным признакам, характеризующим результат. Подходы к определению критериев и показателей тоже различны. Экономисты считают, что результат деятельности может быть выражен качественно и количественно, т.е. имеет качественную и количественную определенность. Качественная сторона результата отражается критериями, количественная - показателями эффективности7.
Эффективность ленинских принципов формирования кадров аппарата управления государством
Одна из наиболее актуальных целей, которые ставил перед собой субъект кадровой политики на первом этапе формирования советского государства -удержать власть в руках партии большевиков.
В.И.Лениным была верно выбрана база для становления жестко централизованной системы власти - партийный аппарат. Именно он был тем «скелетом», который был способен собрать рассыпающееся в ходе революции и гражданской войны общество в относительно короткие сроки. В условиях дестабилизации партия большевиков сохранила всероссийскую организацию: ячейки на фабриках, заводах, частично в селах, в армии, в массовых организациях (Советы, профсоюзы и др.) Работоспособные партийные структуры на всех уровнях от ЦК до районных комитетов позволили ей выступить готовой основой для формирования структур власти. При условии однопартийного политического режима самым логичным решением было и впредь формировать кадровый корпус госслужащих из членов РКП(б).
Принципы подбора кадров поначалу тоже были простыми: личные контакты большевиков с будущим назначенцем по прошлой революционной деятельности, выяснение социального происхождения и политической лояльности к целям большевистской партии. В условиях дефицита людских ресурсов и времени на создание органов государственного управления, данный подход в наибольшей степени способствовал укомплектованию штатов людьми, готовыми обеспечивать проведение политики советской власти. В 1920 году 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений1.
Дальнейший шаг в кадровой политике - привлечение к государственному управлению старых, «буржуазных» кадров - также являлся логичным и вполне
1 Государственная служба / Отв. ред. А.В.Оболонский. М., 1999. С.86. обоснованным. Уровень квалификации, компетентности и качеств, которые требует сфера управления, большевистские кадры не могли обеспечить в силу отсутствия у большинства из них образования и навыков управления. И.В.Парамонов, работавший в 1920 году в Донсовнархозе, вспоминал: «Мы, советские хозяйственники, в подавляющем большинстве в то время еще не доросли до теоретического понимания своих задач. Действовали больше по здравому пролетарскому смыслу»2. Понятно, что только лишь здравый смысл не может обеспечить эффективного управления огромной страной, находящейся к тому же в кризисном состоянии. Но необходимыми знаниями, опытом и навыками обладали старые чиновники, что и было использовано большевистским правительством.
Старые управленцы соглашались работать не только под давлением властей, которое конечно имело место, но и в силу того, что государственная служба была единственным шансом добыть себе средства к существованию. Масштабы использования старых кадров видны из результатов первой переписи государственных служащих в Москве, проведенной в 1918 г. Удельный вес старых чиновников в некоторых наркоматах внушителен: Народный Комиссариат юстиции - 54,4%, Народный Комиссариат здравоохранения - 60,9%, Наркомат по морским делам - 72,4%. Среди руководящих сотрудников центральных государственных органов число служащих с дореволюционным стажем колебалось от 55,2% в Наркомате военных дел до 87,5% в Наркомате финансов . Ограниченный доступ «спецов» в определенные структуры: ВЧК (их удельный вес здесь составлял 16,1%), в Народный комиссариат Иностранных дел (22,2%), во ВЦИК, Революционный трибунал при ВЦИК, Наркомнац и Управление делами Совнаркома (36,5-40%) - обеспечивал максимальную безопасность и эффективность проведения 2 Исторический опыт и перестройка: Человеческий фактор в социально-экономическом развитии СССР. М., 1989. С.24. Данные приведены в работе: Ирошников М.П. Председатель Совнаркома Владимир Ульянов (Ленин). Очерки государственной деятельности в 1917-1918 гг.Л., 1974. С.424-427. политики большевистской власти, наименьшее отклонение от выбранного партией курса государственного строительства.
