Введение к работе
Актуальность исследования. Важное место в комплексе проблем различных научных дисциплин, в том числе исторической, социологической, урбановедческой, экономической и политологической занимает история становления и развития городского самоуправления. Система городского самоуправления на всем протяжении своего существования являлась необходимым и закономерным фактором организации, развития и воспроизводства городской субкультуры, важным социальным институтом с широкими и разнообразными функциями.
Россия с ее многообразием культур и народов, социальных, конфессиональных и хозяйственных отличий, прошла длительный и сложный путь становления и формирования системы местного самоуправления. Государство объективно было заинтересовано в развитии института местного самоуправления, которое в силу своей природы выступала связующим звеном между населением и государственными структурами. Развитие местного самоуправления содействовало укреплению государства, его территориальной целостности, способствовало снижению различных социальных и национальных напряжений, а также складыванию адаптированной к местным особенностям экономики. Местная специфика прослеживалась и в развитии города, формировании социокультурного ландшафта, в связи с чем особую актуальность приобретает региональный аспект исследования проблемы городского самоуправления.
Актуальность изучения отечественного исторического опыта формирования и функционирования институтов местного самоуправления определяется и необходимостью эволюционного процесса реформирования. Важно исключить не прижившиеся или отвергнутые исторической практикой дореволюционных и советских органов городского самоуправления правовые, организационные и прочие явления, что в свою очередь позволит оптимизировать процесс формирования института местного самоуправления сегодня.
Цель настоящей диссертации заключается в изучении эволюционного процесса становления, особенностей организации и функционирования местного самоуправления на примере города Владикавказа в контексте российского исторического опыта.
Цель предполагает постановку и решение следующих задач:
- охарактеризовать социокультурную и политико-экономическую среду города Владикавказа, значимым элементом которой была система местного самоуправления;
- определить основные источники информации об органах городского самоуправления и обобщить эмпирический материал, характеризующий их деятельность;
- изучить вклад органов местного самоуправления в социально-экономическом и культурном развитии города в различные исторические периоды: дореволюционный, советский и постсоветский;
- определить вклад городской Думы в социально-экономическом и культурном развитии города в дореволюционный период;
- выявить роль органов местного самоуправления, на примере Владикавказского городского Совета и его Исполкома в развитии города в советскую эпоху;
- изучить процесс трансформации органов местного самоуправления в России, и в частности во Владикавказе, в период перестройки;
- исследовать наиболее ценные и практически значимые для современности особенности функционирования системы местного самоуправления.
Объектом исследования стала система органов городского самоуправления Владикавказа последней трети XIX - конца XX веков.
Предметом исследования – история городского самоуправления Владикавказа на примере деятельности городской Думы, Орджоникидзевского городского Совета и его Исполкома, Владикавказского городского Собрания представителей и администрации местного самоуправления; приоритетные направления в области социально-экономического и культурного развития; преемственность управленческих ориентиров, процесс функционирования и развития в различных исторических реалиях.
Хронологические рамки исследования охватывают последнюю треть XIX века - конец XX века. Нижняя граница определяется изменениями, происходившими в России в связи с идеями создания местных органов самоуправления. В этот период стало ясно, что традиционная система управления огромным государством в период перехода к буржуазным экономическим отношениям стала давать сбои, исчерпав свои возможности и потенциал, теряя свою компетентность, что и привело к формированию первых земских и городских управ во второй половине XIX века, просуществовавших вплоть до 1917 года.
Связующим звеном в хронологии исследования выступает история становления советской системы органов городского самоуправления, имеющих свои особенности и специфику функционирования. Верхняя граница определяется изменениями в организации системы местного самоуправления в постсоветский период - перестройки, когда деятельность местных Советов прекращалась, а их функции до избрания новых представительных органов возлагались на местную администрацию - исполнительные органы в системе местного самоуправления.
Методология исследования базировалась на использовании принципов объективности и историзма, системного подхода и анализа в описании происходящих процессов, которые предусматривают всесторонний подход к освещению описываемых фактов, рассмотрение деятельности органов местного самоуправления в историческом и социокультурном контексте.
Степень изученности темы исследования является недостаточной, чего нельзя сказать об историографии по проблемам местного самоуправления в целом. Исследуемая тема в разные периоды представлена историографией с различной степенью интенсивности, которые можно условно разделить три основных периода: дореволюционный, советский, постсоветский.
В дореволюционных исследованиях вопрос о местном самоуправлении изучался в основном на примере земского самоуправления в губерниях и уездах. Либеральные круги рассматривали земства как общественные учреждения, противостоявшие бюрократическому аппарату на местах, выступавшие носителями оппозиционных идей; именно с земством связывались надежды на реформирование политического строя России. Исследовательский интерес к городскому самоуправлению в этот период был незначителен, внимание в основном уделялось критическому разбору Городового положения 1870 года, анализу его отдельных статей на примере столичных городов. Интересными и информативными представляются работы А.А. Головачева, Г.И. Шрейдера, И.И. Дитятина, А.Г. Михайловского, где наиболее полно раскрыт историко-правовой аспект городского развития и формирующихся основ местного самоуправления. Городские реформы 1870 и 1892 гг. в целом оценивалась в дореволюционной литературе как прогрессивные, хотя и с выделением некоторых недостатков (контроль губернской администрации над органами самоуправления, низкий образовательный уровень гласных и др.). К исследователям, характеризующие этот период усилением государственного влияния на местную власть, можно отнести и Н.М. Коркунова, который подчеркивал, что государство должно распространять свой надзор за органами самоуправления и за содержанием их деятельности.
Региональная историография дореволюционного периода по исследуемой теме весьма скудна. Местными историками и краеведами не опубликовано ни одного специального исследования в области истории местного самоуправления. Однако, в ряде работ затрагивались вопросы, так или иначе связанные с деятельностью местного самоуправления в социальной и культурной сферах.
Историография проблем городского самоуправления советского периода характеризуется определенными подходами к данной теме, обусловленной кардинальными изменениями социально-политической ситуации в стране. Советские исследователи в целом критически подходили к оценке дореволюционного периода истории городского самоуправления как аполитичной системы. Однако, в первое десятилетие Советской власти появляются работы, посвященные изучению хозяйственных основ городского самоуправления, связанные в значительной степени с переходом к НЭПу. Выделяются труды В.Н. Твердохлебова и Л.А. Велихова, в которых рассматриваются проблемы самоуправления городов России и Западной Европы. Проводя анализ городского самоуправления периода 1785 - 1917 гг., авторы значительное внимание уделяют финансово-хозяйственным вопросам, взаимоотношению общества и власти, города и земства.
В 1940-1980-х гг. началась научная разработка вопросов социально-экономической и политической истории северокавказского региона; публикуются исследования по истории отдельных городов. Особое внимание уделяется исследованию социально-экономического положения края, поскольку оно в значительной степени сказалось на особенностях формирования и деятельности местных органов управления и самоуправления. Так, в монографии Л.В. Куприяновой подробно проанализировано социально-экономическое развитие северокавказских городов. Весомый вклад в изучение городов северокавказского региона внес коллектив ученых, возглавляемый А.Л. Нарочницким. «История народов Северного Кавказа», изданная в 2-х томах, исследует историко-культурные и политико-экономические аспекты жизнедеятельности северокавказских народов с древнейших времен до 1917 года. Здесь рассматриваются исторические проблемы развития городской социокультурной среды на примере Владикавказа, Моздока, Кизляра, Ставрополя, Георгиевска, Екатеринодара, Нальчика.
В советской историографии особое место занимают исследования, в которых наряду с социокультурными аспектами, рассматривается и история становления, развития системы самоуправления в отдельных городах. К фундаментальным исследованиям можно отнести работы П.А. Зайончковского и Н.П. Ерошкина. В их трудах, наряду с вопросами общегосударственного управления, анализируется процесс формирования системы органов местного самоуправления, определяется характер взаимоотношений с бюрократическим аппаратом. Монография В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х гг. XIX века: правительственная политика» посвящена широкому кругу вопросов: подготовка городской реформы, ее проведение; правительственная политика в отношении городского самоуправления; анализ структуры управления городов и практики взаимоотношений городского самоуправления с вышестоящими органами и пр.
К началу 1990-х годов накопившиеся в обществе противоречия привели к кризису государственной власти и обусловили необходимость ее реформирования. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, признала и гарантировала право народа на местное самоуправление, закрепила его самостоятельность в решении вопросов местного значения и обособленность от системы органов государственной власти, установила основополагающие нормы организации местного самоуправления. В постсоветский период, среди идей демократизации общественной жизни многие либеральные теории, в том числе теория местного самоуправления, вновь обрели популярность. Появляется ряд исследований по истории и теории местного самоуправления. Комплексным исследованием по истории местного самоуправления стала работа Г.А. Герасименко «Земское самоуправление в России» , базирующаяся на солидной архивном и статистическом материале. К числу работ «нового поколения» о сущности местного самоуправления можно отнести исследования Л.В. Гильченко, Л.Г. Гладышева, З.М. Зотовой, И.А. Емельянова, и др.
На рубеже XX - XXI вв. роль местного самоуправления в социальной и культурной сферах стала областью исследований для большого ряда ученых; вышло определенное количество монографий, сборников статей и материалов конференций . Среди множества определений местного самоуправления, предлагаемых современными учеными, в том числе М.В. Баглаем, О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым, В.Б. Зотовым и др., интересным представляется определение профессора Р.М. Дзидзоева: «Самоуправление в юридическом смысле означает определенный способ организации социального властвования» . Не обошли вниманием исследователи и вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с правовыми институтами. В монографии А.М. Цалиева и С.Р. Чеджемова рассматриваются полномочия владикавказской городской Думы и Управы, раскрывается их деятельность в социальной и экономической сферах жизни города. В перечне работ по изучению многоплановых аспектов деятельности государственных и общественных органов города Владикавказа в различные периоды развития, немаловажное место занимают региональные исследования: М.М. Шаталова, Кесаевой Ж.К., Щупец Е.С., Уадати А.С. и др.
Но при всем разнообразии работ, комплексных исследований системы местного самоуправления Владикавказа в заявленных рамках, в российской историографии не было.
Источниковая база исследования включает обширный корпус архивных и статистических источников, периодической печати, опубликованных и неопубликованных материалов различного характера, отражающих работу органов местного самоуправления в исследуемый период.
Первую группу источников составляет различная делопроизводственная документация по деятельности органов городского самоуправления Владикавказа дореволюционного периода по вопросам экономики, образования и культуры, которая хранится в фондах Центрального государственного архива Республики Северная Осетия – Алания (далее ЦГА РСО-А.): Ф. 11 – «Терское областное правление. Канцелярия общего присутствия», Ф. 12 - «Канцелярии начальника Терской области», Ф. 93 – «Городское общество взаимного кредитования», Ф. 96 - «Владикавказский лесной район» Ф. 123 – «Дирекция народных училищ Терской области», Ф. 212 - «Владикавказская мещанская управа», Ф. 224 - «Баев Георгий Васильевич – городской голова г. Владикавказа», а также, нормативно-правовые акты, к которым относятся Городовые положения 1870 и 1892 годов, регулировавшие функционирование органов городского самоуправления.
Высокий источниковедческий потенциал имеет дореволюционная периодика, в основном газеты «Терские ведомости», «Северный Кавказ», а также «Известия Владикавказского городского общественного управления» и «Известия Городской думы», регулярно печатавшие протоколы заседаний Владикавказской городской думы; справочные и статистические материалы. Сборник документов «История Владикавказа (1781 - 1990 гг.)» включает правительственные указы, рапорты Владикавказского городского общественного управления начальнику Терской области, переписку должностных лиц, дневниковые записи современников, статистические отчеты и др.
Во вторую группу источников вошли материалы по советскому и постсоветскому периоду. Архивные фонды советской истории позволяют составить представление об этапах строительства новой государственности, реализации национальной и культурной политики на местах, о реформировании системы местного самоуправления. Большим объемом информативности по исследуемой проблеме характеризуются фонды ЦГА РСО-А.: ФР. 1. – «История партии. Северо-Осетинский Обком КПСС», Ф. 36 – «Исполком Терского областного Совета рабочих, крестьянских и казачьих депутатов», Ф. 38 – «Владикавказский губернский революционный комитет», Ф. 41 – «Исполком Городского Центрального Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов», Ф. 47 - «Исполком Владикавказского окружного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов», Ф. 56 – «Исполком Орджоникидзевского Горсовета», Ф. 81 – «Совет народного комиссариата Горской АССР», Ф. 121 – «Наркомат просвещения Горской республики», Ф. 833 - «Северо-Осетинский областной Совет научно-технических обществ областного Совета профессиональных союзов».
По постсоветскому периоду следует выделить «Текущий архив Владикавказского Городского Совета народных депутатов (1990-е гг.)» и «Текущий архив Владикавказского Горисполкома (1990-е гг.)».
Проследить повседневную работу органов городского самоуправления позволяет и периодические издания, в том числе газета «Северная Осетия» (ранее «Социалистическая Осетия»).
Научная новизна. На основе привлечения широкого комплекса источников, в том числе ранее неизвестных в научном обороте, впервые проведено комплексное исследование основных проблем развития местного самоуправления Владикавказа в его историко-культурном и организационно-функциональном аспекте. В работе предлагается периодизация эволюции институтов местного самоуправления, формулируется определение системы местного самоуправления как элемента гражданского общества; раскрывается соотношение государственного и общественного в местном самоуправлении.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Важность теоретического осмысления, а при необходимости и практического применения исторического опыта городского самоуправления в России обусловлена процессом реформирования и развития современной системы местного самоуправления. Диссертационное исследование систематизирует и обогащает основные источники социальной информации, позволяющей оценивать деятельность органов местного самоуправления регионального уровня.
Материалы диссертации могут быть использованы в лекционных курсах по истории местного самоуправления, в краеведении, при проведении спецкурсов, факультативных занятий, при подготовке лекций и семинаров.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования докладывались на всероссийских и региональных научных конференциях, а также нашли отражение в монографиях и отдельных статьях. Общий объем публикаций по теме составил – 22, 27 п.л.
Диссертация обсуждалась и была рекомендована к защите в отделе истории Северо-Осетинского института гуманитарных и социальных исследований им. В.И. Абаева ВНЦ РАН и Правительства РСО - Алания.
Структура диссертации соответствует поставленным цели и задачам. Она состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
