Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Становление и развитие общефедерального и региональ ного законодательства в области СМИ в 1992-2003 гг 14-78
Раздел II. Особенности освещения в СМИ этнополитических кон фликтов и контртеррортістігческих операция на Северном Кавказе 79-130
Раздел III. Тенденции и противоречия формирования единого информационного пространства на Юге России 131-175
Заключение 176-182
Список источников и литературы 183-193
- Становление и развитие общефедерального и региональ ного законодательства в области СМИ в 1992-2003 гг
- Особенности освещения в СМИ этнополитических кон фликтов и контртеррортістігческих операция на Северном Кавказе
- Тенденции и противоречия формирования единого информационного пространства на Юге России
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки новой концепции регионального информационного развития Российской Федерации с учетом просчетов и достижений недавнего исторического прошлого. Отсутствие последовательной и долгосрочной политики в отношении региональных СМИ может стать одним из факторов дробления не только информационного, но и политического ггооетоанства России.
В первые годы после распада СССР на волне повышенных либеральных ожидоїшй и превратно понятой свободы слова потенциал демократических СМИ часто использовался в целях ^неполитической де-централпзатцш страны. Региональные политические лидеры с опорой на местные сети массовых хоыыутшкашш іштерпретировали динамику по-яштгческих событий в стране в соотбєтствші со своими целями, создавали свое видение федерального центра и его политики и тиражировали эти образы массовой читательской аудитории. Журналистские версии событий или уклонение журналистов от сообщений о них, а также их интерпретации происходящего выступали мощным рычагом воздействия на население в политически нестабильном обществе. Информируя о событиях, оценивая их, используя при этом устоявшиеся словесные штампы, региональные владельцы СМИ целенаправленно формировали в массовом сознании необходимые им образы, мнения, установки.
В ряде случаев деятельность региональных СМИ прямо противоречила тшформацтюнной политике федерального центра, что создавало предпосылки для роста сепаратистских настроений на местах. Особую актуальность данная проблема приобрела на Северном Кавказе, который традиционно отличался повышенной этнополитической напряженностью. Стабилизация ситуации в данном непростом регионе невозможна без активного участия местных СМИ, которые должны стать частью
единого информационного пространства современной России.
Степень разработанности проблемы. Историография исследуемого вопроса активно развивалась как на региональном, таге и на обще-федеральном уровне. В начале 1990-х гг. ее содержательной основой была борьба зп свобод}/ слова, отмену цензуры, создание независимы:-: СМИ. Исследователи, активно вт.тступшш против государственного контроля нал, местными изданиями. Не случайно с этого периода и вплоть до середины 1990-х тт. появляется серияглубоїсих плблнкацш! о либера-жгзацші общественной жизни в России, о противоречиях к трудностях развития СМИ в условиях свободного рьыка.!
Авторы наз'чных работ стремились показать ocoojto роль местных СМИ в развитии российских регионов." В литературе середины 1990-х гг. позитивно оценивается то, что государство практически отошло от функции идеологического контроля средств массовой информации, дек-реттфовагаш рамок развития: тптформацконных систем." Одновіземенно
См.: Воронин А.В. Борьба ча свободу слова в России. М., 1991; Кин Дж. Демократия и средства массовой информации .'/ Новый взгляд на демократию 1991. №2; Кузьмин В.А. СМИ: испытание рынком // Социально-политические науки. 1992. № 12; Ориентиры информационной политики. Информационный выпуск Министерства печати ГФ № 7. М.. 1993.
~ См.: Глушков П.А. Рож. СМИ в политическом обновлении России (198а-1991 гг.). М., 1991; Ашин Г.ТС. Правящая элита и общество // Свободная мысль. 1993. № 7; Левада Ю.А. Элита и «масса» в общественном мнении: проблемы социальной элиты // Экономические и социальные перемены: моншоринг общественного мнения. 1994. № 6; Софии В.Н. Политическая истерия современной России. 1985-1994: от Горбачева до Ельцина. М.„ Мысль. 1994.
J См.: Рогов А.С. Теория и практика создания независимых: СМИ: опыт и уроки новейшей российской истерии. М., 1993; ЇСапусіїш Б.Г.. Кляыкин ИМ. Либеральные ценности в сознании россиян // Полис. 1994. Ж 2; Малютин М.В. Электоральные предпочтения россиян: v парадокс стабильное і iu> // Общественные науки и со-
исследователи подчеркивали необходимость государственной поддержки региональных СМИ. отмечали угрозу их чрезмерного обособлегош.4 Особенно показательны в этом отношении работы а а Малиновского, который отмечает ряд злочтіоітюблений свободой массовой информации в постсоветской России.J
Одним in наиболее серьезных решоншгьных исследователей проблемы являєі ся В.Д. Дзидзоев.0 В его трудах отмечается рост потендиа-
врегленность. 1998. № 1; Афанасьев М.Н. Государство и номекклат\ ра: попытка необходимых уточнений // Полис 1996 N 2; Пастухов В.Б. Перспективы посткомму-гіистнческого консерватизма и президентские выборы (Конспект ситуации) U Полис. 1996.^2
4 См.- Российская пресса в условиях демократизации. М., 1997; Федотов М. Российский глаятшпс. оі цензоры к свободе и обратно. Послесловие к русскому изданию // Законы и практика средств массовой информации в Европе. Америке и Австралии. Артикль XLX. М., 1997; Ермакова Е. П съезд Союза кинемаюграцшстов России: крик о помощи, или реальное ощущение действительности // Техника кн:;о и телевидения 1994. N 9; Кризис как полшнческая константа современной российской деисійнтельности (Материалы межв>-ювскоп научно-теоретической конференции). М., МГСУ 1999.
J См.: Малиновский А.А. О злоупотреблениях свободой массовой информации // Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. 1996. Нормативные акты. Практика. Комментарии. Ivl., 1997
J См.: Дзидзоев В. Д. Культура -л.)рналистской профессии: опыт республик Северного Кавказа// Журналистика в изгл-няющемеч мире (материалы Всесоюзной научной конференции). Вып. 4. Ростов н/Д.. 1991. Он же. Ответственность печати в решении межнациональных проблем // Совершенствование межнациональных отношений в условия:- перестройки. Владикавказ, 1992; Он же. Роль и место средств массовой коммуникации з нормализации межнациональных отношений // Нгцио-нальные отношения и межнациональные конфликты. Владикавказ. 1997, Он "се. Печать как средство формирования образа, врага // Журналистика на пороге XXI века-исторический опыт, современное развитие. Владикавказ, 1998. Вып. 3; Он же. Ронь
ла СМИ Северного Кавказа, повышение квалификации жз^тгалтгстских кадров, расширение сети издательств, освещение в прессе наиболее острых противоречтш переходной эпохи. Проблемы регионального информационного развития часто затрагивались в ставших классическими трудах А.А. Грабельникова, Я.Н. Засурского, А.Т. Керашева, Р.П. Овсе-пяна, ш.В.Саввы.7 Самого серьезного внимашсг заслуживает монография А.Т. Керашева «СМИ и политика. Средства ьгас совой инфорыащш Северного Кавказа и современные проблемы совершенствования меж-пационального сотрудничества», в которой дается подробный структурный анализ информационной политики на Северном Кавказе, исследуются правовые основы деятельности СМИ, их взапмоотношения с органами государственной власти и з~гастие в демократических преобразованиях в последней! десятплетіш XX в."
В числе актуальных проблем историографии необходимо выде-
историкоз и журналистов в межэтнической конфронтации на Северном Кавказе ,'/ Вестник СОГУ. 1993. № 1; Он же. Роль средств массовой информации в создании образа врага // Вопросы политологии, истории и социологии. Владикавказ, 1998. Вып. 2.
7 Слт.: Грабельников Л.Л.. Русская журналистика на рубеже тысячелетни. Итоги п перспективы. Монография.: IvL: Изд. РИП-холдинг, 2001; Система средств глас-совой информации России / Под ред. Я. Зксурского. М.: Аспект Пресс, 2001; Кера-шев А.Т. СМИ и политики. Средства массовой информации Северного Кавказа и современные- проблемы совершеноівования межнационального сотрудничества. Майкоп: Мсогы. 1999; Овсепян Р. П. Журналистика национальных регионов Российской Федерации ''>' Вестник Моск. Ун-та. Сер. 10. Журналистика. 1998. № 2; Саава М.В., Савва Е.В. Пресса, власть и этнический конфликт (взаимосвязь па примере Краснодарского края). Краснодар: Кубанский гос. ун-т. 2002.
" См.: Керашев Л.Т. СМИ и политика. Средства массовой информации Северного Кавказа и современные проблемы совершенсівования межнационального сотрудничества. Майкоп, 1999.
лить исследования газетного рынка Северного Кавказа, специфики развития регионального ішфорі\іационного пространства, участіїя журналистов в организации предвыборных кампании/ Интерес исследователей к данной проблематике подтверждается появление?! комплекса фундаментальных работ, освещавших работу новых ішформаїдюнньгх технологии и процессов фуіпоцїошгровакіія средств массовой информации в условиях этнополптического кризиса.10
Исследователи уделяли ытюго вшг.'пния становлешпо региональных органов печати и телерадиовещания Северного Кавказа, их влиянию на различные слои населения данного региона/ Авторы отвечали, что
' См.: Сахаров Н.Л. Роль средств массовой информации в общественно-политической ;г*тзки. Ivl. 1995; Нурпджавор. Г.А. Факультет журналистики социального вуза: проблемы становлення и развития // МГСУ - первый вуз социальною профиля в России. М.5 1498; Смирное В.З. Аііуальнь-е проблемы журналистики. Рос sob н/Д. ,2000; Андреев И.С. «Газетньм рынок» - шаг вперед или назад? // Ученые записки Московского государсівенного социального университета. Ы,, 1996; Дзя-лошинский И.М. О некоторых причинах «странного» поведент российских журналистов в избирательных кампаниях. 1999-2000 гг.// СМИ и политика в России. М., 2000.
iJ Сіі.: Кондратенко С.А. Взаимодействие сласти и прессы (Опыт российских реформ). Дисс. канд. ист. наук. М.? 1995; Ковалева М.М. Концепт) алькые основы науки о журналистике //Журналистика з 199S г. Ivl, 1999; Конозченко СВ. Общество - средства массовой информации - власть. Ростов н/Д, 2001; Лукашук И.П. Средства массовой информации, государство право. М, 2001; Прохоров Е.П. Журналистике и демократия. М.. 2001; Шкоядип М.В. Система средств массовой информации: (Основы организации її характер структурной ірансформаиии в услоннлх реформирования общества). М., 2000; Усачева В.В. Функционирование средств массовой информации в условиях кризиса социально-политических структур. Дисс. канд. полит, наук. >Л., 2000.
*' См.: Гака:в З.Ж. Этнические стереотипы в прессе {на примере освещения
на развитие местноіі печати и телевидения большое влияние оказали культурная и административна" неоднородность северокавказского региона сохранение здесь ?,етожества нерешенных политических гг национальных проблем. Исследователи приходят к выводу о мозаичноети информационного пространства Юга России.!"
В отдельных работах рассматривается не только освещение в СМИ конкретных проблем социально-политического развития, но также динамика военных конфликтов на Юге России в 1990-е - начале 2000 гг. В целим, анализ историографии показал, что изучение решокольшлк СМИ Северного Кавказа находится на начальном этапе. В данной связи избранная проблема .является перспективной с историографігческоД точки зрения.
С учетом зтого автор ставит целью сиоей работы комплексный анализ влияния региональных средств массовой шгфорыацдн на обтцест-
конфликга в Чечне). Грозный, 1998; Дзялошинский ІІ.М. Информационное пространство России: политическая метафора или научное понятие// Право знать: история, теория, практика. 2001. № 7-8 (56-57).
12 См.: Журавель В.П. Гражданское общество: проблемы идеологического и информационного противодействия терроризму // Право ;< безопасное!ь. - 2004. - № 3; Дугин А. Шг.хнды платят кровью за эфирное время;, Независимая газета. - 2004. -15 аир.: Сваранц А. Пантюркизм г. геосіратегші Турции на Кавказе. — М., 2002.
ь См.: ClvIT'I и лтежнацпональные отношения в Краснодарском крае. Краснодар, 2003; Хлобустов О. Противодействие методам невольного содействия // Журналист. - 2001. - № 5; Марков Е.А. Взаимодействие органов государственной власти и средств массовой информации кате фактор реализации информационной политики: На примере Вологодской области: Автореф. дис. ... канд. полит, наук. - Ы,, 2003: Ан-сиглоЕ Ю.Ч.. Алтунин В.Н. А.нтитсррористическая деятельность и борьба с экстремизмом: опыт, организация, правовая осново. - Майкоп, 2003; Грязпоза О. Массовое отношение к терроризму как показатель политической культуры жителей России // Вестник общественного мнения. - 2005. - № 3.
венно-политігчеекое развитие Северного Кавказа в период преодоления зтнополтшгчеекой нестабильности (1992-2003 гг.).
На 1Г\тп к цели определены следующие задачи:
изучить процесс становления п развития общефедерального и регионального законодательства в области СМИ в 1992-2003 гг.;
выявить и показать особенности освещения в СМК этнополнти-ческих конфликтов и контртеррорпстіїческіЕХ операций на Северном Кавказе;
ігооанадіїзііровать тенденции и противоречия форг-.нгрования единого тшфорыационного пространства mi Юге России.
Источниковая база диссертации. Исследование выполнено на базе многочисленных документов и материалов, отражающих роль региональных СМИ в развитии Северного Кавказа в 1992-2003 гг. Большое значение в работе придавалось законам и законодательным актам Россшгскои Федерации, отражающим тенденцтш к противоречия участия средств массовой информации в обществе] ию-политическом развп-тии региона.ь В качестве источников, использовалась законодателько-правовая база журналистской деятельности: федеральные и региональ-
14 См.: Конституция РФ. М., 1993; Гражданский кодекс РФ. М., 1997; О защи-іе свободы массовой информации. //Российская газета. 1993. 27 марта; Минимальный стандарт требовании к телерадиовещанию // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 13; Закон РФ «.Основы законодательства РФ о культуре» от 9 окічоря 1992 г. // Российская культура в законодательных и норматзных актах. М., 199^; Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» от 19 июня 1995 г. // Собрание законодательства РФ. М.. 1995; Правила поведения журналистов, освещающих террористические акции ь проведение контртеррерлстнче-ских мероприятий //Информационный вестник Союза журналистов России. - 2001. -№ 11; Ангитеррористкческая конвенция средств массовой информации // Журналист. - 2003. - № 5 и до.
ные законодательные акты, указы п распоряжения Президента Российской Федерацшг, местной адьшнтгстравдш. документы Государственной Думы и постановления Правительства Российской Федерацшг. ^
В числе архивных источников - фонды Гесз'дарственного архива Российской Федсрацтш и Российского государств енного архнза новейшей истории. В работе задействованы материалы текз'щих архивов Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых кошугушжащгй. ряда региональных текущих архивов редакцтаї журналов и газет Северного Кавказа.
Специфика темы потребовала комплексного анализа массива местных печатных изданий 1992-2003 гг., в которых отражены реалии общественно-политической жизни Северного Кавказа в переходный период. При выборе периодических издания, автор руководствовался не полип гчесюнзшг пристрастиями, а фактическими данными о динамике тиражей изданий, поскольку итоги подписки ка газеты и журналы в исследуемый период свидетельствовали о перераспределении читательских симпатии. Автором проведен анализ идейно-политической направленности ряда периодических нзданий. Источниковую баз\? исследования дополнили сайты ішформаїиюнньїх агентств в Интернете. В целом, использованные документы позволили объекптко и всесторокке представить роль региональных СМИ в оотцестветшо-политическон жизни Северного Казказав 1992-2003 гг.
Хронологические »:-амки исследования охватывают 1992-2003 гг. - крайне сложный к противоречивый период в жизни Российской Феде-
См.: О порядке освещения деятельности органов государственной власти з государственных средствах массовой информации // Ведомости Федерального собрания Российской Федерации. 1995. № 3; Об информации,, информатизации и защите информации // СЗ Российской Федерации. 1995. № 83 и др.
рации в целом, и Северокавказского региона в частности. Выбор нижних хронологических рамок диссертации определяется сменок политической системы и формированием новой модели информационного развития как в центре, так и в регионах. Выбор верхних хронологических рамок диссертации связан со стабилизацией общественно-политической ситуации в регионе после з'слелшиго завершения контр террористической операции на Северном Кавказе в начале 2000-х гг.
Научная новизна исследования. Представ ленная диссертация является первой работой. исследующей становление и развитие регионального информационного пространства Северного Кавказа в период преодоления этнополштгческой нестабильности в 1992-2003 гг.
Автор делает вывод о том, что распад СССР привел к ликвидации единого информационного пространства страны, распгяретнпо сети местных изданий, локальных теле- и радио центров, ориенпфованных на освещение проблем своего региона. Крушение идеалов сильного централизованного государства на фоне развернувшейся в стране суверенизации способствовало переключению интересов местной аудиторші с общефедеральных проблем на региональные. В значительной степени этоъгу способствовали, деятельность отдельных дсструкгішно ориентированных СМИ, открыто пропагандировавших сепаратистские, антпгосзг-дарственные и национально ограниченные взгляды.
Росг значения региональных СМИ в исследуемый период автор связывает с возросшей активностью местной элиты, стремившейся обеспечить ішформащгоншчо поддержк}' своих новых политических и коммерчески проектов. 1о мере преодоления общенационального кризиса и стабижїзатрш зтнополитической обстановки на Северном Кавказе региональные элиты были переориентированы на включение в общероссийское экономическое, общественно-политическое и информационное пространство.
В условиях обострения этнопошггпчесшгх протішоречіш на Юге Pocciffl региональные СМИ оказались втянутыми г- межнациональные конфликты, прп этом определенная их часть выступала с откровенно ан-тироссийскнх позиций. Это проявилось не только в ретрансляции сепаратне гскпх идей и узконациональных взглядов, по и в открытом обвинении федерального центра, формировании неуважительного отношения в: России и ее народам, дистанцировании от общероссийских государственных интересов. Только к концу исследуемого периода впасть научилась использовать высокий потенциал местных СМИ Северного Кавказа в целях стабилизации межнациональной и общественно-политической обстановки з регионе.
В диссертации отмечается двойственное и противоречивое влияние региональных СМИ на обшественио-полптіпіеское развитие Северного Кавказа. С одной стороны процесс либерализации и диверенфика-щпі СМИ ускорил процесс информационного обмена в северокавказском обществе (что соответствовало общероссішеким и общемировым тенденциям), а с другой стороны в условиях экономической нестабильности, дороговизны газет н журналов, оплаты телевизионных каналов, региональные СМИ потеряли свою доступность (что углубіоіо дифференциацию общества в плане получения информации).
Методологическую основу исследования составляет совокупность идей, относящихся к дііалектзгко-материаліїстпче скому пониманию теорші и исторіпі. Все политические, информационные и социо-культурные процессы и события на Северном Кавказе раскрываются автором в исторической последовательности на общеисторическом фоне. В ходе исследования применялся метод системного анализа, позвошш-ший восстановить историческую ретроспективу событий, а также методы периодизации, сравнит ель но-исторического анализа и смеггшлх исторических дисщшлгш.
Научное и практическое значение исследования состоит, прежде
всего, в накоплении исторімеского знания по актуальной проблеме исторической Hajiai. а также в толі, что резз'льтаты исследования позволяют составить комплексное представление о влиянии региональных СМИ на общественно-поліггическую жизнь Северного Кавказа в 1992-2003 гг. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе создания учебников и учебных пособий, преподавании курсов: отечественная история России, социально-политическая история России, при разработке и чтении спецкурсов по истории СМИ Северного Кавказа новейшего периода.
Апробация работы. Основные положения диссертации изложены в статьях, тезисах выступлений и других научных ігубликапдях автора. Диссертант принимал участие в работе ряда центральных и региональных научных конференций, на которых выступал с докладами по проблемам формирования нового информационного пространства на Юге России.
В российском законодательстве, реіулщзуїощем деятельность СМИ, отразились процессы шгбераліоадтш общественно-политической жизни ъ период демократическіЕХ реформ і990-х годов. Пресса и телевидение подробно освещали происходящие в стране перемены, что потребовано от правительства соответствующих юридических разработок и постановлений в области информационной сферы. Основной упор при формировашш: нового законодательства о СМИ был сделан па обеспечение свободы слова, защите права свободно выражать свое мнение. Среди коыстнтущюнных гарантий свободы массовой информации выделяется признание идеологического многообразия, которое предполагало наличие множества мнений, различных взглядов, суждений на события общественной жизни, которые теперь получили равное право на существование. Отмену статьи об «антисоветской пропаганде» ускорила процесс формирования независимых СМИ. разжгчных журналистских групп и организаций страны.
В условиях переходного времени страна пережішала кризис на-щюналытого самосознания, оказьгвающтіії разрушительное воздействие на все сферы жизни и деятельности общества. Стремит елькъте перемены в жизни общества не могли не коснуться такой активной формы отражении действительности, как СМИ. В период демократических иреобразо-ванпй 1990-х гг. СМИ отражали обострение противоречий между популизмом и реализмом, между желанием и потребностью информировать и продавать, развлекать и просвещать. В соответствии с этим, можно утверждать, что в период начала 1990-х гг. российские СМИ исповедовали либертарианскую теорию прессы со всеми заложенными в ней шдерж-
ками, главными из которых являются откровенная предвзятость и зависимость от могущественного меньшинства.10
Еще на рубеже 1980 - 1990-х гг. в России, впервые за многие десятилетия, были созданы условия для развития свободы слова, гласности и демократии, что стало одним из важнейших оснований появления гражданского общества в стране. Масштабные перемены в общественно-поліггической жизни начала 1990-х гг., освобождение прессы от государственного контроля не могли не найти отражения в российском законодатель стве.
Либерализация в стране привела к tomv, что Верховный Совет СССР на XII (внеочередной) сессии принял Законы «Об изменениях и дополнениях Конститущш (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР». Эти законы составили основу реформы открытой избирательной системы страны и формпровагаїя высших органов государственной власти. В избирательную систему были внесены пршгщишальные изменения, связашгые с гласностью в СМИ. Произошедшие изменения привели к повышению общественно-политической активности и. как результат, вовлечению прессы в политическую жизнь.
В конце 1980-х годов в стране последовали митинги и другие массово-политические кампании, которые освещались средствами массовой информации. Это. в свою очередь, потребовало от правительства соответствующих юридических разработок и постановлений в области ин-формационной сферы. В 1988-1990 гг. были приняты соответствующие законы и указы, объективно способствовавшие возрождению свободы слова: Закон об общественных организациях. Закон о прессе и средствах массовой ітформаїши, Закон о въезде и выезде из СССР.
ь Жуков В.ЇІ. Социальное образование и развитие цивилизации: диалектика зависимое!н. М. Союз. 1997. С. 14.
В конце 1980-х гг. была отменена статья об «антисоветской пропаганде» - основа уголовного законодательства СССР. Все это ускорило и перевело на новый уровень процесс развития и объедкнензгя журналистских групп и организаций страны. Изменения, внесенные в Конституцию РСФСР 7 октября 1989 г., коснулись системы и принципов деятельности высших органов государственной власти, которые теперь становились открытыми для общества.1'
Пресса постоянно отслеживала происходящие перемены. Это особенно касается изменения системы формирования высших органов государственной власти. 16 нюня 1990 г. были внесены коррективы в статьи 6 и 7 Конституции, посвященные политическим партиям, профсоюзам и общественным организаїціям. Были исключены положения о руководящей роли КПСС. Сзтцественные изменения в Конституцию РСФСР были внесены 15 декабря 1990 г. в связи с принятием Декларацій! о государственном суверенитете РСФСР.
Установление взаимосвязи между системой формирования государственны:: органов и структур СМИ является важнейшей отправной точкой в политической жизни страны. Развитие обществ енно-пожптмееких структур, в том числе политических партий, идет параллельно с утверждением свободной прессы. Часто этот процесс напрямую определяется форшфуюпщьтся парламентскими структурами и процедурами. В становящейся системе парламентаризма приобретает огромное значение такая деятельность, как хорошая органтпацпя избирательной кампании, развитие форм и методов информирования избирателей, которые, по сути, впервые получают возможность реального выбора.
В российском законодательстве, регулирующем деятельность СМИ, отразились процессы либерализации общественко-политнческой
жизни в период демократических реформ 1990-х гг.
В Конституции Россшіской Федерации, принятой 12 декабря. 1993 г.. была закреплена полная свобода всех средств массовой информации: «Гарантируется свобода массовой информаціпі. Цекз}'ра запрещается». В 29 статье Конституции каждому гарантируется «свобода мысли и слова» (часть 1). признаны и подлежат защите следующие права н свободы: ^свободно искать, получать, передавать, производить и расгрострапять іщформаїгдю любым законным способом» (часть 4). Эти свободы оіракіїчгшаются чтзахсекгтем прев, указанных в других статьях Конститущіїї, в частности, правом на непршсоспоЕенностъ частной жизни, защиту личной и семейной тайны, чести и доброго имени, тайн)7 переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных CQ-
„ 19 ООЩЄНШЇ.
В исключительных случаях права п свободы человека и гражданина могут быть ограшгчены федеральным законом, таковым, например, является Закон о СМИ - в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав к законных интересов других лиц, обеспечения обороны с граны и безопасности государства. Демократические преобразования первой половтшьт 90-х годов XX в. не могли состояться без законодательной поддержки. Среди конетитутщонньтх гарантий свободы массовой зшформации следует назвать, прежде всего, признание идеологического многообразия, которое предполагало наличие і-іножества мнений. разлшшых взглядов, сужде-шгй на события общественной жизни, которые теперь получили равное право на существование.
1о Конституция Российской Федерации. Часть 5. Статья 29. Ч Российские газета. 25 декабря 1993.
Учитывая опыт существования официальной идеологии марксизма-ленинизма, создатели российской Конституции пошли на прямой запрет диктэта одной идеологии: «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной пли обязательной.»." Эту позицию разделял и новый президент Российской Федераціш Б.Н. Ельцин. В Основной Закон были внесены нормы, принятые в демократических государствах Запада. В качестве тсонституциокньгї гарантий свободы массовой информации теперь выступали также нормы, устанавжшпютцпе ответственность должностных ліщ за сокрытие «фактов и обстоятельств, создающих з-трозу для жизни и здоровья людей» (часть 3 статьи 41), за-крегшяющгге право каждого па достоверную информацию о состоянии окрч'жаюгцей среды (статья 42). свободу творчества и преподавания охрану іштедлектушгьігой собственности (часть 1 статьи 44). открытость заседаний палат Федерального Собрания (часть 2 статьи і 00). открытость судопроизводства (часть 1 статьи 123) и т.д.
Новой Конституцией была предусмотрена возможность законодательного освобождения от обязанности давать свидетельские показания (часть 2 сгатъи 5!),. что yz:e заранее было предусмотрено Законом о СМИ, обязавшим редакции сохранять в тайне источніж информации, если сведения были представлены с условием не разглашения, з-а исключением требований суда (статья 41).
Констіїтущюгогьіе основы деятельности СМИ содержали и гарантии от злоупотребления свободой массовой информагпш.. эти гарантии содержаться в положениях честп 2 статьи 29: vHe допускается пропаганда или агитация, возб\тждающпе социальную, раеовз'ю, нацкональ-ную или религиозн^то ненависть п вражду. Запрещается пропаганда со-гщального. расового, национального, решпиозного или языкового пре-
"" Таи же. Часгь 2. статьи 13.
несходства».21
Для Российской Федерации изменение отношения к свободе слова было связано с приемом нашей страны в Совет Европы. Реформы в по-жшгчеекой жизни совпштті с разрушением «железного занавеса», Из^/че-шге и анализ тшформацтюяной политики Российской Федерации состояли іїз нескольких этапов. Специаш-гсты по ітформаїгиошюй политике нашей страны подготовили национальный доклад на ъту тему. Затем он был передан группе экспертов Совета Европы для изучения. В свою очередь зарубежные специалисты знакомились с практикой осуществления: дємократїгческпх преобразований в России. Они изучали работу Министерства печати РФ. комитета по СМИ Государственной Думы, а также работ}7 адмишгетрапии Москвы, Татарстана, Екатеринбурга, Ярославля. Группа экспертов Сове га Европы была представлена высокими должтгостными лицами европейских стран: Т. Сапделл (Велпкобпшанпя, председатель группы экспертов), Ж. Ренар (Францгш), Э. Карподишг-Діапггриадії (Греция), Б. Даниилов (Болгария), С. Зйнзрсеон (Исландия) и Р. Митчел (Совет Европы)/"
Пріпіщшьі «нового мышления» вызвали неподдельный интерес за рубежом. Комитет по СМИ Совета Европы на своем заседании рассмотрел представленный доклад ті обсудил проблемы политики России предшествующего периода. Основные рекомендации ішостранньшд коллегами были даны в области разделения полномочий между центральными и репюналънымл властями. Данная рекомендация имеет свое объяснение. Россия сформировалась как федеративное государство. И распределение полномочий в сфере управления массовой информацией
Там же. Ст. 29. Часть 2. " Информационная политика России. История и современность. Дса взгляда на одну проблему. М.. 199S. С. 17.
должно происходить между федеральными органамтг государственной власти, органами власти субъектов Федератш и органаші местного са-ыоуправ л ения.
Согласно Конституции: РФ. «регулирование и защита прав п свобод человека л гражданина», а также «федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь» паходдгся в ведении Федерации (пункты «в», <ш» статьи 71). В то же время «защита проз и свобод» относится к сфере совместной компетенции РФ и ее с}гбъеБтов (ігутлст «б» статьи 72). В агріае ггроттшоречия ме;і;ду федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76). Если нормативный правовой акт субъекта РФ, шданньгй в пределах его исключительной їлишетешпга. противоречит федеральному закону, то действует именяо акт субъекта РФ (часть б статьи 76).
В соответствии с прпнціптами международного права и пожеланиями шюстранных специалистов идея верховенства федерального законодательства оказалась заложенной и в Законе о СМИ. Так, часть 1 статьи 5 закрепляет, что законодательство о СМИ республик в составе РФ издается в соответствии именно с этим федеральным законом. По мнению М. Федотова, известного правоведа и одного из авторов Закона о СМИ, конеттггуциокные формулировки «настолько тзвданны, что допускают различные толкования». Так. утюшгнаготся термины «федеральная связь и информащгя», что при желании позволяет сделать вывод, что СМИ, не имеющие федерального подчштеиня. относятся НС-кліочителТі но к ведению субъектов Федерации.'"'
В России наиболее четко оказались разграничены полномочия ме-
Лі Федотов М. Российский майник: от цензуры к свободе и обратно. Послесловие к русскому изданию // Законы и практика средств "ассовой информации в Европе, Америке и /ізсіралии. Артикг^ XIX. XI. 1997 С. 190.
жду органами Федерации и ее субъектами при регистрации средств массовой информации. В качестве главного критерия в Законе о СМИ (статья 8) был избран территориальный принціш. Если продукцігя СМИ предназначается для распространешія на всей территории Федерации; в нескольких ее субъектах или за рубежом, то регистрация осуществляется Мпшгстерством печати и тжформацпк РФ." Если zee основной аудиторией является поселение субъекта Федерации пли ададшпетратшно-территорншшгой еддницы. го регистрация СІмІЇ осуществляется соот-вєтетвующівді региональными властями.
Четкая позиция законодательства в данкоы вопросе не помешала появлению конфликтных ситуаций между центральным телевидением и субъектами Федерацій!. Например, во время избирательной кампашш по выборам в Государственную Думу постановлением Госсобрашш Республики Башкортостан от 20 ноября 1999 г., временно приостановили трансляцию на территории республіки ряда передач ОРТ и РТР. В декабре 1999 г. в Совете Федерации пресс-служба президента Башыгрии распространила заявление, в котором говорімось, что республика оставляет за собой право возобновить это по станов ление. Как говорилось в заявлении, таким образом, местные власти пытаются защитить население «от наглой лжи, ибо. утверждение, сделанное Сванидзе 19 декабря 1999 г. в офлре Г ГР по поводу образца итогового бюллетеня с заранее проставленными результатами голосования, якобы направленное президентом Башкирці! в один го пзбігратсльньїх округов, лживо и провокационно по своей сути».
В интервью ИМА-ппесс глава республики Муртаза Рахіс-юв зая-
~ Министерство печати и информация было яреобрп^овано г, Коглигет РФ по печати и Федеральную службу по телевндению и радиовещанию, а затем в Министерство по делагл печати, телерадиовещания и средств массовой коммуньчации.
віпг «У меня никакого конфліпсга с центральным телевидением нет. Это оно с нами конфликтовало». «Однако если и дальше будет проводиться подобная пропаганда, Батпкіфіїя вообще может отключиться, поскольку это право населения, которое финансир) ет показы». - отметил Рахимов, добавив, что «такое неуважение к народу на государственном телевидении недопустимо»/5
Частые конфліктьі в информационной сфере с граны породили необходимость совершенствования разделов законодательства о решении спорных вопросов в с}/де. Согласно Основному Закону, дела, связанные с функцтююгрованием СМИ, рассматриваются судами общей компетенции я Конституционным с)'дом РФ. если спор относятся к его ведению. Констптуціюшгьш суд - едішственньїй орган, ішеющий право судить о соответствии законов Конституцію. II именно перед ним стоит задача придания росегаїскому законодательству логического едпнетва.
Опыт развития СМИ в 1990-е гг. показан, что в судебной практике преобладали дела об опроверженші и возмещении морального вреда. Иные категории дел, вытекающих из законодательства о СМИ. в исследуемый период были крайне малочисленны.
Отдельного внимания заслуживает вопрос о сочетании международных соглашений о правах человека с российским правом. «Общепризнанные прішщіпьі и нормы междз'народного право и международные договоры Российской Федерации, - гласит Конституция. - являются составной частью ее правовой системы»."0 Эта идея получает развитие в части 1 статьи 17: «В Российской Федерации признаюгсг к гарантиру-ї-отея права и свободы человека к гражданина согласно общепризнанным
ij Башкирия вкоеь собирается отключить ОРТ и гТР // Агентство ИМА-пресс. М. 22 декабря і 999.
25 Копстіпл-цпя РФ. Статья 15. Часть 4.
іфішщшам н нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Кроме того, каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межтчку дарственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внут-рпгосударственные средства правовой запгпты (часть 3 статьи 46).
На конетігт>тгяонном уровне были 'закреплена общая норма, согласно котором установ лив алея приоритет международных договоров, участнпцзіі которых являлась Россия, над положениями внутреннего законодательства. Такте»г образом, все нормы международного права, а также ыеждзттародпьго договоры действовали в качестве внутреннего законодательства иг; всей территории РФ. Вполне очевидно, что данным решением ,де.мокритнческое большинство в правительстве Е.Т. Гайдара стремилось закрепить свя^ъ России с мировым сообществом.
В начале 1990-х гг., когда формировалась новая политическая система, власть особое внимание уделяла развитию законодательной базы региональных СМИ. Само российское законодательство о региональных СМИ возникло на базе Закона СССР «О печати п других средствах массовой пнформащш», который был принят 12 июня 1990 г., а вступил в стогу I августа того же года. Закон РФ «О средствах массовой информации)4, от 27 декабря 1991 г. особой статьей оговаривал понятие «свобода массовой информагцпі»: «Это общая свобода получения, поиска, производства п распространения ішформаціш, то есть и учреждение СМИ, владение, пользование и распоряжение ими», а так же «изготовление, приобретение, хранение, и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции СМИ»."
л> Закон РФ «О средствах массовой информации,» // Ведомости Съезда народным депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.
Осуществление этих правомочий не могло подлежать ограничениям, за исключением случаев, предусмотретшых законодательством РФ о средствах массовой хшформацгш (часть 4, статьи 1). Среди, правовых норм, устанавливаю пшх подобные ограничения в законе «О СМИ» содержались следующие: запрет на использование СМИ в целях уголовно наказз'еліьіх деяний, для разглашение сведений, составляющих гос\гдар-ственщто тайну, для призыва ъ: захвату власти, насильственному изме-нентио конституционного строя п целостности государства, разжиганию национальной, классовой, социальной, религиозной нетершшости п розни.
Отдельно оговаривались права и обязанности я^уркалистов. Существовала пракпша запрета на использование установ ленных Законом «О СМИ» прав журналиста «в целях сокрытия или фадьсифшеацип общественно значимых сведений, распространения слухов под видом достоверных сообщеншг. сбора икформашиї в пользу постороннего лица или ор-ганизации, не являющейся средством массовой информации»/8
Совершенствование законодательства продолжалось па протяжс-шпі всего исследуемого периода. Частью законодательства о СМИ стал Закон РФ <Ю порядке освещения деятельности органов государственной власти в государстЕетстгых средствах массовой ішформащпі», принятый в 199з г."' Этот закон регулировал разнообразные отношения, возникающие при распространешпі материалов и сообщений о деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Ю92. №7. Ст. 300.
~* Там же. Статья 51.
" Закон РФ <<0 порллие освещения деятельцости органов государственной власти в государственных средствах массовой пкфор.-іациіг» // Ведомости Федерального собоанлт РФ. 1995. №3. Ст.206.
Закон определял порядок аущю- и видеозаписи офіщігальньгх мероприятий с участием Президента РФ, заседашш Совета Федерации, Государственной Думы, правительства РФ. вводил понятие обязательных геле- и ратщопрограмм, регламентировал содержание іштформащюнньіх її ішформаціюнно-просветтггсльсілім программ, процедур теле- и радио-дебигов депутатов и т.д. Однако кормы зтого документа должны были действовать в рамках Закона о СМИ, который устанавливал, в частности то, что редакция может осуществлять свою деятельность на основе ггоо-фесеиональной самостоятельности/'" Таким образом, соблюдался баланс интересов всех участников іінформащюнкшх отаоигенпй.
Следует отметить, что данной попрпвкой при освещении действий Президента Б.Н. Ельцина не замедлил і; воспользоваться не только теле-
видение, ііо п печать.
Кроме спетишлизнрованных законов о СМИ законодательную базу развития массовой информации составляют правовые норі-іьї и других законов Россші. Значительное число норм, в большей или мекьгаей степени затрагивающих статус СМИ, содержится в законах РФ «О государственной тайне», «Об ішформаїши, информатизации и защите информации», «О связи». «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ», «О выборах президента РФ», \рекламе». Ряд норм, составляющих законодательную основу футщпонтгрования СМИ, содержат Уголовный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушешгях. Помимо законов, статус СМИ определялся также многочисленными указами президента РФ, постановлениями правительство РФ. Обилие разнообразных подзаконных актов, регушфовавших деятельность СМИ, позволяет сделать вывод, что зако-
- Там же. Статья 19. Часть 1. 1 См.: Текущий архив газеты «Аргументы ч Факты».
нодательные основы свободы массовой информации: в Россшг еше только начинали складываться. Об этом же свидетельствуют многошїслєн-ные информацпонные споры представителей власти, общества и прессы.
Во второй половтше 1990-х гг. в парламенте дорабатывались проекты важнейших для сроооды массовой тптформацпи законов, разработанных в Корпіїете по ішформашїояжж политике и связи. Например, закон «О телевизионном вещании н рздтювещантш». определявший долгожданные «правила игры» на электронном ішфорі-*тщдончом поле, законы о жщбгоігрованші:. о добросовестной КОіГКЗфеШГГПЇ и др.
Следует отметить, что з 1990-е гг. большинство законодательных тшициатігв правпгельстза появлялось в связи с возшп:штшімн конфликтами по тета пли иным вопросам. Особенно это относится к регулированию прав собственности. В природе СМП переплетаются право собст-вепностті на шлущество (например, редакция) и на самое средство массовой ішфорз-іашпг. а также исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности (тттеллектуальтгую собственность) - авторское право на периодическое издание в целом и право на фирменное наименование, товарный знак.
Практика 1990-х гг. подтвердила, что именно имзтдествекные отношения; часто кспользовалисі. у кредите лжми в качестве инструмента борьбы с редакцівіьш собственных средств массовой ішфорьіаціш, про-водяїшіапг независимую редакцпоннл'ю политику. По мнению исследователей, Закон о СМИ имеет очень значительный недостаток - в нем нет понятия «собственник». Зто значит, что проблема с собственностью па СМИ в исследуемый период так и была не решена. J~ И отношения владельца средств массовой информации и самих СМИ. п также их работников никак не регулировались законом. Возможно, поэтому не функ-
шіонировала система коллективных договоров.
Е этом вопросе правительство стрелилось закрешіть свой контроль над наиболее ълиятелънышг СМИ. Официальном обоснованием в данном случае стала борьба с монополизацией СМИ. Таким обрало: і, рассматривая ьопросы регулігпозання прав собственности -і сфере массовой іінформаїрсг, нельзя пройти пгыо проблемы концентрации і-: монополизации СМИ. Очевидно, что ьХ'Нцетттраіяш и м< мополнзаціїя СМИ наносят ущерб плюрализм;/ деннії и уведпчгтают потенциальный риск искажения пнформаїїшї в СМИ. З России, осог.пнпо в еолтскстє выборов, эта проблема ігри^лрела отчетливый пожітпческіїй характер. З законе «О CM її», в статье 10 содержалось требование сообщать при регистрации СМИ сведения: о том. 5 отношежш кахпх других средств массовой информации заявитель являєте;! учредителем собственышом, главным ред? 1-т-ром, редаългхг-п, издателем или распространителем. Это ло-мг-ляло проследить за ходом монополизации, однако, никакие еапкппи л запреты в законе по вопросу кмщеъттрации СМИ в одних руках не содержал- -сь.
Слабость российского законодательства о СМИ появилась такгие в регистрационных требованиях. Правила perncnjainrii средств массовой ітфорзіагинг. устаневтонные Законом о СМИ, ьм носили заїцжінгельно-го характера. Как сказан^ в Законе о СЫН, регистрация начинается с подлип заявления Заявитель должен письменно сообщить. ; частности, све і, синя об згнредителб. обусловленные требевцнггямп заков і. З сведениях дольня была солгг-:±:аться информация о достгптгенки учредителей 18-летнего во ;рдста, дееспособности, наличие российского граяедакства. Ем соответствия мим требованиям физическое лицо или хочлектиЕ H-r могли быть учредптелжпі. Кроме того, обязательно должно бым указано, что учредитель постоянно прояи^-^лт в РФ: ±> противном с.<к*чае СМИ gvh3t считаться зат'беямкы.
В данном законе отчетливо проявился: дух эпохи демократии первой половины 1990-х гг. Так, ретстріціуюпшм органам запрещалось предъявлять при регистрации какие-либо дополнительные требования. не предусмотренные Законом о СМИ. Е заявлении должно ^ыть указано только назв гике регпстрігруемиго С1-,Ш; '.зык. на котороы оно станет выходить; пдрес редгснгпн. форма периодического распространения массовой ішформацип. Предполагаемая территория: распространена продукции СМИ также должна был? был, указана в заявлении, поскольку от этого загнеит. к чьей ісогшететщин откосится регистрания з каждом конкретном случае.
Приг.іенательно. что заяпденпе должно было также содержать уш-занне на пріїмернуто Тематику и (или) спещіздігзаіпои СМИ. От jtoto зависели определенные налоговые льготы. ЇТсли СМИ намерено спецхалп-зирозаться на сооощешгдх и материалах дли детей и подростков, инвалидов, s ихже на материалах образовательного и культурно-просветительского назначения, то, согласно затону, причитался потш-жекньтй регпстраіщенкьш сбор. Если же СМИ спе:щірлпзнривадпсь на сообщениях и материалаs: рекламного и эротического характера, то его ожидали не только потьипгржьпї регнетранионный сбор, но согласно статье З"7 - особые условия распространения своей ироду діші (для -ро-тичестгих изданий)/ Наі;онец, заявителю предлагалось сообнщтъ об источниках фішансироБанігя, пг!едіюдагаемі.іх периодичности выпуска и "акекмальком объеме средства массовой игфор: пиши.
Одні' хх н2Смоіря на обхцлю дсмотлітімеекун) атмосферу в стране в нач-іле 1990-х гг.. з Законе о СМИ тгеъерпьплнопгпм образом н^оечг.с-
3~ Такок РФ чі) ср^дстпах массовой пніормг"іііі* " Ведомости Cbejjra карид-;:ьс-Д-іЇТ>тяіог. русі чіїсіг- гі Фї^ерації" " В є л г о Совета Российской Федерации. 1992. j»fe 7. Статья І-1- Чо.сть I
В-четвертых, если регііетпіф;ЛОіиігми органами ранее было зарегистрировано СМИ с таким же названием и той же формой распространения массовой информации.
Регистрации не требовалась для тех СМИ. которые учреждаются органами законодательной, исполнительной или судебной власти исключительно для издания их официальных материалов, нормативных и иных актов іуш вьшускаются ттгражом менее одной тысячи экземпляров. Редакцитг всех остальных СМИ могут осуществлять свою деятельность только после регистрации.J''
зо
щи РФ (ныне Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовой коммуннкащт) для распространения продукции зарубежного пертюдпчеекого издания, финансируемого шюстреннымн государствами, юридткескпмя лицами и гражданами, если оно не установлено международным договором России.
В 1990-е гг. средства массовой информации регулировались не
Таможенные правила, касающиеся ввоза зарубежной периодики, прєтерпедії существенные изменения в связи с присоединением России с опосля 1995 г. к Соглашению о ввозе материалов образовательного, научного и культурного харатсгера от 17 шокя 1950 г.
только законами, но имели и свои механизмы саіуіорегулкровання. Это, каї: правило, разнообразные Кодексы этнкп. устанавливающие правіша и «рамки дозволенного» для журналистов л других работников СМИ. Контролировать исполнение правил Кодексов призваны журналистские. редакторские и издательские союзы, и объединения, организации, а также общественные, наблюдигельские попечитель окне и т.п. советы. К сожалению, приходится признать, что в России эти механизмы, несмотря на наличие журналистских ор^пкизаціш, долгое время не могли окончательно сфор; щроватъея.
Механизмы саморегуляции СМИ предполагали и защиту прач журналистов, и >V.pb6}f со зл^}тіотреблениями свободой массовой информации. Правда, довольно часто можно было видеіь, как под флагом борьбы со злоупотреблением свободой массовой ішформации велась борьба с самой свободой. По мнению А.. А. Малиновского, «абсолютная свобода неизбежно приводи г к тому, чю ее носители беспредельно польз)гясь своими полпомочияы:!, ограничивают сферу полномочий других лиц. затрудняя или делая невозможным реализацию их субъективных прав и законных интересов. Поэтому никакая свобода не может быть абсолютной, она обязательно должна ограничиваться ратгками закона»/0
щих пкформацігониьіе споры: Совет по стандартам в телерадиовещании. Комиссия по рассмотрению жолоб на телерадиовещании. Оргоншандш по стандартам в области рекламы. Комиссия по жадобам на пре ссу. Ассоциация издателей газет."'"
В России тфедггріш.іС''іалксь попытки ввести механизмы саморегуляции прессы, подобные зарубежным. Впервые в 1938 г. в рамках Соь>за журналистов СССР был создан Совет но профессиональной зтике и нраву. Был разработан кодекс, основные цели которого втттекалк из желания журналистов избавиться от жесткой опекг. п контроля государства. Ставя своей целью избавление от государственного контроля, многие не видели, не рассматривали других угроз свободе слова.
23 июня 1994 г. Конгрессом журналистов России был одобрен Кодекс профессиональной этики. Кодекс \ станавливал зависимость между соблюдением его корм и членством в Союзе жутжалнетов. Но органа, для вьшолкеніш Кодекса, независимого от государства н властей, не было создано. Однако в конце 1990-х гг., во ъгногом благодаря просветительской деятельности Фонда защиты гласности и Палаты но информационным спорам при Президенте РФ (СПИС), общество и "журналистское сообщество ос-кшадн актуальность этой проблемы. Отсутствие подобного органа гюігводнло к тому, что хотя, например, в Кодексе этики гпюппеа-ко. нто -.только защита интересов обптества может оправдать журналистское расследование, предполагающее вмешательство в частную жизнь человека», специалисты из СПИС в своем комментарии отметили, что им Pie известны случаи, «когда факты попрания данной кормы становились поводом ско.1гъ-ннбудь гласного осу ждешся ('пусть даже обсуждения) в среде журналист ской общественности».^
-9 Шаран Я. Срг«2-1-нтель"ая политология. hi. Няука. 1993. С. 53.
""' 1іоейі"тї И.Ю.. Гіар-пская ivf.B, Чястнкя :і:изкь и обылггкЕах телекй"ер // Су-
R *г 990-е гг. единственным органон. расе: іатрішгоюіптсл «споры п иные дела, вытекающие... из требовании норы журнали стекой этлкт.^ была Сз'дебнлт палата по шгфор л.лціїоішьш спорам при президенте РФ {сокращешіе - СТТІІС). действовавшая чп основании: ііелотіения. \тв&г.-жденпсто Ув;азо_ президента РФ ^ї ЗІ января 199ч г. лЬ228.а1 Човый
президент В.В. Пзтпн свопы указан от -> ~~o~"jl 2С00 года гллидировал Cj^ "^ к» палату по информационны:*! спорті.
В г-.ттттгчие от загуби""" Советов по делам прессы СЕ'1» ' ллля-ласъ гол л.рстветлтъпл органов г Создатели СШІС ее связь с институтом президенте в~-"оттг-ттд из тіесбх_-дл- .ости оз'азанн" "^лулгетвия президенте' в pesjiicsirrn ,то полномочий в есЬ-ере : іассовой инси.-г'-^тггнт. кя:
У-Д.І-УІ Л A І _*-Ъ ^ж*"*-ч- .^ -V
л-'гтя прав и свобод человека п гражд-^-іа (часть 2 слал- 80 Конститу-к., і РФ). Все решения СПІЇС носили рекомендательный хар лтео.
С дебная палатг фчс^лчески боролась кат; против ущемления прав прессы, так и против злоупотребления свободой - ассовой ішформаніш, справедливо отмечая, что -і^атС-олее эффективна^ защита от зла печатного или телевизионного... заклтолгетел все же в нравственном се-ллл-кнп всего журналистского коріїлл.ч его саморегуяяхіївньїх началах>/С" Однако правомочное", действии СПИС довольно чагл- подвергалась селению, чге ск&^^іі.лось на уровне эффективности ее деятельности. 3 основно'-1 ставилась под го-.л~енпе ее неза>, мелкость ті способность честно и « ~р шедшею исполнял заявленные обязанности в связи с т~л, ч^о
Л5й:;о, палата по :::к1'сг. гщпонны?,; спора:,; при Президенте Ооссулісісоії Федерації^. і 994 1996. HcpM^ii'^ms вкты. Праісглкл. ІСс"-:е::таріі:і. С. 322-323.
*" Положение з (Ч-ебіюй палать ло :::. ^о-годнонным слора-л при Президенте Р'і ТЛсспчекгя гсзетг. З сЬсираля 1994.
J До:;лхт Судебной n-LMiM по инфорг.тцііг.тііі„. спорам прії Пь^ ...Яліе Fs «О спсточн-і:: дел в Гб с сослидспие:.; сеоуулы глассовсл іін4ор,:аци-: б 1994 -\> у
СПИС существует vtrrpii президенте» ті поэтому легко может превратиться в орудие исполнительной власти.
Немаловажную роль в процессе форшттювашш прэвовых механизмов взаішо действия СМИ и власти, СМИ и общества играл Фонд защиты гласности, боровшийся в частности с правовой неграмотностью, с беззакониями, с нарушением прав журналистов. Представляется, что одним пз основных напрсвяеыги деятельности фонда быка просветительская деятельность в области правового регулирования" функцяоки-
4J Конституция РФ. Статья 23. Часть 1.
рования СМИ, обнаружения и констатации тех или иных нарушений свободы массовой информации или злоупотреблений ею. Конечно, имеет значеіше и перечисление гонений на журналистов, и заявлеіпіе о тех или иных нарушениях. Также полезны и лозунги о самоуправления и независимости СМИ и кодексы журналистской этики. Однако в 1990-е гг. не полностью еще были задействованы главные механизмы в обеспече-ншї свободы массовой информации - активная деятельность общественных организаций журналистов, хотя она осуществлялась в некоторых направлениях.
3S
опровержения порочащих его честь, достоинство и деловую репутацию сведений, есшг распространивший такие сведения не докажет их соответствие действительности. Причем, если эти сведения распространены в СМИ, то п опровергнуты они доджны быть в тех же СМИ (части 1 и 2 статьи 152).
Редакции предоставлялся: один месяц для решения вопроса об опубликоБанігті опровержении пли отказа в его публикации. В случае ес-жі она не располагала доказательствами соответствия распространенных сведений действительности, она обязана была опубликовать опровержение. Отказ в оігооверженші должен был быть мотивирован.
относимые российским законодательством к Білевете.'10
По закону гражданину предоставлялся выбор: либо сначала попытаться добиться опровержения через обращение к редакции, а в случае отказа обжаловать его в суде, либо сразу прибегнуть и судебной процедуре. В первом случае срок для обращения в сз'д равен одному году со дня распространения оспариваемых сведений (суд вправе при нашг-іліи уважительных пртгчтш продлить этот срок в соответстБіпі со статьей 87 ТК РФ). Для второго случая исковая давность вообще не предусмотрена (статья 208 ГК РФ). Порядок те сроки распространения опровержения определяются Законом о CivilТ (части 2 и I статьи 44) с необходимой полнотой и конкретностью.
В средствах массовой информации, выходяпцех в свет не реже одного раза в неделю, опровержение должно было последовать в течение 10 дней с момента получения требования или текста, а во всех остальных - в подготавливаемом или ближайшем планируемом выпуске. Помещать опровержение Закон о СМИ (часть 2 статьи 44) требовал под заголовком «Опровержение» и на том же месте полосы, что и оспариваемый материал, набирая его тем же шрифтом.
В 1990-е гг. некоторые полптігческие деятели, включая мэра Москвы Юрия Лужкова, бывшего вице-ггрезидента Александра Руцкого и депутата Государственной Д)мы Владимира Жириновского неоднократно предъявляли иски о возмещении морального вреда, возникшего в результате распространения в СМИ клеветнических сообщений. В исследуемый период при приеме искового заявления взималась мизерная сумма (10 рТуб.). Таким образом, по мнению секретаря Союза ж)рнали-
стоз Россіш Павла Г^ гионтова. «любой человек, считающий, что его оскорбил журналист, имеет право выставить иск ка любую сумму, вплоть до размера пащгонглького бюджета, не рискуя при этом: ничем и заплатив до смешного малую пошлину»."*7
Со стороны СМИ главным средством защиты от иска является, ра-зумеегся. представление доказательств того, что распространенные сведения соответствует действительности. В качестве средства защиты возможны также ссылки на обстоятельства перечисленные в статье 57 Закона о СМИ и освобождающие редакцию и журналиста от ответственности за распространение сведений, не соответс гззтощих действительности и порочащих честь и достоинство граждан и организаций.
Разработанное в первой половине 1990-х гг. российское законодательство предусматривало эффективные средства борьбы с вторжением СМИ в частную жизнь. Кате известно, в Консшхуции, ст. 23. обговорена неприкосновенность частной жизни, личная тт семейная тайна, защита чести и доброго имени, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Только на основании судебного решения этими положениями можно было пренебречь. В ст. 24 - сбор, хранение, использование и распространение информации о частной "жизни лица без его согласия -ге допускаются. В соответствии с новой
редакцией Уголовного Кодекса РФ (ст. 137) нарушение неприкосновенности частной жизни считалось іфеступленпем. Кроме того, неприкосновенность частной жизни, наряд}' с шшмп нематериальными благами, признается объектом гражданских прав (ст. 12", 150 ГК РФ) и
запрещается в судебном и ином порядке.4У
В законе о СМИ, по свидетельству одного пз авторов законопроекта, речь шла, прежде всего, «о гарантированном невмешательстве государственных органов, должностных лиц и граждан в сферу наст нон жизни человека»/0 В конце 1990-х гг., как отмечали эксперты Палаты по информационным спорам, главная и реальная угроза неприкосновенности частной жизни «исходит вовсе не от парткомов и идеологических Зправлешш КГБ, а от вполне демократического института свободной прессы».'1
Закон о СМИ обязывал журналиста получать согласие на распространение в СМИ сведений о якчнон жизни гражданина. Это согласие мог дать сам гражданин или его зркои.ный представитель. Была предусмотрена законодательством и зашита граждан от произвольного использования в СМИ их фото, Кіто- н впдеопзображешіп. записей их голосов. Закон о СМИ (часть 1 статьи 49) обязывал журналиста при полу-чекпи ішформаціш от граждан и должностных лиц ставить их в известность о проведении аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки.
Согласие не требовалось, если распространение указанных сведений было необходимо для защиты общественных интересов (часть 1 статьи 19). А поскольку юридическое определение общественных интересов как таковое отсутствовало, постольку вопрос оказывался целиком и
полностью в сфере усмотрения правоприменителя. Очевидно, что не требовалось испрашивать согласия для обнародования в СМИ сведений, непосредственно связанных с государственной, общественной, служебной деятельностью конкретного лица (общественного, государственного гаги полтгпгческого деятеля').
Отдельно в законодательстве рассматривался вопрос о доступе к судебным слз'тпажгям и публикщхгч судебных матерпалоз. Каких-либо особых правил, регламектнрзтощи:: доступ журналистов к судебным досье, не существовало, так как процессуальное законодательстве исчер-тшвающям образо:,! устанавливает перечень лкц, тлеющих право знакомиться с материалами* дела. На практике судья мог на любой стадии процесса разрешить представителю СМИ изучить материалы дела. Поскольку, согласно части 1 статьи 123 Конституции РФ, разбирательство дел во всех судах открытое, постольку пресса свободно может присутствовать на процессах, однако для производства Фото- и киносъемки или видеозаписи требуется разрежение председательствующего.
в законную силу. Ина'іе мог состояться так называемый «суд прессы», нарушающий Тфезз'мшщю невиновности.
Согласно закону, пресса полагала доступ к парламентским заееда-шіям и право на публикацию парламентских документов. Доступ журналистов к материалам Совета Федерация к Государственной Думы Федерального Собрашіз: РФ ітроіпводіглсл на основе существующего в палатах парламента порядка акгфедптащш. Корреспонденты инострантгых їшформатщонньїх агентств имеют свободный доступ к материалам .Совета Федерации и Государственной Думы по аккредитации І- 1ИД РФ.
J~ --4. "Указ № 2334. от 31 декабри 1993 г. //Российская гчзста. 10 января 1994.
(1984) «Об откошешиїх парламентов со СЫН» и гсмелп в віщу ограниченность каналов те ловил енгсш.34
Позтоііу предлагалось «доводить содержание вметупленші депутатов в прением по законопроектам до сведения ти-: избирателей, как правило, «срез печатные средства массовой іінфорнантііі: публиковать большее число статей просветительского характера о парламентской деятельности/-."' Это Сыча лазейка для: сокращения доступа депутатов Государственной Думы к государственным каналам телевидения.
В ответ на это парламент прнкжт федеральных'! Закон .Ю порядке освещения деятельности органов государственной власні в государственны-, средствах массовой ішфорї-іацкіЕ»/'' КаСНН,ЩИЙсЯ ИСИ'ПОЧГГГелт.КО теле- и радиовещания. Так. стать? 6 обязывала федеральные государственные гслсрадїіокиішаннп включать в пыфорыатпюиные гфограъл«гы сообщения о решениях, заявлеттаях, обращениях и действиях палат. mjecc-конферекктіях il\ председателей, о визитах их делегацій! ^а р\;беж. Кроме того. иы было предписано еженедельно выпускать в эфир обзорные информатшонно-просветігтельсіліе 45-ї,ппгутньте нрограгаты об итогах: работы палат. il\ коыптетов и колпгссіш, депутатских объединений, о проведении парлаїїентсктіх едзипонпй п т.д. ПрїРіегл: порядок вещания этих передач разрабатывался по представлении, пресс-слу жб Совета Федерации л Государственной. Думы (статья 7). Обязательными являлись її схелтзсячкые те не дебаты представителен депутатских объедннешш очередность участіїл в і;оторьіх определялась по согласованному рехпе-
" Закон гФ %%:j нсрядї.е освещения деятельности органов ю^удфетвепнол ,пасти е і осудгрстЕгныьЕ сростах массовой инфор^рлшг-' ' Ведо-.гост:: Федерального сеСпани* ?-. 199Z. ЖЗ. Сг.20»
нию фракции плті жребиям.
В свою очередь, определенную угрозу свободе СМИ в данном законе таило в себе требование, обращенное тсо всем государственным телерадиокомпаниям, лпредусмахрігоать в иных п\!6жіцисіііч:єскі^. информационных и ішфорїїіационно-аналтггическїгх програёшах всестороннее и объективное сформирование... о работе федеральных органов государственной власти», позиции депутатов и их объедикэншг (статья 11). Поскольку іфіггерші всесторонности н объективггостп являются оценочными категориями, постольку данная нор:.;а ыожет использоваться для борьбы с теми журтюлистазіи, которые критически настроены г. отнопгешш любых органов власти, конкретных депутатов или кх фракций.
Наиболее часто в 1990-е гг. возникали споры о коммерческой тайне и доступ}'' к информации, принадлежащей частным лицам. Закон о СМИ исходил из уважения коммерческой тайны. Понимая, что у средств массовок информации тоже могут быть коммерческие тайны, закон признавал за редакшшык право объявлять таковыми отдельные сведения, содержащие с і в редакщюкньгх уставах или заменяющих их договорах. Одновременно закон возлагал на государственные органы и организации, общественные объединения и их должностных ліщ обязанность предоставлять журналиста!,! информацию о своей деятельности.''
Е отношении частных компаний и других предприятий закон таких требований не содержал. Это не исключало, однако, что сведения, касающиеся деятельности хоззйствуюгтіх субъектов, могут быть запрошены журналистами у руководителей предпріїятігії ня основании частя 1 статьи 47, которая гарантирует работникам СМИ право «искать, запрашивать, получать и распространять информацию», «посещать...
іам жг. Сг "лья 20. Часть 5.
предприятия», «получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие... коммерческую... тайну».
88.
Гражданский Кодекс России не предусматривал ответственность журналистов за разглашение сеєдєіши, составляющих ішммерческуго тайну. Закон оговаривал шггиь возложение обязанности возместить причиненные убытки на лип, незаконными методами получішішіх информацию. Такая же обязанность возлагалась на работников, разгласивших
ниченпп. Отсутствие предварительных ограничений вообще отличительный признак свободы слова. Предварительная цензура была запрещена как Конституцией (часть 5 статьи 29). так и Законом о СМИ (статья 3). Предварительные ограшпения могли быть наложены только судом (судьей). В этом отношении часть 5 статьи 25 Закона о СМИ предусматривала: в елршо нарушения имущественных либо тшчных неішу-щественных прав авторов редакцией, издателем или распространителем и в штъгх случаях, предусмотренных згроном. распространение продук-тпгч СМИ может быть прекращено по решению суда. Изъятие а равно уничтожение тиража или его части допускалось не ішаче как по вступившем"} її силу решению суда. Это правило, предусмотренное частью 2 статьи 28 Закона о СМИ. распространялось, во-первых, на случаи ггре-кращения деятельности средства массовой информации судом. Во-вторых, суд или судья единолично могли вынести определение о наложении ареста и изъятии всех экземпляров ігздашія.jy
Защити свободы печати, как основное требование эпохи демократии начала 1990-х гг.. оговаривалась и Уголовным Кодексом. В кем содержалась специальная статья 144 (1) «Востгрепятствованпе законной профессиональной деятельности жзлжалііетов». Она предусматрішала наказание штрафом, либо обязательными» либо пеправительныг-ш работами. То же деяние, но совершенное лицом с использованием своего служебного положешш (ст. 144(2}). предусматривало наказание, варьирующееся от исправительных работ до лишения свободі.! на срок до трех
4b
еоі'ой ісіформптдш» новому законодательству досталось защита источников информации. Это правило обязывало редакции СМИ п их сотрудников сохранять в тайне постригающую к ним от граждан доверительную ккформагсию. особенно, когда речь шла о сообщениях, предоставленных гражданами не для рзещюстратшкин, а для ориентировки х:утжп листов. Закон о С?4И (часть 1 статьи 41} требовал от редакций не разглашать полненную инфорлінціно в своих публикацішн.
о: ікон обдзывал редакции и журналистов не разглашать персональные данные, позволяющие идентифицировать личность автора письма нжі иного сообщения в редакнинх если vh оговорил сохранение их в тайне. исключение составляли случаи, когда требование раскрыть источник информации поступило от суд?... причем в связи с находящимся в его производстве делом.
Одновременно разработанный правительством закон вводил ограничения на использование оскорбительных вьтражений по отношению к определешгъгы группам ліщ. Косвенно запрещение на использование оскорбительных выражений по отношению к оиределенным группа:-,! лиц можно з/смотреть в Констпт}нии, статье 29 части 2 (о недопущении пропаганды или агитгшдн, возбужданнцей сощгальпую, расовую, нацио-нлтъную или религиозную ненависть и вражду: о запрещекии пропаганды социального, расового, нпщюнангьного, религиозного или илыкового превосходств а).
При этом только за 1992 г. и первое полугодие 199Э г. органами Микинформпечати РФ было вынесено различным редакциям 14 предупреждений в связи с использованием СМИ в целях разжигания национальной, классовой и социальной нптершпиоегн. Но прокуратура и судебное органы в их действиях не усмотрели требуемого законом таенного злого тмысы 'то есть vі плела, наптпшлеііного именно на оскообленпе
ПЛИ IHEeBcTV В ОТНОІНсНІИІ Тех ИЛИ ИНЫХ ООНТНОС': ей).
За период с 1990 по 1994 год было осуждено: по статье 70 («Призывы к насильственному изменению конститущгоішого строя») - два человека, по статье 70 («Призывы к совершению преступлегшй против государства») - один, по статье 71 («Пропаганда войны») - ни одного, по статье 74 («Нарушение равноправия граждан по признаку расы, национальности или отношения к религии») - трое.01
Практика развития СМИ на Северном Кавказе показала, что при большом количестве случаев нарушения равноправия граждан по признаку национальности,, расы или отношения к религии - очень трудно было доказать наличие правокарущеніш в суде, так как обвиняемые строили свою защиту как правило ка том. что тег действilt имели целью ке «возбуждение национальной или расовой вражды и резни», а ознакомление читателей с фактами, документами и информацией. Такая позиция позволяло уйти от ответственности при попустительстве правоохранительных органов.
Помимо уголовного преследования физических лиц. виновных в совершении преступлений, предусмотренных перечисленными статьями, существовал механизм ответственкостії самих средств массовой информации, если они использовались, в частности, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, рзжгшозной нетерпимости и розни, для пропаганды войны/"
Власть предусматривала, что все периодические печатные издания должны направлять з зарегистрировавшие их государственные органы
4o
обязательные бесплатные зкземгогггры каждого своего выпуска (часть 1 статьи 29). Это было сделано для того, чтобы своевременно реагировать, в частности, на случаи злоулотреблентгя свободой массовой информации в смысле уиоьич"дутоп часгн 1 статьи 4. Судебная палата также неоднократно рассматривала споры лг- повод;'" использования СМИ для ргзжи-ганит национально:! ненавис±н и вражды.
Напрпг-зр, г решении -Об LfHinijcxoba аспекте осзєщрніія б средствах кассовой информации причин преступности*) от ї-ч июля 1994 г. СПИС отметила, 'что и ріщд іоданий («Российская газета4,,. «Московская правда)), -л Сего дня»? тіеет место необоснованное «'Х*дещжие акцентов в сторону этнического фаге гора росі а преступности в стране».0"1 Причеы, согласно час if 1 статьи 26 Конституцій! РФ, «никто не может быть принужден к определению и указанию своей иадпе-чальной принадлежности». тГасть 2 статьи 51 Закона о СгпИ запрещала использовать право ж)*рналнстг на распространен!^ информашш с целью опорочить іраж-даШіНа плп отдельные категорій! граждан исключительно по признакам иола, возраста, расовой ігли национальной принадлежности, языка, отношения к религии. профессіИї, места жительства и работы, а также з сыпи с их пилитическіипі убеждегигямтг.
Регулігровзгаге деятельности региональных СМИ предполагало тикжп введение законов, ограиігчїіг.лтопідіх оскорбление религиозных и нравственных чувств. Однако действующее законодательстве' не использовало таких понятий, как «богохульство» п ^-непристойность». Перед государство:! стояла задача нахождения необходимого
"" l-'O зі нпчее::о:л пенекте освещения з средствах г.тпесовон икгюргдгцни причин преступности. Реш^ктіе №12 от 11 толя 199-і года " Судебная лалат." по информационны-,! спора*.: поп президенте Российской Федеоапан: 199^-1996. Кост,"атпь-
ны-- акть„ Ппа;іТ"ка. і;"ойї"слт&пп;т. w. С9.
между правом взрослого человека на доступность интересной ему информации и защитой нравственности.
Правительство, традгщконно уделяя больше внимания электронным средствам массовой информации и видя недейственность законодательства, предприняло попытку создать Высший Совет по защите нравственности телевизионного вещания и радиоветцанігя в Российской Фе-деращш. Совет, по замыслу его создателей, не должен был являться органом пенззфы, так как свой контроль он осуществлял уже после выхода программ в эфир, на оенопашги обращений Президента, Совета Федера-цпи и Государственной Дз'мы и вообще любого юридического илп фи-
зического лица.05
Предполагалось,, что Совет будет независим от властных структур, а решения Совета будет возможно обжаловать в суде. Однако этот законопроект ждала нелегкая судьба. Он столкнулся с сильным противодействием кож со стороны СМИ, так и со стороны организаций, защищающих права СМИ (наїгрівїер. Фонд защиты гласности). Країтне редко можно бъию згелышать голоса в поддержку хотя бы самой идеи необходимости создания подобного органа. В сообщениях СМИ создание Высшего совета приравнивалось к введению не только предварительной, но і: политической цензуры. Из существенных недостатков законопроекта чаще других обсуждался один: широкая компетенция - от контроля вышедших в эфир программ и проведения экспертизы до наложения штрафа и обращения в компетентный орган или к должностному шщу об освооождешш от должности руководителя вещателя.
Закон был принят Государственной Думой в двух чтениях, но президентом РФ было наложено «вето», которое Государственная Дуі-ла преодолеть не смогла. Так что вопрос о создании подобных органов, состоящих, возможно, тгз самих журналистов, пока остается открытым.
Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 года (далее - Закон о СМИ), суд в то же время не усомнился в правомочности субъекта федерации принимать собстзенный закон о СМИ. Напротив, прокурор Ханты-Мансийского автономного округа поставил перед окружной Думой вопрос об отмене всего закона ХМАО "О средствах массовой информации" от 20 марта 1996 года как противоречащего федеральному законодательству. Протест окружного прокурора был удовлетворен Думой ХМ АО 13 февраля 2001 года.
Статья 5 Закона о СМИ однозначно относит законодательство в этой области к совместной компетенции Федерации п зе субъектов. Однако подобные вопросы решаются не федеральными законаші. а Конституцией. Пункт "и" статьи 71 Конституции Росстїйской Федерации устанавливает, что "федеральїіьіе транспорт, пути сообщения, информация и связь" относятся к исключительной компетенции РФ. Что же касается региональных средств массовой информации, то здесь реализуется исключительная компетенция субьеісгов Федерацтпї. поскольку статья 72 Конститущт РФ не указывает "региональные информацию и связь" среди предметов совместной компетенции. В то же время пункт "е" статьи 72 относит общие вопросы культуры к совместной компетенции Феде-
г."
рации и ее субъектов. Сюда же попадиет п адмитгііетрагивное закони-
дательсгво (пункт "к"). Следовательно,, законодательство о СМИ но необходимости распадается на три сегмента, в первом из которых реализуется исключительное ведение Федерации, во втором - совместное ведение, в третьем - исключительное ведение субъекта Федерации.
Хотя в Конституции Российской Федерации не детализируется, что подразумевается под категориями "федеральные... информация и связь", однако можно с уверенностью З'тверясдатъ, что речь идет об об-щекащюншіькьіх средствах массовой икфорыащш, регулирование деятельности которых даже практически невозможно на уровне регионов. Для примера зададимся вопросом: сможет ли орган государственной власти субъекта Федерации обязать федеральную телекодпкштпо показывать передачи эротического характера в то пли иное время, да еще с учетом многочисленности часовых поясов в России? Хотя подобные ггоява закреплены частью второй статыг 37 Закона о СМИ даже за органами местного самоуіфавленкя, однако практическгг они нереалнзуемы в отношении федеральных, общероссийских аудиовизуальных СМИ. Не будем также забывать, что пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации относит к исключительной компетенции Федерации "регулирование и защиту прав к свобод человека и гражданина", а следовательно, регулирование и защиту свободы массовой инфорыацгак закрепленной в статье 29 как одно го конституцтюнных нрав человека if гражданина.
Федератгтш, при наличии федерального закона закон субъекта Российской Федерации должен ему соответствовать, и, во-вторых, не затрагивая вопросов регулирования свободы массовой информации и связанных с пей прав ті свобод человека и граждїнпніа. В то же время региональные власти обязаны защищать свободу нассозой информации, руководствуясь при этом нормами федерального Закона о СМИ.
Однако практика далека от копстигущюнных требований. К настоящему времени лишь в трех субъектах Российской Федерации (Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария) приняты комплексные законы "О средствах массовой информации". В некоторых регионах они пока лишь разрабатываются, тогда как в дрзтих уже отменены. Кроме того. во мнопгх субъектах Российской Федсращш действуют законы, касающиеся экономической поддержки CIvlIL освещения в государственных и мз'шщипальных СМИ деятельности соответствующих органов власти и самоуправления, распространения продукции средств массовой информации эротического характера и т.д. Среди наиболее удачных - законы Чувашской Республики, Красноярского края, Архангельской, Лентаг-градской, Магаданской, Мурманской, Свердловской, Тверской облаетей и т.д.
Порой встречаются довольно экзотичные для нынешней российской правовой системы нормативные акты. Так, с 1991 года в Татарстане действует закон "О защите чести и достоинства Президента Республики Татарстан". Он устанавливает адьпігаїстратіївную ответственность в виде штрафа с конфискацией іфодукцгаї СМИ за публичное оскорбление или клевету в отношензіи главы республики. Причем, штрафу подвергаются кок физические лица так и редзкщги средств массовой информа-цип. Очевидно, что данный нормативный акт-не вполне согласуется с Констптзтїиєй Российской Федерации, гзранпгрующей каждому защиту
его чести и доброго имени (часть первая статьи 23) на началах равенства - независимо от его должностного положеній: (часть вторая статьи 19).
впрочем, подчас региональные нормативные акты не только полностью глптсываются в пределы коъгпететгцпп субъекта Федерации, ко и опережают федеральное законодательство. Так, г ряде регионов (Астраханская область, Ямало-Ненецкий автономный окр)т) установлен сбои праздник - День работников средств массовой ішформании, приуроченный обычно к даге выхода в свет старейшей местной газеты.
закона, неудачное формулирование правовых норм, игнорирование системных связей п ошибочные ссылки, отсылки".0'
Создатели Кодекса не остановились перед изменением предмета регужфования данного нормативного акта распространив его действие на "компьютерную информацию" и создав тем самым проблему его сопряжения с другими источниками информационного права. Они также существенно расширили перечень составов злоупотребления свободой массовой информации, предусмотрев возможность ігоекраіцения выпус-ка СМИ в случаях "расіфостранеяші сведений, порочащих честь и достоинство граждан", а также "материалов, оскорбляющих государствен-ную символику (герб, флаг, гимн)" (ст.ст. 6 и 19).
5S
Разумеется, все это противоречит федеральному законодательств;/, поскольку для признания факта распространения таких сведений и материалов злоупотреблением свободой массовой ішфорьіпіапт необходимо. чі о бы эти "сведения" былп заведомо ложными, а в "материалах" наличествовали признаки надрзтательства над государств еккьшп флагом к гербом, причем именно Российской Федерации, а по Башкортостана (ст.сг. 129 и 329 УК т>Ф).
Кодекс существенно огранпчишает самостоятельность ред:ыиий в пользу вредителей, предоставляя последним право "определешія про-rpaiijiHbix целей и задач средств? массовой информации". Он урезает возможности организаций СМИ по защите своих интересов, поскольку запрещает редакциям помещать какие-либо, комментарии ы публикуемому опровержению н не содержит норм об условиях освобождения редакций и журналистов от ответственности. По всем перечисленным и многим другим позициям Кодекс явно "Противоречит тшператизньгм нормам федерального Закона о СМИ.
5/
Следует обратить внимание также на содержащиеся в башкирском Кодексе интересные правовые решения ряда проблем, не затронутых федеральным законодательством. Так, здесь есть положение о недопустимости монополизации СМИ. Правда, норма статьи 10 "Ни одип учредитель не вправе иметь в собственности, владении, пользовании, управлении солее тридцати процентов всех средств массовой ішформацшг, зарегистрированных или осуществляющих деятельность в Республике Башкортостан" вряд ли может быть признана оптимальной. '
Примечательна и формула, содержащаяся в статье 7: "Редакция или ее сотрудник, получившие такие сведения [составляющие государ-l гвенн)ТО .либо иную специально охраняемую законом тайну] без нарушения действующего законодательства и не иыеюпц:е офіщиальпого ппсьменного з'ведес-гления о наличии в них тайны, ответственности за ее разглашение не несут". О ценности упомянутых норм говорит тот факт, чїху они уже начали репродзщироватьея в законодательстве других субъектов Российской Федерации. Таї:, аналогичные положения бьтжі включены в Закон Хаяты-Манснйского автономного okpjtli о СМИ. Если же сравнить башкирский Кодекс с Законом Кабардино-Балкарской Республики "О средствах массовой информацшг и издательской деятельности", то бросаете;: в глаза близость последнего к федеральному законодательств}'. Правда, до 2001 года и здесь делались исключения из общего правила о недопустимости цензуры для "случаев, специально оговоренных в законодательстве" (статья 4). Однако в настоящее время расхождения данного регионального нормативного акта с Законом РФ о
СМИ уже не носят системного їг, как правило, прішшішгального характера. Отсюда следует, что федеральное законодательство о СМИ вполне пригодно для того, чтобы составлять основу региональных законов о СМИ.
Этот вывод наїграїшзваитса и при анализе Закона, Ханты-Мансийского автономного округа о СМИ. Имевшиеся здесь расхождения: с федеральным законом были незначительны, но порой носили тсо-мпчкт.гй характер. Так, статья 9 предоставляла право обращаться е суд с иском о прекращении деятельности СМИ не только органам, перечисленным в Законе РФ о СМИ, но также Судебной палате по пнформадг-онным спорам при Президенте Российской Федерации,, хотя в иоложе-ник об этом органе ничего подобного не было.'
Не меньшее "удивление способны вызвать нормы окружного закона. устанаБЛНЕавшие вразрез с УК РФ адзпшистративные штрафы за "разглашение в средствах массовой информации государственной:, коммерческой или иной охраняемой законом тайны", а также за "вмешательство средств массовой информации в частную жизнь человека, в том числе сбор, хранение,' использование и распространение информации о частной ж тони лица без его согласия или согласия его наследников, оп5"бліжовангіе ижг предание гласности иным способом содержания личных писем и документов граждапіша" (статьи 51. 52). Очевидно, что юридическая значимость таких норм равна нулю. В то же время можно только приветствовать попытку регионального законодателя установить адьпінистраттіВЕую ответственность за езєденне цензоры, монополизацию СМИ. незаконный оіказ v, рсгіїсгращш СМИ, воспреіштствиванпе
распространению продукции СМИ, злоупотребление тгравалпг журналиста, оказание давлення на руководство редакции и т.д. (статьи 49 - 70).
Особое место в системе регионального законодательства о СМИ занимают нормативные акты, облеченные в форм}' договоров между субъектами Федерации. Так, Соглашением о сотрзтщичестве между Республикой Адыгеей л Краснодарским краем в сфере межнациональных отношений тт деятельности СМИ от 31 марта 1998 года ггоедусмотрены обязательства сторон по сохранению единого информационного пространства, подготовке и обмену тематтгчеет-пппп материалами, противодействию публикации материалов, разжшішшіих социальную, национальную и религиозную рознь и т.д. Сходные положения зафиксированы в Соглашении о сотрудничестве в области СМИ, издательской деятельности, кшггораспространения и полиграфии, подписанном 15 июня J 995 годи представителями восемнадцати субъектов Федерации.
ТШІІГЧНЬШ ПрПМерОМ ЖИВ^іеСТИ СЛОЖИВШИХСЯ В СОВеТСКуЮ ЭПОХ}''
традиций управления прессой может служить постановление Воронежской областной Думы и Лдьпшпетращги Воронежской области "О повышении эффективности взаимодействия органов власти с местными средствами массовой информации" от 10 звгз'ста 1998 года № 578/791. Что касается формы постановления, то \/же сам факт щшданігя ему формы совместного акта областной Думы и областной Ад^яшистрацик нарушает один из основополагающих принципов правового государства -пртпгшт разделения властей. Советская система, как известно, отвергала э го г пршщпп. ставя на его место принципы полновластия: Советов и р\г-коБодящей роли КПСС. Это предопределяло практику принятия совместных актов (обычно - ЦК КПСС, Совета Министров СССР и Презпдку-ма Верховного Совета СССР) как на общесоюзном, таз; и на республиканском II МеСТКОМ ЧфОВНЯХ.
Что же касается содержательной стороны постановпения, то его главный пафос состоит в создании благоприятных условии для одних средств массовой информации в ущерб другим. Во-первых, предусмотрено создште условий для приоритетного распространения именно местных, а не всех периодических печатных изданий, распространяющихся на территории области. Очевидно, что предоставление местным изданиям таких льгот, как снижение тарифов за доставку и приоритетное распространение в розницу ставит их в щіеимущественчсе положение по отношению к другим печатным изданиям, работавшим на ту же аудиторию, и представляет собой пготттопраьное вмешательство б хонкурен-цгпо на рынке массовой информации. Во-вторых, органам местного самоуправление рекомендовано застановить льготы средства:',: массовой кнформашги. 3"чрулителях,1и которых являются органы государственной зластя и местного еамозтіравдекия.
Очевидно, что установление подобных привилегии нарушает один из заг'нешішх притщішов констшущюшгого строя - поддержку конку-ренции и равную защиту всех форм собственности (статья 3 Конституции Российской Федерации). Тем самым нарушается и статья 7 Закона Российской Федерации "О конкуренщпг и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 года Jsb 948-1(в редакции законов РФ от 24.0 б. 92 № 3119-1. от 15. (Г. 92 № 5310-1 Федерального Закона от 25.05.95 Яе СЗ-ФЗ).
НОМ НТОГе Подобные МерЫ угрожают И 1чЧШСПГП'ЦГЮННОМу ИНСТІПуту
свободы массовой информации.
К сожалению, воронежский пример далеко не зашкален. В боль-шішстве субъектов Российской Федерации действуют законодательные акты, согласно которым экономическая поддержка оказывается почти исключительно тем СМИ,, з'чредителямк или соучредителями которых являются органы государственной власти и (или) органы местного еамо-утгравленты. Причем, нередко откровенно дтгстфтсшпацпошгые нормы сопровождаются рассуждениями о создании благоприятных экономических условий для всех СМИ и обеспечении свободы печати, конституционного права граждан па шхаученке полной и достоверной информации.
Формы экономической поддержки государственных и муниципальных СМИ могут быть различны. Одной го наиболее типичных форм является прямое фиканстгроватше таких СМИ из бюджета. Например, закон Архангельской области "О гоеударственной региональной поддержке средств массовой информации" (в редакции от 09.07.2002 г.) устанавливает: "Средства массовой информации, учредител.^пг которых являются органы представительной и исполнительно!] государственной власти, органы местного самоуправления, финансируются іо областного бюджета... Кроме средств на текзтцее содержание СМИ, из областного бюджета выделяются птпшетпщтп на капитальное строительство и развитие материально-технической базы СМИ, поліпрафігческоіі базы л ля печаташы газет, реализацию целевых программ".
чтсержденный Адашшістрацігей Ростовской области 21 января 2003 года. Здесь есть лишь газеты, учрежденные областными органами государственной власти самостоятельно (3 издания") гіли совместно с органами местного самоуправления (46 изданий), либо, наконец, органами местного самоуправления совместно с коллективами редакции (2 издания).
Следует подчеркнуть, что бюджетное финансирование государе ±'-венрыч и мушппшалъных СМИ pa вращает их расово лиге лей, приучая к иждивенчеству. Показательно, что, чем хуже работает та плтг икая ре-дакция, тем больше средств она пол; чает из бюджета Вот лишь некоторые данные по Тульской области. Анализ структуры расходов по редак-ц'.іям в целом показывает, что бюджетными средствами расходы на оплат} полиграфических услуг ч бумаги покрывались более чем на 100 процентов вместо 50 процентов согласно федеральному закотюдателъст-ву. Б то же время многие редакции газет не обеспечивают себя далее средствами на оплату труда. В результате фонды заработной платы значительно превосходят доходы от издания газет.
Не удивительно, что при такой перевернутой экономике 'наибольший объем бюджетной поддержки из годе в год получают коллективы редакций, которые имеют слабый: уровеч,; работы, ч го подтверждается главным критерием оценки - уровнем популярности изданий среди нассіте: щя'!. Таге, если редакция районной газеты "Знамя", имел подписку 96.5 экземпляра на 1000 человек населения, перекрыла за счет областного бюджета только ч-А процента своих расходов, то редэкщгя районной газеты '"Загородные вести", имея подписку 17,5 экземпляров на lo'OO человек населения перекрыла за счет бюджетных средств 70.4 процента своих расходов. Все это свидетельствует о том. что существующая система бюджетной поддержки районных и гоуодскнх газет pie
стимулирует повышение их качества, увештетіе собственных доходов, опіташзацігю расходов и т.д. l
Другой весьма распространенной формой экономической поддержки государственных и ыушщппальпьгх СМИ является льготная подписка на такие средства массовой информации для ветеранов, пенсионеров пли других социально незащищенных категорий жителей. ', ас-ходуя бюджетные средства подобным образом, региональные власті, одновременно решают две задачи: во-первых, помогают наименее обеспеченным группам каселентгя получить доступ к определенным газета^, а во-вторых, увеличивают подписной тираж этих газет, что влечет повышение расценок на размещение в них рекламы, а значит рост дохе1 изв. Впрочем, в отдельных регионах, например, в Томской области, условия tfoii подписки таковы, что ветераны вправе выбрать любое издание ігз числа вьшодящпх на территории данного субъекта Федерацші.'"
В некоторых субъектах Федерации (например, в Москве и Санкт-Штербзрге) региональные власти идут даже на выпуск бесплатных газет. Как правило, подобные издания формируются местными пресс-службами и выполняют ролі, шпжулярных жісем с текущей информацией о решениях и действиях соответсгвующих государственных пли ыу-шщютальных органов. Если е таких газетах прпеуїствует реклама, то их влияние на состояние регионального рынка СМИ оказывается весьма
значительным - в силу большого тиража и ігоішудптепьной достатки в каждую квартігру.
Используютсл в регионах и иные формы зконоі\жческоіі поддержки государственных и 7»і\гшішпгальньгх СМИ: специальные гранты." го-еудогственнъш заказ,'4 адресное освобождение от налогов' и т.д.
ь отдельных регионах сложилась практика привлечения негосударственных СМИ к информащюнноыу обслужішаштн) органов госудап-ственной власти и местного самоуправления. Так, зтіох-пшавішійся выше закон Архангелі,скоп области "О государственной региональной под-
,3 См.: распоряжение і убернзтора Пермской области "'О Положении о дрнсу-:-аденип грантов победителям конкурсов по социально значимой тематике среди средств массовой информации и издательских структур область'" от 27.10.2000 г. № 609-р.
держке средств массовой информации" устанавливает, что негослчщрст-венные средства массовой информации "могут финансироваться из областного бюджета пли внебюджетных фондов при условии заключения договоров но ішформацііонное обслуживание с областными органами представительной п исполтггелъной государственной власти". Разумеется, далеко не все СМИ могут в реальности рассчитывать на заключение подобных договоров, посколыуу решающую роль здесь играет с}гбъ-ектпвкая оценка того, "насколько полно СЫН освещают обществ енно-пояитігческую, экономическую, культурную жизнь области, городов, районов". Нельзя не учитывать и того, что редакция, заключившая с ад-аппшетрщиеп договор на информационное обслуживание, фактически становится рупором власти н в силу этого теряет значительную часть своей независимости.
Иногда региональные власти идут на то. чтобы оказать экономическую поддержку непосредственно журналистам. Так, ь Кабардино-Балкарской Республике, начиная с 1994 года, члены Союза журналистов пользуются правом бесплатного проезда на всех видах общественного транспорта, кроме такси.70 Еще дальше пошли во Владимирской области, приняв программу мер по введению ira своей терркторіш "Профессиональной карточки журналиста". Такая карточка, выдаваемая региональной ергшшзалией Союза журналистов России, предоставляет ее владельцу право: а) внеочередного приобретения билетов на проезд автомобильным и железнодорожным пассажирским транспортом по внутриобластным маршрутам: б) бесплатное пользование всеми видами городского транспорта (кроме такси), а в сельской местности - транспортом пригородного сообщения по вн}трііраіїокнмьі маршрутам: в) приобретение профессиональной оргтехники, фоторадиоаітпаратурьі. рзеход-
10 См.: распоряжение Кабинета г.пшистров гЗ? от 01.04.1994 г. № 1 /3-р,
иых материалов со скидкой 30 процентов от сюныоетп; г) бесплатное носешзипе выставок, музеев, галерей, конвертов, конкурсов, спортивных соревнований {при соблюдении правил аккредитлшіії).''
В у*е щ:юінгтш;-овани~м Рт-лше архангельском областном законе устанавливается, что Т-ъодг?етному фігнансігрованіпо подлежит не белее одной газеты от каждой территории ґобл^стп, города областного пидчп-
зт:о ре^ііоіізльньте влести д^-
^-=*' -і^шс
олюдлть рост 'пгелл государственных CivJl не только за счет еоздгпшя fobltx. но да:-хз за счет огосударствлен!!.! частым средств массовой іін-шо^маппн.
итгляднын пример дает нензенскат оопаетт ^десь ен^е Зл областные органы власти вошли в число соучредителей газеты "Пен-зз"СіСііе вестгі''. С 1997 года sine п тчгзеїа "Ленз^ясіпіЯ правда" стал? выходить как издание, упрежденное областной ад^птниетрггегек. законодательным собранием п трудовым коллективом редакцгог. Однако I) марта 19уг" года областное ііравігтетгьстзо ррпшло выйти из наела соучредителей "Пензенской правды" в связи с неисполнением редакнкей "своих обязанностей по приведению ортіпоацігонно-правовоп формы в соответствие с действующи;.! зак"нюд сгелытвом". По в<~еп сидтаioctil ре-даіщіш отк-залясь от реоргав нзацтїп в государственное учреа;декгэ или т унитарное предприятие. В тот т:е день "в целях Солее широкого освещения: деятельности органов государственной власті: на территории Пензенской бластк; обвсігттівяого. полного п своевременного т-ззъчс-
Гчі.: ттостпі:сглеіз'-іе алмі-ньгірзтл; Зладп: ііірскоі: облаєш "CJ гесудчрт-зеккой іггггдет',кі:е Бцрі;.;?лтїрс::оЕ »,піаст:юі: иргг,ч.,~,Ешп; Сокглэ -г-рналието^ Рсс-слі в сьязк с взедьнке'-т па іер-чїтлрш: облагтн "ТТрос^ссіїиНйльїіОї: кь'-точ-ч зку; -
пали---а" ст 22.1 J 19"б г. >ї" Ї95.
нения политики Правительства области, пропаганды достижений в экономике региона, укрепления общественных связей и фор:*гнровй±піл позитивного общественного мнения" прагительстго учредило новое пзда-пе, Тубернсігую газету" - совместно с ОАО "Пензенский губернский банк "Тарханы'''" ~ ООО н^формаиггонио-из дате ль спой группой "Об-
'І1ІЛЛ, .
Месяце?! позже договор об з^4гежд.тнш; "Пензенской правды" расторгло законодательное собрание области. одновременно выступив со-у~чл едите ле:: газеты 'Навил Пенза". Впрочем, в 2? О 2 году закона дательное собрание расторгло и зют договор, сосланшпсь на то. что ь ег^ бюджете "не предусмотрено целевое финансирование расходов ка пол-держіу ср-едстБ массовой информации" ~
Обретпм внимание нр пример с "Тубериспой газетой" и подчеркнем, что практика соучредительства roc) дарственных п муіпііщиальньїх средств массовой ішфорМсйгші совместно с каттс,пі-либо КОММер^еСКПМИ или формально некоей їерчзскгв>ііг органпзлпняып должна бътть признана контрііродугстіпїтюїі. Зо-первъгх. смешение бюджетных и негосударственных средств т-розит ) тратой контроля няд государственным ісіутде-ством. Во-вторых, здесь изначально заложен оргапгческип конфликт глттересов. поскольку цельна деятельности любой коммерческой органп-зашп: лз л кете ч извлечение прибыли а целью информационной дезтель-носш государственного органа должна быть Еоміугчтшкаїщя с нгселенн-
'" «Jr.:.: гїссігі"овлс:іия "аксгсдет-лькоіо собрания ііїїізенеиои области от 2S.07.1994 г. № 10S-4. от 12.04.199? г. 2<- 334^5^2. лт 19.04.2G02 г. /Л» 14-1/3: постановления г,'"ернг^ораПензенской области от 07.0Т 1998 г. / 143. от 11.03.19?? г. Xе 181 ь V= 1і4-о. и> 0У.ІП.19?? г. ;Л 22Ь.
Следует обратить внимание также на такую весьма распространенную практику, когда региональные органы исполнительной власти выступают соз^чредіггслжші мужтщипалъньгх СМИ вместе с органами местного самоуправления. Например, глава Адшшпстрацші Астраханской области поручил Департаменту по делам печалі, телерадіювеїдаїпія и средств массовой информации "выстзгпить з^гредчтедеіуг при перерегистрации печатных средств массовой информации Астраханской области". ' Обычно за этим следует реорганизация редакций районных газет в госз'дарственные учреждения или государственные гитарные предггрп-ятия. В резз'лътаты органы местного сомоуправлегаш в значительной степени утрачивают свое влияние ка процессы финянспрования местных газет, однако сохраняют многочисленные рычаги для влияния на их ре-дакщюнную политику.
В раде регионов, например, в Тамбовской области практически все районные ч городские газеты имеют в числе соучредителей трудовые коллективы редакций. Данный вид соучредительства следует рассматривать как позитивное явление, поскольку таким образом может быть обеспечена профессиональная самостоятельность редакций, продекларированная в статье 20 Закона о СМИ п вытекающая из факта независимой от учредителей социальной ответственности оргашспціш СМИ перед аудиторией. В то же время нельзя не видеть серьезный недостаток подобной практики: трудовой коллектив, не будучи юрндггческим лицом, не может защитить своп права и интересы в суде. Вот почему целе-
сообразно, чтобы редакции государственных и муюпцшалъных СМИ -до тех пор пока они не трансформируются в общественные пші частные - создавались совместно с соответствующими органами государственной власти н (или) местного са,іоуправлешія преимущественно в оргакнза-пдонно-правовоп форые автономных некоммерческих организаций, которые, сзовэ очередь, выступал^ бы едикственньпш учредителями средств массовой ннформацшї.
Необходимо также, чтобы з7ставы таггх организаций СМИ гарантировали, с однон стороны, непредвзятое освещение фактов и событий, содействие свободному обмену и формированию мнений, а С Лр)ТОЙ стороны, - профессиональную самостоятельность ре/к^щил в реше;сііі таких вопросов, к^к определенно редакционной политики, планирование номеров, подготовка ил блпкаций. организация работы редакшш. подбор и расстановка кадров редатсцпи. представительство интересов редакции в органах государственной власти и местного саыоуправлеп яя.
Значительную роль в реализации таких начинаний могли бы сыграть специальные региональные органы государственной власти и госу-дарственно-обшественные органы, отвечающие за положение дел в сфере СМИ. Поскольку в современных российских условиях шггажпе. пусть даже самые прекрасные в юридическом и социальном смысле, правовые нормы работпть в автоматическом режиме не будут, многие региональные законодатели уже предусмотрели создание специальных органпзг,-цпонпых структур, ответственных зо реализации норм законодательства о СМИ. Ттк. закон Республики Адигеї о СМИ предполагает образование специально, }тіолномо пенного органа государственной власти, ответственного за разработку и реализацию государственной политики в отношении СМИ на территории суб Le'cra Российской Федерации
В Башкортостане до недавнего времени было преду смотрено функционирование Палаты по защите свободы слова и ішформацпон-
ным спорам. Формирование в субъектах РФ системы подобных государственных и общественно-государственных органов наряд}' с ісошісснями по районным (городсшш) газетам (предусмотрены Федератънътм законом "Об экономической поддержке районных (городских) газет") явилось бы серьезным її действенным фактором праїшпіоской реализации норм как федерального, так и регионального законодательства о СМИ.
Следующая законодательная шгипдатква по изменению Закона о СМН оказалась значительно более масштабной но объему. Она возникла летом 1996 г., когда шесть членов Комитета Государственной Думы по пнформашюнной политике и связи во главе с его председателем разра-
ботали л представили на парламентских слушаниях проект федерального закона "О вкесешш изменений и дополнений в Закон РФ "О средствах массовой ішфорьіацші".
Действующий Закон определил цензур}' как требование от редакции средства массовой информации со стороны каких-либо органов или должностных дтщ предв зрительно согласовывать с ними сообщения и материалы, а также как наложение запрета на их распространение. Согласно же поправкам наложение запрета на распространение каких-либо сообщений її материалов через средства массовой информации цензурой бы не считалось п. следовательно, такой запрет не подпадал бы под действие части 5 статьи 29 Копе штудии РФ. запрещающей цензуру."1
Право журналистов на аіскредіїтацісо закреплено в статье 48 Закона о СМК, которая также была основательно "исправлена'* законопроектом. Причем, в соответствии с икм предлагалось убрать именно те положения, без которых акісредіїтацгсг становится полкой фикцией. Законопроект ликвіідішовал право аккредитованных журналистов, гарантированное км деііств\7югціп,і Законом о СМ1Т, присутствовать ка заседа-
нпях и друпіх мероприятиях, проводимых аккредитовавпшы их органом. Организации,, предоставившие аккредптаїшю, освобождались от обязанности заранее извещать журналистов об официальных мероприятиях предоставлять иы стенограьімьі, протоколы, иные документы., создавать благоприятные условия для производства записи. Лшшгв аккпе-дитовапт.] х журналистов этих нрав, а точнее, оставив вопрос об их предоставлении я правилах реализации на усмотрение аккредитовавших их органов, авторы поправок фактически ушштожалн институт гіккредігтп-ціги — основного способа получения журналистами оперативної! и достоверной пнфорі-,іацші. А это создавало ситуацию, когда ни один Ж)Фна-жіст не был бы независим от источников информации — чиновников, которые могли бы предоставлять информацию только :> тех слз'чаях, когда тем это выгодно, и только заручзшшнсь благожелательным тоном будущей статьи или передачи. Кроме того, был сильно упрощен порядок шипения журналиста актфедтгтации. Было предложено лишать права на аккредитацию ке только отдельных журналистов, но и целые неугодные редакция.0
Еще одним из положений законопроекта, существенно ухудшающим положение средств массовой ішформацин, был новый, чрезвычайно сильно расширенный, перечень оснований для прекращения деятельности редакций СМИ. Раньше это было возможно только в случае нарушения средством массовой информации статьи 4 Закона ("Недопустимость злоупотребления свободой массовой штформацип"). Поправки же предусматривали список из одпннадцатії статей (каждая из которых содержит несколько правовых поры), в случае нарзтнекия которых СМИ могло быть лшсвядировапо. Таким образом, закрытие СМИ могло стать достаточно простым в ггоименешш и ушп>ерсальным средством наказа-
1 Змо Москсы. Октяооь. 2004.
шт. Поми&го расширения перечня оснований для прещзащешія деятельности СМП законопроект предусматривал и так называемое "приостановление деятельности средства массовой информации" сроком до полугода, механизм применения которого был еще проще. Применять зту сантщию предполагалось, например, за то. что газета воврелія не выполнила решение сз'да об оігубликоБакггїг опровержения. Даже неспециалисту попятно, что ни поддисчшсп, ШІ рекламодатели, ни, наконец, самії журналисты не стаїгут ждать в течение шести месяцев т.озобповлекия деятельности СМИ. А значит, для. большинства печатных СМИ и теле-радиокомпанпп такое ""приостановление" означало бы разорение и фак-тическую ликвидацию.
Когда законопроект представлялся авторами на открытых парламентских слушанию: и на заседании Постоянной палаты но государственной ішформаціюнной политике, звучали отдельные замечания как самих журналистов, так и юристов, занимающихся правом средств массовой информации. Свои существенные критігческіге замечания по поводу этих поправок высказало Правовое управление Государственной Думы, Правительство РФ и ряд других государственных органов. В то же время, органы власти некоторых субъектов Российской Федерации выступили с осторожной поддержкой законопроекта.
Профессиональное медка-сообщество воспршшло поправки крайне отрицательно. Категорически против их принятия вьістужапі такне общественные оргашгзацин, как Центр "Право и средства массовой информации", Союз журналистов Россші, Национальная ассоциация телерадиовещателей, АНО "Иитерньюс". Фонд защиты гласности, Комиссия по свободе доступа к информации, Кацпоналыштй институт прессы и
/4
другие. С изменениями Закона, о СМИ бьжи категорически не согласны тг многие редакцюг федеральных и региональных средств массовой пн-формащш.
Тем не менее, s январе следующего і 998 г. Государственная Дума все же приняла предложенный: этот законоіфоект в первом чтении. Комитет Государстьенной Думы по пнформанлонпой политике я связи готовил проект ко второму чтению более года, постепенно убирая из пего наиболее одиозные формулировки.
Однако, по мнению ряда специалистов в области права средств массовой информации, законопроект и перед рассмотрением во втором чтении оставался чрезвычайно опасным и поэтому совершенно неприемлемым. Так, например, ігзмененньш законопроектом таедомігтельїгьпі порядок создания средств массовой информации становился разрешительным. При этом законопроект сильно расширил возможности государства "разрешить" гаги "не paзpeшlrrь,, какоьгу-либо лицу стать издателем или вещателем.
Под давлением общественности, в феврале 1999 г. при рассмотрении во втором чтении Государственная Дума отклошша этот законопроект. С этого момента он прочно занял место среди пеперспеЕТтшпъгх законопроектов. Одновременно законопроект заблокировал все другие законодательные тшицтгативк. предлагающие внесение каких-либо поправок в Закон о СМИ. Все законопроекты, вносимые в Госдуму впоследствии, как тгріївшго, возвращались разработчикам с формальным заключе-шгеы Комитета по информащюнной политике о том, что предложенные изменения Закона о СМИ противоречат соответствующим пунктам проекта федерального закона "О внесении изменешій и дополнений в Закон РФ "О средствах массовой іщформаїщп'. Тем не менее, в 2000 г. Государственной Думой созыва 1999-2003 гг. все же были приняты два под-
готовленных в короткие сроки законопроекта, один из которых дополнял статью 4, а второй втюсіш изменения в статью 41 Закона о СМИ.
Наряду с зтпьк обострпжісь угрозы, связанные с международным терроризмом. Последнее обстоятельство послужило поводом для принятия двух федеральных законов, иницнпрованных Президентом Российской Федерации. Речь тщет о федеральных законах от 25 июля 2002 г. «О
ской деятельности». Данные нормаптыо-правовые акты представляли безусловный шггерес для журналистов, главных редакторов, уиредите-лей и иных субъектов правсютнопіенпй в сфере массовой ішформацшт, поскольку ныл фактически вводилась дополнительная возможность для прекращенгш деятельности средств классовой информации.
Большую известность полз'чкл спор главного редактора газеты «Завтра» Л. Проханова с Министерством РФ по делом печати, телерадиовещания и средств массовых ісоіагжшшпнй. 26 февраля 2003 г. Минпечати вынесло официальное предупреждение газете «Завтра» о недопустимости распространения через СМИ экстремистских материалов в связи с пубшікаїптамн в номерах за 6 и 7 февраля 2003 г. беседы А. Проханова с эмиссаром не признаваемого российскими властяглі президента Чеченской республики А.. Масхадова Ахмедом Закаевым под названием «Что впору Лондон}', то рано для Москвы...». В іфедупрежде-шш, подписанном замминистра по печати Е. Сироженко, говорится: «Редакция, отгублтасозавшая материал, возбуждающігіі национальную рознь и оправдьшаїоїшш необходимость осуществления экстремистской деятельности,, нарушила требования статьи 4-й закона «О СМИ» и статьи 1-й федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности».155 Главный редактор и з'чредитель газеты «Завтра» обратились в суд с трепсвашюм признать вынесенное МПТР России предзтіре-жденне «незаконным, необоснованным и недействительным». В частности, заявители ссьілаіпісь на то, что текст предупреждения не содержит конкретных оснований, по которым оно было вынесено, и рассматриваемая статья не направлена па разжигание национальной розни.
Таким образом, в начале 2000-х гг. отноигення власти ті представи-
" Цит. по: «Минпечати тэед**предило газегу «Завтрак. . 26.02.2003
г ft
. // vi^v.sreda-mag.nb'Der/s.phrml.
телеп медиа-сообщества оставались сложным!!.
Автор делает вывод о том. что развитие законодательства о СМИ в начале 1990-х гг. в значительной степени определялось повьішеїшьгмп демократическшми ожіїдагаїями общества, требовавшего отмены цензу-ры и шгых ограничений в сфере массовых коммуникаций. Е Конституции Росстшскоп Федерации, принятой 12 дзкабря 1993 г.. была заклеплена полная свобода СМИ, право граждан на неприкосновенность частной жизни, заптиту лшгной и семенной тайны, чести її доброго имени, тайну переписи!, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных II
ИНЫХ СООбщеНІІЇЇ.
Региональное законодательство о СМИ создавалось с учетом требований Основного Закона Российской Федерации. Поскольку/ Россия сформировалась как федеративное государство, распределение полномочий в сфере управления массовой информацией происходило между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Согласно Кон-стнтуцшг защита прав п свобод граждан относіпгнсь к сфере совместной компетенции РФ и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом я иным актом, изданным в РФ, действовал федеральный закон.
1992 г. и первое полугодие 1993 г. органами Минпнформпечати РФ было вынесено различным редакциям 1ч предупреждешій в связи с разжиганием в СМН национальной, классовой п социальной нетерпимости.
Большую роль в разрешении сложных вопросов на ішформоцион-ко:і поле в Россия играла Судебная палата по ішформащгонньгм спорам при Президенте РФ. Например, в решении «Об этническом аспекте освещений в средствах массовой тгяформашш причин преступности» от 14 июля 199! г. СПИС отметила, что в ряде изданий («Российская газета», «піосковская "правда», -лСегодня») имеет место необоснованное «смещение акцентов в сторону этнического фактора роста преступности в стране».
На рубеже 1990-х - 2000-х гг. в связи с обострением угрозы международного терроризма быт принят ряд федеральных законов, огранп-чішавших пропаганду экстремистской деятельности в СМИ. Данные нормативно-правовые акты вызвали широкую дискуссию в среде жур-ншнгстов. главных редакторов и учредителей СМП. поскольку ими фактически вводилась дополнительная возможность для прекращения деятельности средств массовой информации. Таким образом, начато 2000-х гг. ознаменовалось определенными огршиченпяші свободы СМИ. вызванными преівгущественно объективны;-ги причинами (нарастание террористической угрозы, усиление вертикали власти, борьба с антигосударственными проявлениями в СМИ).
Становление и развитие общефедерального и региональ ного законодательства в области СМИ в 1992-2003 гг
В российском законодательстве, реіулщзуїощем деятельность СМИ, отразились процессы шгбераліоадтш общественно-политической жизни ъ период демократическіЕХ реформ і990-х годов. Пресса и телевидение подробно освещали происходящие в стране перемены, что потребовано от правительства соответствующих юридических разработок и постановлений в области информационной сферы. Основной упор при формировашш: нового законодательства о СМИ был сделан па обеспечение свободы слова, защите права свободно выражать свое мнение. Среди коыстнтущюнных гарантий свободы массовой информации выделяется признание идеологического многообразия, которое предполагало наличие множества мнений, различных взглядов, суждений на события общественной жизни, которые теперь получили равное право на существование. Отмену статьи об «антисоветской пропаганде» ускорила процесс формирования независимых СМИ. разжгчных журналистских групп и организаций страны.
В условиях переходного времени страна пережішала кризис на-щюналытого самосознания, оказьгвающтіії разрушительное воздействие на все сферы жизни и деятельности общества. Стремит елькъте перемены в жизни общества не могли не коснуться такой активной формы отражении действительности, как СМИ. В период демократических иреобразо-ванпй 1990-х гг. СМИ отражали обострение противоречий между популизмом и реализмом, между желанием и потребностью информировать и продавать, развлекать и просвещать. В соответствии с этим, можно утверждать, что в период начала 1990-х гг. российские СМИ исповедовали либертарианскую теорию прессы со всеми заложенными в ней шдержками, главными из которых являются откровенная предвзятость и зависимость от могущественного меньшинства.10
Еще на рубеже 1980 - 1990-х гг. в России, впервые за многие десятилетия, были созданы условия для развития свободы слова, гласности и демократии, что стало одним из важнейших оснований появления гражданского общества в стране. Масштабные перемены в общественно-поліггической жизни начала 1990-х гг., освобождение прессы от государственного контроля не могли не найти отражения в российском законодатель стве.
Либерализация в стране привела к TOMV, что Верховный Совет СССР на XII (внеочередной) сессии принял Законы «Об изменениях и дополнениях Конститущш (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР». Эти законы составили основу реформы открытой избирательной системы страны и формпровагаїя высших органов государственной власти. В избирательную систему были внесены пршгщишальные изменения, связашгые с гласностью в СМИ. Произошедшие изменения привели к повышению общественно-политической активности и. как результат, вовлечению прессы в политическую жизнь.
В конце 1980-х годов в стране последовали митинги и другие массово-политические кампании, которые освещались средствами массовой информации. Это. в свою очередь, потребовало от правительства соответствующих юридических разработок и постановлений в области ин-формационной сферы. В 1988-1990 гг. были приняты соответствующие законы и указы, объективно способствовавшие возрождению свободы слова: Закон об общественных организациях. Закон о прессе и средствах массовой ітформаїши, Закон о въезде и выезде из СССР.
Особенности освещения в СМИ этнополитических кон фликтов и контртеррортістігческих операция на Северном Кавказе
В условиях террористической атаки іілн угрозы ее осуществления значите тьнуго роль в разрешении кризисной сит)гации и стэбишпацтш: обстановки играют органы государственной власти, в первую очередь -федеральный, ц-ктр и силовые структуры. Б таких обеюятельстЕал любые их заявления и действия: становятся предметом пристального внимания: всех заинтересованных сторон - террористов, общества и СМИ. Последним к тому же приходится тесно соприкасаться с представителями:! власти в процессе производства и распространения информации о трагическом событии.
На многочисленных международны:-:, региональных п республиканских научных и религиозных форумах обсуждаются актуальные вопросы этноконфессиональных отношений, рожі а места реШІГІЮЗНЬіХ организаций в ггтфотворческой деятельности на территории РФ. Северного Кавказа, Дагестана. Чечни. Так. на международной научно-пракпгческоп конференцші "Свобода совести и обеспечение мзжрели-пюзного взаимопонимания", организованной Российской академией государственной службы при президенте РФ (РАГС), Российским отделением Международной ассоциации религиозной свободы (МАРС). Международной академией по защите религиозной свободы. їїнстігтутом ре- и права /21-22 июня 2001г.. г. Москва1 особо были "отмечены и мам миротворчества, сохранения мира и стабильности в северокавказском регионе и роли в этом сложном процессе религиозных организаций также рассматривались на республиканских наут-гао-практическхгх кон-ферегщиях "Релштюзнъш фактор в жизни современного дагестанского общества" /27 октября 2000г., ДНЦ РАН. г. Махачкала/, "Актуальные проблемы теории и практики гражданского общества л правового государства в Дагестане" 19-29 декабря 2000 г., ДГУ, г. Махачкала/, "Соцп-алько-поліггичеекне процессы в республике Дагестан 1991-2000 гг." /30 ноября 2001 г.. ДГПУ, г. Махачкала/, на региональной научно-іфактической колференщш "Этпококфессиопшгьные отношения на Северном Кавказе: единство я противоречия" /19-20 тоня 2001 г.. ДГУ. г. Махачкала/, на Международном семинаре для россиііских и зарубежных журналистов "Дагестан - перекресток религий, культур и " /9-13 апреля /2002 г.. Министерство по национальной политике, информации и внешним связям РД, Комитет Правительства РД по долам религий, г. Махачкала/, на решональной научно-методической конференции "Этноконфессиональные отношения как фактор общественной жизни народов Северного Кавказа" /14-15 мая 2002 г., ДГУ, Министерство но национальной политике, информации л внешним связям РД. Комитет Правительства РД по дедам религий, ДНЦ РАН/, на І-ІЇІ Международных конгрессах по про-граыме "Мтгр ла Северном Кавказе через языки, образование, культуру" /1999-2002 гг., ПГЛУ. г. Пятигорск и др.
1-3 октября 2002 г. в г. Махачкале состоялась всероссийская научно-практическая конференция "Северный Кавказ и Дагестан: ЗТЕОПОЖІ-тическая ситуация л пути ее стабилизации". Она была организована Региональным цеитром этиоиолитических исследований Дагестанского научного центра РАН (РЦЭП ДНЦ РАН). Министерством по национальной политике, информации и внешним связям РД, Ассамблеей народов России. Адапшистрацией г.Мпхачкалы и была посвящена 10
Тенденции и противоречия формирования единого информационного пространства на Юге России
Укрепление региональной прессы на информационном рынке, усиление се влияния на общественные отношения: обусловлено целым рядом причин:
1. Экономическое її политическое укрепление самостоятельности регионов упрошшо позиции местной прессы. Толчок к усилению центробежных тенденций в нашей стране доли изменения в российской государственности и связанные с нньш разломы вертикалыгых управленческих связей между центром и провинцией, произошедшие в начале 90-х гг.
2. Снизилась покупательная способность населения: потенциаль-кый щітатель вьшужден делать выбор в пользу лишь одного издания, прггчем сравнительно недорогого, из выписываемого ранее набора. Таким изданием оказывается чаще всего местная газета (районная, городская, областная, краевая, республиканская).
3. Монополизм связистов, взвикттгвшзгх стоимость услуг по доставке прессы, сделал невыгодным распространение больших тиражей на большой территории.
4. Активность региональных властных и деловых злит привела к появлению и укреплению местной прессы, которая способна обеспечить іщформаїпюнную поддержку в реализации как политических, так и коымерчесшгх проектов; местная пресса воспринимается региональными элитами как канал влияния на аудиторию.
5. Крушение идеалов сильного централизованного государства повлекло за собой переключение интересов аудиторші с общефедералъ-тгых на региональные. Усиливается идеология возрождения России через
Интенсивное развитие региональной печатной лериодтгки подтверждается н данными, подученными санкт-петербургскими социологами, іпучаюішйпі новую россшіскуіо прессу. Доля общероссийских газет среди веек массы ВОЗШІІОШІХ за последнее десятилетие XX века изданий составляет 14,7%, а региональных (краевых, республиканских) — 57.8% . городских и районных — 11,3%. межрегиональных (распространяемых в нескольких соседних областях) — 11,4%. Таким образом, «точки роста» на современном информащгокном тюле также находятся в провіЕящш, но преимущественно не в маленьких городах и селениях, а Е областных, краевых, республиканских дентрах.Ulj
Похожие диссертации на Региональные средства массовой информации в условиях преодоления этнополитической нестабильности (на материалах Северного Кавказа) 1992 - 2003 гг
