Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования 13
1.1. Методология исследования и анализ базовых понятий 13
1.2. Общая характеристика исторических моделей реформирования государственной службы 31
1.3. Анализ источников и историография исследования 52
Глава 2. Особенности развития отечественной государственной службы в начале переходного периода (1985 — 2003 гг.) 66
2.1. Тенденции реформирования аппарата государственной службы в период 1985-1991 гг 66
2.2. Развитие государственной службы России в условиях новой государственности 1991-2003 гг 96
Глава 3. Реформирование государственной службы на современном этапе 132
3.1. Развитие государственной службы России в 2004-2013 гг 132
3.2. Ключевые тенденции реформирования государственной службы в новейшей истории России 168
Заключение 190
Список использованных источников и литературы 198
- Общая характеристика исторических моделей реформирования государственной службы
- Анализ источников и историография исследования
- Развитие государственной службы России в условиях новой государственности 1991-2003 гг
- Ключевые тенденции реформирования государственной службы в новейшей истории России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Продолжающийся в настоящее время процесс реформирования государственной службы делает актуальным поиск путей по улучшению ее функционирования. Незавершенный характер преобразований данной системы в конце ХХ – начале ХХI в. вызывает необходимость выявления причин неудач в ходе прошлых реформ и их устранения в будущем. Практика обновления государственной службы нуждается в критической оценке, призванной способствовать определению тенденций и приоритетов ее дальнейшего совершенствования. Наблюдающееся противоречие между заявленными целями по повышению эффективности государственного аппарата и его реальным состоянием на протяжении длительного времени ставит на повестку дня вопрос о целесообразности привлечения исторического опыта в деле реформирования государственной службы.
В названии темы присутствуют исторически сложившиеся в отечественной науке понятия «государственная служба», которую еще дореволюционные исследователи (Н.М. Коркурнов, А.Д. Градовский) определяли как самостоятельный общественный институт с давней и самостоятельной историей, богатой оригинальными наработками, соответствующими общему ходу развития страны, и «Российское государство», которым, начиная с трудов Н.М. Карамзина, обозначается отечественное государство вообще, безотносительно к господствующей форме политической власти. Подобный подход позволяет проследить трансформацию государственного аппарата в 1980–2010-е гг. как целостный исторический процесс, несмотря на разность политических систем в СССР и современной Российской Федерации.
Приближенный к современности исторический этап до сих пор не стал объектом объективного и детального научного изучения; не описана преемственность в развитии государственной службы, которая имеет весьма значительный характер. Остаются малоизученными вопросы адаптации опыта советского периода в современной работе государственных органов власти. При этом осмысление истории развития отечественной системы госслужбы от советского времени до сегодняшнего дня представляет большой научный и практический интерес, так как современная система государственного управления имеет свои корни в существовавшей ранее советской системе.
В современных условиях становится очевидным противоречие между общественной потребностью в повышении эффективности реформирования государственной службы и недостаточной научной разработанностью проблематики по истории данного процесса. Способность России адекватно реагировать на внешние и внутренние вызовы напрямую зависит от качества работы государственного аппарата в целом и конкретно государственной службы, что вызывает необходимость ее детализированного научного анализа.
Выбор темы и структура настоящего исследования продиктованы возможностью использования новых архивных документов и материалов для построения целостной исторической картины реформирования государственной службы в рассматриваемый период, определения преемственности в данном процессе и новых тенденций его развития.
Историография исследуемой проблемы. Проблема реформирования государственной службы носит комплексный характер, что определило обращение к широкому кругу исторической, социологической, политологической и юридической литературы. Работы советского периода по вопросам государственной службы, можно условно разделить на три группы. Первая – довоенные издания Э.И. Дрейзена, Р.С. Майзельса, А.К. Гастева, в которых описываются методы научной организации труда и принципы функционирования советских учреждений . Работы второй группы посвящены правовому регулированию государственного аппарата. Сюда относятся диссертации (Н.П. Поборчая, Н.И. Фаянс) и монографии (В.М. Манохин) . В них советские исследователи обосновывали необходимость законодательного оформления института государственной службы, которое отсутствовало в СССР.
Многочисленные работы третьей группы были посвящены различным аспектам организации партийно-государственного аппарата (В.А. Кулинченко, Л.С. Леонова, Ш.С. Зиямов) . Эти работы важны, так как позволяют проследить специфику работы административных учреждений в СССР и выявить в этом вопросе преемственность с современностью. Работы периода перестройки имели более или менее ярко выраженный обличительный характер, разоблачали характерные недостатки советской системы управления (Б.М. Лазарев, Н.А. Шангин, Н.Н. Бокарев). Новой чертой этих работ, по сравнению с более ранними, являлось признание необходимости выдвигать на руководящие должности беспартийных работников на основе объективной оценки их компетентности . Это стало предпосылкой к выделению впоследствии чиновничества в качестве особой профессиональной группы из прежней категории административных и номенклатурных работников.
Распад СССР привел к появлению работ о феномене номенклатуры и особенностях советской модели государственного управления. Работы М.А. Восленского содержат расчёты численности советского государственного аппарата . В трудах О.В. Крыштановской дан глубокий социологический анализ рассматриваемых аспектов, а Т.П. Коржихиной предпринят ретроспективный исторический анализ изменений в госаппарате СССР .
Период развития государственной службы после 1991 г. пока не стал предметом серьезного исторического изучения. Значительный интерес в этой связи представляют работы, описывающие реформирование госслужбы глазами современников (Х.А. Беков, Т.В. Зайцева) . Первый всплеск научного внимания к проблемам государственной службы пришелся на период ее законодательного оформления в начале 1990-х гг. Исследования того периода ориентированы, главным образом, на анализ зарубежного и исторического опыта, поиск модели госслужбы, приемлемой для России . По вопросу организации государственной службы в отечественной науке развернулась длительная полемика между сторонниками традиционной модели и школы «нового государственного управления» или государственного менеджмента.
Представители первого направления указывали на значимость чиновничества как особой социально-профессиональной группы со своими особенностями, позволяющими обеспечить высокий профессионализм. В числе сторонников данной школы можно назвать таких видных ученых как Г.В. Атаманчук и В.Д. Граждан, участвовавших в формировании правовых основ современной российской госслужбы; В.С. Нечипоренко и В.П. Мельников, проводящие историческое изучение процессов трансформации советского и российского государственного аппарата; А.И. Турчинов, внесший вклад в социологическое изучение кадрового корпуса служащих ; В.А. Сулемов, изучавший феномен профессионализма на государственной службе.
Представители менеджеристского подхода высказывались за перевод государственной службы в разряд сервисных институтов, за внедрение принципов рыночного регулирования в деятельность органов власти, за большую ориентацию на потребителя – бизнес и население – чем на внутренние процессы, за прозрачность и подконтрольность аппарата обществу. Сторонниками этого направления являются А.А. Барабашев, И.Н. Барциц, Л.А. Обухова, Л.И. Якобсон, Я.И. Кузьминов . Безусловно, многочисленные работы названных крупных ученых содержат различные подходы к рассматриваемой проблеме, но именно идейная полемика между «государственниками» и «менеджеристами» сформировала к настоящему времени ключевые подходы к пониманию процессов реформирования госслужбы в российской науке.
Обращают на себя внимание работы А.В. Оболонского, А.А. Гришковца, Ю.Н. Старилова, которые интересны тем, что их авторы принимали участие в разработке правовых основ современной государственной службы. До сих пор наиболее острым вопросом продолжает оставаться противодействие коррупции, с различных теоретических позиций рассматриваемое в работах М.А. Краснова, Г.А. Сатарова, С.В. Розенко и других исследователей .
Значительный интерес для настоящего исследования представляют работы по социологии государственной службы К.О. Магомедова, И.М. Байкова, Л.А. Вагиной, Р.М. Канапьянова, В.М. Соколова . Существует значительное количество трудов по кадровым вопросам на государственной службе, рассматривающих применение технологий конкурса, аттестации, кадрового резервирования и, а также различные методы повышение эффективности труда чиновников. Ряд работ посвящен социально-психологическим аспектам, в частности, этнопсихологическим вопросам госслужбы, психологической культуре, методикам преодоления конфликтов, особенностям планирования трудовой деятельности госслужащих и иным вопросам .
Работы зарубежных исследователей по вопросам управления персоналом (Г. Десслер, М. Армстронг, Э. Кирхлер, Р. Уильямс, Дж. Уитмор) , а также по государственному управлению (Г. Маршалл, Г. Саймон, Ч. Линдблом, Д. Андерсон, М. Хилл) обогащают исследование фактическими данными и дают возможность для проведения компаративного анализа методов реформирования государственной службы в разных странах.
В 1990-е и 2000-е гг. повышение научного интереса к вопросам организации государственной службы выразилось в целом ряде диссертационных исследований. Так, работа Ж.В. Грековой посвящена сопоставлению реформирования государственной службы в Великобритании, США и России в новейший период . Что касается исследования данной области с позиций исторической науки, то констатируется очень незначительное число диссертационных работ, посвященных государственной службе. Исследования истории отечественной государственной службы в новейший период представлены диссертациями В.Н. Шевченко, Е.А. Музалевской и Е.А. Железняковой . В первой из указанных работ речь идет об эволюции всей государственной власти, включая законодательную и президентскую, и притом в сравнительно краткий временной промежуток первого президентского срока В.В. Путина. Исследование Е.А. Музалевской проведено через призму борьбы с коррупцией, то есть касается лишь одного аспекта, и доходит лишь до 2005 г. Что касается работы Е.А. Железняковой, то, несмотря на широко поставленную тему, исследование охватывает лишь промежуток 2000-2008 гг. и касается почти исключительно вопросов административной реформы. Таким образом, следует отметить, что даже в приведенном небольшом ряду исследования относятся к вопросу реформирования государственной службы лишь опосредованно, что указывает на необходимость комплексного осмысления трансформации госслужбы в новейшей России с позиций исторической науки.
Имеющиеся исследования не носят систематизированного характера; в них мало изучены вопросы адаптации опыта советского периода; недостаточен объем исследований, выявляющих закономерности исторического развития государственной службы. Исследуемая проблема требует новых теоретико-методологических подходов. Поэтому представляется необходимым выявление опыта управления, внедрения кадровых технологий, взаимодействия с вузами и наукой. Выявление и анализ противоречий в сложные, переломные периоды развития отечественного государственного аппарата нуждается в научно-теоретическом осмыслении и представляется значимым, так как поставленная проблема еще недостаточно разработана в историографии.
Объект исследования – государственная гражданская служба в Российском государстве.
Предмет исследования – особенности и тенденции реформирования государственной гражданской службы в Российском государстве в период 1985-2013 гг.
Цель диссертационного исследования – обобщить исторический опыт реформирования государственной службы в Российском государстве в период 1985-2013 гг., выработать предложения по совершенствованию этой деятельности на современном этапе и в перспективе.
Задачи исследования:
1) исследовать методологию истории государственной службы;
2) охарактеризовать исторические модели реформирования госслужбы;
3) выявить источники и историографию исследования;
4) проследить особенности реформирования аппарата государственной службы в период с 1985 по 1991 гг.;
5) рассмотреть особенности развития государственной службы России в условиях новой государственности 1991-2003 гг.;
6) проанализировать особенности развития государственной службы России в 2004-2013 гг.;
7) сформулировать ключевые тенденции реформирования государственной службы в новейшей истории России, обобщить возможности их практического использования в будущем.
Методологическая основа исследования построена на традиционных для отечественной историографии принципах познания, таких как принципы истины; конкретности; историзма; объективности; всесторонности; системности. Кроме того, немаловажными в данной работе являются принцип опоры на исторические источники и принцип историографической традиции, позволяющие проследить эволюцию взглядов на государственную службу.
К числу коренных методологических проблем изучения истории государственной службы относятся: предмет и границы исторической науки в изучении данного вопроса; соотношение исторических методов с методами других наук; социальная функция государственной службы, ее действенность и эффективность; проблема познаваемости и объективный критерий истины в исследовании проблем истории госслужбы; понятия как основное средство познания и предмет исследования; исторический факт и его место в эволюции государственной службы. Основная методологическая задача состоит в нахождении оптимального сочетания эмпирического и теоретического материала, выявлении внутренней логики процессов развития госслужбы.
В ходе исследования использованы методы научного обобщения, системного, структурно-функционального, социометрического и многофакторного сравнительного анализа, конкретно-исторический подход. Традиционные специальные исторические методы исследования, на которых строится данное диссертационное исследование, включают историко-генетический, историко-сравнительный, историко-типологический, историко-системный, ретроспективный методы, а также методы диахронического анализа и исторической периодизации. Кроме того, специфика изучаемого предмета обусловливает широкое применение методов смежных наук (экономического, статистического, проблемного, логического анализа). Спецификой государственной службы обусловлено привлечение в настоящей работе некоторых количественных (математических и статистических) методов; социально-психологических методов; лингвистических и семиотических методов. В качестве специальных методов используются политологический, а также юридико-правовой анализ. В качестве вспомогательных методов использованы кибернетический, синергетический, культурологический.
В концептуальном плане работа базируется на позициях исторического материализма в сочетании с комплексным осмыслением объективных и субъективных факторов исторического процесса. Наряду с этим, она строится на началах цивилизационного, прогрессистского и конфликтологического подходов. Исследование обогащают методологические принципы синергетического, волнового и политологического подходов, теории ментальности, историко-антропологического и феноменологического подходов, которые взаимно дополняют друг друга. Факты развития госслужбы в контексте трансформации общества проанализированы в стремлении подойти к ним с точки зрения историзма, методологического и гносеологического плюрализма.
Источниковая база исследования включает опубликованные и архивные материалы, включая нормативные правовые акты и документы официального характера, статистики и социологических исследований, труды практиков государственного управления и материалы зарубежных публикаций.
Широко использованы архивные источники, большинство из которых впервые вводятся в научный оборот. Так, в исследовании привлечены фонды государственных федеральных, региональных и ведомственных архивов.
Из Государственного архива Российской Федерации введены фонды Госкомтруда (Р-9553) и Министерства юстиции СССР (Р-9492) за 1985-1991 годы, а также фонд Правительства РФ (10200). При этом фонды Верховного совета РСФСР (10026) и Роскадров (10028), содержащие в себе ценные сведения о состоянии государственного аппарата России в 1992-1994 гг., впервые введены автором в научный оборот.
Из Российского государственного архива социально-политической истории привлечены материалы фондов ряда обкомов и райкомов КПСС за 1986-1989 гг. (17) и Академии общественных наук при ЦК КПСС (606). Данные фонды изучены впервые и проливают свет на практику партийно-политической работы и обучения руководящих кадров в период перестройки.
Из Российского государственного архива новейшей истории исследованы материалы фондов Аппарата ЦК КПСС за 1985-1991 гг. (5); ЦК КПСС (77) и рассекреченные документы ЦК КПСС за указанный период (89). Также из Архива Президента РФ привлечены материалы нормативных правовых актов Президента РСФСР и РФ за 1990-1994 гг. Из Центрального архива г. Москвы введены данные о работе Правительства Москвы в 1991-2004 гг. (3215). В Архиве Правительства Москвы впервые использованы материалы фонда документов по основной деятельности Правительства Москвы 2005-2009 гг. (1). Из Центрального архива общественно-политической истории Москвы впервые привлечены материалы фондов МГК КПСС за 1985-1991 гг. (4), Бауманского райкома (63) и Красногорского горкома КПСС (109), Московской высшей партийной школы (8590), партийных органов (8723).
Использованы фонды и материалы текущих архивов ряда федеральных и региональных органов власти, откуда привлечены документы новейшего периода. Кроме того, использованы фонды Российской государственной библиотеки и Государственной публичной исторической библиотеки.
К числу источников диссертации относятся материалы социологических исследований среди государственных служащих, проведенных в 1985-2012 гг., а также пять самостоятельных социально-психологических исследований автора («Оценка профессионально-личностных качеств руководителей органов исполнительной власти города Москвы», 2011 г.; «Социологический портрет личности студентов МГУУ Правительства Москвы – будущих государственных служащих», 2011 г.; «Профессиональные и мотивационные установки студентов МГУУ Правительства Москвы», 2011 г.; «Профессиональные и мотивационные установки участников кадровых проектов Правительства Москвы», 2011 г.; «Профессионально-личностные качества работников органов исполнительной власти города Москвы», 2011 г.). Указанные исследования позволяют провести разносторонний научный анализ, осветить различные аспекты темы диссертации, сделать обобщения и выводы.
Изучение вопросов государственной службы с позиций конкретно-исторического подхода невозможно без привлечения публицистических материалов и публикаций в периодических изданиях. Базовыми изданиями по проблемам госслужбы являлись газеты («Правда», «Известия», «Российская газета») и журналы («Коммунист», «Государственная служба», «Власть»), включая местные периодические издания (например, «Вестник Мэра и Правительства Москвы», «Тверская, 13»). Принимая во внимание априорный субъективизм и тенденциозность публицистики, нельзя не признать, что она содержат в себе ценные сведения. Выборочный контент-анализ периодики, включая сайты Интернета, позволяет составить представление о динамике общественных настроений в отношении госслужбы.
Еще одну группу источников составляют статистические сборники «КПСС в цифрах», Российский статистический ежегодник и др. Эти источники дополняют теоретические схемы. Таким образом, анализ проблем реформирования государственной службы проведен с опорой на совокупность теоретических исследований, отечественного исторического опыта и на реальную практику государственного управления в России.
Хронологический период исследования содержит в себе элемент научной новизны. За нижнюю границу исследования принят Апрельский (1985 г.) пленум ЦК КПСС, объявивший курс на перестройку. Изменения в государственном аппарате того периода подготовили юридические основания для восстановления института гражданской государственной службы, произошел отказ от партийной модели госслужбы. Вместе с тем, почти без изменений остается номенклатурный принцип подбора управленческих кадров. Сохранение этой и иных особенностей госаппарата, связывает поздний советский и современный этапы, позволяя говорить о том, что тогда и теперь государственная служба в нашей стране находится в переходном периоде развития. Верхней хронологической рамкой исследования является окончание действия Федеральной программы развития государственной службы на 2009-2013 гг. Таким образом, несмотря на все преобразования, наблюдается тенденция к преемственности процессов в государственном аппарате СССР и РФ, обусловливающая выбор хронологических рамок исследования.
Новизна исследования выражается в следующих основных элементах.
1. Систематизированы подходы к определению понятия государственной службы и выработано обобщенное определение, согласно которому он, вопреки подходу, принятому в действующем законодательстве РФ, представляет собой исполнительное звено государственного аппарата в условиях соответствующей политической системы. Доказана зависимость состояния института госслужбы от общественно-политического развития страны.
2. Предложен новый подход к исследованию истории реформирования государственной службы, предполагающий описание ее динамики через последовательную смену исторических моделей реформирования государственной службы. Разработанная модель определяется как совокупность характеристик, описывающих особенности госслужбы в конкретную эпоху. Обоснована новая периодизация развития госслужбы посредством смены моделей и переходных периодов между ними.
3. Определены границы категории госслужащих в рамках ее советской модели. Обосновано утверждение, что этап с 1985 по 1991 г. может быть определен как начало переходного периода от советской модели госслужбы к новой модели, которая до сих пор не создана. Единство принципов реформирования госслужбы в рассматриваемом периоде доказано через сопоставление законодательных актов, систем управления и финансирования госслужбы, применения методов кадровой работы.
4. Выявлено, что основными тенденциями 1991-2003 гг. были правовое сужение категории госслужащих и понижение управляемости госаппарата. Доказано, что госслужба РФ сохранила основные черты советской номенклатурной бюрократии, и попытки внедрить в нее отдельные элементы других систем не имели успеха. В архивных фондах выявлены и проанализированы 25 проектов законодательных актов о государственной службе, и установлено, что законодательство утратило упоминания о ее социальной функции, что приводило к ее герметизации, лишало потенциала развития и противопоставляло обществу. Показано ее тяготение к закрытой модели. Прослежено не менее 6 реорганизаций органов управления госслужбой в течение 10 лет, что свидетельствует о глубоком неблагополучии в системе управления.
5. Впервые сформулированы тенденции госслужбы в 2004-2013 гг., выразившиеся в ее консервации программы развития госслужбы воспроизводили положения документов предшествующих периодов, происходила латентная бюрократизация. Доказано, что отсутствие федерального органа управления препятствовало реализации системных изменений.
6. Выявлены ключевые тенденции развития госслужбы в новейший период, к которым относятся: опережающий рост численности госаппарата по сравнению с численностью населения и темпами социально-экономического развития страны; отсутствие современной системы ценностей и приоритетов госслужбы; сочетание в законодательстве черт моделей классической бюрократии, советской номенклатуры и публичной службы гражданского общества, что блокирует любые начинания по реформированию системы.
7. Разработаны предложения по оптимизации кадровой работы, апробированные в органах государственной власти РФ и субъектов РФ. Сформулированы рекомендации по внедрению на государственной службе системы профессиональных стандартов с последующей сертификацией квалификаций. В частности, требования к должностям госслужбы должны быть приведены в соответствие с отраслевой принадлежностью органов власти; следует внедрить независимую оценку деятельности госслужащих по четким и обоснованным критериям, установить зависимость их оплаты труда, материального стимулирования и должностного роста от результатов оценки.
Теоретическая значимость работы состоит в предложенной новой методологии изучения истории государственной службы и ее периодизации. Введенное понятие исторической модели реформирования госслужбы позволяет проводить исторические сопоставления и сравнения между странами, что расширяет возможности для научного познания в данной области.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов для получения достоверной информации о развитии системы государственной службы; при совершенствовании нормативно-правовой базы; для сравнительного анализа форм, методов и технологий работы аппарата государственных органов. Результаты исследования применимы при подготовке аналитических материалов по реформированию госслужбы, осуществлении структурных реорганизаций государственных органов и учреждений. Концептуальные положения могут служить информационной базой для составления прогнозных оценок эффективности реформы гражданской службы и перспектив развития данного института в России.
Материалы диссертации применимы при написании научных работ, лекционных курсов, учебно-методических пособий по историческим и управленческим дисциплинам, в преподавании истории государственного управления и государственной службы в рамках программ высшего профессионального образования и послевузовской подготовки специалистов.
Апробация работы проведена по следующим направлениям:
1. Результаты исследования в 2008-2013 гг. доложены на 30 конференциях, в том числе на международных научно-практических конференциях «Современный облик государственной гражданской службы: зарубежный и отечественный опыт реформирования и развития» (2011 г., Московский городской университет управления Правительства Москвы, г. Москва) и «Государственное управление в XXI в.: традиции и инновации» (2011 г., Финансовый университет при Правительстве РФ, г. Москва).
2. Основные результаты настоящей работы обсуждены и одобрены на заседании кафедры истории Московского гуманитарного университета. Отдельные результаты исследования доложены автором в ходе консультаций в органах государственной власти РФ и г. Москвы. Автором разработаны и направлены в органы власти внедренческие записки, основанные на результатах исследования и содержащие предложения по оптимизации деятельности органов власти, на которые получены письменные отзывы.
3. По тематике диссертации опубликованы 57 научных работ общим объемом 55,0 п. л., в том числе 2 монографии. Автором разработаны и апробированы учебные курсы и учебно-методические пособия для слушателей проекта «Молодежный кадровый резерв Правительства Москвы» и участников Всероссийского образовательного форума Селигер-2012.
4. Материалы исследования использованы при проведении занятий со студентами Московского городского университета управления правительства Москвы, Московского гуманитарного университета, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
5. Гипотеза исследования проверена и подтверждена в ходе авторских социально-психологических исследований. Результаты диссертации использованы при проведении научно-исследовательских работ. Также автор принимал участие в проведении общественной антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов по вопросам совершенствования государственной службы и в реализации гранта Российского гуманитарного научного фонда.
Структура работы построена в соответствии с целью и задачами исследования. Состоит из Введения, трех глав. Заключения, Списка источников и литературы, приложения.
Общая характеристика исторических моделей реформирования государственной службы
Государственная служба, представляющая собой неотъемлемую и важную часть синкретической системы государственного управления, традиционно занимала и занимает сегодня значительное место в российской истории. Ввиду этого ее изучение должно вестись на научной основе с позиций лучших достижений российской и мировой науки. Настоящее исследование проведено с использованием методов, принятых в отечественной исторической науке, и рассматривает, помимо методов этой науки, общенаучные методы и в ограниченном объеме методы других наук. Это вызвано тем, что реформирование кадров государственного аппарата, составляющее предмет настоящей работы, представляет собой сложное многоаспектное явление, носящее междисциплинарный характер.
Традиционные специальные исторические методы, на которых строится данное исследование, включают типологический, генетический, сравнительный, системный, ретроспективный методы, а также методы диахронического анализа и исторической периодизации. Так как хронологические рамки настоящего исследования затрагивают советский период, в котором создались предпосылки для нового развития гражданской службы в России после 1991 года, то немаловажную роль в исследовании источников того периода имеет знание специфики метода классового анализа.
Общенаучными методами, широко применяемыми в работе, являются дедукция, анализ, аналогия и сравнение. В ходе исследования использованы методы научного обобщения, структурно-функционального, социометрического и многофакторного сравнительного анализа, нацеленные на изучение внутренних кадровых процессов в структуре гражданской службы, а также условий ее взаимодействия с другими институтами и обществом. В основу работы положены общенаучные принципы познания, к числу которых традиционно относятся: целостность, противоречивость развития, единство теории и практики, исторического и логического. Системный подход, определяющий методологическую основу исследования, основан на рассмотрении общества как совокупности экономической, политической и духовной подсистем, действующих относительно автономно в рамках единой системы управления. Особую ценность для понимания и применения указанного подхода представляют работы Г. Алмонда, Л. Берталанфи и других ученых .
Данная работа построена на принципах истины, конкретности, историзма, объективности, всесторонности, системности. Кроме того, немаловажными в данной работе являются принцип опоры на исторические источники и принцип историографической традиции, позволяющие проследить эволюцию взглядов на исследуемое явление.
Изучение столь специфичного явления как государственная служба делает невозможным и необоснованным ограничение исследования исключительно специальными методами одной науки. Государственная служба, представляющая собой одновременно сложное общественное явление, социальный институт, профессию и учебную дисциплину, находится на пересечении исторического, социологического, политологического, экономического, философского, юридического анализа, а также затрагивает элементы других наук. Этим фактором обусловлено использование в настоящей работе некоторых количественных (математических и статистических) методов; социально-психологических; лингвистических и семиотических методов. В качестве специальных методов исследования применены политологический и юридико-правовой анализ, а также кибернетический, синергетический, культурологический и другие. Их использование служит для целей максимально комплексного осмысления рассматриваемого явления.
Методология теории исторического познания разрабатывает принципы и средства добывания знаний о прошлом, систематизации и истолкования полученных данных с целью выяснения сущности исторического процесса и реконструкции его во всей конкретности и целостности . К числу коренных методологических проблем изучения истории госслужбы относятся: предмет и границы исторической науки в изучении данного вопроса, соотношение исторических методов с методами других наук; социальная функция, действенность и эффективность; проблема познаваемости и объективный критерий истины в исследовании проблем истории гражданской службы; исторический факт и его место в эволюции государственной службы; специфичность исторического исследования, последовательность и взаимосвязь его форм и др.
Важной методологической проблемной являются понятия как основное средство познания и предмет исследования. Так уже сам термин «государственная служба» вызывает неоднозначную трактовку, затрудняющую его объективное изучение. В ходе настоящего исследования определено, что под государственной службой в России на разных этапах понимались явления совершенно различного смыслового содержания. Вследствие этого сделан вывод о том, что современное крайне зауженное и внутренне противоречивое понимание государственной службы в Российской Федерации не только не является оптимальным с точки зрения исторической практики, но и в значительной мере затрудняет сам процесс реформирования отечественного государственного аппарата, идет вразрез с ключевыми мировыми тенденциями. Можно даже утверждать, что господствующее сегодня в России понимание госслужбы во многом является залогом неэффективности реформ в данной сфере в новейшей истории, что подтверждается материалами данной работы.
Настоящее исследование проведено на основе традиционных для современной исторической науки методологических принципов, базирующихся на трудах отечественных и мировых классиков в области теории исторического познания, а также на работах современных ученых.
Отечественные работы представлены трудами российских ученых-классиков Т.Н. Грановского, В.О. Ключевского, А.С. Лаппо-Данилевского, Р.Ю. Виппера, Н.А. Кареева, В.М. Хвостова, Д.М. Петрушевского , которыми были сформулированы концептуальные основы методологии истории. В соответствии с заложенным ими принципом объективности историческая эволюция государства и государственной службы рассматривается в качестве социально-политической реальности, определяемой особенностями общественного материального производства, его социальной и экономической структурой, особенностями географической среды. Так, В.О. Ключевский уделял в своих трудах значительное внимание вопросу организации общественных классов, хозяйственному укладу жизни в конкретных исторических условиях 2. И.А. Ильин отмечал, что «все граждане имеют помимо многих различных... интересов и целей, одну, единую цель и один общий интерес, который позволяет каждому реализовать себя в рамках тех возможностей, которыми обладает данная нация» . Н.А. Бердяев отмечал объективность материально-природного фактора, воздействующего, наряду с социально-экономическими факторами, на характер государственного строя: просторы страны, писал он, вызвали ее объединение посредством сильной централизации, огосударствления, становления сильного класса чиновничества .
Именно с этим фактом во многом связаны неудачи современных попыток перестроить госслужбу на началах социальной, клиентной ориентации: госслужба продолжает оставаться ориентированной на государство (власть) более, чем на общество, за счет которого она существует. Подобный подход был приемлем в самодержавный период, когда власть государя являлась основой, цементирующей все российское общество, и госслужба на своем уровне служила утверждению этой идеи. С другой стороны, в советский период вера в самодержавную власть сменилась утверждением в обществе идеи построения коммунизма под руководством партии. Государственная служба того периода приобрела партийный характер, и была направлена на реализацию данной концепции, ее воплощению в жизнь. По мере того, как идеология правящей партии входила в конфликт с реалиями жизни, объединяющая роль партии в обществе уменьшалась, и данная модель госслужбы перестала быть востребованной, начала отрываться от общества и разрушаться.
Анализ источников и историография исследования
Реформирование государственной службы представляет собой очень медленный процесс, отражающий общую динамику общественного развития. Особенностями классической советской модели госслужбы, отраженными в предыдущем параграфе, являются партийность и синкретическое единство всех видов управленческой деятельности, заключенное в понятии номенклатуры. Размывание этих концептуальных основ привело к разрушению данной модели госслужбы, которое, однако, происходило постепенно на протяжении долгого периода времени, в качестве начальной точки которого нами с высокой долей условности выбрано начало перестройки - 1985 год.
Номенклатурный принцип назначения на должности возник еще в предвоенный период и сохранялся до самого конца существования СССР, а потом перешел на современную госслужбу. Если утверждать, что в СССР номенклатурный принцип формирования кадров являлся и является ключевой характеристикой государственной службы, то хронологические рамки настоящего исследования следовало бы зна чительно расширить. Вместе с тем, автор придерживается позиции, что возникновение государственной службы как юридически самостоятельного вида профессиональной деятельности стало возможным лишь при деполитизации государственного аппарата, которая началась именно в годы перестройки. То есть для исследования важен момент, когда номенклатура КПСС утратила свое значение, а номенклатурный принцип подбора кадров сохранился. Как показано далее, это произошло именно в ходе перестройки. Расширение хронологических рамок диссертации на все 1980-е годы нецелесообразно, ибо в первой их половине, на наш взгляд, не произошло сколько-нибудь существенных изменений в порядке комплектования и деятельности государственного аппарата, то есть не происходило его реформирования. Именно по этой причине период с середины 1960-х до середины 1980-х годов в отечественной исторической литературе принято именовать эпохой «застоя». Для этого периода характерны принципы стабильности кадров, коллективного руководства и высший авторитет партии во всех сферах жизни страны.
Процессы трансформации начались только со второй половины 1980-х годов, что позволяет включить период перестройки в настоящее исследование. Перестройка представляет собой интересный промежуток, на котором специфические особенности управления и кадровой работы предшествующей эпохи в истории СССР сосуществовали с возникавшими и ширившимися новыми формами управления кадровыми процессами. Частично они развивались эволюционно из отечественного опыта, а некоторые были привнесены из зарубежной практики вследствие слома «железного занавеса» и активизации международного обмена.
Однако консерватизм аппарата управления проявлял себя на протяжении всего рассматриваемого периода. Лозунги обновления повсеместно входили в конфликт с реальным консерватизмом руководителей, что порождало кризис доверия к партийному аппарату и его решениям, вызывало сопротивление общественности инициативам власти . Под давлением общественного мнения линия партийного руководства в ходе перестройки постепенно смещалась, меняя направление. Поэтому многие изменения того времени носили неуправляемый, непрогнозируемый и незавершенный характер.
Руководители страны заявляли о своей готовности «проводить... эффективную, интенсивную и адекватную времени кадровую политику» . Вместе с тем, жизнь демонстрировала неспособность руководства управлять этим процессом. Это нанесло удар по престижу партии, результатом чего стали отмена известной шестой статьи Конституции СССР о руководящей роли КПСС и изменение принципов государственного устройства, приведших вскоре к распаду социалистической системы и провозглашению в России нового государственного порядка.
Таким образом, годы перестройки можно однозначно определить как начало переходного периода от традиционной советской модели партийной госслужбы к некоей новой модели (3). Выделять в перестройке самостоятельную модель госслужбы не представляется правильным, так как во всех сферах деятельности господствовало смешение старых и новых форм. Представляется обоснованным проанализировать эти формы в их совокупности, рассматривая последовательно: объективные качественно - количественные характеристики кадров административного аппарата, попытки их изменения через создание законодательства и системы управления госслужбой, совершенствование оплаты труда, использование отдельных кадровых технологий, методов обучения и повышения квалификации. Это позволяет в итоге обобщить тенденции реформирования госслужбы в годы перестройки.
Госслужба в СССР не являлась профессией, но все ее кадры группировались вокруг партийной вертикали. Исполнительный характер этой деятельности хорошо подметил еще в годы перестройки профессор В.В. Чубин-ский-Надеждин, писавший, что «в течение десятилетий партии не требовались политические деятели - аппарат признавал (и выращивал) только партийных чиновников»3 (курсив авт.).
Госслуо/сба представляла собой деятельность ответственных работников и технических специалистов по реализации государстве}той политики партии во всех звеньях государственной системы (3). Правильность такой трактовки подтверждается законодательством. Так, в стаж федеральной госслужбы РФ включалась впоследствии работа на постоянных и выборных должностях в органах власти и управления, руководящих учреждениях и организациях СССР и союзных республик, а также в аппаратах ЦК КПСС, ЦК компартий союзных республик и партийных комитетах всех видов .
К 1985 году объектом острой критики стал преобладавший принцип стабильности кадров, который на деле уже давно обернулся их неподвижностью и застоем, замедлением прихода молодежи на руководящую работу, развитием коррупции в системе управления. В органах отраслевого управления это привело к необходимости установить предельный возраст пребывания в должности, которого ранее не существовало. Постановлением Совета Министров было установлено, что, «как правило, работники центрального аппарата министерств и ведомств СССР и союзных республик могут занимать должности до 65 лет», а после этого возраста - только по решению коллегии ведомства, в виде исключения 2.
На уровне партийного руководства исходной точкой для начала критики стабильности кадров стало резкое омоложение М.С. Горбачевым Центрального Комитета партии, руководящих аппаратов союзных республик, краев и областей. К началу 1987 г. было заменено до 70% членов Политбюро, 40% личного состава ЦК КПСС и 60% секретарей обкомов КПСС . В поста новлении июльского (1988 г.) Пленума ЦК КПСС было отмечено, что при подборе кадров в партийный аппарат следует «выдвигать на эту работу товарищей, обладающих высокими политическими и деловыми качествами, убежденных сторонников перестройки, пользующихся доверием и авторитетов среди коммунистов и беспартийных» .
К 1990 году из 164 первых секретарей обкомов, крайкомов, ЦК компартий союзных республик осталось всего 12 работников, назначенных до апреля 1985 года2.
На февральском (1990 г.) Пленуме ЦК КПСС прозвучала резкая критика М.С. Горбачевым Центрального Комитета в осуществлении им кадровой политики. Таким образом политическое руководство указывало на свою приверженность ленинскому принципу, согласно которому «никакой политики нельзя провести, не выражая ее в назначении и перемещении кадров» . Однако из внимания упускалось другое известное указание В.И. Ленина: «как можно осторожнее и терпеливее испытывать и распознавать настоящих организаторов... Только таких людей после десятикратного испытания надо, двигая их от простейших задач к труднейшим, выдвигать на ответственные посты руководителей народного труда» . На деле борьба с застойными явлениями в руководстве обернулась своей противоположностью - кадровой чехардой на всех уровнях властной иерархии. Волна отставок и назначений продолжалась до самого распада СССР и еще долгое время после него.
Отсутствие в прошлом практики плановой ротации кадров управления, пренебрежение объективными формами отбора при осуществлении тотальной смены кадров вызвали не только устранение престарелых партократов, но и резкое снижение компетентности руководства в целом: новые руководители оказывались не всегда готовыми к назначениям. Кадровые перестановки осуществлялись без плана, в отсутствие каких-либо внятных правовых основ, по субъективному решению. Таким образом, кадровая трансформация носила характер кампании, что привело лишь к смене лиц при практически полном сохранении прежних принципов работы государственного аппарата в целом.
Все рассматриваемые реформы в системе советской госслужбы давно ожидались обществом, однако они были непродуманны, поэтому их результаты оказались спорными и неоднозначными. Так обобщенные автором по материалам архивных источников данные о возрасте работников партийных органов, представленные в Табл. 2.1.1, не указывают на то, что политика по омоложению состава кадров производилась последовательно и планомерно.
Развитие государственной службы России в условиях новой государственности 1991-2003 гг
Наиболее серьезные споры вызывал вопрос о границах государ ственной службы и, следовательно, об определении ключевых связанных с ней понятий - государственный орган и государственная должность. При этом боролись две тенденции. Первая, более ранняя, относила к госорганам все предприятия и учреждения государственного сектора, как обладающие властными функциями, так и оказывающие услуги и производящие продук цию. Соответственно, государственными служащими были все руководящие должности в этих органах, начиная с высших политических должностей и за канчивая хозяйственными и административными. Должности Президента РФ, членов правительства и депутатов, следовательно, в данной концепции тоже относились к госслужбе. Вторая, более поздняя тенденция, которая была в итоге реализована, отделяла административные должности от политических, а властную (управленческую) деятельность — от хозяйственной. Кроме того, административная деятельность была разделена по ветвям и уровням власти. В результате к кадрам госслужащих относились административные работники всех учреждений и организаций. Их назначение происходило отчасти по конкурсу, отчасти по решению административной номенклатуры. Эти кадры, как правило, имели профессиональное образование по профилю деятельности, но не имели опыта и знаний в правовой и экономической сфере. 4) Руководители хозяйственных предприятий, которые в большинстве своем происходили из советской отраслевой системы и постепенно из гос служащих становились предпринимателями. Переход данных работников в систему госслужбы и обратно в бизнес сопровождал весь исследуемый пери од и широко наблюдается до сих пор; 5) Служащие народного хозяйства, инженерно-технические кадры, квалифицированные рабочие постепенно переходили из системы госслужбы в коммерческий сектор. Работа с этими кадрами не входила в число приорите тов руководства страны и оставалась на периферии внимания экспертов. Численность работников бюджетного сектора демонстрировала тенденцию к постепенному сокращению, чего нельзя сказать о властных структурах. Наряду с министерствами создавались иные властные структуры в виде комиссий, служб, агентств, управлений, советов и т.п. Подобная практика существовала и раньше, однако между 1991 и 2001 гг. число подобных органов выросло в 6 раз. Спецификой также являлось то, что создавались они не для решения проблем, а, как правило, под конкретных людей. Данная ситуация хорошо отражена народным депутатом В.В. Бабкиным, писавшим в декабре 1992 г.: «Министерства и ведомства плодятся на глазах...
В 1991 году в аппаратах центральных органов власти и управления РСФСР было занято чуть более 715 тыс. чел., в 1992 году - уже 830 тыс. человек, в том числе в органах представительной власти - 2 тыс., в органах судебной власти - 70 тыс. чел.4 Уже в следующем году численность служащих в аппаратах федеральных органов власти превысила 1 млн человек, в том числе в представительных - 7 тыс., в судебных - 103 тыс. человек. Только в Москве трудилось более 30 тысяч федеральных госслужащих 5. Основной кадровый потенциал федеральных органов был распределен между 4 ведомствами — финансов, налогов и сборов, труда и юстиции.
Со второй половины 1990-х годов произошло размежевание федеральной и региональной госслужбы, а также становление местного самоуправления G. К началу 2000-х гг. процесс бюрократизации усилился 7. В рассматриваемый период федеральные, региональные и местные исполнительные органы отличались значительной нестабильностью, связанной с частыми реорганизациями и сокращениями, низкой оплатой труда. Динамика численности госслужащих в обобщенном виде представлена в Приложении 2.
В 1997 г. уверены в своем служебном положении были лишь 8 % опрошенных служащих, в какой-то мере уверены 56 %, практически не уверены 35 % 8. Непрочность материального положения и постоянные реорганизации привели к вымыванию с госслужбы профессионалов, молодежи. Уже к середине 1990-х гг. в ведомствах основной контингент сотрудников либо работал более 15, либо менее 5 лет, что коррелировало с недостатком служащих среднего возраста (фоновый разрыв в стаже). В ряде министерств и ведомств (Минэкономики, Минатом, Минтопэнерго, Минсотрудничество) доля работников старше 51 года составляла более половины персонала.
На руководящих должностях госслужбы находилось всего 0,6 % в возрасте до 40 лет, лица данного возраста работали в основном на должностях с низким уровнем оплаты труда, что не поощряло молодежь идти на госслужбу . Текучесть кадров в и органах власти была порядка 20 % в год, а местами свыше 25%. В среднем 15 % от штатной численности составляли незаполненные вакансии, что свидетельствовало о падении престижа госслужбы 2.
Вследствие этих явлений изменился и социальный портрет госслужащего. Законодательное требование о наличии высшего образования привело в 2001 г. к количественному росту дипломированных специалистов до уровня 73 % при сохранении тенденции к преобладанию среди них гуманитариев (более 60 %), включая юристов, экономистов и менеджеров, доля лиц с техническим образованием сократилась до 18 %. Данная тенденция прослеживается в исследовании, проведенном автором среди региональных госслужащих (г. Москва). Согласно ему 75 % опрошенных респондентов имели высшее образование, в том числе 15 % второе. Из них 58,9 % имели гуманитарное и экономическое образование, 35,9 % техническое и 5,2 % естественнонаучное 3. Так произошло изменение профессионального портрета работников аппарата по сравнению с годами перестройки. Прежняя деформация в пользу технических кадров сменилась преобладанием гуманитариев, что, однако, вопреки ожиданиям, не привело к повышению качества управления4.
К числу факторов, снижающих эффективность работы органов власти, 58,2 % респондентов в 1997 г. относили коррумпированность, 41,7 % некомпетентность руководителей, 34,1 % слабую материально-техническую базу, 28,6 % бюрократизм, 23,5 % политическую конъюнктуру, 22 % слабую исполнительскую дисциплину, 13,2 % административно-командные методы, 11 % безынициативность и 9,9 % низкий профессионализм аппарата в целом 5. Коррупция, непрофессионализм и другие дисфункции представляли собой имманентные свойства номенклатурной модели, от которой никто реально не собирался отказываться. Большинство руководителей, как уже отмечалось, происходили из номенклатуры, сохраняя прежние установки в работе и номенклатурное сознание с присущими ему элементами: преувеличенным вниманием к атрибутам «статуса», разделение всех по принципу «свой - чужой» и пр. Это дало повод Б.Н. Ельцину отметить, что «в новой России мы во многом продолжаем руководить и управлять по-старому» 7.
Ключевые тенденции реформирования государственной службы в новейшей истории России
Не вдаваясь в вопросы проработанности и эффективности названных мер, отметим лишь очевидное стремление к восстановлению де-факто госслужбы в ее расширенных границах, существовавших к началу 1990-х гг.
К настоящему времени созданы законодательные предпосылки для отнесения в будущем к числу госслужащих лиц, замещающих следующие категории должностей, исходя из их функционального единства: выборные должности (президент, главы регионов и муниципальных образований, депутаты всех уровней); государственные должности (федеральные и региональные министры, судьи, постоянные должности в контрольных органах, избирательных комиссиях, уполномоченные по правам человека и ребенка РФ и субъектов); должности муниципальной службы; должности государственных гражданских служащих РФ и субъектов (административный персонал государственных органов, «чиновники»); должности руководителей предприятий и учреждений государственного сектора, являющихся подведомственными организациями органов власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований; руководящие должности в государственных компаниях, корпорациях, фондах, акционерных обществах, создаваемых Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.
Такая классификация, как показано далее, позволяет оценить действительную численность госслужащих в их реальном, а не номинальном понимании и сопоставить с аналогичными данными использования программно-целевого метода. Первая программа реформирования госслужбы, как уже упоминалось, была рассчитана на 2003-2005 гг. Впоследствии эта программа была продлена до 2007 г., так как немалую часть поставленных в ней задач решить не удалось. Кроме здания новой нормативной базы, реальных сдвигов в реформировании госслужбы не было достигнуто. Не появилось нового поколения управленцев (по данным ВЦИОМ в 2005 г. российская элита предыдущих периодов.
В обзоре трансформаций законодательства о госслужбе целесообразно также коснуться более чем на треть происходила из бывшей партийной и на четверть из комсомольской номенклатуры) .
В 2009 г. была принята федеральная программа реформирования госслужбы на 2009-2013 гг. 2, в которой приоритет отдан формированию квалифицированного состава кадров, обеспечивающему эффективность управления государством, развитие гражданского общества и инновационной экономики. Аналогичные программы тогда же были приняты и субъектами.
В конце 2009 г. половина опрошенных экспертов считала необходимым введение дополнительных этических регуляторов поведения госслужащих 3. В 2010 г. Минздравсоцразвития внесло в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции текст Типового кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих РФ, который был им одобрен 4. Эксперты считают данный кодекс необходимым, но для того чтобы он был применим и полезен, необходимо не перечислять, а понятно описывать в нем основные принципы служебного поведения, давать конкретное объяснение нравственным нормам и правилам служебного поведения. Необходимо также сочетание контрольных механизмов с мотиваци-онными, для того чтобы гражданин, придя на работу в государственные органы, мог понять, как ему правильно поступать, что может произойти в случае нарушения норм и как отразится следование нормам на его карьере.
Через два года с начала реализации федеральной программы реформирования госслужбы, выяснилось, что она фактически сорвана, и возникла необходимость выработки новой программы. Площадкой для создания такой программы стало «Открытое правительство». Весной 2012 г. Президентом РФ были подписаны поручения по развитию гражданской службы, сформулированные совместно с экспертами 5. В них указано, что традиционная модель управления, основанная на противопоставлении государства и граждан как управляющих и управляемых, себя полностью исчерпала. Необходима интеграция госслужбы и общества, повышение ее открытости для контроля, пересмотр принципов формирования кадров.
На региональном уровне также решаются задачи повышения открытости государственной службы. Так, представляется знаковым тот факт, что в городе Москве подпрограмма развития гражданской службы до 2016 г. содержится в государственной программе «Открытое правительство». Целью госслужбы в данной подпрограмме названо обеспечение способности кадров к эффективной реализации стратегии московского мегаполиса в целом, а не исполнение функций отдельных госорганов, как это было раньше . В подпрограмме большое внимание уделено вопросам мотивации госслужащих к результативному труду, их профессионального развития, повышению качества кадровой работы в органах власти.
Новизна рассмотренных документов федерального и регионального уровня заключается в установлении нормы о конкурсном отборе и обязательном прохождении оценки руководителями, измерении доверия граждан к госслужбе, оплате труда госслужащих по результатам работы, стандартизации функций на основе ключевых показателей эффективности (далее - КПЭ). Слабостью предложенных программ является необеспеченность мероприятий необходимыми ресурсами.
Система управления госслужбой на исследуемом этапе переходного периода в целом сохранялась в прежнем виде. На федеральном уровне данная задача продолжает оставаться раздробленной между несколькими ведомствами, а именно: о управлением в Администрации Президента, которое в 2004 г. было разделено на два подразделения, а с 2009 в. вновь объединено в Управление Президента РФ по вопросам госслужбы и кадров. Данное подразделение обеспечивает работу Совета по вопросам госслужбы (с 2008 г. — Комиссии по вопросам реформирования и развития госслужбы, с 2013 г. - Комиссии при Президенте РФ по вопросам госслужбы и резерва управленческих кадров); о министерством труда и социального развития (с 2004 г. - Мин-здравсоцразвития, с 2012 г. - Минтруда и соцзащиты); о министерствами финансов и экономического развития; о РАГС при Президенте РФ (с 2010 г. - Российская академия народного хозяйства и государственной службы - РАНХиГС).
В приложении J 7 содержится перечень всех данных ведомств в порядке создания с кратким описанием их основных функций. В настоящей работе нами впервые предпринята попытка систематизировать существующие органы управления госслужбой и представить в обобщенном виде всю систему управления государственным сектором РФ (5). Результаты даны на рис. 3.1.5. На представленной схеме видно, что управление кадровой политикой в масштабах страны не может в настоящее время осуществляться скоординировано, так как система органов управления на федеральном уровне слооїсиа и запутана, их интересы и цели противоречивы, исходя из различий в реализуемых ими функциях. Таким образом, решающая роль в проведении кадровой политики принадлежит руководителям федеральных органов власти. Они на деле управляют не только центральными аппаратами, но и сетью территориальных органов, а также де-факто подведомственными учреждениями (5).
