Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Полицейский вопрос в реформаторских планах и полигике правительства в первой трети XIX в 23
1. Полицейское законодательство в трудах "Комиссии составления законов" (1804- 1826 гг.) 23
2. Полицейские учреждения в проектах преобразования местного управления
А. Д. Балашова и М. А. Балугьянского (1823-1825 гг.) 26
3. Теоретические и практические аспекты деятельности полиции в проекте
М. М. Сперанского "Учреждение для управления губерний" (1829 г.) 43
4. Проекты и записки о преобразовании полицейских учреждений, составленные во
второй половине 20-х гг. XIX в 59
Глава II. Реорганизация земской полиции в 30-х-50-х гг. XIX в 66
1. "Положение о земской полиции" 1837 г 66
2. Представители местной администрации, дворянства и частные лица о состоянии
земской полиции и способах улучшения ее деятельности 79
3. Проекті полицейской реформы министра внутренних дел Л. А. Перовского (1847 г.) 102
Глава III. Подготовка крестьянской реформы и проекты преобразования полиции 126
1. Записка М. Е. Салтыкова "Об устройстве городских и земских полиций" 1857 г. и его проект преобразования полиции 126
2. "Главные начала для устройства уездного управления и уездной полиции"
и позиция различных правительственных кругов по вопросам реформы полиции
в 1858-1859 гг 143
3. Проект "Общего учреждения уездной полиции" и деятельность Комиссии о гу
бернских и уездных учреждениях (1859-1860 гг.) 166
4. Введение в полицейское законодательство отдельных положений проекта
"Общего учреждения уездной полиции". "Временные правила об устройстве полиции
в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых" 25 декабря 1862 г 219
Глава IV. Преобразование полиции в "эпоху реформ" (1861-1879 гг.) 240
1. Программа реорганизации уездной полиции П.А. Валуева (1863-1868 гг.) 240
2. Проект реформы уездной полиции полицейского отдела Комиссии о губернских
и уездных учреждениях 1867 г 268
3. Неосуществленные проекты полицейской реформы министра внутренних дел А. Е. Тимашева и деятельность Комиссии о губернских и уездных учреждениях
(1869-1875 гг.) 275
4. "Проект реформы уездной полиции" полицейского отдела Комиссии
о губернских и уездных учреждениях 1876 г 328
5. Учреждение должности полицейского урядника 1878 г 349
6. "Проект правил о сотских в 46-ти губерниях, по общему учреждению управляе
мых" министра внутренних дел Л. С. Макова (1879 г.) 371
Глава V. Уездная полиция на рубеже XIX-XX вв.: состояние и реорганизация 389
1. Уездная полиция в системе административной высылки и полицейского надзора 389
2. Уездная полиция в материалах сенаторских ревизий 1880-1882 гг 410
3. Полицейский вопрос в трудах Особой комиссии для составления проектов
местного управления под председательством М. С. Каханова (1881-1885 гг.) 439
Заключение 470
Источники и литература 485
- Полицейское законодательство в трудах "Комиссии составления законов" (1804- 1826 гг.)
- "Положение о земской полиции" 1837 г
- Записка М. Е. Салтыкова "Об устройстве городских и земских полиций" 1857 г. и его проект преобразования полиции
Введение к работе
Традиции и специфика государственного управления в Российской империи обусловили формирование разветвленной системы полицейских учреждений1, деятельность которых, помимо охраны правопорядка, являлась одной из разновидностей управления. В "Записке о полициях", составленной в мае 1861 г. в Департаменте полиции исполнительной (ДПИ) Министерства внутренних дел (МВД), отмечалось: "Общую предупредительную и общую исполнительную полицию составляют у нас земские суды, городские полиции и внутренняя стража" . Как определяют эти понятия источники?
"Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" 1775 г.3 определили структуру и компетенцию институтов местного управления, включая полицию4. Необходимость преобразования местного управления обосновывалась в манифесте Екатерины II 7 ноября 1775 г. следующим образом: "Нашли Мы, что по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены, как правительствами, так и надобными для управления людьми, что в одном и том же месте, где ведомо правление губернии, и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полицией, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобством тех же губерний в провинциях и уездах, правления не меньше подвержены"" В соответствии с губернской реформой, территория империи подразделялась на губернии (300-400 тыс. ревизских душ в каждой) и уезды (20-30 тыс. ревизских душ). Административно-полицейские функции в уезде осуществлял нижний земский суд, в городах — городничий, в губернии — губернское правление.
1 Основные этапы формирования полиции в России весьма подробно исследуются в трудах выдающих
ся юристов-правоведов. См.: Чичерин Б. Н. Областные учреждения России в XVII веке. — М., 1856; Градов-
ский А. Д. История местного управления в России. — СПб., 1868. Т. 1. В современной историографии эти про
блемы рассматриваются в коллективных монографиях Института государства и права РАН РФ: Развитие рус
ского права второй половины XV11-XVIII вв. — М., 1992; Развитие русского права в первой половине XIX в. —
М, 1994; Развитие русского права во второй половине XIX — начале XX века. — М., 1997. Основные варианты
периодизации истории полиции анализируются в работе: Ю. А. Реент. Общая полиция России (1900-1917 гг.).
— Рязань, 2001.С. 3-22.
2 Российский государственный исторический архив (далее: РГИА). Ф. 1286. Оп. 22. Д. 1156. Л. 31.
3 Далее: "Учреждения о губерниях".
4 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. — СПб., 1904. Ч. III. Органы местного
управления. С. 312; Андреевский И. Е. Реформа исполнительной полиции в России // Сборник государственных
знаний. — СПб., 1878. Т. 5. С. 126.
Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 20. № 14392. С. 229-330. (Далее: ПСЗ.)
6 Земский суд образовывали: земский исправник (капитан-исправник) — председатель земского суда и глава уездной администрации и заседатели (от дворян и крестьян) . С учетом протяженности территории и населения уезда, губернское правление могло увеличить число заседателей земского суда до пяти, дальнейшее изменение численности зависело от Министерства внутренних дел. Земские исправники избирались дворянством на три года. Однако в западных губерниях (Виленская, Ковенская, Гродненская, Подольская, Волынская, Киевская, Витебская, Могилевская и Белостокская области) по политическим соображениям земские исправники назначались администрацией. В Вятской, Пермской, Оренбургской, Таврической, Астраханской, Олонецкой и некоторых уездах Вологодской губернии из-за отсутствия дворянских выборов исправники также назначались администрацией. Состав земского суда (заседатели) избирался дворянами и государственными крестьянами, а утверждался губернатором. В уездах, где не было достаточного количества дворян, заседатели назначались администрацией. Нижний земский суд подчинялся губернскому правлению7.
"Учреждения о губерниях" определяли земский суд "как передвижное присутственное место", исполнявшее свои функции в любом пункте уезда. В компетенцию земского суда входили: обязанности исполнительной полиции ("охранение благочиния, добронравия и порядка; наблюдение за исполнением предписанного в законе и приведение в исполнение решений высших присутственных мест"); следственные (предварительное следствие) и судебные функции (разбирательство по маловажным проступкам); приведение в исполнение приговоров по уголовным и гражданским делам; розыск и поимка беглых крестьян; контроль за исправным состоянием дорог, мостов, торговлей; хозяйственные вопросы (исполнение постановлений различных финансовых и хозяйственных учреждений местной администрации, взыскании податных сборов); попечение о школах, народном продовольствии, здравии, призрении бедных .
Руководили земской полицией представители местного дворянства (капитан-исправник и дворянские заседатели). Однако, в силу различных обстоятельств (существовали более престижные выборные должности в местной администрации), в полиции служили далеко не лучшие представители дворянства. "Должности и капитан исправника, и заседателей земского суда, и, особенно впоследствии, становых приставов, — отмечал И. Е. Андреев-
6 Там же. Ст. 22-23. Свод законов Российской империи, повелением государя императора Николая Павловича составленный. — СПб., 1832. Т. П. Ч. 2. Ст. 688-689. 697. (Далее: Свод законов.)
8 ПСЗ-І. Т. 20. № 14392. Ст. 223-234; Свод законов.— СПб., 1832. Т. II. Ч. 2. Ст. 713-735.
ский, — сделались не только неприглядными и непочетными, но умалили почет тех, которые соглашались попробовать в этой области свои дворянские силы".9
Права и обязанности земского исправника, изложенные в "Учреждениях о губерниях", в начале XIX в. оставались неизменными. Исправник осуществлял общий надзор за "благочинием" в уезде, поощряя "не токмо землевладельцев к земледелию и трудолюбию ... но и вообще всех людей к добронравию и порядочному житию". Исправник должен был принимать соответствующие меры для предотвращения эпидемий среди людей, эпизоотей среди животных и ликвидации последствий стихийных бедствий, следить за состоянием дорог, переправ, противопожарной безопасности. Необходимо отметить, что указ (ст. 235) отождествлял понятие "земская полиция" и "благочиние" . Служебные обязанности между членами земского суда не распределялись, а полномочия не определялись.
Жалобы на действия членов земского суда (при исполнении ими распоряжений вышестоящих инстанций) рассматривались губернской администрацией, непосредственные действия полиции обжаловались в судебных инстанциях.
Низшее звено земской полиции образовывали сотские и десятские. Их обязанности были изложены 19 декабря 1774 г. в "Инструкции сотскому с товарищи". Сотские и десятские должны были задерживать и сдавать старостам "шатающихся без паспорта", удерживать дворовых людей и крестьян от побегов, следить за состоянием дорог, мостов, переправ и лесов, предотвращать эпидемии, пресекать распространение еретических учений, наблюдать за посещением крестьянами церкви по воскресеньям и в праздники".
Итак, земскую полицию на рубеже XVIII-XIX вв. возглавило коллегиальное (т. к. значительная часть вопросов рассматривалось коллегиально) и выборное учреждение — нижний земский суд. Иным устройством отличалась полиция в столичных, губернских, уездных в заштатных городах, посадах и местечках. В уездных городах полицией руководил городничий, а в некоторых многонаселенных городах — полицмейстер. Чиновниками и служащими городской полиции были частные приставы и квартальные надзиратели. Функции полиции в городах и уездах были сходными.
С образованием министерств управление полицией сосредоточилось в Министерстве внутренних дел. Непосредственное руководство полицией осуществляла Экспедиция спокойствия и благочиния (вторая экспедиции МВД), состоявшая из двух отделений. В период существования Министерства полиции (25. VII. 1810— 4. XI. 1819 гг.) административно-полицейским аппаратом ведал Департамент полиции исполнительной, образованный на базе
9 Андреевский И. Е. Указ. соч. С. 128
10 ПСЗ-І. Т. 20. № 14392. Ст. 235-252.
"Там же. Т. 19. № 14231.
второй экспедиции МВД 25. VI. 1811 г. После ликвидации Министерства полиции Департамент полиции исполнительной был передан МВД12.
В ряде работ утверждается, что "Учреждения о губерниях" создали в России "сельскую полицию", которую составляли земский суд, сотские и десятские13. Однако в тексте указа этот термин не упоминается, а присутствует термин "земская полиция"' . Компетенция нижнего земского суда, согласно указу, распространялась на территорию уезда, где он "осуществлял бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок"15. Термина "сельская полиция" не содержит и "Учреждение министерства полиции" от 25 июня 1811 г.16 В изданиях МВД, освещавших историю полицейских учреждений начала XIX в., для обозначения уездных полицейских учреждений применялся термин "земская полиция", а не "сельская"17. Из служебной записки ДПИ 5 октября 1857 г. за подписью директора С. Р. Жданова следует, что термин "сельская полиция" обозначал волостные правления, сельские приказы и вотчинные конторы, управлявшие различными категориями крестьян18. Члены Государственного совета, обсуждая в октябре 1874 г. предложения МВД по усилению уездной полиции, к сельской полиции, помимо волостных старшин, сельских старост, относили сотских и десятских1 . Итак, термин "сельская полиция" обозначал не высшее административно-полицейское учреждение уезда, а его низшее звено.
С введением в действие "Положения о земской полиции" в 1837 г. для обозначения земского суда как исполнительного и полицейского органа стал применяться термин "земская полиция", а с введением в 1862 г. "Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых", объединивших городскую и земскую полицию, получил распространение термин "уездная полиция". Таким образом, термины "земский суд", "земская" и "уездная полиция" по существу являлись равнозначными, т. к. обозначали одно учреждение, осуществлявщее на большей части территории уезда административно-полицейскую власть.
Внутренняя стража была сформирована в России в июле 1811 г. на основе внутренних губернских батальонов. В "Положении для внутренней стражи" 1811 г. отмечалось, что
12 Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917 гг. Центральные государст
венные учреждения. — СПб., 2001. Т. 2. С. 26-27.
13 Борисов А. В., Сизиков М. И., Скрипилев А. Е. История полиции России (1718-1917 гг.) — М., 1992.
С. 24; Развитие русского права в первой половине XIX в. — М., 1994. С. 134; Борисов А. В., Дугин А. Н., Малы
гин А. Я. Полиция и милиция России: страницы истории. — М, 1995. С. 9.
ИПСЗ-1.Т. 20. № 14392. Ст. 235. 15 Там же. Ст. 22, 224. Там же. Т. 31. № 24687. В главе III 13-19 раскрывается состав и предметах деятельности Департамента полиции исполнительной министерства и уездной полиции.
17 Варадинов Н. В. История Министерства внутренних дел. СПб., 1858. Ч. 1. С. 16—17.
18 РГИА. Ф. 1291. Оп. 123. Д. 22. Л. 36 об.
19 Там же. Ф. 1149. Т. 8. Д. 96. Л. 332 об.
главное ее предназначение состояло в выполнении полицейских обязанностей, охране государственного порядка, несении караульной и конвойной службы. Личный состав стражи комплектовался преимущественно из людей, негодных к строевой службе. Стража подчинялась Военному министерству. После упразднения стражи в 1864 г., ее обязанности были возложены на вновь сформированные местные войска (резервные, крепостные и госпитальные части)20.
В делопроизводственных документах и юридической литературе XIX в. для определения характера и сферы деятельности полицейских учреждений использовались два термина: "полиция исполнительная" и "полиция общая". Представляет интерес позиция по этому вопросу выдающихся правоведов и государственных деятелей первой трети XIX в. М. А. Ба-лугьянского и М. М. Сперанского, изложенная в проектах преобразования полиции, составленных во второй половине 20-х гг. XIX в.
По мнению М. А. Балугьянского, термин "исполнительная" в отношении полиции являлся "неопределенным", т. к. "всякая полиция и всякое действие Губернского правления суть исполнительные". Автор считал, что следовало заменить термин "Полиция исполнительная" на "полиция предохранительная", который более точно характеризовал роль и задачи полицейских учреждений в системе местного управления '.
М. М. Сперанский утверждал, что каждое "благоустроенное" государство должно иметь два типа полиции — общую и отдельную. Общая полиция осуществляла только те действия, которые относятся к "предупреждению и пресечению" и присущи всем отраслям управления; отдельная — напротив — то, что не стало предметом деятельности общей полиции и относилось к какой-то одной, самостоятельной отрасли управления. Он также полагал, что существо занятий полиции определялось "надзором в охранении общего порядка и благоустройства", осуществлявшимся посредством мер предупреждения и пресечения. Отсюда М. М. Сперанский заключал, что "полиция общая" подразделяется на два вида: полицию предохранительную и полицию исполнительную .
20 ПСЗ-І. Т. 31. № 24704; Отечественная история. История России с древнейших времен до 1917 года:
Энциклопедия. — М., 1994. Т. 1.С. 415.
21 Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уезд
ных учреждений. Отдел полицейский. Часть I. Отдел I. 2. — СПб., 1870. С. 14, 17. 25 июля 1810 г. "Манифест
о разделении Государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению при
надлежащих" к компетенции Министерства полиции отнес вопросы полиции исполнительной и предохрани
тельной. В ведении полиции предохранительной находились медицинские, карантинные, цензурные, продо
вольственные дела, приказы общественного призрения, безопасность путей сообщения и т. д. Полиция испол
нительная приводила в исполнение приговоры судебных учреждений, осуществляла сбор недоимок, ведала
тюрьмами и т. д. (ПСЗ-1. Т. 31. № 24307).
" Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии. Отдел полицейский. Часть 1. Отдел I. 3. С. 2.
Своеобразную черту под теоретическими рассуждениями М. А. Балугьянского и М. М. Сперанского подвела Комиссия о губернских и уездных учреждениях, образованная в 1859 г. для подготовки проекта полицейской реформы. Члены Комиссии, проанализировав термины "исполнительная" и "общая", пришли к выводу об их тождественности. В ходе осуществления своих служебных функций, констатировали они, полицейские учреждения непосредственно не только соприкасались со всеми проявлениями жизни, но и являлись неотъемлемой частью местного управления2 .
Итак, термины "исполнительная" и "общая", применяемые к полиции, понимались как равнозначные. Однако до упразднения III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии (6 августа 1880 г.) и ДПИ (15 ноября 1880 г.) и образования Департамента государственной полиции (6 августа 1880 г.), а затем и Департамента полиции (18 февраля 1883 г.) в делопроизводственных материалах и литературе преобладал термин "исполнительная", а с начала 80-х гг. XIX в. — "общая" полиция.
Исполнительную (общую) полицию России в XIX в. составляли уездная и городская полиции. А. Д. Градовский, известный юрист-правовед второй половины XIX в., полагал, что разделение уездной и городской полиций не имело "серьезного основания, т. к. большинство городов по условиям своей жизни не отличалось от больших селений и было выделено из уезда искусственно" 4.
Уездная полиция являлась наиболее крупным подразделением исполнительной полиции Российской империи, выполнявшим многочисленные и разнообразные функции в системе местного управления. Министр юстиции К. И. Пален в 1869 г. в отзыве о проекте административно-полицейской реформы назвал ее "ближайшим органом правительственной вла-сти" на местах . В ведении уездной полиции находились сельские и большинство городских (с 1862 г.) жителей, т. е. почти все население империи.
О роли и значении уездной полиции в системе государственного управления свидетельствует то обстоятельство, что в проектах реформы полиции, составленных в XIX в., большинство статей было посвящено именно ей. Приведем только один пример. В полицейском разделе проекта, подготовленного Особой комиссией под председательством статс-секретаря М. С. Каханова в ноябре 1883 г., из 62 статей только 12 касались организации, дея-
"J Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. — СПб., 1860. Ч. I Кн. I. С. 145. 4 Градовский А. Д. Начало русского государственного права. — СПб., 1904. Ч. III. Органы местного управления. С. 316.
25 РГИА. Ф. 1286. Оп. 30. Д. 60. Л. 279.
тельности и финансирования городской полиции26. Обсуждение статей проекта в Комиссии в феврале-марте 1885 г. свелось к проблемам организации и деятельности уездной полиции.
Полиция в Санкт-Петербурге и Москве имела отличную от других городских полиций структуру и организацию, обусловленную важным значением этих центров в жизни государства. Поэтому столичные полиции можно отнести к особому их виду.
Помимо городской и уездной полиции, в губернии действовали также полиции, подчиненные различным ведомствам. К таковым относились: горная, карантинная, дворцовая, военная, морская, духовная, судоходная, торговая, железнодорожная. Горная полиция была образована в 1806 г. На казенных рудниках она подчинялась управляющему рудником, а на частных— представителю правительства— берг-инспектору. Крупные военные заводы и относившихся к ним "слободы" были подведомственны своей полиции. Руководил ею полицмейстер, подчинявшийся директору завода. В 1809 г. (после территориального деления империи на десять округов с учетом особенностей путей сообщения) была сформирована транспортная полиция во главе с директором соответствующего округа. Особое место занимала жандармская полиция, выполнявшая роль тайной политической полиции. Корпус жандармов был сформирован в 1827 г. как исполнительный орган III отделения. Компетенция жандармов распространялась не только на политические дела, но и на многие сферы государственной жизни .
Актуальность исследования. Процесс реорганизации системы государственного управления в Российской Федерации продолжается. Во многом благодаря этому обстоятельству дискуссия о преемственности реформ в России, их теоретической и концептуальной проработанности, механизме реализации и "цене" далека от своего завершения. Специалисты в различных отраслях знаний, а также политики предпринимают попытки проанализировать историю не только "больших и малых" реформ, но и "контрреформ". Нередко их выводы и оценки бывают диаметрально противоположными.
Проблема реформ в сфере управления — одна из важнейших во внутренней политике России XIX в. В рамках правительственного реформаторства своеобразной константой на протяжении всего XIX в. являлась реорганизация уездной полиции. Многочисленные Комиссии, Комитеты, Совещания, чиновники различных уровней, частные лица составили множество проектов и записок на этот счет. Поиск направлений преобразования, проводив-
26 См.: РГИА. Ф. 1317. Оп. 1. Д. 701. Л. 16 об. —21.
27 ПСЗ-І. Т. 29. № 22208. Т. 30. № 23996. Т. 38. № 29472, 29473; Развитие русского права в первой поло
вине XIX в. — М., 1994. С. 62-63, 126-127.
12 шийся властью, последующая их реализация в статьях законодательных актов о полиции самым тесным образом соотносились с тенденциями внутриполитической жизни.
Данная тема представляет интерес и с точки зрения истории государственных учреждений. Исследований, посвященных отдельным государственным учреждениям дореволюционной России, явно недостаточно. Процесс реформирования системы государственного управления — сложное и многоплановое явление, зависящее от множества факторов. Особое значение в связи с этим приобретает осмысление как осуществленных, так и неосуществленных реформ. Изучение реорганизации государственных учреждений в таком контексте важно для понимания особенностей эволюции Российского государства и механизма функционирования отдельных отраслей управления.
Осмысление закономерностей и тенденций, характерных для реформ прошлого, творческое восприятие их уроков, возможно, позволит избежать просчетов и ошибок при проведении реформ в современных условиях.
Предмет, цель, задачи исследования. Предметом настоящего исследования избрана деятельность правительства по подготовке и проведению реформы уездной полиции. Большой объем разнообразных архивных, а также опубликованных материалов по этой теме предопределил изучение наиболее общих вопросов реформы: реорганизации институтов уездной полиции,, изменения функций, компетенции, правового положения, принципов комплектования личного состава полиции, повышения нравственного и профессионального уровня чиновников и служащих. Эти сюжеты рассматриваются на основе анализа не только осуществленных, но также и нереализованных проектов.
Подробное изучение вопросов финансирования полиции, состояния полицейского корпуса (стабильность, имущественное положение, уровень образования), численности полиции в различных губерниях, а также борьбы полиции с преступностью не являлось нашей задачей. Однако отдельные аспекты этих проблем отражены в работе настолько, насколько это было необходимо для освещения основных направлений исследования.
Цель исследования состоит в том, чтобы проанализировать процесс подготовки и реализации положений реформы уездной полиции в XIX в. Исходя из этого автор поставил следующие задачи:
— выяснить причины реформы;
по возможности установить авторов проектов и рассмотреть деятельность правительственного аппарата по подготовке реформы от выдвижения идеи до ее реализации в законодательном акте;
показать тождественность отдельных положений проектов, составленных в различные периоды подготовки реформы уездной полиции;
определить круг чиновников и государственных деятелей, поддерживавших или отвергавших реформу, а также мотивы их противостояния по отдельным направлениям реформы;
проанализировать причины инертности и непоследовательности власти в реорганизации уездной полиции, несмотря на то, что необходимость преобразования была в полной мере осознана правительством еще в начале XIX в.
Хронологические рамки работы ограничены XIX в. Нижняя временная грань определяется подготовкой, по распоряжению Александра I, реформы государственного управления, частью которой должно было стать реформирование полиции. Верхняя — подготовкой и обсуждением в Кахановской комиссии проекта полицейской реформы (1881-1885), а также реализацией его отдельных положений в законодательных актах конца XIX — начала XX в. Революция 1905-1907 гг. изменила государственное устройство России. Реформаторский процесс стал определяться не только правительством, но и Государственной Думой.
Методологической основой работы явились принципы историзма, научной объективности и достоверности, а также такие методы исторического исследования, как проблемно-хронологический, периодизационный, статистический, системный, сравнительный, ретроспективный, иллюстративный и персонально-биографический.
Концепция исследования состоит в том, что уездная полиция рассматривается и как институт, который функционировал на основе общих принципов, определявших деятельность государственных учреждений, и как исполнительный орган местного управления, порядок действий которого был регламентирован соответствующими законодательными нормами. Такой подход позволил использовать разнообразные источники и осуществить их комплексный анализ.
Степень изученности темы. В дореволюционных работах тема реформы уездной полиции освещалась в трудах юристов-правоведов А. Д. Градовского, И. Е. Андреевского,
И. Т. Тарасова28. Они рассматривали различные аспекты деятельности полиции, но с формально-юридической, а не конкретно-исторической точки зрения.
Источниковая база исследований была ограничена Сводом законов и Полным собранием законов, т. к. доступ в ведомственные архивы, вследствие обстановки секретности, ха-
29 г
рактернои для деятельности государственного аппарата , был практически невозможен. Трактовка и анализ полицейского законодательства выдающимися юристами второй половины XIX в. отличается глубиной и оригинальностью. В своих трудах они определили основные направления полицейской реформы, главным из которых являлось приведение полицейского законодательства, а значит, и деятельности полиции, в соответствие с положениями судебной, земской и городской реформ.
История полицейских учреждений освещалась в ведомственных изданиях Министер-ства внутренних дел . Они содержат разнообразные сведения об организации и структуре полиции и поэтому могут рассматриваться в качестве справочной литературы, позволяющей проследить основные этапы развития полицейских институтов.
В 1872 г. увидела свет работа чиновника для особых поручений при министре внутренних дел Е. Н. Анучина31, подготовленная по распоряжению министра А. Е. Тимашева. В книге излагались проекты полицейской реформы, составленные в период с начала XIX в. и до конца 60-х гг., а также сопроводительные материалы к ним (главным образом отзывы). Автор, весьма лаконично передавая суть проектов и при этом ссылаясь на их публикацию в официальных изданиях МВД , не анализировал эти документы. Работу Е. Н. Анучина мож-
"" Градовский А. Д. Начало русского государственного права. — СПб., 1904. Ч. 111. Органы местного управления. С. 309-364; Андреевский И. Е. 1) Русское государственное право. —СПб., 1866. Т. I. Ч. 1; 2) Полицейское право. — СПб., 1871. Т. 1; 3) Реформа исполнительной полиции в России // Сборник государственных знаний. — СПб., 1878. Т. 5; Тарасов И. Т. 1) Полиция в эпоху реформ. — М., 1885; 2) Реформа русской полиции//Юридический вестник. 1885. Т. 19-20.
29 См.: Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х — начале 80-х гг. XIX в. —-М., 1991. С. 6.
>0 Варадинов Н. В. История Министерства внутренних дел. — СПб., 1858-1862. Ч. 1-3; Обзор царствования государя императора Александра И и его реформ. 1855-1871. — СПб., 1871; Краткий очерк деятельности Министерства внутренних дел за двадцатипятилетие 1855-1880 гг. — СПб., 1880; Министерство внутренних дел. Исторический очерк. В 3 т. — СПб., 1901; Общий обзор деятельности Министерства внутренних дел за время царствования императора Александра 111. — СПб., 1901; Белецкий С. П., Руткевич П. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. —СПб., 1913.
Jl Анучин Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. — СПб., 1872.
л Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. — СПб., 1870 . Часть I. Отделение 3-5; Часть III.
15 но отнести и к разряду источников. Юристы и публицисты конца XIX в. довольно часто
упоминали ее при рассмотрении истории и деятельности полиции .
Следует также назвать статьи, помещенные в энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона, посвященные истории, организации, структуре, институтам, основным направлениям деятельности уездной полиции34.
В советской историографии реформа полиции также рассматривалась главным образом не историками, а юристами. Большинство работ по этой тематике было подготовлено в Академии и Высших школах Министерства внутренних дел в 60 - 80-е гг. XX в. По характеру, содержанию, изложенному фактическому материалу, степени обобщения их можно отнести к историческим очеркам и учебным пособиям 5. Основное внимание авторы уделили структурным изменениям в МВД и Департаменте полиции исполнительной, правоохранительным и, отчасти, карательным функциям полиции, в меньшей степени — компетенции и комплектованию полицейских учреждений. Именно в этом, как нам представляется, состояла главная цель публикаций. Создание, развитие и деятельность полиции в первой четверти XIX в. рассматриваются в диссертационном исследовании А. В. Борисова3 .
Новейшая отечественная историография в основном представлена работами прежней тематики . В ряде публикаций авторы обратились к вопросам, которые ранее как самостоятельные проблемы не изучались, а именно: правовое обеспечение деятельности полиции, ее финансирование, профессиональная подготовка полицейских чиновников и служащих, анализ некоторых проектов реформы полиции, подготовленных в начале 80-х гг. XIX в. в пери-
од работы Кахановской комиссии .
3j См.: Анцифиров К. Урядники и институт сельской полиции // Журнал гражданского и уголовного права. Кн. 1. 1881.
34 Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. — СПб., 1898. 1) "Полиция". Т. 24.
С. 327-337; 2) "Земский суд". Т. 12. С. 532.
35 Мулукаев Р. С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. — М, 1964; Федоров К. Т.,
Ярмыш А. Н. История полиции дореволюционной России. — Ростов н/Д, 1976; Шелкопляс В. А. Полицейская
реформа в России в 60-х гг. XIX в. — Минск, 1981; Курицин В. М. История полиции дореволюционной России:
Сб. док-тов. Учеб. пособие. — М, 1981.
36 Борисов А. В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в. Автореф. дне... канд. юрид.
наук. — М, 1983.
37 Борисов А. В., Сизиков М. И., Скрипилев А. Е. История полиции России (1718-1917 гг.). — М., 1992;
Мулукаев Р. С. Полиция в России (XIX— начало XX вв.). — Н. Новгород, 1993; Борисов А. В., Дугин А. Н.,
Малыгин А. Я. Полиция и милиция России: страницы истории. — М., 1995; Некрасов В. Ф., Борисов А. В., Дет-
ков М. Г., Кузьмин С. И., Малыгин А. Я., Мулукаев Р. С, Скрипилев А. Е., Титков В. И., Штутман С. М. Орга
ны и войска МВД России. Краткий исторический очерк. — М., 1996; Курицин В. М. История полиции. — М.,
1998.
38 Борисов А. В., Сизиков Н. И., Скрипилев А. Е. Подготовка и воспитание кадров полиции в дорево
люционной России // Психология и идеология в профессиональной подготовке сотрудников органов внутрен
них дел. — М., 1992; Нарбутов Р. В. Полиция Российской империи в 1862-1917 гг. (Историко-правой аспект):
Однако историография 60-80-х гг. выражала, а в 90-е гг. XX в. сохраняла стереотипы советской эпохи. Так, причины преобразования полиции объяснялись либо "обострением социальной ситуации в деревне" накануне отмены крепостного права ("Положение о земской полиции" 1837 г.), либо крестьянской реформой 1861 г. ("Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых" 1862 г.) . При этом справедливо отмечалось, что уже в конце 30-х гг. XIX в. правительство обратило внимание на сельскую полицию как на самое слабое звено в цепи полицейских институтов , а реорганизация исполнительной полиции к началу 60-х гг. XIX в. "достигла такой стадии, что никакие новые законодательные акты не могли уже внести что-нибудь существенное в полицейскую организацию государства"41.
Работы 60-90-х гг. XX в. главным образом опирались на законодательные акты, некоторые опубликованные документы и ведомственные дореволюционные издания МВД. Ограниченный круг источников не позволил авторам выявить весь комплекс причин, обусловивших преобразование полиции, изучить подготовку и обсуждение важнейших законодательных актов о полиции. Тем не менее несомненна значимость работ этого периода, состоящая в изложении истории полицейских учреждений, анализе правовых основ их деятельности, освещении борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.
История полицейского права, основные законодательные акты, регламентировавшие деятельность полиции, рассматриваются в коллективных монографиях сотрудников Инсти-
тута государства и права .
В ряду исторических исследований большой интерес представляют труды Н. П. Ерошкина и П. А. Зайончковского. Н. П. Ерошкин подробно рассмотрел общие вопросы развития полицейских учреждений России в XIX в.4 История создания, практическая деятельность, итоги работы Кахановской комиссии представлены в монографиях П. А. Зай-
Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М, 1992; Кручинин В. Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII — начале XX вв.: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 1998.
39 Борисов А. В., Сизиков М. И., Скрипилев А. Е. История полиции России (1718-1917 гг.). С. 26; Бори
сов А. В., Дугин А. Н., Малыгин А. Я. Полиция и милиция России: страницы истории. С. 45.
40 Некрасов В. Ф. и др. Органы и войска МВД России. С. 52-53.
41 Шелкопляс В. А. Указ. соч. С. 13.
42 Развитие русского права второй половины XVII—XVIII вв. — М., 1992; Развитие русского права в
первой половине XIX в. — М., 1994; Развитие русского права во второй половине XIX — начале XX века. —
М., 1997.
43 Ерошкин Н. П. 1) История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1983;
2) Местные государственные учреждения дореволюционной России (1800-1860 гг.). — М.1985.
17 ончковского44. Однако автор ограничился кратким изложением статей полицейской части проекта. Реорганизация полиции, различные направления ее деятельности, положение в системе местного управления не стали основными сюжетами монографий и рассматривались на фоне общих тенденций внутриполитического развития России в 70-80-х гг. XIX в.
За последние годы в отечественной историографии появились обобщающие работы, опубликованы материалы научных конференций по истории реформ в России .
Особое место в этом ряду занимает исследование санкт-петербургских историков "Власть и реформы. От самодержавной к советской России" . В этом фундаментальном труде не только отражена история реформ, обобщены достижения отечественной и зарубежной историографии, но и обоснована новая модель российского исторического процесса. Книга в полной мере может стать оригинальным курсом русской истории XV — первой трети XX в.47
Авторы, исследуя природу российской власти, ее реформаторские возможности, эволюцию российской государственности на протяжении пяти столетий, отмечали "вынужден-
ный и ограниченный характер" реформ в России . Этот, как нам представляется, один из основных выводов основан на комплексном изучении соотношения политических и социально-экономических реформ, роли бюрократии и общества в реформаторском процессе, осуществленных и нереализованных проектов государственных преобразований. Необходимо отметить еще один принципиальный подход авторского коллектива к изучению реформаторской деятельности власти, заключавшийся в том, что реформы рассматриваются как альтернатива революции.
Важное значение для темы исследования, как в конкретно-историческом, так и методологическом плане, имеют разделы, посвященные XIX в. и подготовленные А. Н. Цамута-ли, В. Г. Чернухой и Б. В. Ананьичем.
Зайончковский П. А. 1) Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов. — М, 1964. С. 43 ] —437; 2) Российское самодержавие в конце XIX столетия. — М., 1970.
45 Реформа или революция? Россия 1861-1919. Мат-лы Международного коллоквиума историков / Под
ред. Д. Гайер и др. — СПб., 1992; Великие реформы в России: 1856-1874 / Под ред. Л. Г. Захаровой, Элфора Б.,
Бушнелла Дж. —г М., 1992; Реформы в России в XVI-XIX вв. — М., 1992; Реформы в России. (Очерки истории).
— М., 1993.
46 Власть и реформы. От самодержавной к советской России / Под ред. Б. В. Ананьича, Р. Ш. Ганелина,
В. М. Панеяха. — СПб.. 1996.
См.: Власть и реформы в России. Материалы "круглого стола", посвященного обсуждению коллективной монографии петербургских историков // Отечественная история. 1998. № 2. С. 30. 48 Власть и реформы. От самодержавной к советской России. С. 8.
Разнообразные сведения о численности городского и сельского населения, социальной структуре, динамике и факторах преступности содержатся в труде Б. Н. Миронова .
Зарубежная историография (в основном американская и западноевропейская) представлена как общими работами по истории реформ в России, так и исследованиями по отдельным направлениям. Преобразовательные процессы рассматриваются авторами сквозь призму теории модернизации, суть которой, состоит в стремлении правящих кругов обеспечить сопоставимый с европейскими государствами уровень развития Российской империи. Инициатором и локомотивом реформ, по мнению исследователей, выступало государство, а характер преобразований определяло противостояние консервативной и прогрессивной бюрократии50.
Итак, правительственная политика по реорганизации институтов общей полиции в XIX в. не стала предметом специального монографического исследования, а тема правительственного реформаторства в полицейской сфере остается одной из лакун в историографии российских реформ XIX в.
Источниковую базу исследования составили традиционные для темы истории государственных учреждений и внутренней политики источники: законодательные, делопроизводственные, мемуарные материалы и периодическая печать.
Основной массив документов по теме исследования хранится в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА) в Санкт-Петербурге: фонд 229 — Министерство путей сообщения; фонд 851 — Головний Александр Васильевич; фонд 982 — Ланской Сергей Степанович; фонд 1092— Шуваловы; фонд 1148— Общее собрание Государственного совета; фонд 1149 — Департамент законов Государственного совета: фонд 1180 — Секретный и Главный комитет по крестьянскому делу; фонд 1181 — Главный комитет об устройстве сельского состояния; фонд 1239— Особое совещание по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений (февраль-апрель 1905 г.); фонд 1260 — Комиссия составления законов; фонд 1263 — Комитет министров; фонд 1266— Комитет западных губерний; фонд 1281 — Совет Министра внутренних дел; фонд 1282 — Канцелярия Министра внутренних дел; фонд 1284 — Департамент общих дел Министерства внутренних дел; фонд 1286 — Департамент полиции исполнительной Министерства внутренних дел; фонд 1291 — Земский отдел (в 1858 - 1861 гг. — Центральный
Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало XX в.): В 2 т. — СПб., 1999.
50 Бюрократия и великие реформы в России (1860-1870 гг.). Современная англо-американская историография: Научный обзор. — М.: ИНИОН, 1996.
статистический комитет Министерства внутренних дел); фонд 1316— Комиссия о губернских и уездных учреждениях; фонд 1317— Особая комиссия для составления проектов местного управления ("Кахановская комиссия").
Из этой группы источников были извлечены подготовительные материалы и записки, послужившие основой для проектов реформ полиции, служебная переписка как внутри МВД, так и между другими ведомствами по этим вопросам, сопроводительные документы и приложения к проектам, представленным в Государственный совет и Комитет министров. Анализ столь разнообразных документов позволяет определить мотивы, которыми руководствовалось правительство при подготовке проектов реформы, а также проследить историю реорганизаций полицейских учреждений от постановки вопроса до воплощения его в законопроекте или даже законе. В журналах Государственного совета, Комитета министров, Главного комитета по крестьянскому делу и Главного комитета об устройстве сельского состояния отражена борьба ведомств вокруг отдельных положений полицейской реформы, позиция их руководителей и влиятельных сановников.
Ценные сведения о состоянии местного управления, институтов уездной полиции, статистические данные содержатся в материалах сенаторских ревизий, всеподданнейших отчетах министров внутренних дел и губернаторов. Отчеты имели специальные разделы, где анализировалась деятельность полиции и ее подразделений.
С конца 50-х гг. XIX в. правительство предприняло несколько попыток преобразования местного управления. Их история начинается с образования Комиссии о губернских и уездных учреждениях в 1859 г., а завершается в 1885 г. роспуском Кахановской комиссии. На определенных этапах деятельности Комиссий о губернских и уездных учреждениях для подготовки проекта полицейской реформы в ее составе функционировал специальный полицейский отдел и субкомиссии. В фондах комиссий хранятся журналы заседаний, записки и проекты частных лиц, отзывы губернаторов и руководителей ведомств как о проектах, так и о возможных направлениях реформы. Все эти материалы раскрывают деятельность и состояние полицейских учреждений и личного состава, отношение местной и центральной администрации к реорганизации полиции.
Важным источником исследования являются циркуляры министров внутренних дел губернаторам. Они разъясняли положения законодательных актов о полиции, намечали меры по их реализации, корректировали служебные обязанности чиновников и служащих полиции. Нередко МВД циркулярно направляло местной администрации вопросы о различных
сторонах деятельности полиции. Ответы губернаторов содержали разнообразные сведения о состоянии полицейских учреждений, отражали точку зрения местной власти о планируемой реорганизации полиции.
Особую группу источников составляют законодательные акты. Они обеспечивали правовую деятельность полицейских учреждений, устанавливали круг их деятельности, организацию, права и обязанности чиновников и служащих полиции, штаты полицейских учреждений. Эти документы содержатся в Полном собрании законов Российской империи и Своде законов Российской империи.
В ряду опубликованных источников следует указать документы "высочайше" учрежденных Комиссий: "Труды комиссии о губернских и уездных учреждениях" и "Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений"51. Обращение к ним позволило получить сведения, которые отсутствовали в архивных материалах. Однако в указанных изданиях помещена только часть документов по истории полицейской реформы, а в некоторые из них, вероятно при опубликовании, вкрались неточности и ошибки. Все это предопределило необходимость изучения оригиналов документов в фондах РГИА.
Подготовка преобразований государственных учреждений осуществлялась в обстановке секретности. Возможно, поэтому дневники и воспоминания государственных деятелей XIX в. (за исключением дневника министра внутренних дел П. А. Валуева)32 не содержат существенных сведений на этот счет. Тем не менее нам удалось выявить ряд документов личного происхождения, освещающих отдельные этапы истории полицейской реформы53. Несомненный интерес представляют воспоминания начальника земского отдела центрально-статистического комитета при МВД Я. А. Соловьева о подготовке в конце 50-х гг. XIX в. полицейской реформы . Мемуары полицейских чиновников (исправников и становых приставов) существенно дополняют общую картину состояния уездной полиции55.
51 Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. — СПб., I860. Ч. I. Кн. I-III: Материалы, со
бранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел
административный и полицейский. — СПб., 1870-1876.
52 Граф П. А. Валуев. Дневник 1877-1884 гг. /Ред. и прим. В. Я. Яковлева-Богучарского и П. Е. Щеголе-
ва — Пг., 1919.
53 Мельников П. А. Воспоминания о графе С. С. Ланском // Русский архив. 1879. Кн. 1. № 2; В. А. Ар-
цимович. Воспоминания, характеристики. — СПб., 1904.
54 Записки сенатора Я. А. Соловьева о крестьянском деле // Русская старина. 1882. Т. 33. С 651-677.
55 Лучинский Ф. Я. Провинциальные нравы. Воспоминания // Русская старина. 1897. Т. 91; Селезнев В. П.
Воспоминания старого исправника. — Верхнеднепровск, 1902; Плетнев И. Т. Воспоминания шестидесятника в
Курской губернии // Наша старина. 1915. № 10.
Отношение общества к преобразованию полиции отражала периодическая печать. Сообщения в прессе о планах правительства по реорганизации полицейских учреждений появляются лишь на рубеже 60-70-х гг. В 70-80-е гг. XIX в. в либеральном "Вестнике Европы" в рубрике "Внутреннее обозрение" были опубликованы материалы о действовавших и готовившихся правительством законодательных актах о полиции5 . Статьи носили критический характер, а некоторые из них были реакцией на утечку информации из правительственных кругов. Так, во время подготовки в 1876 г. Министерством внутренних дел полицейской реформы, редакция "Вестника Европы" в сентябрьском номере прямо указала на то, что сюжет "Внутреннего обозрения" вызван слухами, относившимися к области законодательства, а именно "обеспечения исполнения полицейскими чиновниками законных требований судебной власти"57.
Историографические и источниковедческие замечания содержатся также в отдельных главах.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в историографии рассматривается политика правительства по реформированию важнейшей структуры местного управления и полицейской системы Российской империи — уездной полиции — в течение XIX столетия. При разработке темы значительно расширен круг источников, преимущественно архивных, большая часть которых впервые введена в научный оборот. В диссертации выяснены причины полицейской реформы, а также состояние, развитие и основные направления деятельности уездной полиции.
В работе проанализированы проекты преобразования полиции М. М. Сперанского, М. А. Балугьянского, "Комитета 6 декабря 1826 г.", Д. Н. Блудова, Л. А. Перовского, С. С. Ланского, П. А. Валуева, А. Е. Тимашева, различных Комиссий, представителей местной администрации, а также частных лиц. Автор стремился показать преемственность и взаимосвязь между различными положениями проектов полицейской реформы независимо от времени их составления.
В диссертации впервые рассмотрены записки и проекты, предшествовавшие принятию основных законов о полиции в XIX в.: "Положение о земской полиции" 1837 г., "Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых" 1862 г., "Временное положение о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по общему учреждению управляемых" 1878 г.
56 Вестник Европы. 1869. №4. С. 824-825; 1887. № 11. С. 398-401.
57 Вестник Европы. 1876. Кн. 9. С. 374.
Практическая значимость. Проведенный в диссертационном исследовании анализ правительственной политики в отношении уездной полиции, а также выводы и обобщения вносят определенный вклад в изучение истории реформ и государственных учреждений России. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при создании обобщающих исторических трудов по истории внутренней политики России в XIX в., в процессе преподавания отечественной истории в высших учебных заведениях, при подготовке учебных и учебно-методических пособий, а также специальных курсов.
Апробация работы. Положения диссертации опубликованы в монографии "Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке." СПб.: "Образование -культура", 2002, 38,5 п. л., а также в других работах общим объемом около 70 п. л.
Основные выводы исследования были изложены автором в докладах на кафедре истории для преподавания на естественных и гуманитарных факультетах исторического факультета СПбГУ, в отделе новой истории России Санкт-Петербургского филиала Института российской истории Российской академии наук и Всероссийских конференциях, проходивших в Санкт-Петербурге. Отдельные сюжеты диссертации были использованы автором при написании учебников и пособий по отечественной истории и при чтении одноименного вузовского курса.
Полицейское законодательство в трудах "Комиссии составления законов" (1804- 1826 гг.)
Первое известное нам свидетельство о намерениях правительства приступить к преобразованию полицейских учреждений в XIX столетии относится к началу деятельности "Комиссии составления законов" (1804-1826 гг.), образованной по распоряжению Александра I.
Управляющим Комиссией был назначен министр юстиции князь П. В. Лопухин. В работе Комиссии принимал участие и М. М. Сперанский. На Комиссию возлагалась задача общей кодификации российского законодательства, а также подготовка новых законов по всем отраслям государственного управления. В составе Комиссии, в соответствии с основными разделами права, были образованы соответствующие отделения с целью "приведения законов в один состав, распределения их по предметам, для удобности их познания и применения"1.
Вопросами "публичного права и законами полицейскими" ведало специальное отделение Комиссии, которое в 1804-1812 гг. возглавлял М. А. Балугьянский— видный ученый-правовед. Под его руководством к 1810 г. были собраны и проанализированы разнообразные законодательные акты, относившиеся к этой области, велась подготовка "Основ начала Проекта полицейского устава". Систематизированные и обобщенные отделением материалы были использованы в трудах Комиссии, а также в записке самого М. А. Балугьянского "Рассуждение об учреждении управления в губерниях".
Своего рода программой деятельности Комиссии в 1804-1812 гг. явились два документа, подготовленные в 1807-1808 гг.: "Донесение присутствию Комиссии о составлении законов от секретаря оного (барона Г. А. Розенкамфа — Ю. Т.) об устройстве губернского правления и о значении предметов, принадлежащих к полиции" и "Проект образования Санкт-Петербургского губернского правления". Их положения намечали в сущности основные направления реорганизации полицейских учреждений не только в Санкт-Петербургской губернии, но и во всей России.
Преамбула "Проекта" определяла губернское правление как "единственное полицейское правительственное место", причем авторы предлагали не ограничивать круг предметов ведения полиции. Тем не менее в проекте указывалось, что многие вопросы. относимые к ее компетенции "по правильному понятию о полиции и управлении к губернскому правлению не принадлежат, однако отнесены к оному частию по высочайшему учреждению по управлению губерниями и последующими Узаконениями, а частию по одному только обычаю"2.
Улучшение деятельности губернского правления оба документа связывали прежде всего с идеей разделения властей. Применительно к губернскому правлению она должна была осуществиться в первую очередь посредством точного распределения дел соответственно отраслям местного управления, согласно их компетенции. В связи с этим особое место отводилось вопросу отделения полицейских функций от судебных. Решение этой проблемы, подчеркивалось в "Проекте", позволило бы губернскому правлению выполнять обязанности "по части полицейской и правительственной" значительно быстрее и эффективнее .
Более основательно проблема разделения властей была сформулирована в черновом приложении к "Донесению". Автор документа прямо ставил вопрос: "Может ли губернским правлениям и всем полицейским местам присвоена власть судебная?" — и указывал, что как в теории, так и в практике государственного управления имело место смешение понятия полиции с "понятием о законодательстве и государственном управлении". Подобное положение вещей явилось прямым следствием того, что "управление в собственном смысле не было отделено от судной части, а исполнение судебных приговоров от полиции" . Решение проблемы, по мнению автора "Донесения", состояло в определении предмета деятельности каждой отрасли губернского управления, в разграничении сферы их компетенции.
По распоряжению императора от 20 мая 1812 г. все материалы полицейского отдела Комиссии передавались министру полиции А. Д. Балашову. Ранее, в ноябре 1812 г., ему же Александр I поручил "попечение о немедленном образовании полицейской части во всем государстве"". К этому вопросу правительство вернулось только в сентябре 1818 г., когда Александр I повелел представить А. Д. Балашову сведения о состоянии полицейского законодательства. С аналогичным запросом, а также с просьбой возвратить в Комиссию все ранее переданные министру полиции материалы по этой проблеме к А. Д. Балашову обратился председатель Комиссии П. В. Лопухин. В ответном послании от 18 сентября 1818 г. А. Д. Балашов сообщал, что, находясь в свите императора с декабря 1812 г. и сопровождая его во время военных походов и заграничных путешествий, каких-либо новых распоряжений по этому вопросу он от царя не получал и поэтому "никаких работ по Полицейскому законодательству" не осуществлял. Материалы, переданные А. Д. Балашову, были возвращены в Комиссию . Таким образом, полицейский вопрос, по крайней мере до сентября 1818 г., оставался вне сферы внимания императора и, следовательно, правительства.
Интерес, проявленный императором к сфере полицейского законодательства, заметно активизировал деятельность соответствующего отдела Комиссии. С сентября 1818 г. контроль за деятельностью полицейского отдела переходит к старшему члену совета Комиссии Г. А. Розенкамфу. В его обязанности также входило докладывать Государственному совету проекты Уложений, подготовленные Комиссией. 2 октября 1818 г. за подписью Г. А. Розенкамфа П. В. Лопухину был представлен весьма пространный документ — "Предварительный план составления Полицейского устава". Таким образом, подготовка "Предварительного плана" продолжалась примерно две недели — с момента возвращения А. Д. Балашовым материалов по полицейскому законодательству в Комиссию 18 сентября до представления "Предварительного плана" на рассмотрение председателя Комиссии П. В. Лопухина 2 октября. Подготовить за весьма непродолжительное время столь обширный и основательный документ возможно было только на основе материала, который был собран, обобщен и представлен в виде "Основ начала проекта Полицейского устава" полицейским отделом Комиссии в 1810 г. — в то время, когда его руководителем был М. А. Балугьянский.
"Положение о земской полиции" 1837 г
Планы реорганизации полиции, обсуждавшиеся в "Комитете 6 декабря 1826 г.", не были преданы забвению после прекращения работы Комитета. Эта проблема оставалась в поле зрения правительства.
16 мая и 2 июня 1831 г. Комитет министров рассмотрел всеподданнейшую записку министра внутренних дел А. А. Закревского от 28 апреля 1831 г. "О затруднениях. встречаемых гражданскими губернаторами, губернскими правлениями, полициями и уездными судами к надлежащему исполнению обязанностей службы". Записка была составлена министром, по-видимому, под впечатлением его пребывания в губерниях, охваченных эпидемией холеры, а также инспекции местных учреждений, подведомственных МВД. "Не смею умолчать перед Вашим Императорским Величеством, — писал А. А. Закревский, — о тех затруднениях, которые встречают губернские и уездные начальства, и о тех недостатках, которые неминуемо должны быть исправлены для восстановления самой необходимой службы".1
Конкретные проявления "затруднений" министр видел в крайней медлительности различных инстанций местной администрации при исполнении своих служебных функций, что в значительной степени снижало эффективность деятельности всей системы местного управления. Основная причина такого положения, по мнению министра, заключалась в низком жалованье чиновников губернских и уездных учреждений, в том числе и земской полиции. Так, должностные оклады чиновников полиции по штату земского суда 1812 г. составляли: земского исправника (IX класс) в губерниях первого разряда 250 рублей, второго — 375, дворянского заседателя (X класс) в губерниях первого разряда — 200 рублей. второго — 300 рублей, оклад сельского заседателя — до 1812 г. составлял 100 рублей, после 1812 г. — 60 рублей. Секретарь земского суда в губерниях первого разряда получал 200 рублей, второго — 250 рублей. На канцелярских служащих и канцелярские расходы отпускалось в губерниях первого разряда — 238 рублей, второго— 300 рублей (после 1812 г. —375 рублей).2
По мнению А. А. Закревского, столь низкие оклады привели к тому, что канцелярии полицейских инстанций оказались заполненными людьми, которые не смогли найти иного места службы. "Какого же можно ожидать усердия от человека, — буквально восклицал министр,— решившегося служить за 5, и даже за один только рубль в месяц... В сем положении кто может льститься надеждою удержать руку истаивающего от нужды человека принять предлагаемых, а может быть втайне требуемых от просителей мелких денег? Это есть корень лихоимства и разврата чиновников". Мизерные оклады, подчеркивал А. А. Закревский, являлись именно тем источником, из которого проистекало и "худое производство дел, разные упущения по службе, поползновение к разным бесчинствам и невозможность иметь в местах сих (губернских и уездных присутствиях— Ю. Т.) порядочных людей".
Подобную характеристику А. А. Закревский в полной мере распространял и на земские суды, т. е. и полицейский корпус в целом. "Усердие и честность членов сих присутствий, — отмечал он, — нередко изменяет вид свой под бременем бедности и недостатков". Дворяне, которые, по выражению Закревского, "имели порядочное состояние", любыми путями уклонялись от службы в полиции как из-за ее трудности и ответственности, так и вследствие крайней непопулярности в общественном мнении. Поэтому полицейские должности чаще всего замещались представителями дворянства, которые "или не хотели служить, но не изыскали средств избегнуть от выборов, или вовсе не способны к службе, но не имеют никакой фортуны доискаться какой-нибудь должности".5
Общий тон записки, ее положения и оценки не оставляют сомнения в искренности намерений автора в очередной раз обратить внимание Николая I на негативные стороны местного управления, о которых он был достаточно осведомлен. Так, материалы "Комитета 6 декабря 1826 г." содержат весьма нелесные характеристики императора о деятельности и состоянии губернской и уездной администрации.6 После подавления восстания в Польше, холерных бунтов Николай I стремился упорядочить существовавшую в России систему государственного управления, включая ее местную составляющую.7
Записка М. Е. Салтыкова "Об устройстве городских и земских полиций" 1857 г. и его проект преобразования полиции
Начало царствования императора Александра II ознаменовалось появлением на ключевых постах в правительстве новых лиц. 20 июля 1855 г. министром внутренних дел был назначен С. С. Ланской.
С. С. Ланской был одним из самых опытных высших чиновников империи и прекрасно разбирался во всех тонкостях российской бюрократической системы управления. В различных ее структурных подразделениях он прослужил почти пятьдесят пять лет. В служебной деятельности С. С. Ланской руководствовался принципом абсолютного подчинения воле монарха и точного исполнения его указаний. С. С. Ланской относился к той категории сановников, к которой в полной мере можно применить оценку одного из его политических оппонентов министра юстиции В. Н. Панина, данную самому себе. "У меня есть убеждения, сильные убеждения, — говорил он в беседе с великим князем Константином Николаевичем. — Но по долгу верноподданнической присяги я считаю себя обязанным прежде всего узнать взгляд Государя Императора. Если я каким-либо путем, прямо или косвенно удостоверюсь, что Государь смотрит на дело иначе, чем я, — я долгом считаю тотчас от своих убеждений отступить и действовать даже наперекор совершенно с тою, или даже большею, энергией, как если бы я руководствовался моими собственными убеждениями".2 Кроме того, масонское прошлое и принадлежность к первым декабристским организациям, несомненно, выделяли С. С. Ланского из общего ряда сановников николаевского времени. Возможно, Александр II увидел в нем человека, способного стать активным участником преобразовательного процесса. Последнее обстоятельство усиливалось близостью С. С. Ланского к придворному кружку, и в первую очередь к его руководителям — либерально настроенным брату царя великому князю Константину Николаевичу и великой княгине Елене Павловне.
В значительной степени программным для нового министра стал "Отчет о внутреннем управлении государством в 1855 г. по ведомству министра внутренних дел". О подготовке этого документа сохранились воспоминания известного русского писателя П. И. Мельникова-Печерского, которого С. С. Ланской неоднократно привлекал к редактированию официальных документов. "Этот отчет должен быть особенным, новым, — подчеркивал С. С. Ланской в беседе с П. И. Мельниковым-Печерским. — Государь новый, министр новый, а каково при этом положение государства? В моем отчете должна быть одна правда, как бы она горька ни была, и ни малейшего самовосхваления. Необходимо вполне ознакомить Государя с его наследием, во всей его наготе, отнюдь не скрывая язв. Он послан нам Богом как лекарь, чтоб исцелить Россию от хронических ее болезней... А перед лекарем язв не скрывают". Именно таким, со слов П. И. Мельникова-Печерского, хотел увидеть свой первый отчет императору С. С. Ланской.3
Состоянию и деятельности полиции отведен специальный раздел отчета — "Меры охранения общественной тишины". По мнению С. С. Ланского, городская и земские полиции, призванные охранять всех и каждого, предупреждать нарушения общественного порядка и оказывать жителям разностороннюю помощь при исполнении ими распоряжений властей, не всегда и не везде в должной мере выполняют, свои должностные обязанности. "От этого произошло крайнее недоверие народа к полиции, — заключал министр, — которое достигло до того, что каждый почти обыватель в случае какого-либо происшествия в его доме не спешит за помощью в полицию, а заботится о том, нельзя ли как-нибудь скрыться от нее дома. По понятиям народа наезд полицейских чиновников в деревню считается бедствием наравне с пожаром".4 Для придания большей убедительности своим выводам, С. С. Ланской приводил выдержки из отзывов губернаторов, предводителей дворянства и жандармских офицеров о состоянии земской полиции, собранных МВД в середине 40-х гг. в соответствии с распоряжением бывшего тогда министром внутренних дел Л. А. Перовского. "Все отзывы эти без изъятия удостоверяли в том, — отмечал С. С. Ланской, — что полиция наша находится в чрезмерно дурном и расстроенном положении. Некоторые губернаторы прямо говорили: "В сущности, у нас теперь вовсе нет полиции"
Похожие диссертации на Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке
