Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Центральное управление Сибирью в XVI- ХVIII вв 32
1 Сибирский приказ, как первый опыт по созданию особых структур центрального управления регионом 32
2. Сибирский приказ в системе государственных учреждений Российской империи XVIII в 48
Глава II. Новые подходы к организации управления Сибирью и I Сибирский комитет 56
1. Поиск оптимальной модели управления Сибирью в первые десятилетия XIX в. Начало Сибирской реформы 1822 г 56
2. Основные направления деятельности I Сибирского комитета. Итоги его работы 82
Глава III Сибирский комитет(1852-1864 гг.) 109
1. Новые задачи по управлению Сибирью и учреждение II Сибирского комитета 109
2. Деятельность II Сибирского комитета по обустройству Сибири: результаты и значение 134
Глава IV. Комитет Сибирской железной дороги 166
1. Начало строительства Транссиба и создание Комитета Сибирской железной дороги 166
2 .Практические мероприятия Комитета Сибирской железной дороги его место в системе особых органов центрального управления Сибирью 182
Заключение 199
Список сокращений 206
Список литературы 224
- Сибирский приказ, как первый опыт по созданию особых структур центрального управления регионом
- Поиск оптимальной модели управления Сибирью в первые десятилетия XIX в. Начало Сибирской реформы 1822 г
- Новые задачи по управлению Сибирью и учреждение II Сибирского комитета
Введение к работе
Современное Российское государство насчитывает в своем составе 21 республику, более 50 краев и областей и несколько национальных автономных округов.1 Несмотря на то, что социально-политические потрясения, сопровождавшие распад Советского Союза и период создания нового демократического государственного организма, уже стали частью истории нашей страны, многие внутренние проблемы остаются нерешенными. К числу таких проблем относится и проблема поиска оптимальных путей взаимодействия центральной власти и отдельных регионов Российской Федерации. Решение данной проблемы, в значительной мере, зависит от того, насколько рационально будут организованы управленческие механизмы в системе центр-регион, от того, насколько четко будут разграничены властные полномочия и, наконец, от того, в какой мере центральная и местная администрация будут понимать, и учитывать в своей деятельности интересы друг друга.
Опыт прошлого служит наглядной демонстрацией того, что практиковать единый подход ко всем составным частям России столичные чиновники могут далеко не всегда, а для осознания специфики и насущных потребностей отдельно взятой области центральной администрации требуется длительное время и значительные усилия.
В XIX столетии известный специалист по русскому государственному праву А. Градовский отмечал, что «Россия, занимающая больше половины Европы и значительную часть Азии, заключающая в себе самые разнообразные местности, которые некогда имели свою особую историю, в видах политического благоразумия, не могла не допустить некоторых местных особенностей в своих владениях».2 Организация регионального управления рассматривается Градов-ским как некий проблемный теоретический и практический вопрос, с которым сталкивались не только ученые, но и, прежде всего, царская администрация. Различные преобразования, осуществляемые в сфере управления периферийными районами и определенная непоследовательность правительственной политики в данной области, свидетельствовали о сложности означенного вопроса.
Не видя возможности решить его силами обычных правительственных инстанций, верховная власть была вынуждена прибегать к созданию особых административных структур с территориальной компетенцией. К числу таких структур можно причислить некоторые приказы Московского государства, а также некоторые временные центральные комитеты ХЕК века.3
Сегодня перед руководством Российской Федерации, в том числе стоит задача оптимальной организации центрального управления регионами. Важность этой задаче придает процесс регионализации, происходящий в нашей стране. Опыт окраинной политики самодержавия и, в частности, опыт работы особых центральных органов, занимавшихся управлением окраинами Российской империи, представляет в этой связи как теоретический, так и практический интерес.
Одной из наиболее значимых составных частей России, как в досоветский период, так и сегодня, является Сибирь. Это географическое название, несколько столетий назад являлось общим для всех территорий, находящихся за Уралом. Для многих россиян оно по сей день объединяет в себе Урал, Западную и Восточную Сибирь, а также Дальний Восток, то есть, 87% общей площади Российской Федерации.4 Как полагают некоторые исследователи, «...геополитическая стратегия, основанная на базисе Сибири - шанс для будущего, который Россия не должна упустить».5 «Не упустить» предоставленный шанс можно лишь при условии использования сбалансированных подходов к устройству системы центрального управления теми субъектами федерации, которые находятся на территории Сибири. Поиск таких подходов, пусть не всегда систематический и целенаправленный, вёлся царской администрацией с момента начала вхождения сибирских территорий в общероссийскую административную систему. По мнению Н. М. Ядринцева, «управление Сибирью представляло всегда громадные затруднения, так как этот край был завоёванный, в котором приходилось удерживать новоприобретенные земли, усмирять инородцев, вести дипломатические сношения с азиатскими странами, заводить торговлю, открывать промыслы, колонизировать страну и обеспечивать её продовольст-
виє. К этому ещё присоединялась чрезвычайная отдалённость Сибири от Москвы и Петербурга на тысячи верст, а, следовательно, и от правительственного надзора».6 Действительно, при осуществлении центрального управления Сибирью в досоветский период, верховная власть столкнулась с трудностями, в чём - то более значительными, чем те, с которыми сталкиваются современные российские власти. Чтобы устранять возникающие затруднения, царская администрация, периодически вверяла управление сибирским краем особым центральным учреждениям. К истории создания и деятельности этих учреждений мы и намерены обратиться в настоящей работе.
Работ, в которых отдельно и комплексно рассматривались бы особые центральные правительственные инстанции, занимавшиеся вопросами центрального управления Сибирью, не было найдено нами ни в отечественной, ни в зарубежной историографии. Однако в публикациях, посвященных как истории Сибири, так и общероссийской проблематике, затрагивались отдельные моменты, связанные с названными учреждениями.
Примерно к 40-м гг. ХГХ в., когда за Уралом были реализованы основные мероприятия Сибирской реформы 1822г., завершился определенный этап развития системы центрального управления краем. На фоне происходящих преобразований, объектом изучения правоведов, историков и публицистов стали события последних десятилетий ХГХ столетия, связанные, в том числе, с процессом развития особых органов центрального управления Сибирью. Уже во второй половине ХГХ в. о деятельности Сибирского приказа и особых Сибирских комитетов писали такие авторы, как П.Н. Буцинский, Н.Н. Оглоблин, М.А. Корф, СМ. Прутченко, И.Я. Фойницкий, Н.М. Ядринцев и др. Иногда это происходило в рамках биографических исследований, посвященных крупным российским государственным деятелям, карьера которых, так или иначе, имела отношение к сибирскому региону. Одним из таких политиков был М.М. Сперанский. Одним из первых его биографов был М.А. Корф, написавший двухтомную работу о жизни Сперанского7, в которой затрагивались и сюжеты сибирской истории.
Корф отмечал, что до Сперанского «...Сибирь ещё никогда не имела правильного устройства».8 Коротко рассмотрев состояние дел за Уралом в тот период, когда пост сибирского генерал-губернатора занимал И.Б. Пестель, автор описывает обстоятельства назначения на эту должность М.М. Сперанского и деятельность последнего в качестве члена I Сибирского комитета. Сам комитет, по мнению М.А. Корфа, был создан в личных видах Сперанского9, что не совсем верно. Согласиться можно с выводом автора о том, что Сперанский играл в работе комитета очень важную роль.
Работа М.А. Корфа примечательна тем, что содержит описание личного вклада в деятельность I Сибирского комитета таких людей, как А.А. Аракчеев и Г.С. Батеньков, взаимоотношений Аракчеева и Сперанского, а также позволяет получить представление о влиянии этих взаимоотношений и других механизмов закулисной политической борьбы при дворе на решения I Сибирского комитета.
К сожалению, участие М.М. Сперанского в решении проблем Сибири было лишь одним эпизодом в его сложной и неоднозначной служебной карьере, а М.А. Корф ставил перед собой задачу рассмотреть государственную деятельность Сперанского в целом. Очевидна глубокая симпатия автора к М.М. Сперанскому, что делает некоторые его суждения предвзятыми. Тем не менее, многие мысли и оценки М.А. Корфа, связанные с I Сибирским комитетом, несомненно, представляют интерес для современных исследователей.
Особый центральный комитет с территориальной компетенцией упоминается в обобщающем труде А. Градовского по русскому государственному праву. Первый том «Начал русского государственного права» вышел в свет в 1875 году, второй был опубликован годом позже.11 Анализируя систему высших и центральных государственных учреждений Российской империи, Градовский обратил внимание на особый Кавказский комитет, который занимался рассмотрением «... высших административных вопросов по наместничеству Кавказскому».12 Именно этот комитет в 1852 году станет образцом для создания П Сибирского комитета. Хотя деятельность I и П Сибирских комитетов Градовским
не рассматривается, его работа интересна с точки зрения подходов, примененных автором при исследовании центральной инстанции с аналогичными функциями. Градовский определил статус Кавказского комитета в системе государственных учреждений, коротко рассмотрел его состав и причины создания. Наиболее важным для нас представляется то, что деятельность Кавказского комитета анализируется автором во взаимосвязи с общим развитием административной политики самодержавия на Кавказе, обусловившим изменение целей и задач, стоящих перед комитетом. Несмотря на то, что А. Градовский не проводил аналогий между Кавказским комитетом и другими территориальными комитетами, а также не мог сделать общих выводов о результатах его деятельности (на момент издания рассматриваемой нами работы А. Градовского Кавказский комитет ещё функционировал), им фактически была выработана одна из первых теоретических схем исследования правительственных инстанций, подобных Кавказскому комитету. Данная схема может быть использована и в наши дни.
К 70-м - 80-м гг. XIX в. проблемы статуса Сибири, как части Российского государства, организации центрального управления ею, вопросы ссылки за Урал и т.п., приобретают все большее значение. К ним обращаются не только авторы, выражающие взгляды и интересы имперского центра, но и выходцы из сибирского общества, оценивающие административную политику самодержавия с точки зрения региональных интересов. К числу таких людей принадлежал Н. М. Ядринцев, чьи высказывания об особенностях управления Сибирью мы уже приводили.
Рассматривая политику царизма в Сибири достаточно критически, Ядринцев практически во всех своих работах старался указать некую ущемленность региона в составе России, на его неполноправный статус. Не случайно одна из крупнейших его работ, изданная ко дню трехсотлетия Сибири, получила красноречивое название - «Сибирь как колония».13
В своих публикациях Н. М. Ядринцев очень большое внимание уделял состоянию местного управления за Уралом, действиям местной администрации и
влиянию этих действии на жизнь сибирского общества. Понимая, однако, что состояние местного управления в значительной мере зависит от центральной власти, он упоминает и о столичных государственных учреждениях, ведавших делами Сибири. Именно Ядринцев определил Сибирский приказ, учрежденный в Москве «при воеводском управлении», как «...род колониального департамента»,14 а двухсотлетний период управления Сибирью, предшествующий реформе 1822 г., как «гордиев узел», который предстояло рассечь Н.М. Сперанскому.15
В связи с государственной деятельностью Сперанского Ядринцевым упоминается особый комитет «по сибирским делам», подчиненный комитету министров, то есть I Сибирский комитет. Последнее обстоятельство сближает работы Ядринцева и труд М. А. Корфа, о котором говорилось выше. Вместе с тем, Н.М.Ядринцев основное внимание уделяет не столько личности Сперанского, сколько предложенным им законопроектам, составившим основу «Учреждения для управления Сибирскими губерниями» 1822 г., а также эффекту, который произвело в Сибири введение в действие нового административного устройства. Работа I Сибирского комитета, связанная с реформой 1822 года, автором, к сожалению, подробно не рассматривается. Фактически мы можем говорить лишь о том, что, оценивая итоги реформы 1822 года, Ядринцев дал косвенную оценку того значения, которое имела для сибирского региона деятельность I Сибирского комитета. Оценка оказалась не самой утешительной - автор пришел к заключению, что «...сибирские законы Сперанского никогда не действовали в полной силе».16 Впрочем, не смотря на подобный вывод, в работах Н. М. Ядринцева всё же можно найти свидетельство того, что реформа 1822 года, осуществленная под руководством I Сибирского комитета, имела исключительное значение для Сибири и «...оставила глубокое впечатление во всей ея исторической жизни».17
Изучение истории ссылки за Урал, уже причисленной нами к группе проблем, вызывавших в последние десятилетия ХГХ в. интерес историков и публицистов, заставило обращаться к деятельности Сибирского приказа и особых
Сибирских комитетов И. Я. Фойницкого. Названные центральные инстанции рассматривались автором, прежде всего, как учреждения, ведавшие ссылкой. Работу Сибирского приказа на этом поприще Фойницкий оценивает весьма высоко, подчеркивая информированность приказа о численности и распределении в Сибири ссыльных, высокий уровень организации процесса этапирования осужденных и т.п.19
Исследование И. Я. Фойницкого, впрочем, не ограничивалось одними проблемами ссылки, поскольку организация последней, в значительной степени зависела от состояния системы центрального и местного управления Сибирью. Историю сибирской ссылки автор сопровождает замечаниями о некоторых общих проблемах политико-административного обустройства Сибири, как части Российского государства. Фойницкий полагал, что опыты самодержавия по унификации управления Сибири с европейской частью России в XVHI веке имели мало успеха, а в начале следующего, XIX в. контроль центра над состоянием дел за Уралом вообще сделался призрачным, что порождало потребность в усилении связи между центром и региональными властями.20 В качестве связующего звена автором упоминается I Сибирский комитет, однако, упоминание о нем весьма краткое. В силу специфики своего исследования, Фойницкий писал лишь о некоторых, обсуждавшихся комитетом вопросах ссылки.
Более подробно автор рассматривал историю создания и деятельности II Сибирского комитета, указывая на связь учреждения последнего с ревизией Н. Н. Анненкова в Западной Сибири, определяя круг задач и полномочий комитета. Критическое отношение автора к практической деятельности «нового» Сибирского комитета позволило ему достаточно точно определить некоторые важные недостатки этой деятельности, связанные, прежде всего, с ограничениями прав комитета, сделанными при его создании. Появления этих недостатков Фойницкий находит, анализируя всё те же проблемы сибирской ссылки, а, точнее говоря то, как члены П Сибирского комитета их решали. Вместе с тем, автор находил изъяны в действиях комитета, не связанных со ссылкой.21
Фойницкий не ставил перед собой задачи исчерпывающе изучить историю Сибирского приказа и двух Сибирских комитетов, а потому упустил многие важные аспекты деятельности названных центральных государственных учреждений. Тем не менее, та часть рассматриваемой работы автора, которая посвящена П Сибирскому комитету, делает его исследование значимым не только с точки зрения истории ссылки за Урал.
В 80-е годы ХЕХ в. продолжали выходить работы, посвященные ранним периодам истории Сибири и, в т.ч., истории организации центрального управления краем. Как известно, на протяжении значительной части XVEI-XVIII столетий управление Сибирью осуществлял Сибирский приказ. Одним из авторов, внесших свой вклад в исследование опыта работы Сибирского приказа, был П.Н. Буцинский.
Буцинский в общих чертах рассмотрел процесс переподчинения Сибири различным центральным инстанциям московского государства, до момента учреждения самостоятельного Сибирского приказа. Анализ деятельности последнего автор начал, определив круг полномочий приказа. Большое внимание уделено взаимоотношениям Сибирского приказа с воеводами, служащими за Уралом. Предметом интереса автора, в данном случае, выступали механизмы контроля над представителями местной администрации со стороны приказных чиновников и мера эффективности подобного контроля. По мнению Буцинского, действия сибирских воевод от центральных властей зависели мало, Сибирский же приказ вынужденно терпел хищнические и грабительские деяния воевод, несмотря даже на многочисленные жалобы, поступающие по поводу этих деяний из Сибири.22
Недостатками приведенной работы П.Н. Буцинского, с точки зрения изложения истории Сибирского приказа, в значительной степени, связаны с тем, что автор рассматривал более широкий круг проблем, нежели проблемы, касающиеся Сибирского приказа. Буцинский не старался максимально точно описать структуру приказа, детально изучить его функции, но всё же им были затрону-
ты интереснейшие сферы деятельности приказных чиновников, важные для изучения истории развития системы управления Сибирью в целом.
Большой шаг в деле изучения истории Сибирского приказа был сделан Н.Н. Оглоблиным. В период с 1895 по 1901 гг. из печати вышли четыре тома подготовленного им « Обозрения столбцов и книг Сибирского приказа». Сам составитель достаточно скромно писал о том, что «задача предлагаемого обозрения - служить архивным руководством для лиц, интересующихся документами этого учреждения. Дать этим лицам надлежащее понятие о содержании документов приказа и сообщить указатели последних». Как считал Оглоблин, « отношение обозрения к исторической литературе о Сибири ограничивается лишь тем, что оно отмечет, какие из документов Сибирского приказа уже нале-
"УЛ.
чатаны и в каких именно изданиях». Мы позволим себе не согласиться с приведенными мнениями автора. Составленное им обозрение вряд ли можно причислить к сборникам документов и подобным им источникам, прежде всего потому, что тексты документов Сибирского приказа Оглоблиным приводятся, главным образом, в кратких извлечениях. Н.Н. Оглоблин выполнил систематический и подробный источниковедческий анализ материалов приказного делопроизводства. Документы сибирского приказа (а точнее, Казанского и Сибирского приказов, поскольку нижняя хронологическая граница «обозрения» определяется 1592 г.) разделены автором на четыре основные группы:
Документы воеводского управления
Документы таможенного управления
Документы по сношениям местного управления с центральным
Документы центрального управления.
Названные группы, в свою очередь, делились на многочисленные разделы и подразделы. Классификация документов приказа, разработанная Оглоблиным на основе общих, характерных для каждой группы признаков, несомненно, заслуживает внимания, однако для нас наибольшую важность представляет не она. Особый интерес представляют наблюдения автора, касающиеся обстоятельств возникновения тех, или иных приказных документов, а также замеча-
ния по поводу дел и событий, фигурирующих в рассматриваемых актах, решений Сибирского приказа и т.п. На основе подобных замечаний и наблюдений, в изобилии встречающиеся во всех четырёх частях труда Н.Н. Оглоблина, автор делал выводы общего характера о деятельности Сибирского приказа.25 Таким образом, «Обозрение столбцов и книг Сибирского приказа» представляется нам полноправным исследованием хотя далеко не исчерпывающим, но целиком посвященным одному из органов центрального управления Сибирью. Остаётся лишь сожалеть, что документальное наследие других центральных инстанций, осуществлявших в ХУШ-ХІХ вв. управление Сибирью, не попали в поле зрения Н.Н. Оглоблина.
Сибирский приказ не был обойден вниманием и такого крупного исследователя российской истории, как СМ. Соловьев. На страницах его многотомной «Истории России с древнейших времен» неоднократно упоминаются различные проблемы, связанные с Сибирью, и, в том числе, с особым Сибирским приказом.26 Автором рассматриваются такие стороны деятельности приказа, как поощрение заселения Сибири русскими крестьянами, защита коренного населения Сибири от возможного произвола со стороны служилых людей, регулирование торговли с Китаем и т.п. Говоря о восстановлении Сибирского приказа в 1730 году, Соловьев анализирует причины, по которым деятельность приказа была возобновлена. Вместе с тем, нужно отметить, что СМ. Соловьевым сибирские проблемы затронуты не столь глубоко, как проблемы истории европейской части России.
Весьма серьёзной работой, посвященной истории управления Сибирью, была книга С. Прутченко «Сибирские окраины», опубликованная в 1899 г. Основное внимание автор концентрировал на административной реформе 1822 г., предлагая читателям свой анализ «Учреждения для управления Сибирскими губерниями».28 В отличие от рассмотренной нами выше работы Н.Н. Оглоблина, речь идёт не об источниковедческом анализе. «Сибирские окраины» стали одним из первых опытов историко-правового исследования административной политики самодержавия в Сибири.
Сюжеты, связанные с преобразованиями сибирской системы управления в соответствии с разработанными М.М. Сперанским законопроектами, Прутченко предваряет экскурсом в те периоды истории края, когда делами Сибири ведал Сибирский приказ. Им сделаны обобщающие выводы о взаимоотношениях приказа и сибирских воевод, а также о взглядах центрального правительства на то, в какой мере соотносятся интересы центральных и местных властей, наконец, о характере приказного управления Сибирью и целесообразности такого управления. Примечательно, что автор обратился и ко второму периоду деятельности Сибирского приказа, указывая на причины, вынудившие царскую администрацию восстановить в 1730 году Сибирский приказ и анализируя то, насколько успешной была интеграция восстановленного Сибирского приказа в систему новых высших и центральных государственных учреждений Российской империи. Считая действия центральной власти по организации управления Сибирью второй половины XVIII- нач .ХГХ вв., в общем, малоуспешными, СМ. Прутченко подчеркивает необходимость серьезной реформы, каковой и стала реформа 1822 года.
Идеи М.М.Сперанского, а затем и основные законоположения о новом административном устройстве Сибири рассмотрены автором «Сибирских окраин» весьма подробно, причем С.М.Прутченко широко использовал опыт не только отечественных, но и зарубежных государственно-правовых учений. Не менее основательно изучены достоинства и недостатки «Учреждения для управления Сибирскими губерниями» 1822 года, обнаружившиеся в ходе его практического применения
В рамках рассматриваемого исследования автор подробно изучил архив I Сибирского комитета, а также некоторые документы, касающиеся П Сибирского комитета. Непосредственно о I Сибирском комитете Прутченко писал сравнительно немного, в той лишь мере, насколько это было необходимо для достижения главной цели - детального анализа «Сибирского учреждения» 1822 года. Решения комитета часто упоминались автором в связи с различными проблемами, возникавшими в процессе функционирования реорганизованного
аппарата управления сибирскими губерниями. Интерес представляют замечания общего характера, сделанные СМ. Прутченко о взаимодействии местных сибирских и центральных властей, о трудностях, преодолеваемых членами I Сибирского комитета в ходе введения в действие отдельных положений, составляющих основу сибирской реформы и т.п.
Несмотря на то, что история деятельности особых центральных органов управления Сибирью освещена СМ. Прутченко не всеобъемлюще, его работа выгодно сочетает в себе подходы, свойственные как исторически, так и государственно-правовым исследованиям, а также отличается высоким уровнем обобщения.
В начале XX в. появляются работы, затрагивающие различные аспекты деятельности Комитета Сибирской железной дороги. Следует заметить, что сооружение Транссибирской железнодорожной магистрали вызвало широкий интерес не только в российском обществе, но и за рубежом. В этой связи сравнительно быстрое попадание информации о Комитете Сибирской железной дороге на страницы различных публикаций, посвященных либо истории строительства Сибирского рельсового пути, либо проблеме переселения в Сибирь, представляется вполне закономерным.
Одной из самых фундаментальных публикаций, посвященных Транссибу, стала работа, принадлежащая перу СВ. Саблера и И.В. Сосновского. Фактически, данная работа стала официальным очерком истории сооружения Сибир-ской железной дороги. Об учреждении Комитета Сибирской железной дороги авторы говорят, как об исторической грани «...нового периода в ходе построй-ки дороги». Состав Комитета, круг вопросов, которые должны были обсуждаться в новом административном органе и особенности процедуры принятия решений комитета, изложены Саблером и Сосновским весьма обстоятельно. Авторы не забыли упомянуть и о Подготовительной комиссии при Комитете Сибирской железной дороги.
Подробно описывая ход строительства железнодорожного пути и создания инфраструктуры, необходимой для эксплуатации дороги, СВ. Саблер и И.В.
Сосновский обращались к конкретным решениям, принятым членами Комитета по поводу определения направления различных участков Транссиба, ассигнований необходимых для строительства денежных сумм. Авторами рассматривались и так называемые вспомогательные предприятия, многие из которых имели большое значение для развития всей Сибири.
Таким образом, в рассматриваемой работе СВ. Саблера и И.В. Сосновского история Комитета Сибирской железной дороги представлена достаточно полно, но всё же не исчерпывающе. Освещая мероприятия по сооружению Транссиба, авторы далеко не всегда указывали на то, какое отношение имел к ним Комитет, поскольку первостепенной задачей Саблера и Сосновского было составление общей картины прокладки Сибирского рельсового пути. В этой связи, рассматриваемая нами работа имеет много общего с другими публикациями досоветского периода, так или иначе, затрагивающими вопросы деятельности особых центральных инстанций, создаваемых специально для решения проблем Сибири.
В первом десятилетии XX века Сибирский приказ, особые Сибирские комитеты и Комитет Сибирской железной дороги упоминались такими авторами, как А.А. Кауфман, Г.Жерновков, Н.Н. Козьмин и др. Их работы в основном обладали той же особенностью, что и уже рассмотренные нами исследования -особые центральные органы управления Сибирью выступали в них далеко не основным объектом изучения, а потому деятельность данных органов, как правило, анализировалась избирательно и кратко.
В досоветский период были сделаны первые шаги по изучению истории возникновения и работы особых правительственных инстанций, осуществлявших в XVI -нач.ХХ вв. центральное управление сибирским регионом. После 1917 года историки продолжали обращаться к проблемам сибирского управления и, в частности, к опыту работы Сибирского приказа, а также особых комитетов по делам Сибири.
В числе первых публикаций советского времени, посвященных системе управления Сибирью, стала опубликованная в 1919г. статья А.Турунова «Сис-
тема центрального управления старой Сибири». Несмотря на довольно общее название, в статье рассматриваются центральные правительственные инстанции, управлявшие Сибирью до 1763г., главным образом - Сибирский приказ. Различные аспекты деятельности этого приказа, как мы могли убедиться, затрагивались в исторической литературе задолго до появления работы Турунова, поэтому данная работа, в некоторой степени, повторяет более ранние публикации, однако назвать вторичной ее нельзя.
Как и П.Н.Буцинский, А. Турунов упоминал различные центральные правительственные инстанции, ведавшие делами Сибири до 1637г. При этом он приводит один из вариантов классификации приказов Московского государства, выделяя территориальные приказы. Также автор писал об общих принципах организации работы приказов и о некоторых подробностях, связанных непосредственно с Посольским приказом, Новгородской четью и приказом Казанского дворца. Переходя к рассмотрению деятельности Сибирского приказа, Турунов, прежде всего, коротко указывает на причины его создания, очерчивает круг полномочий нового учреждения и при этом отмечает, что некоторые вопросы, касающиеся Сибири, не могли получить разрешения в Сибирском приказе, причем со временем количество подобных вопросов увеличивалось. Рассматривая структуру Сибирского приказа, автор писал и о такой специфической его части, как Соболиная казна.
В поле зрения Турунова попали и изменения в системе центрального управления Сибирью, произошедшие в царствование Петра I. Именно в рамках данных преобразований работа Сибирского приказа была временно прекращена. Деятельность приказа после его восстановления в 1730 году описывается автором довольно коротко, главным образом, речь идет о последовательном сужении круга полномочий приказа, вплоть до его окончательной ликвидации в 1763г.
Несмотря на то, что хронологические рамки исследования, предпринятого А. Туруновым, охватывали весь период существования Сибирского приказа, ограниченный объем статьи не позволил детально описать этот период, сравнить
значимость приказа в первый и второй периоды его деятельности и т.п. Однако, благодаря тому, что А.Турунов анализировал опыт работы Сибирского приказа в контексте общего развития системы центрального управления Сибирью, его работа представляется более информативной, чем многие предшествующие исследования.
К 30- м гг. XX века объектом анализа историков стала уже не столько деятельность отдельных центральных инстанций Московского государства и Российской империи, сколько общие вопросы внутренней политики царской ад-министрации и в том числе, политики окраинной. При этом отношение исследователей к политическому курсу царизма, проводимому на окраинах России, имело яркую идеологическую окраску и носило критический характер, что далеко не всегда имело под собой достаточные основания. Произошедшие перемены, впрочем, не означали, что в исторической литературе перестали появляться публикации, связанные с особыми центральными учреждениями, осуществлявшими управление окраинами. Окраинная политика самодержавия, имевшую непосредственную связь с деятельностью данных учреждений, без упоминания о них рассматривать было бы сложно.
В 1936 г. журнал «Архивное дело» опубликовал статью СБ.Окуня «Сибирский комитет»33, которая имела определенное сходство с исследованием Н.Н.Оглоблина, о котором мы говорили выше. С.Б.Окунь предпринял попытку обозрения документальных материалов, сохранившихся в архивах I Сибирского комитета. Однако, источниковедческий анализ документов I Сибирского комитета, сделанный СБ.Окунем, был куда более кратким, чем «Обозрение столбцов и книг Сибирского приказа» Н.Н.Оглоблина. Задачи четкой классификации документов, описания форм их составления, происхождения и т.п., столь важные для Оглоблина, Окунем практически не преследовались. Его работа дает представление главным образом о том, какие стороны политической и социально-экономической жизни Азиатской России были отражены в делах I Сибирского комитета. Автор перечисляет материалы, касающиеся общих вопросов управления и ссылки, политики самодержавия в отношении коренных народов
Сибири, переселения за Урал, численности населения Сибири, материалы о состоянии сельского хозяйства и промышленности Сибири, сибирской торговли и, наконец, о некоторых граничащих с Сибирью государствах. Все эти материалы, упомянутые Окунем, косвенно свидетельствуют о том, что деятельность I Сибирского комитета была крайне многогранна. В целом, рассматриваемая работа в большей степени может служить руководством для желающих получить информацию о тех или иных аспектах истории Сибири, а не о самом I Сибирском комитете.
В 60-е гг. прошлого столетия появились комплексные работы по истории государственных учреждений царской России и, в том числе, особых центральных органов управления Сибирью. К числу таких работ относится исследование И.А.Емелъяновой м, опубликованное в 1962 году.
В работе Емельяновой, как особая группа правительственных учреждений рассматриваются временные центральные комитеты. Сибирские комитеты и Комитет Сибирской железной дороги не выделяются автором в качестве отдельного объекта для анализа, но важными представляются общие характеристики центральных комитетов, данные И.А. Емельяновой. Характеристики эти можно распространить и на комитеты, ведавшие делами Сибири.35 С некоторыми выводами, сделанными автором, например, о результативности работы временных комитетов, соглашаться трудно, однако некоторые выводы остаются верными и в наши дни.
По меньшей мере, две публикации, имеющие отношение к Сибирскому приказу и I Сибирскому комитету, вышли в свет в 1965 году. Так, Сибирскому приказу была посвящена значительная часть статьи А.Н.Копылова об органах центрального и воеводского управления Сибири конца XVI-XVU вв.36 Хотя данная статья во многом повторяла более ранние публикации, в частности, упомянутую нами работу А. Турунова, она заслуживает внимания, поскольку некоторые моменты, связанные с Сибирским приказом, в частности устройство приказного аппарата, Копылов описывает более подробно, чем его предшественники.
Определенные параллели можно провести между рассмотренной нами выше книгой М.Корфа, и работой В.Г.Карцова «Декабрист Г.С.Батеньков».37 В рамках биографического исследования, посвященного Батенькову, Карцов приводит данные, касающиеся I Сибирского комитета. Интересны замечания автора, характеризующие А.А.Аракчеева, ММ.Сперанского и их взаимоотношения, от которых в том числе зависел ход дел, обсуждаемых в I Сибирском комитете. Карцов подчеркнул значимость роли, сыгранной в работе комитета Г.С.Батеньковым. Именно личностные характеристики государственных деятелей России XIX века придают ценность исследованию В.Г.Карцова. непосредственно о I Сибирском комитете, его решениях, полномочиях и т.п. автор, к сожалению, почти ничего не пишет.
В большинстве работ, о которых мы говорили выше, авторы практически не освещали деятельность П Сибирского комитета. Изменению сложившейся ситуации способствовало появление в 1972 году статьи А.С. Кузнецова « Сибирская программа царизма 1852 г.». Кузнецов коротко рассмотрел причины создания комитета и круг его полномочий, но основную часть своего исследования он посвятил конкретному документу, определявшему ряд правительственных мер по «...устройству Сибири, рассчитанных на длительный период» - Сибирской программе 1852г. Как отмечает А.В. Ремнев, термин « Сибирская программа 1852 г.» был введен в научный оборот именно А.С. Кузнецовым.39 Таким образом, автор подчеркнул значение деятельности П Сибирского комитета, как органа, формирующего правительственную политику в Сибири. Несмотря на то, что Кузнецов проанализировал далеко не все аспекты работы II Сибирского комитета, его статья дала значительный импульс к дальнейшему изучению историками данного правительственного учреждения.
К 70-м годам XX в. малоисследованной оставались не только темы, связанные со П Сибирским комитетом. Не был исследован в должной мере второй период существования Сибирского приказа (с 1730 по 1763 гг.), что и было замечено Л. С. Рафиенко.40 Основная масса публикаций, вышедших в свет до 1973 года, содержала информацию преимущественно о последовательном снижении
значимости Сибирского приказа, по сравнению с другими правительственными инстанциями, ведавшими делами Сибири после 1730 г... Л.С. Рафиенко была предпринята попытка подробного изучения изменений структуры Сибирского приказа, произошедших при его восстановлении, а также механизма рассмотрения дел приказа. По аналогии с предшествующими исследованиями, автором освящен и процесс изъятия из компетенции приказа различных связанных с Сибирью вопросов, причем сделано это более детально, чем ранних публикациях. Рафиенко также приведены данные о работе центральных административных учреждений, управлявших сибирским регионом параллельно с приказом и принимавших на себя его функции. В целом, статья Л.С.Рафиенко представляется удачным и самостоятельным дополнением к работам Н.Н.Оглоблина, А.Турунова, А.Н.Копылова и др.
Гораздо реже, чем Сибирский приказ периода 1730-1763гг., или II Сибирский комитет, на страницах исторических публикаций появлялся Комитет Сибирской железной дороги, сыгравший немаловажную роль в деле формирования правительственной политики в Сибири. Через 85 лет после выхода в свет книги С.В.Саблера и И.В.Сосновского, о которой говорилось выше, задачу дать «...краткую характеристику функционирования Комитета Сибирской железной дороги» поставил перед собой А.В.Ремнев.41 Саблер и Сосновский, создавая официальную историю строительства Транссиба, уделяли большое внимание изложению событий, зачастую воздерживаясь от аналитических и оценочных суждений, избегая высказываний о личностных качествах членов Комитета и т.п. А.В.Ремнев, опиравшийся, прежде всего, на воспоминания А.Н.Куломзина, оценил полномочия и реальные возможности Комитета, сделал выводы о личном вкладе в работу Комитета отдельных его членов, таких как сам А.Н.Куломзин, Н.Х.Бунге, С.Ю.Витге и, наконец, Николай П. Значительная часть статьи посвящена переселенческой политике Комитета Сибирской железной дороги. По-видимому, это связано с тем, что переселенческий вопрос занимал важное место в воспоминаниях А.Н.Куломзина, анализируемых Ремне-вым.42
Круг публикаций, принадлежащих АЗ.Ремнева и связанных с особыми комитетами, занимавшимися в ХГХ- нач. XX вв. делами Сибири, не ограничивался публикацией, посвященной Комитету Сибирской железной дороги. В 1990г., продолжая начинание А.С.Кузнецова, Ремнев обратился «К истории создания «Сибирской программы» царизма 1952г.».43 Названный документ, благодаря А.Н.Кузнецову, уже был известен, в отличие от дискуссии, происходившей при составлении «Сибирской программы» среди чиновников, участвовавших в обсуждении ее проекта. В ходе этой дискуссии фактически были определены основные направления политики самодержавия в сибирском регионе и статус Сибири в составе Российской империи. Мнения министров, великого князя Константина Николаевича и, наконец, самого императора, высказанные по поводу проекта, представляют чрезвычайный интерес, наряду с общими выводами автора о характере действий царской администрации за Уралом. Все это существенно дополняло и развивало исследования А.С.Кузнцова.
Таким образом, в советский период появлялись публикации, в той или иной степени, касающиеся всех особых центральных органов, чья компетенция ограничивалась Сибирью, начиная от Сибирского приказа и заканчивая Комитетом Сибирской железной дороги. Появляются общие работы по истории государственных учреждений, где Сибирский приказ, I и П Сибирские комитеты и Комитет Сибирской железной дороги не выступают объектами особого анализа, однако авторами выделяются определенные группы центральных государственных органов и характерные черты данных групп, которые распространяются и на интересующие нас учреждения.
Исследования советского времени, связанные с особыми органами центрального управления Сибирью, гораздо реже, чем в предшествующий период, носили описательный характер. Авторами делаются обобщающие выводы о статусе рассматриваемых органов, особенностях и результатах их деятельности. Влияние идеологии, подчас выражавшееся в излишне критическом отношении к опыту работы Сибирского приказа и временных комитетов XIX-
нач.ХХвв., проявляется не во всех публикациях рассматриваемого периода и заметно ослабевает в 80-м гг. XX столетия.
После распада СССР проблемы регионального управления приобрели большую значимость, о чем уже говорилось выше. В изменившихся условиях создалась возможность для более полного и объективного анализа окраинной политики самодержавия и связанной с нею деятельности особых центральных учреждений, занимавшихся делами Сибири. Большой шаг в этом направлении был сделан А.В. Ремневым, чьи работы уже упоминались нами. В 1995 и 1996 гг. в Омске из печати вышли две книги Ремнева, которые фактически можно считать двумя томами одного исследования, посвященного административной политике самодержавия в Сибири ХЕХ- нач. XX вв.44
В рамках своей очередной работы А.В. Ремнев рассматривает широчайший комплекс проблем административного обустройства Азиатской России, начиная с эпохи Александра I и заканчивая периодом царствования Николая П. В поле зрения автора неизбежно должны были оказаться I и П сибирские комитеты, а также Комитет Сибирской железной дороги. Обращаясь к истории их создания и деятельности, Ремнев называет причины, вынуждавшие царскую администрацию учреждать особые центральные органы по делам Сибири, приводит поимённый (должностной) состав этих органов. Не забыты автором и порядок рассмотрения дел, круг полномочий Сибирского приказа, Сибирских комитетов и Комитета Сибирской железной дороги. Наконец, А.В. Ремнев оценил полномочия указанных органов и результаты их работы.
Исследование А.В. Ремнева отличается очень высоким уровнем обобщения и дает целостную картину развития правительственной политики в Сибири XIX- нач. XX в. Примечательно, что в рамках данного исследования значительное внимание уделено сразу трём временным центральным комитетам, чья деятельность имела непосредственное отношение к сибирскому региону. Однако А.В. Ремнев, в силу общего характера своей работы, рассматривал Сибирские комитеты и Комитет Сибирской железной дороги в той мере, в какой это было необходимо для анализа общей политики самодержавия в Сибири. Это
сближает работу А.В. Ремнева с публикациями более ранних периодов, в которых особые правительственные инстанции, создаваемые для решения сибирских проблем, занимали значимое, но всё же не основное место. Тем не менее, документальные материалы, приведённые А.В. Ремневым и сделанные им выводы, несомненно, делают его работу крайне ценной при изучении деятельности Сибирских комитетов и Комитета Сибирской железной дороги.
В последние годы появлялись и такие работы, в которых, по аналогии со многими публикациями, упомянутыми нами выше, затрагивались лишь отдельные моменты истории особых правительственных учреждений, осуществлявших центральное управление Сибирью. В качестве примера можно привести исследование И.А. Федореевой «Восточная Сибирь в политико-административной системе Российской империи (60-е-80-е гг. XIX в.)», где упоминается П Сибирский комитет, как инстанция, обсуждавшая «... вопрос о том, какое место занимает Сибирь в составе империи», вопрос о границах Забайкальской области и т.п.45
В целом, проблемы, непосредственно связанные с особыми органами центрального управления Сибирью, начинают вызывать несколько больший исследовательский интерес, чем раньше. Так, совсем недавно, в 2004 году опубликована статья И.Л. Дамешек «Особые комитеты как органы управления окраинами империи». ^ Автором в рамках одной статьи упоминаются не только Сибирские комитеты и Комитет Сибирской железной дороги, но и приказы Московского государства, имевшие отношение к управлению Сибирью, прежде всего, Сибирский приказ. Кроме того, в статье фигурируют некоторые другие территориальные комитеты (комитет Западные губерний, комитеты по делам Царства Польского и Кавказский Комитет). И.Л.Дамешек анализирует не столько отдельные моменты, касающиеся структуры названных органов, их состава, особенностей делопроизводства и конкретных дел, сколько обстоятельства их учреждения и деятельности в контексте развития правительственной политики по интеграции окраинных территорий в состав Российского государства. Подобный подход к проблеме отличается новизной, позволяет делать вьь
воды с высоким уровнем обобщения и выделять качественно новые характеристики особых органов центрального управления Сибирью XVT-нач.ХХвв.
Общее количество публикаций, в которых упомянуты Сибирский приказ, I и II Сибирские комитеты, а также Комитет Сибирской железной дороги, довольно значительно и, нами, разумеется, перечислены не все такие публикации. Вместе с тем, мы могли убедиться в том, что исследований, посвященных преимущественно названным правительственным инстанциям, существует мало и даже в таких исследованиях, как правило, затрагивается ограниченный круг проблем, касающихся подобных инстанций. Более информативными в подобных условиях подчас оказываются общие работы, такие, например, как упоминавшиеся нами исследования С.М.Прутченко и А.В.Ремнева. Не следует в данном случае недооценивать и общие работы по истории государственных учреждений царской России. Если же все изученные нами исследования, имеющие отношение к теме настоящей работы, расценивать как единый комплекс, можно сделать вывод о том, что они представляют достаточную теоретическую и фактическую базу для комплексного обобщающего исследования истории особых органов центрального управления Сибирью.
^ Предметом данного исследования, как и в большинстве работ, касающихся Сибирского приказа, Сибирских комитетов и Комитета Сибирской железной дороги, выступает административная политика самодержавия по отношению к сибирскому региону, говоря точнее - политика в области формирования и использования особых центральных органов для управления окраинными территориями, в нашем случае - Сибирью.
\1 Объектом исследования служат конкретные правительственные инстанции: Сибирский приказ, I и П Сибирские комитеты и Комитет Сибирской железной дороги. Основное внимание будет уделено трем последним. Однако Сибирский приказ, по существу не являвшийся особым, чрезвычайным учреждением, но отличавшийся от прочих территориальных приказов Московского государства, в силу специфики своей деятельности, может и должен рассматриваться наряду с особыми временными комитетами ХГХ-нач.ХХвв. Целостное исследование
истории развития особых органов центрального управления Сибирью досоветского периода, на наш взгляд, требует обязательного обращения к опыту работы учреждения, занимавшегося сибирскими делами в общей сложности более ста лет.
V Целью настоящей работы является комплексный анализ процесса развития особых центральных правительственных учреждений, решавших вопросы управления Сибирью ХУП-нач. XX вв. Процесс этот рассматривается нами во взаимосвязи с общим внутриполитическим курсом самодержавия, проводимым за Уралом. Для достижения указанной цели необходимо выполнить следующие задачи: проанализировать обстоятельства и причины создания особых центральных учреждений по делам Сибири, структуру, порядок обсуждения дел и состав этих учреждений. Однако гораздо более важными представляются такие задачи, как определение круга полномочий и основных направлений деятельности Сибирского приказа, I и II Сибирского комитетов и Комитета Сибирской железной дороги, а также оценка результатов и значимости их работы, и, наконец, сравнение данных центральных инстанций между собой. v/ Хронологические рамки исследования, с учетом выбранных для анализа объектов, следует ограничить периодом с 19 февраля 1637 г. по 15 декабря 1905 г., то есть, отрезком времени, от момента создания самостоятельного Сибирского приказа, до момента формального роспуска Комитета Сибирской железной дороги. Вместе с тем, нижняя хронологическая граница может быть расширена до 1590 года. Именно в 1590 году проблемы Сибири было поручено решать чиновникам Посольского приказа, упоминающегося в данной работе. В структуре исследования можно также выделить определенные хронологические периоды: с 1637 по 1710 гг. (первый период работы Сибирского приказа), с 1730 по 1821 гг. (второй период работы Сибирского приказа и время административных преобразований в), с 1821 по 1864 гг. (период работы I и П Сибирского комитета) и, наконец, с 1892 по 1905(время существования Комитета Сибирской железной дороги).
При изучении процесса развития особых органов центрального управления сибирским регионом XVI-нач.ХХвв. предполагается использование основных принципов и методов исторического исследования.
Последовательный переход от проблем создания работы и роспуска Сибирского приказа, к аналогичным проблемам, касающимся Комитета Сибирской железной дороги, иными словами - движение от некой исходной точки к точке финальной, обеспечивает соблюдение принципа историзма. В соответствии с этим же принципом, развитие особых центральных инстанций, чья компетенция ограничивалась сибирским регионом, будет освещаться нами с учетом конкретных условий внутренней жизни Российской империи и Сибири, как ее части.
В настоящем исследовании мы постараемся также придерживаться и принципа объективности. Последнее становится возможным благодаря привлечению значительного количества документальных источников различных типов. Кроме того, использование опыта работ досоветского, советского и современного периодов позволит, в известной степени, контролировать меру объективности сделанных нами выводов.
Анализ проблем, касающихся четырёх центральных правительственных учреждений, занимавшихся делами Сибири на различных временных отрезках, создаёт возможность для широкого использования сравнительного метода. Также нами будет использован историко-генетический метод, имеющий тесную связь с принципом историзма и направленный на рассмотрение динамики развития интересующих нас центральных государственных учреждений.
В определённой мере мы рассчитываем использовать и историко-системный метод, поскольку и Сибирский приказ и особые комитеты XIX -нач.XX вв. являлись соответственно частью приказной системы и специфической системы особых высших правительственных комитетов. Обе названные системы имели определённые свойства, внутренние связи и т.п., что следует учитывать, говоря об отдельных учреждениях.
Наконец, в нашей работе будут применены и общенаучные методы, такие как обобщение, анализ, классификация и т.д.
^ Источниковую базу данного исследования составляют документальные материалы, которые можно условно разделить на четыре основные группы.
Первую группу составляют документы I и II Сибирских комитетов, находящиеся в фондах Российского государственного исторического архива. Документы этой группы весьма многочисленны. В их число входят отчёты о деятельности Сибирских комитетов, представляемые императору, журналы заседаний и отдельные дела.
Отчёты позволяют получить общее представление о количестве решённых и нерешенных за обозреваемый период дел, дают краткую информацию о сути дел и принятых по ним решениях, или причинах, помешавших разрешить дело окончательно. Однако куда более подробное описание дел, обсуждаемых в I и II Сибирских комитетах, соображений, высказанных в процессе их обсуждения главами министерств и ведомств, а также о принятых решениях дают журналы заседаний комитетов.
Отдельные дела Сибирских комитетов неоднородны по содержанию. Часть дел касается различных сторон жизни Сибирских губерний, другая же часть непосредственно связана с самими комитетами (дела, содержащие высочайшие распоряжения, определявшие структуру комитетов, их задачи, состав и т.п.).
Дела рассматриваемой группы нередко дублирую друг друга, например в частях, содержащих принятые решения, законопроекты и т.п. Такая особенность требует внимательного отношения, ведь различные варианты одних и тех же документов совпадают далеко не всегда и в этом случае необходимо точно устанавливать, какой именно вариант является окончательным.
К первой группе документов можно причислить и материалы Комитета Сибирской железной дороги, хранящиеся в фондах Российской национальной библиотеки. В частности, речь идёт об отчетах о деятельности комитета, изданных в виде отдельных томов. Данные отчёты по объёму несколько превосходят аналогичные отчёты I и П Сибирских комитетов, однако строятся по сходному
принципу и содержат перечень дел, рассмотренных за отчетный период, с указанием их сути. Отчёты Комитета Сибирской железной дороги дополнительно сопровождаются большим количеством справочной информации о денежных суммах, ассигнуемых на строительство Транссиба, статистическими данными по различным участкам дороги и т.п. Ещё больше информации содержат «Материалы Комитета Сибирской железной дороги», представляющие собой сборники документов, состоящих из дел по принципиальным вопросам сооружения дороги, документов, содержащих мнения министров и главноуправлящих по этим вопросам, разного рода докладных записок, материалов Подготовительной комиссии при Комитете Сибирской железной дороги и финансовых документов. Все названные документы дают представление о полномочиях Комитета Сибирской железной дороги, его составе, механизме делопроизводства и т.п.
Вторая группа использованных нами источников - это законодательные акты, включённые в Полное собрание законов Российской империи. К их числу относятся царские распоряжения о создании интересующих нас правительственных учреждений и их роспуске, а также, законоположения, принятые данными инстанциями. Документы первого рода, как правило, определяли задачи, стоящие перед новым центральным органом, круг его полномочий, механизм обсуждения дел и, по крайней мере, первоначальный состав. Законодательные акты, разработанные особыми органами, изучаемыми нами, позволяют определить основные направления их деятельности, соотнести фактические занятия данных органов с формальными задачами, поставленными перед ними. Наконец, распоряжения, прекращавшие работу означенных учреждений, до некоторой степени отражают официальную точку зрения на результаты работы особых органов управления Сибирью. Стоит обратить внимание и на то, что распоряжения о роспуске обычно предусматривали передачу дел упраздняемого органа какому либо из действующих ведомств. Статус «право приемника» служит косвенным показателем значимости ликвидируемого учреждения.
В третью группу входят опубликованные источники, с одной стороны имеющие официальное происхождение, с другой стороны, не являющиеся не-
посредственно законодательными актами, или же делопроизводственными материалами. Речь идет о таких изданиях, как «Мнение министра внутренних дел по делам сибирским», «Обозрение главных оснований местного управления Сибири», или «Всеподданнейший отчет статс-секретаря Куломзина о поездке в Сибирь».
Первое из названных трех изданий содержит характеристику положения дел в Сибири перед учреждением I Сибирского комитета, данную О.П.Козодавлевым, а также его соображения о целесообразности создания в Петербурге особой инстанции для разрешения накопившихся за Уралом проблем.48
Прямое отношение к деятельности I Сибирского комитета имеет «Обозрение главных оснований местного управления Сибири».49 «Обозрение», подготовленное II Отделением Собственной его императорского величества канцелярией, посвящено преобразованиям административного устройства Сибири в рамках Сибирской реформы 1822 года. В публикации кратко изложено мнение М.М.Сперанского о недостатках системы управления Сибирью, основные идеи, положенные им в основу подготовленных для Сибири законопроектов. Наконец, здесь же перечислены названия данных законопроектов. Для нас важно и то, что в «Обозрении» коротко рассматриваются цели и задачи, стоящие перед I Сибирским комитетом.
«Всеподданнейший отчет статс-секретаря Куломзина о поездке в Сибирь» дает большое количество информации об одной из сторон деятельности Комитета Сибирской железной дороги - переселенческом деле, к которому А.Н.Куломзин имел прямое отношение.50 Автор довольно подробно анализирует достоинства и недостатки организации переселения в Сибирь, оценивает положение переселенцев и приводит решения Комитета Сибирской железной дороги, касающиеся переселения. Изучая данный отчет, следует помнить о том, что многие выводы и рекомендации Куломзина были вынесены на рассмотрение Комитета Сибирской железной дороги и имели влияние на развитие переселенческой политики царизма.
В последнюю группу источников нами включены воспоминания отдельных лиц, в той или иной степени, касающиеся особых центральных инстанций, управлявших Сибирью, или характеризующие сотрудников данных инстанций. К числу таких источников относятся воспоминания С.Ю.Витте, Д.А.Милютина, Б.В.Струве и др.51
Воспоминания позволяют взглянуть на чиновников, от которых зависел ход сибирских дел, глазами современников, оценить, какой вклад могли внести эти люди в работу рассматриваемых нами центральных учреждений. Не менее ценны суждения авторов, непосредственно касающиеся данных учреждений. Разумеется, используя данные, представленные в мемуарах, следует помнить о неизбежном влиянии личных взглядов их автора на сделанные выводы и оценки. Весьма сильно личностный подход ощущается в воспоминаниях С.Ю.Витте.
При сравнительно небольшом количестве типов источников, использованных нами при подготовке данной работы, мы можем говорить о том, что изученная документальная база довольно значительна по объему информации. Поскольку все особые государственные учреждения, о которых пойдет речь в дальнейшем, имели статус центральных, документы, связанные с их деятельностью, хорошо сохранились и, как правило, отличаются ясностью изложения. К сожалению, то обстоятельство, что деятельность особых Сибирских комитетов не получала широкого публичного освещения, не позволяет нам опираться на материалы периодической печати ХУШ-нач.ХХвв., однако, это вряд ли может помешать при проведении исследования.
Научная новизна предлагаемой работы состоит в том, что на основе опубликованных исследований и источников, рассмотренных нами, проводится целенаправленное комплексное изучение истории развития особых органов центрального управления Сибирью в XVI-нач.ХХвв., как некоего единого процесса, начинающегося с момента создания Сибирского приказа и заканчивающегося роспуском Комитета Сибирской железной дороги. В данной работе также вводятся в научный оборот неопубликованные архивные документы, и обобщается опыт предшествующих исследований.
Материалы и выводы настоящего исследования могут быть полезными при разработке современных подходов к созданию оптимальной модели взаимодействия между федеральным центром и регионами России (прежде всего Сибирью). Кроме того, отдельные части работы могут быть использованы при проведении общих исследований по истории Сибири, истории управления Сибирью и, до некоторой степени, при написании общих работ, посвященных государственным учреждениям России.
Некоторые положения настоящей работы уже использованы нами при разработке спец. курса по истории управления окраинными территориями Российской империи, а также были представлены на региональных, межрегиональных и международных конференциях.
Сибирский приказ, как первый опыт по созданию особых структур центрального управления регионом
Процесс создания особых центральных правительственных учреждений, которым вверялось высшее управление огромными сибирскими территориями, начался в период существования Московского государства. Отправной точкой данного процесса следует считать конец XVI в. Разумеется, проникновение русских людей в Сибирь началось значительно раньше. Даже новгородцы-ушкуйники, проникавшие в XIV столетии за Урал и оставившие свидетельства о племенах, обитающих на зауральских землях не были первопроходцами. В тот период движение русских на Восток ещё не носило систематического и устойчивого характера. Сибирь оставалась диким краем, и сознание простого русского человек населяло её дикими людьми и чудовищами.52 Во времена Ивана III походы в Сибирь становятся явлением регулярным, но сибирский край ещё не становится объектом устойчивых политико-экономических интересов российской короны. Положение дел несколько изменилось после того, как в 1552 году пало Казанское ханство. Теперь двигаться в Сибирь стало проще. Со временем, русское присутствие за Уралом должно было приобрести более стойкий характер. Не случайно, ещё в 1554 году Иван IV в грамоте к английскому королю Эдуарду VI называет себя повелителем Сибири.53 Справедливости ради следует заметить, что в 50-х годах московский царь, конечно же, не имел достаточных оснований титуловать себя подобным образом. Некоторые мелкие татарские князьки присягнули на верность Ивану Грозному, но таких вновь приобретенных вассалов было немного. К тому же, в 1563 году эти князьки были разбиты ханом Кучумом, который провозгласил свою независимость от Москвы.54 Подвластные Кучуму земли сохраняли свою независимость от московского царя до начала 80-х годов XVI в. Поход Ермака, начавшийся в 1581 году, стал первым серьёзным ударом по власти сибирского хана; по существу, возглавляемые Ермаком казаки положили начало непосредственному присоединению Сибири. Однако, действия казаков не были частью определенного политического плана московского правительства, проводимого в отношении Сибири. Ермак действовал, не имея поддержки со стороны верховной власти, окончательно разбить Кучума ему не удалось (это произойдет лишь в 1598г.), к тому же, как справедливо замечал известный исследователь сибирской истории профессор Буцинский, « ...одного завоевания посредством оружия, как бы ни было последнее победоносно, было недостаточно, чтобы удержать в повиновении столь отдаленный край, а тем более иметь возможность с успехом эксплуатировать его богатства».5 АТурунов, в этой связи, полагает, что датой начала русского владычества в Сибири следует считать 1582 год.56 Почему выбрана именно эта дата, задолго до полной победы над Кучумом? В 1582г., после того, как до Москвы дошли вести о завоевании казаками Сибирского царства, и царь принял новые земли «под свою руку», в Сибирь официально были направлены первые царские чиновники: «...Воевода князь Семён Дмитриевич Болховской, письменный голова стольник Иван Глухов и стрелецкий голова Иван Кире-ев». Новых сибирских управителей сопровождали 500 стрельцов. Появление за Уралом представителей центральной администрации и регулярных царских войск, несомненно, было значительным шагом к переходу от простого, пусть и систематического, проникновения в Сибирь к началу включения её в состав Московского государства. Шаг этот представляется нам даже более значимым, чем военные успехи и не менее важным, чем последующее заселение Сибири русскими. Центральное правительство, по выражению Н.Н.Козьмина, теперь "цепко ухватилось за добычу» . Было ясно, что обладание Сибирью принесет царской казне значительные доходы, что давало серьёзные основания для создания постоянно действующего российского административного аппарата в Сибири. Как считают многие исследователи, управленческая система в Сибири создавалась, прежде всего, для ничем не прикрытой эксплуатации природных богатств края, колониального грабежа.
Поиск оптимальной модели управления Сибирью в первые десятилетия XIX в. Начало Сибирской реформы 1822 г
В начале царствования Александра I ситуация в сфере сибирского управления начала изменяться. В 1801 году Непременный совет, рассуждая о Сибири, признал «...что страна сия, по великому ее пространству, по разности естественного ее положения, по состоянию народов ее населяющих, нравами, обыкновениями, промыслами и образом жизни толико один от другого раз-нствующих, требует...в...образе управления особенного постановления». Мнение Непременного совета было отражено в именном указе, данном 9 июня 1801 года тайному советнику И.О. Селифонтову.121 Последнему предстояло, отправившись в Сибирь, на месте оценить ситуацию и затем предложить свои соображения по улучшению административного устройства края. Такой подход к проблемам сибирского управления свидетельствовал о намерении центральной власти обустраивать Сибирь на качественно новых основаниях, однако, в первое десятилетие XIX века ощутимых результатов он не принес. В Петербург, как и раньше, поступали жалобы и, как свидетельствовал М.Корф, «прорываясь в столицу, эти жалобы день ото дня становились все многочисленнее, все важнее по содержанию, все разительнее по общему согласию в показаниях».122 Причиной большинства жалоб сибиряков был административный произвол местных властей, над которыми практически не было контроля со стороны центра.
26 мая 1806 года в очередной раз высокопоставленному чиновнику был дан указ утвердить в Сибири «доброе устройство».123 Чиновником этим был Иван Борисович Пестель. О личности Пестеля сохранилось много отзывов и большинство из них довольно не лицеприятные. Как писал Фойницкий, в лице Пестеля «...центральное управление, в течение 13 лет, терпело в Сибири генерал-губернатора, который лишь мельком взглянул на Сибирь и представлял из себя самую жалкую административную посредственность».124 В.И.Вагин характеризовал нового сибирского генерал-губернатора следующим образом: «Крайнее себялюбие, страсть к произволу, потворство своим любимцам - вот отличительные черты Пестеля».125 Несколько более благоприятным было мнение о Пестеле министра юстиции И.И.Дмитриева. Пестель, по его мнению, был человеком умным и вероятно бескорыстным, но при этом слишком честолюбивым.126 Как следует из приведенных высказываний, идеальным администратором И.Б.Пестель вряд ли мог стать, особенно занимая пост сибирского генерал-губернатора. Доверив управление на месте иркутскому гражданскому губернатору Н.И.Трескину, Пестель направлял основные усилия на то, чтобы при дворе как можно меньше знали о реальном положении дел в Сибирской губернии. О том же, что происходило за Уралом, весьма емко высказался автор «Истории Сибири в начале XIX в.» В.К. Андриевич: «Порядок дел в Сибири за пестелев-ский период не только не устранил неурядицы, царившей в оной за все предшествующее время, но создал такое положение, вредные последствия которого сказываются и в настоящее время [Имеется в виду последнее десятилетие XIX в. А. К.]. За рассматриваемый период произвол административных чиновников пустил столь глубокие корни в старой сибирской жизни, так опутал всех обывателей, так резко осветил бессилие закона перед волею, перед прихотью местного начальника, в силу отдаления от центральной власти, что народ изверился в возможность водворения в Сибири правды в делах и нелицеприятия во властях, а власть пришла к заключению, что должна импонировать населению только страхом и на каждом шагу доказывать, что она есть сила, с которою бороться нельзя, перед обаянием которой бессилен и закон».127 Игнорировать поступавшие из Сибири жалобы становилось все труднее.
В соответствии с общим порядком управления заниматься сибирскими проблемами должен был Комитет министров. Н.И. Салтыков, возглавлявший Комитет министров, в декабре 1812 г. от имени комитета писал императору следующее: «Сибирскому генерал-губернатору повелено по делам вверенных его управлению губерний входить с представлениями в Комитет министров, но по обширности внесенных им дел... комитет отвлечен бы ими был от важней-ших и не терпящих отлагательства предметов». Замечание главы Комитета министров выглядит вполне обоснованным, особенно с учетом того, что Россия в рассматриваемый период участвовала в военных действиях против Франции. Указав на имеющуюся проблему, Салтыков предложил и ее решение: он просил у государя разрешения на то, чтобы Комитет министров мог образовать из своих членов особый комитет по делам Сибири, в который входил бы и сибирский генерал-губернатор. Александр I такое разрешение дал, и осенью 1813 года, «для рассмотрения поступивших от сибирского генерал-губернатора представлений по делам тамошнего края» был учрежден так называемый «комитет по делам Сибирского края».130 В состав комитета вошли: управляющий министерством полиции и юстиции, государственный контролер и сибирский генерал-губернатор И.Б.Пестель. По свидетельству СМ. Прутченко, новый орган «...образовал как бы комиссию при Комитете министров».131 Однако масштабы деятельности комитета по делам Сибирского края были сравнительно небольшими, и его учреждение не означало немедленного осуществления серьезных реформ сибирского управления. В то же время, появление комитета по делам Сибирского края оказалось значимым для системы государственного управления в целом.
Новые задачи по управлению Сибирью и учреждение II Сибирского комитета
Задачей Сибирской реформы 1822 г., проведенной под непосредственным руководством I Сибирского комитета, было обустройство системы управления Сибирью на долгие годы вперед. Между тем, один из первых биографов М.М.Сперанского, М.Корф писал, что сам автор основных законоположений реформы, которые рассматривались на заседаниях особого комитета, «...никогда не считал ...работы своей ни окончательною, ни даже совершенно зрелою, а выдавал ее лишь за одно предварительное начертание, еще требовавшее развития».328 Дав такую оценку своей деятельности, М.М.Сперанский был прав, поскольку законодательство, пусть даже систематическое и комплексное, но все-таки разработанное в конкретных исторических условиях, с течением времени, часто оказывается не соответствующим условиям современности. Окончательный успех Сибирской реформы, во многом, зависел от того, какие изменения могли произойти в Сибирских губерниях, после введения в действие «Учреждения для управления Сибирских губерний» и Уставов 1822года.
Жизнь в Сибири после роспуска в 1838 году I Сибирского комитета на месте не стояла, и царская администрация должна была это учитывать в своей деятельности. А.В.Ремнев выделил несколько причин, которые в 40-х - 50-хгт. XIX в. могли вызвать изменения в правительственной политике, проводимой за Уралом: «1) изменения в социально-экономической жизни края, рост населения, развитие золотопромышленности, упадок чайной и пушной торговли, кабинетской горнозаводской промышленности, увеличение масштабов ссылки 2) активизация внешней политики на Дальнем Востоке и в Средней Азии, присоединение Амурского края 3) низкая эффективность реформ 1822 г., несогласованность их с общей тенденцией на централизацию управления».329 Мы, прежде всего, обратим внимание на последнее отмеченное Ремневым обстоятельство.
Результаты реформы 1822 года в Сибири, проявившееся к 50-м и даже 40-м годам XIX века, вполне можно было оценивать, как положительно, так и отрицательно. Надо отметить, что в литературе присутствует довольно много негативных оценок реформы, хотя не все ее положения оцениваются авторами одинаково отрицательно. Например, предложенное в 1822 году разделение Сибири на Западную и Восточную части, в целом, признавалось «...верным в естественном отношении, удобным в административном», однако, отмечалось, что многое меняло присоединение к России Амурского края.331 Достаточно критически к преобразованиям 20-х - 30-х гг. XDC века отнесся Н.М. Ядринцев. «Нельзя ожидать, что все должно было измениться лишь оттого, что Сибири даны новые законы, а все остальное осталось по старому...Законы Сперанского никогда не действовали в полную силу» - писал он.332 Высказывались мнения о низкой эффективности системы противовесов власти Сибирских генерал-губернаторов, которую М.М.Сперанский попытался создать в рамках «Учреждения для управления Сибирскими губерниями» 1822г. По свидетельству А.М.Падерина, «...выходило, что ...противовесы были покорными слугами власти, а если кто вздумал высказывать мнения, неугодные генерал-губернатору, того смельчака убирали с места».333 На тоже указывал и В. Кры-жановский: «...положенный М.М.Сперанским в основу Сибирского Учреждения принцип коллегиальности не подвергся дальнейшему развитию - напротив, пошел на убыль».334 При этом сохранились многие порки, свойственные административной системе Сибирского региона еще до реформы 1822 года. В воспоминаниях А.М.Падерина, уже упомянутых нами, можно найти высказывания о том, что в Сибири после 1822 года по-прежнему среди чиновников «...взятки не считались деянием предосудительным», и - «над ...необъятным пространством царила почти неограниченная власть одного лица».
