Содержание к диссертации
Введение
Глава I Реформирование управления Тобольской губернии в ходе административных преобразований конца XVIII в 37-90
1.1. Преобразование губернского управления: общероссийская модель 37
1.2. Тобольский губернатор в системе местных органов власти (1782-1802 гг.) 59
Глава II Губернатор и административные органы центральных учреждений в Тобольской губернии в первой половине XIX в 91 - 156
2. 1. Исполнительные органы местной власти в период складывания министерской системы (1802- 1822 гг.) 91
2.2. Тобольская губерния и реформа М.М. Сперанского 111
2.3. Реорганизация губернаторской должности во второй четверти XIX в 122
Глава III Губернский аппарат в конце XVIII - первой половине XIX вв 157-244
3.1. Общая численность и состав губернского аппарата 157
3.2. Состав высшей губернской администрации 166
3.3. Изменения в составе членов присутствий губернских учреждений в конце XVIII - первой половине XIX в 204
Заключение 245 - 253
Список источников и литературы 254 - 270
Приложение № 1 271 - 273
- Преобразование губернского управления: общероссийская модель
- Исполнительные органы местной власти в период складывания министерской системы (1802- 1822 гг.)
- Общая численность и состав губернского аппарата
Введение к работе
Актуальность темы. Проблема управления регионами традиционно занимала ведущие позиции в полиэтничной и громадной в территориальном отношении России. Современные политические процессы, регионализация государственного управления, изменение баланса властных полномочий между центром и регионами, реформирование губернаторской должности актуализировали старые проблемы, связанные с организацией местного управления. Реализация некоторых направлений федеральной концепции реформирования государственной службы, утвержденной президентом страны в 2002 г., выдвинула на повестку дня вопросы, связанные с переходом к присвоению классных чинов, с разделением государственной службы на федеральную и «государственную службу субъектов федерации». Проблема взаимоотношения центра и периферии традиционно ставится и разрешается по трем основных направлениям: административно-территориальное устройство региона, разработка принципов организации государственного механизма по управлению губерниями и формирование бюрократического персонала. Комплексное решение поставленных задач невозможно без использования многовекового опыта административно-правового регулирования отношений Российской империи с окраинами. В условиях возрастающей роли регионов обращение к истории административной политики самодержавия имеет не только академический интерес, но и практическую значимость.
Исследование организации сибирской администрации и специфики ее деятельности является тем более актуальным, что в Сибири в силу ряда ее региональных особенностей аппарат управления имел еще более важное, чем в Европейской России, значение. Слабая заселенность, раннее преобладание русского населения над коренным, отсутствие поместного дворянства и государственная собственность на землю - все это придавало Сибири специфические черты, учитывая которые самодержавие было вынуждено корректировать свой курс на административную унификацию.
Окраинное положение сибирских губерний делало их удобным объектом для экспериментирования, вырабатывавшего общую программу реформ в сфере региональной политики. Сибирская административно-территориальная модель и институциональная структура были более гибкими, чем таковые же в европейской части страны. Тобольская губерния имела свою управленческую специфику. Противоречивость ее положения заключалась в том, что, имея с европейскими губерниями историческую общность границ и территориальных объединений, в социально-экономическом отношении она более тяготела к сибирскому региону. Административная история отдельной губернии способна продемонстрировать разнообразие подходов правительства к местному управлению как в плане поисков ее оптимального включения в состав того или иного региона, так и в связи с экспериментированием в организации губернского управления и разрешением наиболее острых кадровых вопросов. Интерес к административной истории Тобольской губернии продиктован тем, что в отдельные исторические периоды ее территория становилась самостоятельным объектом реформирования, отражавшего разнообразие подходов правительства к местному управлению. Это преломление управленческой политики в специфических условиях отдельной губернии представляет репрезентативный опыт имперского регионализма.
Степень изученности проблемы. В историографии вопроса можно выделить два основных подхода. Во-первых, это изучение институтов местного управления. Во-вторых, это рассмотрение самой бюрократии, определение ее социокультурных характеристик. Особенностью дореволюционной историографии является то, что к рассмотрению данных подходов приступали не профессиональные историки, которые тогда предпочитали исследовать более древние исторические темы, а, в основном, юристы, го-сударствоведы, нередко чиновники. Их обращение, как к современному состоянию губернаторской власти, так и к ее истории было обусловлено не только научным интересом, но и практической направленностью, обоснованием необходимости реформ. Важной особенностью данного историо-
графического периода стало отсутствие жесткого институционального разграничения исторических и историко-юридических исследований.
Научные исследования по истории губернского управления появились под влиянием либеральных реформ 1860-х гг. В трудах И.Е. Андреевского, А.В. Лохвицкого, Ф. Дмитриева, А.Д. Градовского, Е.Н. Анучина, отмечается, что реформа Екатерины II 1775 г. стала важной вехой, радикально изменившей порядок губернского управления с появлением органа местного надзора- генерал-губернатора1. Давая анализ институту губернаторства, А.Д. Градовский и Е.Н. Анучин отмечали двойственный характер его деятельности, которая после упразднения наместников стала развиваться и в порядке управления и в направлении высшего местного надзора. Последней функции губернаторской должности придавалось первостепенное значение. А.Д. Градовский был уверен, что «не имея в местности самостоятельного лица для общего местного надзора, правительство не может достигнуть единства местной администрации и надлежащей быстроты в исполнении его распоряжений» . С 1860-х гг. история местного управления рассматривается через призму организации надзора за деятельностью правительственных учреждений в губернии.
Российские государствоведы обращались, прежде всего, к вопросам централизации и децентрализации государственного управления. Профессор Александровского лицея А.В. Лохвицкий, раскрывая механизм «разграничения сферы государства от сферы провинции», писал, что «государство не должно упускать минуты для передачи провинции или общине тех из своих функций, которые потеряли политический характер, оно освобождает этим себя от несвойственной тягости». Кроме того, А.В Лохвицкий выделяет «условия для определения объема провинции». Исследуя губер-
1 Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864. 154 с; Лохвицкий А.В. Губер
ния, ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1. СПб, 1865. 221 с; Дмитриев Ф. Сперанский и его
государственная деятельность // Русский архив. 1868. № 10. С. 1540 - 1640; Градовский А.Д. История
местного управления в России. СПб., 1868. Т.1. 384 с; Он же. Собрание сочинений: в 9-ти т. Начала рус
ского государственного права. Ч. III. Органы местного управления. СПб., 1908. 599 с; Анучин Е.Н. Ис
торический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губер
ниях 1775 г. до последнего времени. СПб., 1872. 238 с.
2 Градовский А.Д. История местного управления в России.... Т. 1. С. 361.
нию как определенную территорию, он останавливается на характеристике территориального принципа организации местного управления3.
В отличие от преимущественно научных трудов А.В Лохвицкого, И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, работа чиновника особых поручений при министре внутренних дел Е.Н Анучина имела заказной характер4. Исторический обзор Е.Н. Анучина был составлен по поручению министра и стал результатом работы особого совещания, образованного в 1870 г. при Комиссии о губернских и уездных учреждениях. Рассмотрев основные административно-полицейские законоположения с 1775 г. до 1866 гг., Е.Н. Анучин выделил приоритетные цели правительства в ходе местных реформ и пришел к выводу, что «основания для всех органических преобразований наших местных учреждений заимствовались от западных государств». Автор отметил основные различия в делопроизводстве губернского правления и казенной палаты5. Исторический обзор Е.Н. Анучина был значимым результатом деятельности Комиссии. Для исследователей данной проблематики он стал базовым исследованием, впоследствии на него ссылались практически все государствоведы.
В начале XX в. система местного управления рассматривалась в трудах государствоведов: Н.М. Корку нова, Н.И. Лазаревского, В.М. Гессена, С.А. Корфа, И.А. Блинова, И.М. Страховского6. Авторы исследовали «симптомы» «ведомственной болезни», развивавшейся в губернских учреждениях в связи с централизацией государственного управления под воздействием процесса усиления министерств. Большинство из них все надежды возлагало на преобразования губернаторской должности. Следуя тра-
3 Лохвицкий А.В. Указ. соч. Ч. 1. С. XXVIII, 94 - 98.
4 Стоит особо отметить, что в 1860-е гг. Е.Н. Анучин служил в Тобольской губернии лекарем 1-ой роты
пешего полубатальона Сибирского казачьего войска, затем секретарем статистического комитета. - Гри
ценко Н.В. Анучин Евгений Николаевич // Тобольский биографический словарь. Екатеринбург, 2004. С.
39-41.
5 Анучин Е.Н. Указ. соч. С. 46, 109.
6 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. П. Часть особенная. СПб., 1903. 596 с; Лазаревский
Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. Административное право. Ч. I. Органы управле
ния. СПб., 1910. 276 с; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904. 235 с; Корф С.А. Адми
нистративная юстиция в России. СПб.,1910. Т. I. 528 с. Т. II. 507 с; Блинов И.А. Губернаторы. Историко-
юридический очерк. СПб.,1905. 366 с; Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал министерст
ва юстиции. 1913. № 7 - 9 (сент. - нояб.).
дициям своих предшественников, государствоведы изучали институт губернаторства в двух направлениях. Во главу угла они по-прежнему ставили рассмотрение его обязанностей как представителя высшей правительственной власти в губернии. В качестве теоретической базы исследований приводились взгляды М.М. Сперанского на задачи и формы надзора. «Губернатор, - писал В.М. Гессен, - нормальный, местный орган, не снабженный никакими особыми, сверх законными полномочиями; он стоит одиноко, выше всякой местной власти, и поэтому естественно, именно ему поручить важную функцию надзора, требующего самостоятельности и независимости от местных влияний»7. Законодательно возложенные на губернатора с 1837 г. задачи надзора за правительственными учреждениями исполнялись только номинально — к такому выводу пришли все исследователи губернского управления.
Практически все специалисты в области истории местного управления предлагали свои пути разрешения противоречий. Так, А.Д. Градовский и В.М. Гессен выступали за освобождение губернатора от «несвойственной ему функции активного управления», которая мешала эффективности надзора8. И.А. Блинов, проанализировав юридическое положение губернатора, писал, что «первым шагом реформ должно стать отделение функции надзора от управления». Однако он считал, что «какую из этих функций оставить за губернатором - это вопрос политический». И.А. Блинова более интересовала проблема не надзора губернатора, а надзора за губернатором, который он предлагал поручить судебным палатам9. Чиновник Земского отдела МВД и автор многих статей в либеральном журнале «Право» И.М. Страховский первостепенное значение уделял задачам освобождения губернатора от ведомственной зависимости, его заботило поднятие престижа этой должности10. С.А. Корф представил наиболее зрелую классификацию губернаторского надзора, выделяя четыре формы: начальственный надзор,
7 Гессен. В.М. Указ. соч. С. 34. 1 Там же. С. 34.
9 Блинов И.А. Указ. соч. С. 21, 320, 321.
10 Страховский И.М. Указ. соч. // Журнал Министерства юстиции 1913. № 7. С. 68.
пассивный надзор лишь за законностью действии, надзор пассивный с правом исправления и политический надзор. С.А. Корф считал, что «правительство встало на скользкий путь: надзор губернатора неизбежно должен был становиться все менее пассивным и все более активным»11. В своем труде исследователь показал, через какие формы надзора последовательно проходила власть губернатора и губернского правления. С.А. Корф высоко оценил сибирскую реформу, включившую «губернские советы в админи-
стративный строй взамен некоторых губернских присутствий» . В большинстве своем все юристы, государствоведы придерживались либеральных взглядов, тогда как в правительственных консервативных кругах преобладал взгляд на губернатора как на полного «хозяина губернии», что нашло подкрепление в официальном курсе на усиление роли губернатора.
Вопросы, связанные с изучением бюрократии, рассматриваются в работах Н.М. Коркунова и Н.И. Лазаревского, которые не только изучали функционирование органов управления, но и анализировали права и обязанности служащих местных учреждений. Составление общего исторического очерка чиновничества стало целью труда Е.П. Карновича, уделившего значительное внимание проблемам кадровой политики правительства13. Признав чиновничество «одною из необходимых сил в механизме каждого государственного управления», Е.П. Карнович заключил, что оно «дает чувствовать стране вредное свое влияние, когда является представителем не только правительственных, но и общественных сил»14. К осмыслению специфики бюрократии как особой группы и особого способа организации деятельности вплотную подошел профессор Казанского университета В.В. Ивановский в работе «Бюрократия как самостоятельный общественный
11 Корф С.А. Указ. соч. Т. I. С. 296.
12 Там же. С. 423.
13 Карнович Е.П. Русское чиновничество в былое и настоящее время. СПб., 1897. 128 с.
14 Там же. С. 11, 127.
класс»15. Он также уделил внимание характеристике особенностей сибирского управления16.
В дореволюционной историографии появляются серьезные исследования и по истории местного управления Сибири. Наиболее крупными достижениями в этой области стали труды В.И. Вагина и СМ. Прутчен-ко17. Используя архивные документы, В.И. Вагин представил состояние сибирского общества и управления накануне реформ 1822 г., впервые дал развернутый анализ «Сибирского учреждения», проследил судьбу реформированных М.М. Сперанским административных институтов. Отметив недостатки реформ (неудачу совещательных советов всех уровней и бюрократический характер преобразований), в целом, исследователь признал их благотворное влияние на все сибирское общество.
Чиновнику канцелярии Комитета министров СМ. Прутченко было поручено подготовить к публикации документы I и II Сибирских комитетов. Однако работа вышла за рамки заказного предназначения. Благодаря богатому фактическому материалу и глубине осмысления проблем сибирского управления, труд СМ. Прутченко стал важным этапом в историографии изучаемого вопроса. Признавая большую значимость правовой регламентации сибирского управления, автор видел причину низкой результативности реформ М.М. Сперанского в использовании чисто бюрократических подходов. Первостепенное значение для нашей работы имеет публикация документов II Сибирского комитета, разбиравшего как результаты ревизии Западной Сибири генерал-адъютантом Н. Н. Анненковым, так и отзывы на них.
Большой фактический материал содержится в работах официального историка Сибири В.К. Андриевича, который использует документы офи -
Пушкарева Г.П. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5. С. 79.
1 Ивановский В.В. Административное устройство наших окраин. Казань, 1891.47 с. 17 Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири с 1819 по 1822 гг.: в 2-х т. СПб., 1872. Т. I. 801 с. Т. И. 752 с; Прутченко СМ. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского государства. Истори-ко-юридические очерки: в 2-х т. СПб., 1899. Т. И. 515 с.
циального делопроизводства. Автор тщательно анализирует все законоположения, связанные с функционированием учреждений Тобольской губернии, деятельностью генерал-губернаторов и губернаторов, дает оценку сложившимся между ними взаимоотношениям. Он впервые публикует штатные расписания, обращает внимание на положение чиновничества18.
Значительная роль в критическом осмыслении состояния межгубернского и губернского уровней сибирского управления принадлежит областнической историографии. Эти вопросы были подняты Н.М. Дцринце-вым и Г.Н. Потаниным в 1870-е гг. в связи с обсуждением в правительственных кругах дальнейшей судьбы генерал-губернаторств19. Говоря о недостатках существующей генерал-губернаторской власти, представители областнического движения считали, что ее отмена может отбросить Сибирь к порядкам, царившим в ней до реформы М.М. Сперанского. Историю региона они рассматривали как историю завоевания колонии, полагая, что особые задачи в управлении краем состоят в удержании новых земель, усмирении инородцев, установлении отношений с азиатскими странами, колонизации территории и обеспечении ее продовольствием. По причине особой специфики края, считал Н.М. Ядринцев, «каждая власть, какая только не являлась в Сибирь, немедленно же в силу особых обстоятельств преображалась, усваивала самовластие и предавалась наживе»20. Идеолог сибирского областничества вскрыл пороки сложившихся при генерал-губернаторе И.Б. Пестеле порядков. Он признал неудачной и попытку М.М. Сперанского поставить администрацию в законные рамки и организовать местный независимый надзор. В какой-то мере, оправдывая реформатора, Н.М. Ядринцев также объяснял его неудачи местной управленческой спецификой.
18 Андриевич В.К. Сибирь в XIX в. СПб., 1889. Ч. I. Период от смерти императрицы Екатерины II до 1806
г. 424 с; Ч. II. Период от 1806 по 1819 г. 426 с.
19 См. Ремнев А.В. Взгляды Н.М. Ядринцева и Г.Н. Потанина на административное устройство Сибири в
начале 1870-х гг. // 280 лет Омску: история и современность (тезисы докладов и сообщений научной
конференции, посвященной 280-летию Омска). Омск, 1996. С. 55 - 59.
20 Ядринцев Н.М. Сибирь как колония: Современное положение Сибири. Ее нужды и потребности. Ее
прошлое и будущее. Тюмень, 2000. С. 300,306.
Стоит отметить реформаторский пафос и общую либеральную направленность областнического движения. Выход из основных управленческих противоречий виделся ими в усилении общественного элемента, признание которого «на Востоке по причине его отдаленности, отсутствия контроля и согласия в деятельности администрации, при отсутствии связи приезжих чиновников с местной средою ... может оказать услугу более важную, чем где-либо» . Эволюция взглядов областников на перспективы политического развития Сибири выразилась в переходе от радикального противопоставления Европейской России и Сибири к компромиссным предложениям, характерным для федералистских позиций .
Нравы сибирского чиновничества и результаты пестелевской политики подавления инакомыслящих были описаны в памфлете ссыльного де-
0"\
кабриста В.И. Штейнгеля . Местных краеведов Н.А. Абрамова, М.С. Знаменского в истории Тобольской губернии особенно привлекал период наместничества, которому с политической точки зрения была дана высокая оценка. Краеведы не только выразили романтические взгляды на сопровождавшееся небывалой торжественностью открытие новых учреждений, но и собрали важные архивные сведения о судьбе наместников, их резиденции и доставленного в Тобольск императорского трона24.
В дореволюционных публикациях юристов, государствоведов, чиновников проблемы организации губернского управления стали предметом специального исследования.. Практическая направленность придавала особую актуальность разработке вопроса о губернаторской власти. Достигнутые до 1917 г. результаты по систематизации основных законоположений, определявших порядок местного управления в конце XVIII - первой поло-
21 Там же. С. 367.
22 См. Шевягина Е.Ю. Взгляды сибирских областников на перспективы политического развития страны //
История и культура Сибири в исследовательском и образовательном пространстве. Материалы
Региональной научно-практической конференции, (к юбилею профессора Е.И. Соловьевой) / Под ред.
В.А. Зверева. Новосибирск, 2004. С. 247-251.
23 Штейнгель В.И. Сибирские сатрапы 1765 - 1819 // Исторический вестник. 1884. Т. XVII. С. 366 - 386.
24 Абрамов Н.А. О бывшем Тобольском наместничестве 1782 - 1797 гг. Чтения в Императорском обще
стве истории и древностей Российских. 1869. Кн. № 1. Раздел V. С. 15 - 22; Знаменский М.С. Несколько
слов об открытии Тобольского наместничества и первом наместнике // Адрес-календарь Тобольской гу
бернии на 1890 г. Тобольск, 1890. С. 253 - 256.
вине XIX вв.; многосторонний анализ правового и реального положения губернатора; теоретические разработки о задачах и формах организации надзора; выявление специфических черт русской бюрократии и выработка основных подходов к оценке сибирской реформы М.М. Сперанского являются для нас основополагающими в характеристике административного управления Тобольской губернии.
Второй историографический период наступил с утверждением марксистско-ленинской идеологии и классового подхода. В течение длительного времени исследователи обращались к проблемам местного управления лишь в связи с изучением некоторых аспектов внутренней политики, прежде всего, связанных с историей революционного движения, политической ссылки и карательной политики царизма25. В центре внимания находились вопросы обострения противоречий между властью и обществом. В оценке местных органов власти доминировал вырванный из контекста те-зис В.И. Ленина о губернаторе как «сатрапе» . Это был период фактического забвения данной тематики.
Третий период начался в 1960-е гг., когда в советской историогра-фии актуализировались исследования в русле двух отмеченных подходов . П.А. Зайончковский рассмотрел условия службы и состав высшей губернской бюрократии в XIX в. При этом он впервые использовал научный метод, основанный на комплексном анализе законодательных актов, формулярных списков, жандармских донесений и мемуарных источников. В 1960 г. его ученик Н.П. Ерошкин, охарактеризовав систему государственных учреждений императорской России, положил начало возрождению интереса к исследованию институтов власти . Под его руководством были
Гернет М.Н. История царской тюрьмы. М., 1961; Рындзюнский П.Г. Городское гражданство дореформенной России. М., 1958; Окунь СБ. Очерки по истории СССР. Вторая четверть XIX века. Л., 1957; Юшков СВ. История государства и права СССР. 4-е изд. М., 1964 и др.
26 Трушков С.А. Современная историография о характере губернаторской власти в России второй поло
вины XIX - начала XX вв. // Актуальные проблемы истории: Сборник статей. Киров, 2000. С. 34.
27 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.,1978. 288 с.
28 Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960.
417 с; Парусов А.И. Административные реформы в России первой четверти XIX в. в связи с экономиче
ской и социально-политической обстановкой: Автореф. дис. ... докт. ист. наук. Л, 1967. 60 с.
написаны первые советские учебники по истории государства и права . В 1970-е гг. поднимается проблема изучения личного состава государственного аппарата. В монографии СМ. Троицкого исследуется процесс формирования «дворянской бюрократии», состоявшей из руководителей и членов присутствий государственных учреждений30. Вопросы финансового управления поднимаются в работе А.П. Погребинского .
В 1970 - 1980-е гг. появляются первые специальные работы об управлении в Сибири . Диссертационное исследование Л.С. Рафиенко было посвящено истории управления Сибирью в 20 - 80-е гг. XVIII в. Она отметила тенденции усиления значения местных органов власти под воздействием специфических условий: отдаленности Сибири и почти полного отсутствия в ней помещичьего землевладения. Становление бюрократического аппарата абсолютной монархии сопровождалось, по заключению автора, унификацией и централизацией областного аппарата управления. Характеризуя институциональную структуру, Л.С. Рафиенко подвергла изучению компетенцию губернатора, дала оценку его роли в деятельности местных властей. Она также отметила социальную неоднородность сибир-ской бюрократии .
В диссертации и статьях В.В. Рабцевич анализируются вопросы пре -образования губернского управления в ходе реформ 1775, 1797, 1803 и 1822 гг. Автор впервые в советской историографии рассматривает особенности формирования аппарата управления абсолютной монархии на окраинах. К таким особенностям она относит «усиление роли главы администрации в системе органов местных учреждений, совершенствование кара-
29 Ерошкин Н. П., Куликов Ю.В., Чернов А.В. История государственных учреждений до Великой октябрьской социалистической революции. М., 1968. 368 с; Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800-1860). М., 1985. Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. М, 1974. 395 с.
31 Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России. М., 1954. 268 с.
32 Дамешек Л.М., Кузнецов А.С. Сибирская реформа 1822 г. // Очерки истории Сибири. Иркутск, 1973.
Вып. 3; Маркова И.Б. Вопросы организации управления Сибирью периода позднего феодализма в со
ветской историографии // Вопросы историографии Сибири и Алтая. Барнаул, 1988. С. 51-63; Копылов
А.Н. Управление и политика царизма в Сибири в период феодализма // Итоги и задачи изучения истории
Сибири досоветского периода. Новосибирск, 1971. С. 102 - 111.
33 Рафиенко Л.С. Компетенция сибирского губернатора в XVIII в.// Русское неподатное население Помо
рья и Сибири (Период феодализма). М., 1973. С. 364 - 379; Она же. Управление Сибирью в 20 - 80-е гг.
XVIII в.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Новосибирск, 1968. 31с.
тельных функций всей государственной организации и росте чиновничьей бюрократии», а также в развитии «финансово-хозяйственных функций коренной администрации»34. Совместно с В.Е. Зубовым В.В. Рабцевич определяет социальный состав сибирской администрации. Подводит итоги исследований диссертация В.Е. Зубова, где устанавливается специфика правового статуса сибирского чиновничества, анализируется штатная и реальная численность аппарата управления Западной Сибири, рассматривается состав низшего уровня гражданской службы35.
В рамках предложенной В.В. Рабцевич тематики, И.Б. Маркова рас-ширила хронологические рамки исследований . В ее кандидатской диссертации впервые в комплексе были рассмотрены три круга вопросов: деятельность высших и центральных органов власти (I и II Сибирских комитетов) по управлению Сибирью, государственно-правовые институты управления и состав местной администрации в Сибири. Однако вывод автора о специфическом характере сибирского управления, заключавшегося в создании совещательных органов власти, представляется спорным. В корректировке также нуждается и заключение И.Б. Марковой о том, что в 1820 - 1860-е гг. происходило законодательное расширение полицейской функции сибирских губернаторов .
34 Рабцевич В.В. Развитие местного управления Западной Сибири в 80-х гг. XVIII - первых десятилетиях
XIX веков // Из истории Западной Сибири. Научные труды НГПИ. Новосибирск, 1970. Вып. 45. С. 70 -
71.
35 Рабцевич В.В. Местное управление Западной Сибири в 80-х гг. XVIII - первой четверти XIX столетия:
Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Новосибирск, 1973; Она же. К вопросу о социальном составе сибирской
администрации в 80-х гг. XVIII - первой четверти XIX в. // Материалы научной конференции, посвящен
ной 100-летию Тобольского историко-архитектурного музея-заповедника. Свердловск, 1975. С. 50 - 55;
Зубов B.E., Рабцевич В.В. Крестьянский аспект демографического поведения представителей дорефор
менной сибирской бюрократии // Социально-демографическое развитие сибирской деревни в досовет
ский период. Новосибирск, 1987. С. 35 -42; Они же. Численность и социальная роль местной админист
рации в городе и деревне Сибири (к. XVIII - п. п. XIX в.) // Город и деревня Сибири досоветского перио
да в их взаимосвязи. Новосибирск, 1988. С. 32 - 45; Зубов В.Е. Административный аппарат Западной
Сибири конца XVIII - первой половины XIX вв.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Новосибирск, 1997. 27
с; Зубов В.Е. Реформа государственной службы в контексте модернизационных процессов в Сибири
конца XVIII - начала XX вв. // Сибирское общество в контексте модернизации XVIII - XX вв. Сборник
материалов конференции / Под ред. В.А. Ламина. Новосибирск, 2003. С. 296 - 304
36 Маркова И.Б. Вопросы организации управления Сибирью периода позднего феодализма в советской
историографии // Вопросы историографии Сибири и Алтая. Барнаул, 1988. С. 51 - 63; Она же. Губерн
ская администрация Западной Сибири в 20 - 60-е гг. XIX в. // Материалы XXI Всесоюзной научной сту
денческой конференции "Студент и научно-технический прогресс". История. Новосибирск, 1983. С. 49 -
53.
37 Маркова И.Б. Управление Сибирью в 20-60-е годы XIX в.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Ново
сибирск, 1985. С. 15,18.
Новыми подходами к изучению личного состава бюрократии Восточной Сибири в XVIII - начале XIX в. отличается монография Г.Ф. Быко-ни. Исследователь разработал вопрос об источниках комплектования классного чиновничества Средней Сибири, использовал критерий не только социального, но и территориального происхождения, учел класс чина и должности, проанализировал статистику случаев привлечения служащих к суду и следствию. Г.Ф. Быконя пришел к выводу о том, что доля сибирских уроженцев неуклонно росла, составив к концу XVIII в. 1/3 часть об-щей численности классной бюрократии . В 1980-е годы произошло еще одно важное событие: под руководством профессора Омского университета А.Д. Колесникова состоялась публикация документов, посвященных истории Тобольского наместничества39.
Из зарубежных авторов наибольшее значение имеют исследования М. Раева, посвященные М.М. Сперанскому и его реформам в Сибири40.
Третий период, таким образом, отличается от предыдущего возросшим интересом ученых к истории государственного управления. От дореволюционной историографии работы этого периода отличаются пристальным вниманием не только к структуре государственного аппарата, но и к социальному составу чиновничества, для изучения которого используются новые источники и современные методики. На смену преобладанию формально-юридических подходов исследования приходят методы историко-социологические. Важным достижением этого периода стало изучение административно-территориальной и институциональной структуры Сибири в конце XVIII - первой половине XIX вв., выявление специфических черт местного аппарата управления. Однако в сферу научного
38 Быконя Г.Ф. Русское неподатное население Восточной Сибири в XVIII - начале XIX в.: вв. (Фор
мирование военно-бюрократического дворянства). Красноярск, 1985. С. 168.
39 Описание Тобольского наместничества / Сост. А.Д. Колесников. Новосибирск: Наука, 1982. 320 с.
40 См.: Raeff М. 1) Siberia and the Reforms of 1822. Seattle, 1956; 2) Michael Speransky: Stalesman of imperial
Russia. 1772 - 1839. The Hague, 1969.
интереса не попали изложение основных этапов административной политики самодержавия в Сибири и всесторонняя характеристика института губернаторства, его взаимоотношений с ведомственными учреждениями.
Характерной чертой четвертого периода - постсоветской историографии - стало сближение позиций отечественных и зарубежных исследователей бюрократии на основе концепции М. Вебера и системного подхода. С конца 1980-х гг. изучение чиновничества было актуализировано в связи с применением новых методологических подходов41. В 1990-х гг. продолжались исследования в области формирования, социального состава, условий службы и корпоративного мировоззрения бюрократии42. М.М. Шумиловым была впервые осуществлена попытка всесторонне охарактеризовать институт губернаторов (1850-1880-х гг.), раскрыть их взаимоотношения с ведомственными учреждениями. Автор признает важность исследования не только проблемы децентрализации управления, но и его единства. Изучая губернаторский и вице-губернаторский корпус, М.М. Шумилов анализирует вопросы, связанные с продолжительностью службы высшего чиновничества43.
Во второй половине 1990-х гг. в центре внимания научного сообще -ства оказались вопросы поиска новых подходов к исследованию местного
Седов Л. Феномен бюрократии в историко-социологической перспективе // Мировая экономика и международные отношения. 1989. № 5. С. 70- 83; Чешков М. Концепция бюрократии: необходимость пересмотра // Мировая экономика и международные отношения. 1989. № 2. С. 73 - 89; Медушевский А.Н. Государственный строй России периода феодализма (XV-XIX вв.) (Зарубежная историография): Научно-аналитический обзор. М., 1989; Он же. Утверждение абсолютизма в России. Сравнительно-историческое исследование. М., 1994.
42 Иванов В.А. Губернское чиновничество 50-60-х гг. XIX в. в России: Историко-источниковедческие
очерки (по материалам Московской и Калужской губерний). Калуга, 1994; Писарькова Л.Ф. От Петра I
до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии // Отечественная история.
1996. № 4; Морякова О.В. Система местного управления России при Николае І. М., 1998. 272 с; Архипо-
ва Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII - XX века: Учеб
ное пособие. М., 1999. 230 с; Сергиенко В.А. Проблемы сословно-корпоративной эволюции и социаль
но-правового статуса сибирского чиновничества (1708 - февраль 1917 гг.): традиции отечественной ис
ториографии и основные источники // Социальные процессы. Кемерово, 1996. С. 79 - 83; Шепелев Л.Е.
Чиновный мир России: XVIII - начало XX в. СПб., 1999. 479 с; Орлова Г.А. Российская бюрократиче
ская ментальность (1801-1917 гг.): Автореф. дис.... канд. психол. наук. Ростов-на-Дону, 1999.24 с.
43 Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в. M.,
1991.218 с.
административного управления . Л.М. Лысенко рассмотрела институт губернаторства с момента его учреждения до 1913 г.45 Она провела сравнительный анализ кадрового состава губернаторов «по хронологическим точкам» (1708, 1754, 1786, 1800, 1803, 1825, 1837, 1895 и 1913 гг.). Значительный интерес для нашей работы представляют выводы автора о частоте сменяемости губернаторов, так как они позволяют выявить наиболее стабильные периоды губернаторской деятельности. Л.М. Лысенко упоминает и о передовом характере преобразований М.М. Сперанского в Сибири, сожалея, что Александр I не рискнул провести даже такую «весьма умеренную бюрократическую реформу местной власти» в остальных губерниях46. Ретроспективные исследования сибирских историков в эти годы были направлены на разрешение актуальных задач коренной реорганизации административной системы в России и определение новых принципов региональной политики. В центре исследований находилась знаковая фигура генерал-губернатора - проводника политики центра и координатора действий местных органов власти. Особый интерес представляют работы А.В. Ремнева, изучающего властные отношения центра и сибирского региона47. Ученого интересуют правительственные поиски сибирской управленческой модели. Он рассматривает взаимоотношения и разногласия цар-
44 Губернаторство в России: история, современность и перспективы // Вестник Московского университе
та. Серия 12. Политические науки. 1996. № 3. С. 3 - 21; Институт губернаторства в России: традиции и
современные реальности / Под ред. Н.С. Слепцова. М., 1997. 353 с; Институт генерал-губернаторства и
наместничества в Российской империи: в 2-х т. / Под ред. В.В. Черкесова. СПб, 2001. Т. 1. 456 с. Миро
нов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX века): Генезис личности, де
мократической семьи, гражданского общества и правового государства. СПб., 1999. Т. П.; Манько А.В.
Блюстители верховной власти. Институт губернаторства в России: Исторический очерк. М., 2004.240 с.
45 Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX вв.) М.,
2001.358 с.
46 Там же. С. 242.
47 Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика впервой половине XIX в. Омск, 1995.
237 с; Он же. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX веков.
Омск, 1997. 253 с; Он же. Управление Сибирью и Дальним Востоком в XIX - начале XX вв.: Учебное посо
бие. Омск, 1991. 88 с; Он же. К вопросу о периодизации административной политики самодержавия в Сибири
XIX - начала XX в. // Проблемы истории местного управления Сибири конца XVI - XX веков: Материалы
Четвертой региональной научной конференции 11-12 ноября 1999 г. Новосибирск, 1999. С. 36-42; Он же.
Дело Д.Н. Бантыш-Каменского // Известия Омского историко-краеведческого музея. 1993. № 2. С. 54 - 60; Он
же. Западно-Сибирские генерал-губернаторы первой половины XIX в. (Биографические очерки) // Страницы
исторического прошлого Омска (XIX - начало XX вв.): Краеведческий сборник / Под ред. А.П. Толочко. Омск,
1994. С. 5 - 31; Он же. Проконсул Сибири Иван Борисович Пестель // Вопросы истории. 1997. № 2. С. 141 -
149; Он же. Имперское управление азиатскими регионами России в XIX - начале XX веков: некоторые итоги
и перспективы изучения // Пути познания России: новые подходы и интерпретации. М.: МОНФ, 2001. С. 97-
125.
ских бюрократов разных уровней управления, чтобы увидеть общие проблемы региональной административной политики. В русле изучения этих проблем исследователь постоянно обращается к институту губернаторов, представляя яркие картины его взаимодействий с министрами, генерал-губернаторами, жандармами, ревизорами и местным чиновничеством. А.В. Ремнев оценил реформу М.М. Сперанского как попытку «перейти от традиционного патерналистски-прагматического правления к рациональной, правовой организации правительственного аппарата в Сибири»48. Исследователь впервые анализирует кадровую политику правительства по формированию бюрократического аппарата Сибири на протяжении всего XIX в., что для нашей работы также имеет основополагающее значение.
На рубеже веков А.В. Ремнев совместно с В.В. Рабцевич подвели итог и определили основные направления дальнейшего изучения административной политики самодержавия в Сибири. Авторы видят перспективы исследований в применении междисциплинарного подхода на стыке истории, права и политологии, в расширении понятийного аппарата за счет заимствований из административной науки и политологии49. В.В. Рабцевич не только призывает обратиться к новым подходам, но и создает информативную базу для дальнейших исследований. На основе систематизации данных сибирских штатных расписаний она составляет таблицы, отражающие динамику количества управленцев в 1782 - 1856 гг., «распределение функций по этажам управления, региональные нормы жалованья». Результаты статистических подсчетов автор предназначает для дальнейших исследований механизма осуществления власти, функций управления, способов повышения его эффективности, методов контроля в отдельные исторические эпохи. В.В. Рабцевич полагает, что путем выявления основных параметров «характеристики сибирского менеджмента» можно установить,
Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика впервой половине XIX в ... С. 234. 49 Рабцевич В.В., Ремнев А.В., Конев А.Ю. Итоги и проблемы изучения административной политики самодержавия в Сибири (XVII - начало XX вв.) // Культурное наследие Азиатской России. Материалы I Сибиро-Уральского исторического конгресса. (25-27 ноября 1997 г., г. Тобольск). Тобольск, 1997. С. 30 -34.
«как возникла до совершенства отработанная технология метаморфозы, суть которой - подмена первоначального замысла при проведении реформ»50.
Сибиреведческие исследования в области функционирования местных органов власти обогащаются анализом влияния личностного фактора на специфику управленческого стиля, на мотивы и сущность кадровой политики конкретных администраторов. Обращаясь к детальному изучению высшего слоя провинциальной администрации Восточной Сибири в середине XIX в., Н.П. Матханова использует два типа стратификационных систем: этакратический и культурно-нормативный. В рамках первой системы она применяет как официальные, так и неофициальные критерии стратификации, что позволяет по-новому определить состав реальной административной элиты. В соответствии с культурно-нормативной стратификацией автор выделяет в составе администрации социокультурные группы, присущие их членам нормы поведения и системы основных ценностей и приоритетов51.
В 1990-х гг. появился ряд исследований биографического характера о сибирских администраторах . Биографическая часть книги «Сибирские и тобольские губернаторы» сопровождается документальными материалами, характеризующими деятельность конкретного администратора.
На примере обширного биографического материала (сведения о 1598 лицах) М.О. Акишин прослеживает эволюцию состава сибирского чинов -
Рабцевич В.В. Государственные учреждения дореформенной Сибири (последняя четверть XVIII - первая половина XIX вв.: Справочник. Челябинск, 1998. С. 6.
51 Матханова Н.П. Генерал-губернаторы Восточной Сибири середины XIX века: В.Я. Руперт, Н.Н. Му
равьев-Амурский, М.С. Корсаков. Новосибирск:, 1998. 428 с; Она же. Высшая администрация Восточ
ной Сибири в середине XIX в. (конец 1830-х - середина 1860-х годов): Автореф. дис. ... докт. ист. наук.
Новосибирск, 1999; Она же. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX в.: Проблемы
социальной стратификации. Новосибирск, 2002. 250 с.
52 Бердников Л.П. Вся красноярская власть. Очерки истории местного управления и самоуправления.
(1822 - 1916). Красноярск, 1995; Сибирские и тобольские губернаторы: исторические портреты, доку
менты / Под ред. В.В. Коновалова. Тюмень, 2000. 577 с; Выдающиеся губернаторы тобольские и сибир
ские / Сост. С. Пархимович и С. Туров. Тюмень, 2000.488 с.
ничества на протяжении всего XVIII века . Автор доказывает, что особенности социального состава населения Сибири влияли на кадровую политику и привели к более быстрому, чем в Европейской России, складыванию в крае «всесословной» патримониальной бюрократии. Изучение эволюции структуры государственного аппарата Сибири привело М.О. Акишина к выводу о том, что бюрократизация вела не к ликвидации сословного самоуправления, а к рационализации его организации и деятельности, и к усилению контроля. В работе Н.В. Середы основное внимание уделено отношениям наместнического правления с органами самоуправления (на примере Тверской губернии)54.
Важной вехой общероссийской историографии и сибиреведческих исследований в последние годы стало появление работ, расширивших круг изучения институтов власти. Предметом специального рассмотрения ученых стали не только институты генерал-губернаторства и губернаторства, но и отдельные учреждения разных уровней власти55. Наметились интересные подходы, состоящие в попытке «исследовать подчинявшиеся губернатору учреждения системно»56. Появились новые попытки проанализировать основные положения административной реформы М.М. Сперанского в Сибири. Идея этой реформы, по мнению СИ. Сперанского, «соответствовала уровню самых глубоких теоретических воззрений на основы государственного управления, характерных для первой половины XIX в.». Оценивая новый статус губернаторской должности, автор видит его поло -
Акишин М.О Деспотизм и просвещение: борьба с должностной преступностью и проведение губернской реформы в Сибири (1776 - 1781) // Проблемы истории местного управления Сибири конца XVI -XX веков. Материалы Четвертой региональной научной конференции. Новосибирск, 1999. С. 162 - 170; Он же. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII в.: структура и состав государственного аппарата. Новосибирск: «Древлехранилище», 2003. 408 с; Он же. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII в.: структура и состав государственного аппарата. Автореф. дис. ... докт. ист. наук. СПб.,
2003. 39 с.
54 Середа Н.В. Реформа управления Екатерины Второй: источниковедческое исследование. М., 2004.
446 с.
55 Власть в Сибири. XVI - начало XX века. Межархивный справочник. Новосибирск, 2002; Палин А.В.
Томское губернское управление (1895 - 1917 гг.): структура, компетенция, администрация. Кемерово,
2004. 188 с; Записка о Тобольской казенной палате / Авторы вступительной статьи: B.E Зубов, А.К. Ки
риллов. Новосибирск, 2005. 100 с.
Любичанковский СВ. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Оренбург, 2003. С. 11.
жительные моменты в правовом ограничении произвола власти, но не отмечает коренного изменения функции - преобразования сибирского гу-бернатора в орган надзора . И, наконец, в последние годы литература по истории создания и функционирования губернского управления в Сибири
в 1708 — 1822 гг. была подвергнута комплексному анализу .
Таким образом, мы можем констатировать, что предшествующей историографической традицией разработана методология и методика исследований государственных структур, накоплен большой и разносторонний опыт в изучении второй составляющей губернского аппарата - чиновничества. Эта тема находится на стадии рассмотрения различных отрядов бюрократии и выявления региональных особенностей59. Специальных исследований высшего и среднего звеньев тобольской губернской администрации не проводилось. Хотя социологическому анализу корпуса губернаторов и было уделено значительное внимание, но оно концентрировалось преимущественно на второй половине XIX - начале XX в.60 Ограниченность используемой источниковой базы затрудняет исследование губернаторского корпуса России первой половины XIX в. Возможно, дальнейшие исследования в этом направлении пойдут от частного к общему, и фрагменты отдельных рассмотрений социального облика начальников губерний послужат формированию общей картины изменений в составе высшей бюрократии России этого периода.
Изучение первой составляющей - истории губернских институтов власти - существенно отстает от освещения темы чиновничества. Вопрос об особенностях эволюции губернаторской власти в Сибири на фоне исторической эпохи конца XVIII - первой половины XIX вв. нам представляет-
57 Сперанский СИ. Практика регионального управления М.М. Сперанского (1816-1821 гг.) // Государ
ство и право. 2003. № 5. С. 76 - 84.
58 Кошкаров А.Ю. Российская историография губернского управления в Сибири в 1708 - 1822 гг. Авто-
реф. дис. ... канд. ист. наук. Тюмень, 2003.24 с.
Козельчук Т.В. Чиновничество Тобольской губернии во второй половине XIX - начале XX века как социальный слой. Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Курган, 2002.23 с.
60 Раскин Д.И. Специализация высшей российской бюрократии XIX - начала XX в.: образование, профессиональный опыт, продвижение по службе // Из глубины времен. СПб., 1994. Вып. 3; Куликов СВ. Социальный облик высшей бюрократии России накануне Февральской революции // Из глубины времен. СПб., 1995. Вып. 5. С. 3-46; Роббинс Р. Сатрапы? Вице-короли ? Губернаторы // Родина. 1995. № 6. С. 27-32.
ся недостаточно разработанным. Имеющаяся в историографии оценка правового положения тобольского губернатора после реформы М.М. Сперанского не лишена спорных моментов. Вопросы организации и функционирования губернских учреждений означенного периода и их взаимоотношений с губернатором не являлись темой специального исследования.
Объектом диссертационного исследования являются институты губернского управления в конце XVIII - первой половине XIX в.
Предмет исследования — . эволюция административно-территориальных и институциональных структур и состава чиновничества под воздействием политики самодержавия в области организации государственного управления Тобольской губернии. В центре внимания при этом оказались такие административные учреждения как губернское правление, казенная палата и приказ общественного призрения. Деятельность генерал-губернаторов а также остальных административных (врачебной управы, прокурорской части, приказа о ссыльных), и судебных учреждений рассматривалась только в связи с общей эволюцией взаимоотношений межгубернских и губернских структур власти.
Институциональный аспект исследования предполагает изучение «техники» государственного управления. Этим объясняется пристальное внимание не только к структуре губернских учреждений, но и их функционированию, организации делопроизводства, как элементу рационализации управления.
Актуальность и состояние изученности проблемы обусловили цель данного исследования - определить и дать характеристику основных этапов в организации губернских институтов управления конца XVIII - первой половины XIX вв. (на примере Тобольской губернии).
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- установить специфику реализации правительственных реформ в Тобольской губернии;
выявить принципиальные особенности организации губернаторской власти и специфику ее взаимоотношений с генерал-губернатором и с административными органами одной из сибирских губерний — Тобольской;
дать социокультурную характеристику руководящего состава администрации Тобольской губернии по ведомственным группам;
- проанализировать влияние кадровой политики самодержавия в Си
бири на изменение состава администрации Тобольской губернии.
Хронологические рамки работы включают конец XVIII - первую половину XIX вв., что позволяет проследить динамику управленческих процессов, начиная с создания структуры отраслевых учреждений в Тобольской губернии. Реформа Екатерины II 1775 г. создала новый тип губернского устройства на основе идей «Просвещенного абсолютизма». «Учреждением о губерниях» вводился новый принцип формирования административно-территориальных объединений, изменялась роль губернии и ее учреждений, расширялся состав бюрократического аппарата. Открытие Тобольского наместничества и новых учреждений состоялось 30 августа 1782 г. Отмеченная дата является нижней временной границей работы. Выбор верхней границы обусловлен существующей периодизацией региональных управленческих процессов в Сибири. Если начало XIX в. совпало с попытками упорядочить ее управление, что и было закреплено в «Сибирском учреждении» 1822 г., то середина века ознаменовалась новым всплеском правительственного и общественного внимания к азиатским регионам империи. Об оживлении действий в этом направлении свидетельствовали ревизия 1851 г., учреждение II Сибирского комитета, попытка разработки комплексной программы освоения Сибири .
Территориальные рамки диссертации охватывают Тобольскую губернию, границы которой на протяжении отмеченного периода менялись.
Ремнев А.В. К вопросу о периодизации административной политики самодержавия в Сибири XIX -начала XX в. // Проблемы истории местного управления Сибири конца XVI - XX веков: Материалы Четвертой региональной научной конференции 11-12 ноября 1999 г. Новосибирск, 1999. С. 39,40.
До отделения самостоятельной Томской губернии в 1804 г. Тобольская губерния включала основную часть территории Западной Сибири. После 1804 г., когда ее административные рамки в первой половине XIX в., в основном, определились, губерния стала граничить на западе с Архангельской, Вологодской, Пермской и Оренбургской губерниями, на юге с кочевьями киргиз-кайсацкой орды, на востоке с Томской губернией. В 1822 г. из состава губернии была выделена самостоятельная Омская область, просуществовавшая до 6 апреля 1838 г., когда было учреждено пограничное управление сибирскими киргизами62.
Методологической основой диссертации стала теория модернизации, предложенная М. Вебером и получившая дальнейшее развитие в трудах современных исследователей63. Основу их взглядов составляет измененный вариант теории модернизации, который постулирует сознательное саморазвитие традиционных обществ и их институтов. Отмечается, что последние не только могут эволюционировать, но и обладают важными адаптивными возможностями под воздействием определенных обстоятельств.
Политический аспект теории модернизации предполагает постепенную трансформацию принципов и форм управления, упорядочивание ад-министративно-политических границ, централизацию и унификацию социально-политических институтов, организацию административно-территориального устройства. Модернизация государственного аппарата находит наиболее четкое выражение в новых принципах его построения — институционализации, повышении эффективности путем рационализации бюрократии. Рациональная организация власти опирается на определенную систему общих правил и норм, намеренно установленных с известной разумной целью. При изучении перехода от традиционной организации управления со свойственными ей патернализмом и клиентальными отно-
Безвиконная Е.В. Административная политика самодержавия в Степном крае (20 - 60-е гг. XIX в.): Автореф. дис.... канд. ист. наук. Омск, 2002.
63 Каппелер А. Россия - многонациональная империя: возникновение, история, распад. М., 2000. 344 с; Каспэ СИ. Империя и модернизация. Общая модель и российская специфика. М., 2001.256 с.
шениями к его рациональной организации ключевыми проблемами становятся компоненты административной системы - институты и бюрократия. Модернизация, таким образом, предполагает не только совершенствование управленческих институтов, но и рационализацию бюрократии за счет ее специализации, повышения образовательного уровня, социальной мобильности и т.д.
Опираясь на предшествующий опыт, мы рассматриваем преобразования управления в ходе губернской реформы Екатерины II и «Сибирское учреждение» М.М. Сперанского с точки зрения модернизации традиционного государства, как попытку преодолеть отсталость страны путем выработки более эффективных методов государственного управления. В основе исследования лежит концепция преемственного, поступательного развития русской административной системы, начиная с эпохи Петра I. Влияние идеологии Просвещения на организацию административной системы усматривается в ее рационализации и модернизации по европейскому образцу. Сословная, патерналистская монархия Екатерины II в первой половине XIX в. трансформировалась в бюрократическую. Введенные Петром І в государственное устройство принципы камерализма оказались многократно усиленными политикой Александра I и Николая I, направленной на возрастание регулятивной роли права, используемого для повышения эффективности бюрократического аппарата. Однако живучесть старых институтов и моделей поведения в значительной степени скорректировали достигнутые на пути модернизации и бюрократизации результаты. Противоречивость поведения бюрократии заключалась в том, что, с одной стороны, она гарантировала технологическую рациональность, а, с другой, вынуждена была следовать уже сложившимся традициям, парализуя реформы и снижая их эффективность64.
Следуя сложившейся со времени научных открытий немецкого социолога М. Вебера традиции, мы подразумеваем под государственной бю-
Нестик Т.И. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. 1998. № 2. С. 52.
рократией одновременно и институализированную общность людей, функционирующую в рамках целенаправленно созданных организаций и соответствующего нормативного порядка, и саму систему таких организаций с ярко выраженным разделением функций, формализованным характером отношений и иерархическим строением. Сформулированные М. Вебером основные принципы бюрократической организации стали теми методологическими посылками, которые превратили бюрократию в самостоятельный объект исследования65.
При изучении бюрократии использовался структурно-функциональный анализ, один из подходов которого (структурный) идет от анализа отдельных структур к обнаружению выполняемых ими функций. Другой (функциональный) подход постулирует определенную совокупность функциональных требований и затем выявляет различные структуры, осуществляющие эти функции. Принцип функциональной целесообразности был пересмотрен и дополнен в 1940 г. Р. Мертоном, который указал, что изучение бюрократических организаций должно обязательно включать анализ скрытых последствий социальных взаимодействий (латентных функций) и откровенно дисфункциональных явлений. Методологический подход Р. Мертона был положен в основу изучения таких дисфункциональных явлений, как коррупция66.
Изучение специфических черт государственных учреждений предполагает использование системного подхода, рассматривающего организации как открытые образования, связанные множеством нитей с внешним миром, а потому вынужденные реагировать на изменения во внешней среде.
В работе мы используем комбинированное изучение нормативных актов, государственных учреждений и социальных структур. Такой научный метод получил название «единого историко-социологического подхо -
Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5. С. 77. "Там же. С. 80-81.
да». При рассмотрении губернской администрации структурно-функциональный подход был дополнен историко-генетическим. Синтез этих двух методов, по мнению А.Н. Медушевского, позволяет «более четко определить степень зрелости бюрократии (т.е. приближение ее к рациональному идеалу)»67.
Среди специальных методов следует, прежде всего, отметить исторический подход - изучение изменяющихся во времени явлений в хронологической последовательности событий. Формально-юридический метод позволяет провести анализ правовых форм действительности. Просопо-графический метод, или метод коллективной биографии, состоит во всестороннем изучении личного состава какого-нибудь учреждения за определенное время его существования для получения выводов о самом этом учреждении . Применение этого метода в совокупности с биографическим подходом в изучении высшего губернского чиновничества дало возможность представить не только динамику численности местной администрации, но и проанализировать качественные изменения в ее составе.
По справедливому замечанию Г.В. Пушкаревой, «бюрократия не укладывается полностью ни в одну из методологических схем»69. Ученым XXI века модернизационная парадигма уже представляется ограниченной, пытающейся «втиснуть все многообразие социального бытия в иллюзорный зазор между понятиями «реформы» и «контрреформы». Исследователи вплотную подошли к изучению власти как технологии, к «концептуализации самого понятия монархии» - выявление ее автономного пространства, которое «нельзя смешивать с бюрократическими и сословными институтами»70. Исследователи предлагают использовать понятие сценария, что «в анализе даже хрестоматийно известных событий может стать эффективным методологическим инструментом и по-новому осветить мотивы,
Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. Сравнительно-историческое исследование. М., 1994. С. 32, 83.
68 Медушевский А.Н. Государственный строй России периода феодализма (XV - XIX вв.) (Зарубежная
историография). М., 1989. С. 12.
69 Пушкарева Г.В. Указ. соч. С. 77.
70 Андреев Д.А. Указ. соч. С. 97.
логику, цели деятельности монарха» . Такой подход позволяет понять, почему формируемая как опора власти бюрократия превратилась в антипод абсолютной монархической власти, а ее агенты - чиновники превратились в «расхитителей самодержавия».
Источниковая база работы обусловлена выбором предмета изучения и поставленными задачами. Источники, ставшие основой настоящего исследования, типологически можно представить следующим образом: 1) законодательные и нормативно-правовые акты, 2) материалы официального делопроизводства, 3) источники личного происхождения. Важнейшим источником являются законодательные акты, создававшие нормативную базу для деятельности губернских учреждений и определявшие положение чиновников: «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи, в коих столицы» 1775 г., «Общее губернское учреждение», «Устав о службе гражданской по определению от правительства», в которых устанавливалась общая структура и функции учреждений, и определялось положение служащих. Этапным законодательным комплексом, определившим правовую структуру сибирского управления, функции учреждений, положение местных чиновников, стало «Учреждение управления сибирских губерний и областей» 1822 г. и его последующие переиздания. К этой группе источников относится «Полное собрание законов Российской империи», своеобразным путеводителем по которому служит составленный В.И. Межовым указатель законоположений, касавшихся сибирского управления . В отличие от законодательных сводов, собрание законов является более разносторонним источником. Включая повременно изданные законы, оно не только фиксировало действующие правила, но также отражало процесс нормотворчества. Для истории реформирования тобольских губернских учреждений периода важнейшим источником является «Полное собрание законов Российской империи». Полезным оказалось и при-
Долбилов М.Д. Р.С. Уортман. Сценарии власти. Миф и церемония в истории русской монархии // Отечественная история. 1998. № 6. С. 180.
72 Сибирская библиография. Указатель книг и статей о Сибири / Сост. В.И. Межов: в 3-х т. СПб.: И.Н. Скороходов, 1891. Т. III. 491 с.
влечение опубликованных проектов Комитета, учрежденного 6 декабря 1826 г., среди которых особый интерес представляют взгляды М.М. Сперанского на дальнейший ход преобразований губернского управления в Европейской России . Привлекались в работе над диссертацией и циркуляры министерств, губернаторов, сенатские разъяснения.
Материалы официального делопроизводства подразделялись в середине XIX в. на четыре рода: «а) на дела и бумаги, составляющие внутреннее письмоводство присутственных мест канцелярские дела и бумаги; б) на дела и бумаги, употребляемые во взаимной переписке присутственных мест и властей - сношения; в) на дела и бумаги, подаваемые частными лицами в присутственные места и властям — просительские дела и бумаги; г) на дела и бумаги, составляемые по добровольному соглашению частными лицами между собою ... - акты и договоры обязательные»74. В качестве источника нами использовались две первых группы дел. Из четырех родов канцелярских дел и бумаг75 исследовались преимущественно «заключительные или определительные бумаги». Из «заключительных документов» центральных учреждений привлекались журналы I Сибирского комитета (РГИА. Ф. 1264). В научный оборот был включен ряд журналов местных коллегиальных учреждений - совета Главного управления Западной Сибири (ГАОО. Ф. 3), Тобольского губернского совета (ГУТО ГА в г. Тобольске. Ф. 152), губернского правления (ГУТО ГА в г. Тобольске. Ф. 341, 329) и тобольского губернатора (ГУТО ГА в г. Тобольске. Ф. 479). Особенность коллегиального делопроизводства состояла в том, что в последнем документе перечислялись «все бумаги, подавшие повод к ее составлению», их содержание (по возможности слово в слово), потом излагалась предшествовавшая переписка и делалось заключение с выпиской из законоположе-
Проект учреждения для управления губерний, составленный Сперанским // Сборник Императорского русского исторического общества. СПб., 1894. Т. 90. С. 274 - 358.
Варадинов Н.В. Делопроизводство или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел, с приложением к оным образцов и форм. СПб., 1857. С. 13.
75 Собственно канцелярские дела и бумаги подразделялись на: входящие, докладные, заключительные или определительные и исходящие. - Там же. С. 13.
ний, на которых основывались выводы. Таким образом, заключительные журналы перечисленных учреждений являются уникальным комплексным источником, включающим документы всех родов делопроизводства (сношения, просительские дела и частные акты). Постепенно раскрывая весь ход дела, этот источник позволяет наблюдать за процессом принятия решений, за механизмом управления.
Основу комплекса материалов официального делопроизводства составляют журналы Тобольского губернского правления, которые, на наш взгляд, еще недостаточно введены в научный оборот. Это многоплановые и сложные делопроизводственные документы. Изучение журнальных постановлений за период 1860 - 1894 гг. предполагает знакомство со структурой губернского правления, системой распределения дел по отделениям и столам. При работе с документами более раннего периода следует учитывать, что в основу журнальной структуры была положена не тематическая подборка дел, а принцип подчиненности учреждений и лиц. Из решенных статей формировались разделы со следующими заголовками: указы (от мест высших), сообщения (от мест равных), рапорты (от мест подчиненных). Данная структура способствует рассмотрению властных отношений, но затрудняет тематические исследования. Обнаружение документа по заданной теме среди более чем 50000 страниц журнальных постановлений за год, является довольно сложной задачей. Отмеченный источник не только раскрывает особенности делопроизводства губернского правления, но и характеризует специфику функционирования системы сибирско-го управления . Наиболее ценными для нас материалами, содержавшимися в журналах учреждений всех трех уровней, стали заключения различных ревизий, вскрывавших недостатки работы административных структур. Отдельную подборку документов представляют материалы ревизии генерал-адъютанта Н.Н. Анненкова в 1851 г. (ГАОО. Ф. 3. Оп. 2. Д. 2878,
76 Гриценко Н.В. Журналы Тобольского губернского правления как исторический источник // Вестник Омского университета. Омск, 1997. Вып. 4. С. 57 - 60.
2890, 3110), подведшей итог четверть вековой деятельности губернских учреждений на основе «Сибирского учреждения» 1822 г. Изучив архив Тобольского губернского правления, его председатель А.И. Дмитриев-Мамонов сообщил на страницах местной периодической печати некоторые
подробности о ревизии М.М. Сперанского .
Из документов, характеризующих взаимные отношения присутственных мест и властей, особый интерес представляет переписка министров внутренних дел Д.Н. Блудова и А.Г. Строганова с генерал-губернатором Западной Сибири П.Д. Горчаковым по поводу применения в Сибири Наказа гражданским губернаторам 1837 г. и Учреждения губернских правлений 1845 г. Переписка находится в фонде Департамента исполнительной полиции МВД (РГИА. Ф. 1286). Переписка характеризует особенности сибирской управленческой модели, позволяет выявить личные позиции главных действующих лиц сибирской административной политики самодержавия.
Важнейшим официальным источником являются отчеты тобольских губернаторов за 1804 - 1827 гг., которые хранятся в фонде Совета министра внутренних дел (РГИА. Ф. 1281), и генерал-губернаторские отчеты за последовавший период из фонда Главного управления Западной Сибири (ГАОО. Ф. 3). Информационным возможностям всеподданнейших отчетов, в том числе и для исследования местного управления и чиновничества, в литературе дана высокая оценка78. Рассматривая основные формы губернаторской отчетности, М.М. Шумилов подчеркнул, что годовые отчеты являются одним из «важнейших элементов механизма государственного управления». Он доказал, что отчеты (1850 - 1880-х гг.) «в основном отражают позицию местной администрации, в первую очередь, губернаторов»79. Сравнивая губернаторские отчеты начала XIX в. с аналогичной до-
77 Исторический обзор губернии // Памятная книжка Тобольской губернии на 1884 год / Сост. А.И.
Дмитриев-Мамонов и К.Н. Голодников. Тобольск, 1884. С. 68 - 124.
78 Дятлова Н.П. Отчеты губернаторов как исторический источник // Проблемы архивоведения и источни
коведения. Л., 1964; Матханова Н.П. Губернаторские отчеты и жандармские донесения как источник по
истории российского провинциального чиновничества середины XIX в. // Источники по русской истории
и литературе: Средневековье и Новое время. Новосибирск, 2000. С. 204 - 236.
79 Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - нач. 80-х гг. XIX в.: Авто-
реф. дис. ... докт. ист. наук. СПб., 1992. С. 9,42.
кументацией второй четверти века, можно сделать вывод об усилении формального характера делопроизводственной отчетности. Ранние отчеты таких губернаторов как Б.А. Гермеса, A.M. Корнилова, А.С. Осипова отли-чаются своей пространностью и ярким выражением позиции авторов . Они представляют не только разносторонние сведения о государственном хозяйстве и благоустройстве, и их усовершенствовании, но и в значительной степени характеризуют личность губернатора. С другой стороны, отчеты 1830 - 1840-х гг. содержат более значительное количество статистических сведений и являются важным источником для установления численности губернского звена чиновничества. Однако попытка ввести эти данные в научный оборот натолкнулась на проблему их разнородности и неясности критерия определения состава членов присутствий губернского ведомства. В указанные годы в отчетах появляется графа «О состоянии присутственных мест», которая освещает вопросы развития делопроизводства и с формальной точки зрения характеризует функционирование учреждений.
Уникальным источником, характеризующим управленческий персонал Тобольской губернии в 1833 - 1851 гг., являются жандармские донесения, которые стали инструментом независимого высшего надзора. Донесения жандармских штаб-офицеров в III Отделение СЕИВК (Собственной Его Императорского Величества канцелярии) в силу возникшего недоверия правительства к официальным источникам, стали важным каналом информации (ГАРФ. Ф. 109). Они содержали самые разнообразные сведения о чиновничьих пороках. При обращении к этому источнику, включавшему противоречивые доносы и интриги, зачастую невозможно восстановить реальную картину. Следует учитывать, что донесения жандармов являются ярким показателем сложности управленческих задач, с которыми приходилось сталкиваться самодержавию. Для нашей работы имеет значение и то, что именно этот источник информации неоднократно становился
РГИА.Ф. 1281. Оп. 11. Д. 149, Л. 151.
решающим при определении императором судьбы того или иного губернатора.
Первостепенное значение для определения социокультурного облика администрации Тобольской губернии имеют формулярные списки, содержащие сведения о возрасте, образовании, происхождении, вероисповедании, основных вехах карьеры, семейном и имущественном положении. Ординарность обстоятельств происхождения, однотипность формулярных списков отвечают всем требованиям для применения выборочного метода
исследования . Нами проанализировано 220 формуляров членов тобольских губернских присутствий. При отсутствии необходимых формулярных списков данные о чиновниках были восполнены по официальным спискам о служащих в губернском правлении и казенной палате за разные годы,
материалами наградного характера, а также по справочным изданиям .
Третью группу источников составляют материалы личного происхождения. В воспоминаниях современников содержатся ценные сведения о взглядах, поступках, материальном положении и неформальных отноше-ниях деятелей администрации . Среди источников мемуарного характера, которые были привлечены при изучении нашей темы, особое значение имеют воспоминания П.А. Словцова84. Значение «Прогулок вокруг Тобольска в 1830 г.» не ограничивается описанием окрестностей, автор рассуждает о судьбах коренных народностей, о положении крестьянства, об экономическом развитии края. В его литературное по жанру произведение краеведение вошло как неотъемлемая составная часть, что отражало спе-цифику развития литературы на данном этапе . Давая высокую оценку новым екатерининским учреждениям и реформе М.М. Сперанского, автор с
81 Иванов В.А. Указ. соч. С. 9 - 36; Козельчук Т.В. Некоторые методические проблемы использования
формулярных списков при анализе российской бюрократии (на примере чиновничества Тобольской гу
бернии во второй половине XIX - начале XX вв. // Документ. Архивный документ. Исторический источ
ник. Материалы региональной научно-практической конференции. Тюмень, 2002. С. 20 - 29.
82 Русский биографический словарь. СПб, 1900; Сибирские и тобольские губернаторы: исторические
портреты, документы / Под ред. В.В. Коновалова. Тюмень, 2000.
83 Вигель Ф.Ф. Записки: в 2-х кн. М., 2003.Т. 1. 608 с; Дневник Александра Васильевича Никитенко //
Русская старина. 1889. Октябрь. С. 103 - 122.
84 Словцов П.А. Прогулки вокруг Тобольска в 1830 г. М., 1834. 202 с.
85 Постнов Ю.С. Русская литература Сибири первой половины XIX в. Новосибирск, 1970.404 с.
грустью вспоминал о традиционных нравах: «Сколько поругано у нас утешных истин, сколько затуманено наследственных радостей, этим отважным умствованием XVIII века, этим глубокомыслием последней гер-манской философии» .
Значительный интерес для оценки последствий сибирских реформ представляют воспоминания чиновника особых поручений при тобольском губернаторе Я.С. Скропышева, который прибыл в Сибирь в марте 1855 г. и стал верным помощником В.А. Арцимовича . Воспоминания Я.С. Скропышева «Тобольская губерния в пятидесятых годах» - уникальный комплекс источников, посвященных памяти тобольского губернатора В.А. Арцимовича88. Воспоминания строго документированы и практически лишены эмоциональных авторских оценок. Характеристика губернаторской деятельности В.А. Арцимовича основана на изложении содержания его всеподданнейших рапортов, записок об улучшении управления, об усилении губернаторской власти и т. д. Помимо официальных документов в комплекс воспоминаний включено эпистолярное наследие выдающегося государственного деятеля: переписка с тестем сенатором В.М. Жемчужни-ковым, шурином В.М. Жемчужниковым, министром внутренних дел С.С. Ланским, генерал-губернатором Г.Х. Гасфортом и др. Приведенные письма характеризуют не только работу, но и личную жизнь тобольского губернатора. В одном из писем В.М. Жемчужникова описывается приезд в Тобольск: «Занятый нами губернаторский дом - без казенной мебели и полон клопами. Пока употребляю для очищения своих комнат только пер-сидский порошок, но боюсь, что его недостаточно» . Наконец, в комплекс включены и собственно мемуарные воспоминания - беспристрастное и лаконичное освещение достигнутых губернаторских успехов: завершение
86 Там же. С. 88.
87 В 1858 г. вслед за губернатором В.А. Арцимовичем Я.С. Скропышев уехал из Тобольской губернии,
куда он вернулся в 1862 г. уже в качестве председателя казенной палаты. 11 ноября 1866 г. он навсегда
покинул Сибирь, став управляющим Харьковской казенной палатой. - Тобольские губернские ведомости.
1866. 17 декабря.
88 Скропышев Я.С. Тобольская губерния в пятидесятых годах // Виктор Антонович Арцимович. Воспо
минания. Характеристики. СПб., 1904. С. 13 - 102.
89 Там же. С. 18.
строительства нового тюремного замка, возобновление деятельности губернского статистического комитета и т. д. Таким образом, благодаря Я.С. Скропышеву мы имеем многогранный и, безусловно, достоверный источник, характеризующий особенности положения губернатора в сибирском регионе.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые комплексному исследованию подвергнуты институты губернского уровня управления на протяжении длительного исторического периода. Это позволило на примере Тобольской губернии поставить и решить ряд оригинальных задач в изучении исторического опыта регионального управления Российской империи в конце XVIII - первой половине XIX вв. В диссертации впервые получили освещение вопросы, связанные с определением специфики реализации правительственных реформ в одной из сибирских губерний, существенно скорректировано понимание основных особенностей организации губернаторской власти в Сибири, выделены периоды во взаимоотношениях межгубернского и губернского уровней управления, определены особенности губернского институционального устройства, установлены основные количественные и качественные параметры в характеристике губернского аппарата. Результаты исследования позволяют во многом по-новому представить управленческую специфику Тобольской губернии и особенности исторически сложившихся взаимоотношений губернаторской власти с генерал-губернаторской и с губернскими учреждениями.
Практическая значимость работы заключается в востребованности исторического опыта организации регионального управления Российской империи. Как позитивные, так и негативные результаты организации и функционирования губернаторской власти, губернских учреждений могут быть учтены в современном государственном строительстве. Основные положения работы окажутся полезными в научных исследованиях по истории государственного управления, при подготовке учебных пособий и лекционных курсов по истории государства и права и истории Сибири.
Апробация работы. Положения диссертации обсуждались на региональной конференции в Новосибирске (1999 г.) и в Тобольске (2000 г.). Материалы биографического характера, а также данные об истории губернских учреждений были востребованы при составлении справочных изданий: Сибирские и тобольские губернаторы (Тюмень, 2000.), Власть в Сибири. XVI — начало XX века. (Новосибирск, 2002.), Большая Тюменская энциклопедия (Тюмень, 2004.). Основное содержание диссертации отражено в 12 публикациях.
Преобразование губернского управления: общероссийская модель
В 1775 г. в Российской империи началась административная реформа, создавшая новый тип губернского устройства в духе «Просвещенного абсолютизма». В соответствии с основным законодательным актом - «Учреждением для управления губерний Всероссийской империи» менялась роль губернии и ее учреждений. Существовавшие до 1775 г. общеотраслевые учреждения губернского уровня - губернатор, два его товарища, прокурор и канцелярия - служили преимущественно финансово-военным целям центрального правительства. Созданная новым законодательным актом структура местных отраслевых учреждений была призвана самостоятельно управлять губернией. Для разрешения этой цели потребовалось изменить и принципы формирования губернии. Новое административно-территориальное деление России складывалось, исходя из «объема» территории. «Дабы губерния порядочно могла быть управляема, - определялось в первой статье «Учреждения о губерниях»,- полагается в оной от трех до четырех сот тысячь душ». В результате процесса разукрупнения губерний их число к 1796 г. увеличилось от 23 до 50. С учетом количества населения и пространства губернии были разделены на два разряда и финансировались по-разному.
Новый взгляд на губернию, за которой по старинной традиции закрепилось название «наместничества», определял и отличное от прежнего положение губернатора. Последний, наряду со старым названием, тоже получил новое - «Правителя губернии (наместничества)». Однако, закрепив за губернатором роль администратора и включив его в состав нового органа - губернского правления, «Учреждение» не отвело отдельной главы описанию его полномочий. Это было отступлением от правила, в силу ко торого каждое учреждение губернии получало небольшую инструкцию. Так, обязанности и права главнокомандующего (наместника, генерал-губернатора) определяла IV глава «Учреждения о губерниях», «О должности губернского правления» сообщала V глава, «О должности палаты уголовного суда» - VI глава, «О должности палаты гражданского суда» - VIII гл., «О должности казенной палаты» - IX гл. и т. д. Только сведения о должности губернатора содержались в разных главах. Так, в V гл. было сказано, что он заседает с наместником в губернском правлении (ст. 94), а «во время отлучки из губернии Главнокомандующего ... отправляет свою должность по данным Губернаторам наказам» (ст. 102).
Ограниченность и разбросанность сведений о полномочиях губернатора породила немало споров. Так, некоторые дореволюционные исследователи, трактуя ст. 102, сравнивали генерал-губернатора времен Екатерины II с губернатором XIX в., а правителя губернии с вице-губернатором1. В.М. Гессен, проанализировав соответствующие статьи «Учреждения о губерниях», отрицал подобное умаление статуса губернатора. Соглашаясь с И.Е. Андриевским, он считал, что «управление губернское, по мысли императрицы Екатерины II, должно было отражать в себе управление самой верховной власти. Поэтому наместник в таком же смысле является председателем губернского правления, в каком сама императрица являлась председателем Сената: наместнику принадлежал высший надзор над деятельностью правления, непосредственного же участия в делах его он не при-нимал» .
Исполнительные органы местной власти в период складывания министерской системы (1802- 1822 гг.)
Опубликованный 8 сентября 1802 г. манифест об учреждении министерств положил начало формированию новой системы разделения функций в области центрального управления. В министерства была передана часть дел из губернских учреждений, которые стали местными органами центральных ведомств. Переход к общей централизации и отраслевому принципу управления вступил в противоречие с основами «Учреждения о губерниях» 1775 г. и поднял проблемы, которые заставили правительство вступить на путь реформ. Самодержавию предстояло дать ответы на важнейшие вопросы в области организации губернского управления: 1) какой орган должен выполнять функции общего правительственного надзора на местах1, 2) какую роль в новом поле административной деятельности следует отвести губернатору, 3) как преодолеть ведомственную разрозненность и создать единство в управлении?
В царствование императора Александра I первый вопрос был разрешен в пользу генерал-губернатора, за которым были не только сохранены функции высшего местного надзора, но и закреплена задача объединения разрозненных частей местного управления. Однако генерал-губернаторская власть не была напрямую подчинена новой властной структуре - министерской. Генерал-губернаторы и министерства являлись двумя равноправными инстанциями, ведавшими один и тот же круг дел на местах при посредстве одних и тех же учреждений. По свидетельству
В правительстве существовало два противоположных взгляда. Одни полагали достаточным министерский надзор посредством централизации в столице каждой отдельной отрасли управления. Другие в виду особенных условий Российской действительности отстаивали необходимость сильного местного надзора, который воплощался в лице генерал-губернатора. - Анучин Е.Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в СМ. Середонина, правительство сознательно пошло на установление двух линий реализации своей политики на местах: «Существование двух властей, равных по силе и по близости к Государю, могло служить и служило хорошим коррективом против чрезмерной централизации: министр был представитель интересов дела, генерал-губернатор - интересов края»2. Правительство, таким образом, решалось на некоторую децентрализацию с одновременной централизацией местного аппарата управления.
Новые условия деятельности губернатора состояли, во-первых, в том, что он превращался в простого агента МВД. Манифест об учреждении министерств повелевал гражданским губернаторам относиться к Министерству внутренних дел «как по личным должностям своим, в числе которых и по Приказу общественного призрения, так и вообще по всем делам до губернских правлений» . Назначение губернатора на должность теперь зависело не от Сената, а от министра внутренних дел, который получил право представлять императору кандидатуры на замещение губернаторских должностей. Во-вторых, коренным образом изменились его взаимоотношения с губернскими учреждениями, напрямую подчиненными министерствам.
Общая численность и состав губернского аппарата
Изучение губернского аппарата предполагает, прежде всего, установление численности чиновников губернских учреждений, номенклатуры их должностей, динамики количества управленцев по годам, особенностей их деятельности и материального положения.
Важнейшим источником для установления общей численности губернского звена чиновничества являются штатные расписания. Они же позволяют определить основные тенденции изменений количественных и качественных параметров исследуемой группы чиновников. Проделанная В.В. Рабцевич работа по изучению штатных расписаний 1782, 1804, 1822, 1837 и 1856 гг. в значительной степени облегчает нашу задачу. На основе отмеченных источников автор составляет таблицу «Территориальная структура государственного управления Сибири 1782 - 1856 гг. (штат чиновников и суммы их жалованья в руб.)»1. Устанавливая отдельно численность чиновничества губернских и уездных учреждений, В.В. Рабцевич представляет важную информацию о соотношении этих групп служащих. Так, в конце XVIII в. из 179 чиновников наместничества в уездных учреждениях находилось 118 человек2. В губернских, следовательно, - 61 (31%). Из подготовленной исследователем таблицы вытекает, что в 1822 г. губернское чиновничество составляло 28,6% (181 из 633 чел) от общего числа служащих в Тобольской губернии, в 1837 г. - 36,2% (296 из 817 чел) . Таким образом, доля губернских чиновников в общем составе служащих Тобольской губернии составляла примерно 1/3 часть.
При работе со штатными расписаниями, прежде всего, необходимо учитывать, что в каждом из них использовался свой критерий отбора должностей, из чего складывалась разная степень детализации штата. Так, штат 1782 г. включал только членов присутствий и секретарей. Обо всех прочих должностях (переводчиков, протоколистов, регистраторов, архивариусов, переплетчиков и сторожей) было сказано только, что их число зависит от распоряжения наместнического правления и канцелярской суммы. В штате 1804 г., где, в основном, сохранился прежний критерий отбора должностей, появились элементы детализации. Так, в штат врачебной управы были включены должности оператора, акушера, двух повивальных бабок и писаря4. Штат управления Западной и Восточной Сибири от 22 июля 1822 г. впервые представил номенклатуру должностей и окладов от председателей губернских учреждений до курьеров и сторожей. Единственным исключением остались писцы, число которых было определено только для архивов, строительной и землемерной частей5. Штатное расписание чиновников и их окладов по присутственным местам сибирских губерний ведомства Министерства внутренних дел, финансов и юстиции 17 декабря 1837 г. вышло в николаевскую эпоху всеобщей регламентации. Впервые установив определенное число писцов в каждом учреждении, этот штат стал самым полным отражением реальной картины общей численности чиновничества. Таким образом, штатные расписания во многом не содержат сопоставимых данных.
