Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Историко-методологический анализ национальной политики России 52
1.1. Политика Российской империи в отношении «инородцев» 52
1.2. Формы и методы реализации национальной политики в условиях советской государственности 77
1.3. Основные принципы и задачи государственной национальной политики в 1990-е годы - начале XXI в 116
Глава II. Этнополитические процессы в новых условиях России и их проявление в республиках северного Кавказа 136
2.1. Социально-экономические факторы обеспечения стабильности в республиках Северного Кавказа 136
2.2. Влияние внутренних и внешних факторов на этнополитическую ситуацию в регионе 162
Глава III. Республики северного Кавказа в системе федеративных отношений российской федерации 211
3.1. Особенности совершенствования российского федерализма 211
3.2. Реформирование органов государственной власти республик Северного Кавказа 242
3.3. Республики Северного Кавказа: практика становления договорных отношений 269
3.4. Развитие межбюджетного федерализма 283
Глава IV. Роль государственных органов власти республик северного Кавказа в регулировании межэтнических отношений 301
4.1. Этнические проблемы и опыт их решения 301
4.2. Принципы и методы реализации кадровой политики 335
4.3. Образование и культура как факторы консолидации народов Северного Кавказа 352
Заключение 371
Источники и литература 387
- Формы и методы реализации национальной политики в условиях советской государственности
- Влияние внутренних и внешних факторов на этнополитическую ситуацию в регионе
- Реформирование органов государственной власти республик Северного Кавказа
- Принципы и методы реализации кадровой политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы развития этнических общностей и межнациональных отношений в Российской Федерации рассматриваются в политической практике в качестве основополагающих. Их решением определяются многие стороны жизни общества. Национальная идея, овладевая умами, способна дать мощный импульс прогрессивным процессам, но она же нередко эксплуатируется в целях получения власти, разжигания межнациональной вражды, служит обоснованием сепаратизма. В связи с этим основной задачей государственной национальной политики является всемерное содействие развитию народов, их консолидации в рамках единого государства.
Направленность национальной политики советского государства существенно отличалась на разных этапах становления и развития общества. На общем фоне достижений в условиях строящегося социализма в государственной национальной политике были допущены серьезные ошибки, деформации. Политические репрессии, включая депортацию народов, применение волюнтаристских принципов в хозяйственном развитии, непродуманная миграционная политика привели к обострению этносоциальных, этнодемографиче-ских и этнокультурных проблем в 1980-1990-е гг.
После провозглашения Российской Федерацией государственного суверенитета, федеральными органами государственной власти приняты новые политические и правовые документы по вопросам национальной политики, межнациональных отношений, на основе которых и осуществлялось обустройство российского государства. Одновременно продолжалась отмена ранее принятых государственных актов, ограничивающих суверенные права автономных республик и областей. В марте 1992 г. подписан Федеративный договор о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, новом статусе автономий.
В то же время крайне медленно разрабатывались основные направления государственной национальной политики, запаздывал процесс создания законодательной базы регулирования межнациональных отношений. Недостаточно объективно оценивались характер, глубина и масштабность национальных процессов на территории самой Федерации. Усиление напряженности в этой сфере рассматривалось главным образом как следствие сопротивления остатков прежнего режима власти. Непродуманными оказались и некоторые принятые законодательные акты в сфере национальной политики. Кризис межнациональных отношений в Российской Федерации в 1990-е годы, явившись следствием состояния общества в целом, имел н свои собственные причины, в основе которых лежали резко обострившиеся на переломном этапе развития страны противоречия. Наследие прошлого, геополитические и психологические последствия распада СССР, социально-экономические и политические трудности переходного периода обусловили появление кризисных ситуаций и конфликтов в области межнациональных отношений. Наиболее остро они проявились на Северном Кавказе. На этно-политическуга ситуацию в регионе повлияли также вспыхнувшие очаги кровопролитных вооруженных конфликтов конца 1980-х -начала 1990-х годов и их последствия (чеченский, осетино-ингушский, грузино-абхазский, грузино-южно-осетинский, карабахский), превратившие Кавказ в нестабильный регион. Они оказали негативное влияние не только на сопредельные, но и на глубинные районы России.
В сложившейся ситуации спешно создававшиеся национальные организации Северного Кавказа начали активно предпринимать попытку реализации различных форм самоопределения, представляющих угрозу государственному единству.
Распад СССР привел к превращению административно-территориальных границ с закавказскими республиками в государственные. Это породило острый вопрос о «разделенных народах» (лезгины, аварцы, адыги, осетины, цахуры, азербайджанцы и др.). Нерешенность проблемы границ, трудности, связанные с обеспечением свободы общения представителей «разделенных народов», трансформировали эту проблему во внешнеполитическую, резко усилили потенциал этнической конфликтности, что оказало отрицательное влияние и на сферу межгосударственных отношений.
Высокий уровень политизации общества и наличие множества национальных, религиозных партий и движений, которые стремились конкурировать с органами государственной власти за выбор приоритетов национально-государственного развития, возродили тенденции общекавказского политического объединения и построения независимого от России конфедеративного государства кавказских народов (горцев Кавказа).
В начале 1990-х гг. процесс развития межэтнических отношений становился все более идеологизированным. Определяющим являлся воинствующий национализм и этноцентризм, религиозное сектантство. Отдельные политические организации претендовали на монопольное представительство в политической жизни, пытались присвоить себе властные функции (или диктовать условия органам власти), опираясь при этом на вооруженные национальные формирования.
Реальную угрозу межнациональному согласию представляют активное проникновение ваххабизма, развитие нетрадиционных для Северного Кавказа искаженных норм ислама. На этой почве в отдельных республиках региона нередко возникает внутримусульман-ское и межконфессиональное противостояние. Национально-этнические и религиозные идеи в регионе часто используются в корыстных целях. Причем зачастую их разыгрывают не только лидеры оппозиционных движений, но и — под их влиянием - силы, стоящие у власти. Большинство конфликтов на Северном Кавказе, в основе которых лежат противоречия политико-правового, экономического, территориального характера, развиваясь, приобретали форму этно-политических или чисто этнических конфликтов. Очевидна и тенденция перерастания межэтнических противоречий в политические, перехода в плоскость отношений между субъектами Федерации или между субъектом Федерации и самой Федерацией.
Негативное воздействие на этнополитическую ситуацию оказывает затяжной экономический, социальный и экологический кризис, переживаемый Северным Кавказом как результат и следствие общероссийского кризиса и дезинтеграции, разрыва хозяйственных связей, низкой эффективности проводимых в стране реформ. Весь регион в современных условиях является практически дотационным.
Чрезвычайно высокий уровень внешней и внутренней миграции на Северном Кавказе, порожденный конфликтами в Средней Азии, Закавказье в условиях высокой плотности населения, малоземелья в горных районах, низкого уровня жизни, обострения социальных проблем способствовали тенденции роста нестабильности. Усугублялась ситуация и сохраняющейся в памяти народов региона исторической обидой на репрессивную политику царизма и сталинского режима. Сказывались также последствия непродуманной переселенческой политики, проводимой как Российской империей, так и советской властью, многочисленные перекройки административных границ без учета исторически сложившихся этнических границ народов Северного Кавказа. Насильственное переселение одних народов на территории, с которых были выселены другие - депортированные, репрессированные народы, - породило межэтнические территориальные споры, обострило напряженность в отношениях между «автохтонами» и «переселенцами», русским казачеством и горскими народами Северного Кавказа.
Особую остроту ситуации на Северном Кавказе создает нерешенность проблем, связанных с чеченским кризисом. Он высту пает определяющим и в росте преступности, особенно в таких ее тяжких проявлениях, как терроризм. Свидетельством этого явилась и очередная вылазка религиозных экстремистов в октябре 2005 г. в г. Нальчике, когда вооруженному нападению подверглись учреждения силовых структур Кабардино-Балкарской Республики.
Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации 15 июня 1996 года, способствовала созданию благоприятных условий для стабилизации этнополитической ситуации на Северном Кавказе . На первый план была поставлена проблема реализации договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Важным пунктом в документе стало положение о переходном этапе страны как необходимое для развития российской государственности в новых условиях.
В рамках Концепции федеральный Центр и органы государственной власти республик Северного Кавказа осуществили в 1996-2005 гг. ряд мер по регулированию межэтнических противоречий и совершенствованию федеративных отношений. Можно утверждать, что, начиная с 2000 г., отчетливо обозначилась тенденция к социальной и политической стабилизации. Рост общей организованности . и эффективности управленческих мер очевиден не только в действиях органов государственной власти и местного самоуправления, но и в акциях различных общественно-политических партий и движений. Вместе с тем, продолжающийся экономический спад усугублял социальные проблемы, которые не только оставались неразрешенными, но также «организовывались» и приобретали системный характер. Заметно обострились национально-территориальные конфликты.
Среди причин продолжающегося кризиса межнациональных отношений на Северном Кавказе далеко не последняя - отсутствие реалистической, всесторонне обоснованной государственной национальной политики. На государственном уровне еще не утвердился системный, взвешенный и свободный от былых стереотипов взгляд на национальные проблемы, не стала нормой опора на научный анализ и прогноз, учет общественного мнения.
Таким образом, проблемы национальной политики и регулирования национальных процессов на Северном Кавказе продолжают
Концепция государственной национальной политики // Российская газета. 1996. 4 июня, оставаться актуальными для исторической науки и имеют большое не только научное, но и. практическое значение.
Объект исследования — национальная политика на Северном Кавказе: политические и социально-экономические предпосылки межнационального согласия.
Предметом исследования являются формы и методы реализации государственной национальной политики, тенденции межнациональных отношений, этнополитические процессы в новых условиях России и их проявление в республиках Северного Кавказа, роль и место республик Северного Кавказа в системе федеративных отношений, опыт государственных органов власти в регулировании межэтнических отношений.
Цель настоящего исследования - выявление специфики осуществления государственной национальной политики в республиках Северного Кавказа, анализ регулирования национальных отношений и процессов федеративного строительства, опыта разрешения межэтнических противоречий, обобщение и теоретическое осмысление мер по осуществлению национальной политики.
Реализация этой цели возможна через последовательное решение следующих задач:
- изучение российского (имперского и советского) опыта
управления Северо-Кавказским регионом;
- исследование влияния изменений национального государственного строительства на этнополитические процессы;
- исследование этнополитических процессов и особенностей их проявления в республиках Северного Кавказа в постсоветский период;
- изучение социально-экономических факторов обеспечения стабильности в Северо-Кавказском регионе;
- исследование влияния внутренних и внешних факторов на этнополитическую ситуацию в регионе;
- исследование эволюции межнациональных отношений на Северном Кавказе и выявление тенденций их развития;
- исследование роли и места республик Северного Кавказа в системе федеративных отношений;
- анализ основных проблем и противоречий российской модели федерализма;
- исследование возможных направлений развития федеральных отношений России и пути их оптимизации;
- анализ опыта государственных органов власти в регулировании межэтнических отношений на Северном Кавказе;
- изучение и анализ принципов и методов кадровой политики; - исследование роли образования и культуры как факторов
консолидации народов Северного Кавказа;
- определение основных направлений государственной нацио
нальной политики на Северном Кавказе.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1990-х годов - начало XXI в. Такой выбор связан с тем, что именно в этот период проявились кризисные явления в социально-экономической и этнополитической областях, ставшие прямым результатом и продолжением процессов, имевших место в бурные перестроечные годы и обозначившие альтернативу социального развития, трансформацию общества- В конце 1980-х - начале 1990-х годов обострение межнациональных противоречий привело к вооруженным конфликтам. В последующие годы на первый план в Российском обществе выдвинулись не только проблемы регулирования межнациональных отношений, но и становления институтов гражданского общества.
Вместе с тем автор использует принцип сравнительного анализа, обращается и к более ранним периодам истории российского общества, начиная со второй половины XIX в. по 1990 г., преследуя при этом единственную цель — проследить эволюцию национальной политики России.
Территориальными рамками исследования являются республики Северного Кавказа (Республика Адыгея, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия -Алания).
Сложной остается военно-политическая обстановка в Чеченской Республике. Тема, несомненно, заслуживает самостоятельного изучения. Тем не менее, автор затрагивает частично и ситуацию в этой республике, в частности при характеристике общей этнополитической обстановки в регионе.
Историография проблемы. Проблемы, возникающие в процессе регулирования национальных отношений, с разной степенью глубины анализа разрабатывались многими учеными, исследовавшими различные стороны общественно-политической ситуации в России. В то же время предметом комплексного исторического изучения эта проблема еще не стала, что обусловлено рядом объективных и субъективных причин.
Как до, так и после 1917 г. проблемы межнациональных отношений рассматривались с позиций классовых интересов. В исследованиях, документах правящей Коммунистической партии Советского Союза и органов власти межнациональные отношения в ос новном только констатировались, не подвергаясь серьезному анализу. Официальное мнение «о разрешекности» национального вопроса приводило к замалчиванию истинного положения дел в этой сфере.
Различные аспекты изучаемой темы нашли отражение в 1960-1980 гг. в монографиях и статьях Р.Г. Абдулатипова, СМ. Арутю-няна, Э.А.Баграмова, И.И.Грошева, В.Г.Брускиной, Ю.В.Бромлея, Т.Ю.Бурмистровой, А.А.Барсукова, В.Х, Болотокова, М.В. Вагабова, О.А. Дмитриева, А.И, Дорошенко, М.С Джунусова, Л.М. Дробижевой, Е.А. Дунаевой, Г.Д. Даниялова, М,В. Иордана, СТ. Калтахчана, М.П. Кима, Ю.И. Кониева, Т.Ю. Красовицкой, М.И. Куличенко, М.-С.И. Умаханова, В.Г. Шерстобитова, Б.С. Эбзеева, СИ. Эфендиева и др,1
В работах названных авторов особое внимание уделялось вопросам преодоления социально-экономической отсталости этниче ских общностей Северного Кавказа, развития их национальной государственности. Безусловно, некоторые выводы авторов, связанные с решением национального вопроса, оставались вне дискуссии. Так, например, обосновывалась идея расцвета и сближения наций в ходе дальнейшего построения социализма, возникновения новой исторической общности — советского народа, о беспроблемности сферы национальных отношений. Это привело к тому, что целые десятилетия сфера национальных отношений оставалась вне критики. Во многом это было обусловлено существовавшей в то время идеологией, которая позволяла исследователям делать «объективные» выводы, только совпадающие с официальной точкой зрения. Тем не менее, следует признать, что многие положения названных работ не утратили своей актуальности по сей день. В частности, выводы о роли и месте национального вопроса в жизни общества, об основных причинах проявления национализма, об особенностях национального вопроса в России, путях его решения и другие.
Переосмыслением подходов изучения некоторых аспектов национальных проблем отличаются труды обобщающего характера1. В то же время следует заметить, что незатронутыми в этих работах остались проблемы, связанные с анализом различий в уровне развития регионов, территориями компактного проживания тех или иных этнических общностей, неодинаковым положением различных этносов, оказывающих влияние на сферу межнациональных отношений.
Важным этапом в осмыслении процессов в сфере национальных отношений стал сентябрьский (1989 г.) Пленум ЦК КПСС. На нем были обобщены итоги реализации государственной национальной политики, определены направления ее дальнейшего развития. Впервые открыто было заявлено об упущениях и недостатках в государственной национальной политике. Положения Пленума стали основой для издания солидных обобщающих научных трудов. Появились серьезные исследования, посвященные проблеме межнациональных конфликтов2, «русскому вопросу»1. На богатом архивном
материале С.В,Чешко была выполнена работа по вопросам этнопо-литики в СССР в 1985-1991 гг. В труде обстоятельно анализировалась роль национализма в разрушении СССР2, влияние этих процессов на дальнейшую судьбу населяющих ее народов.
В 90-е годы XX в, в условиях новых политических реалий появились труды В.В. Амелина, А.Р. Аклаева А.К., Барсенкова, В.Г. Бабакова, Л.М. Дробижевой, MB. Иордана, В.В. Коротеевой, Б.С. Кукушкина, Т.КХ Красовицкой, В.А. Михайлова, Э.А. Паина, В.А. Самсонова, Г.У, Солдатовой, В.М. Семенова3. В работах названных авторов предпринята попытка объективного научного анализа этно-политических процессов, происходивших в стране в целом и ее субъектах, В частности, рассматривались причины возникновения национальных конфликтов, их состояние и развитие в перспективе, вопрос о соотношении национального и интернационального факторов в формировании национального самосознания.
Этапным в изучении исследуемой проблемы стало издание коллективной монографии «Национальная политика России: исто-рия и современность»4. В ней была предпринята фактически первая в российской и зарубежной историографии попытка исследовать процесс формирования национальной политики России, ее базисные основы. Такая постановка проблемы была весьма актуальной. Хотя
работа содержала и спорные, и излишние категоричные суждения о политике прошлого в выстраивании национальных отношений. Обобщающий анализ национальной политики России в начале 1990-х гг. содержится в коллективной монографии «Разделит ли Россия участь СССР»1. В ней определены составные части кризиса национальных отношений, названы концептуальные подходы к выработке и осуществлению федеральной национальной политики, излагается свое видение путей преодоления межэтнических конфликтов. Анализируемые выше научные труды в значительной мере стимулировали интерес к комплексному изучению проблемы национальных отношений в регионах, в частности на Северном Кавказе. Исследования национальных отношений на «региональном» уровне выгодно отличаются наличием уникального фактографического материала, позволяющего увидеть «изнутри» многие запутанные и неразрешенные до сих пор национальные конфликты, а также проблемы взаимоотношений регионов и Центра.
Особое место в исследовании межнациональных отношений на Северном Кавказе принадлежит Н.Ф. Бугаю, который более двух десятилетий плодотворно занимается названной проблемой. Под руководством Н,Ф. Бугая были изданы проблемные и концептуальные материалы, которые во многом определили направления и методы будущих исследований по теме, хотя следует признать, что развитие событий в России в начале 1990-х годов прошлого столетия заставило внести определенные коррективы.
Развитию межнациональных отношений в 1990-е годы посвящена работа «Северный Кавказ: новые ориентиры национальной политики (90-е годы XX века)»2. Авторы, используя материалы архивов органов государственной власти, объективно раскрывают основные направления государственной национальной политики в регионе, дают им объективную оценку. Безусловно, в книге обозначены те направления изучения современного состояния сферы межнациональных отношений в Северо-Кавказском регионе, которые ранее не исследовались, в частности о миграционных процессах в регионе, разделенных этнических общностях, депортированных народах, об изменениях, происходящих на Северном Кавказе в уело виях глобализации, о формировании установок толерантности в северокавказском обществе.
Современная этнополитическая ситуация на Северном Кавказе является темой ряда обстоятельных исследований известного историка В.Д. Дзидзоева . Так, в монографии «В поисках национального согласия» ученый на основе изучения архивных документов, материалов, опубликованных в периодической печати, результатов социологических исследований, проведенных в 1990-1991 годах на предприятиях, в учебных заведениях республик региона, делает выводы, касающиеся актуальных вопросов межнациональных отношений в Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, Чечено-Ингушетии и Дагестане в 1917-1992 гг. В исследовании В.Д. Дзидзоева «Национальные отношения на Кавказе» содержится значительный материал о поэтапном развитии самой историографии и обозначены проблемы, связанные с историей национальных отношений. Переосмысление прошлого проводится автором корректно, с учетом существующих в литературе критических, часто негативных настроений в отношении изложения истории дореволюционной России, советского «коммунистического тоталитаризма» в XX в., современной Российской Федерации, что, несомненно, является основой для дальнейшего изучения темы, выявления ее специфики применительно к новым условиям 1990-х годов - начала XXI века. В следующей монографической работе В.Д. Дзидзоева «Кавказ конца XX века: тенденции этнополитического развития» дается историко-политологический анализ работ по истории Кавказа, изданных за последние двадцать лет. Рассматриваются исследования, посвященные осетино-грузинским, грузино-абхазским, грузино-российским, осетино-ингушским, российско-чеченским взаимоотношениям конца XX века. Особый акцент сделан на раскрытии многочисленных искажений исторических фактов, в том числе и ставших источником дезинформации.
Проблемы этнополитического развития в республиках Северного Кавказа на рубеже XX - начале XXI в. явились объектом изучения в работах историков, политологов и этнологов: А.К. Алиева, СИ. Аккиевой, Е.Х. Апажевой, Г.С. Денисовой, В.Г. Уланова, М.М.
Кучукова . Так, в многоплановом исследовании А.К Алиева на основе изучения и анализа общественного мнения рассматривается современное состояние национальных отношений в республиках Северного Кавказа, Автором даются обстоятельные рекомендации и предложения по совершенствованию миротворческой деятельности, использованию народной дипломатии в прогнозировании и предотвращении социальных и межнациональных конфликтов в регионе. Актуальны выводы автора, в частности о месте и роли традиций в жизни современного российского многонационального общества.
В монографии СИ. Аккиевой обстоятельно раскрыты причины и истоки формирования национальных движений в регионе, анализируются факторы, определившие специфику этнополитического развития в Кабардино-Балкарской Республике, сделаны выводы, касающиеся допущенных ошибок проводимой национальной политикой и связанных с репрессиями в отношении народов.
В работе Е.Х. Апажевой рассмотрены процессы межнациональных отношений в этнически родственных республиках Адыгее, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, выявлено общее и особенное в выстраивании этих отношений, раскрываются причины межнациональных противоречий и пути их регулирования, отмечены изменения, характерные для межнациональных отношений, их дальнейшего развития и совершенствования.
Комплексному анализу этносоциальных процессов в республиках Северного Кавказа посвящена монография Г.С. Денисовой и В.П. Уланова. В ней исследуются узловые проблемы социокультурной динамики формирования поликультурного региона, показано состояние актуального «русского вопроса» в многонациональном регионе страны. Авторы подводят итоги разработки темы в масштабе Северного Кавказа, показывают ее значимость, намечают пути гармонизации межнациональных отношений.
Историко-философскому аспекту движения самосознания этносов Северного Кавказа посвящена монография М.М. Кучукова. Особое внимание автором уделено роли и месту национального самосознания в условиях совместного проживания народов в рамках единого многонационального государства - Российской Федерации. В работе обстоятельно анализируются истоки и предпосылки традиционных дружественных отношений народов региона, их значение для консолидации народов.
Исследуя межнациональные отношения на Северном Кавказе, М.В. Беджанов акцентирует внимание на проблемах национальных движений и этноконфессиональных отношений в регионе5. Интересны выводы автора о роли государства в обеспечении региональной безопасности, сохранении целостности Российской Федерации.
Формы и методы реализации национальной политики в условиях советской государственности
Победа Февральской революции сопровождалась демократическими преобразованиями и активизацией этнических общностей России. Северный Кавказ также не остался в стороне от процесса этнической мобилизации. В условиях развала царского самодержавия актуализировалась задача нацио нально-государственного устройства. Стремление к созданию региональной автономии воплотилось в жизнь при формировании «Союза объединенных горцев Кавказа» (6 марта 1917 г.), основной целью которого было создание национально-территориальной автономии в составе Российской Федеративной Демократической Республики. Предполагалось, что она будет провозглашена на Всероссийском Учредительном собрании.
На I съезде горских народов Северного Кавказа и Дагестана, открывшемся 1 мая 1917 г. во Владикавказе, был провозглашен «Союз горцев» как национально-политическая единица, принята Политическая программа и Конституция «Союза объединенных горцев», избран Центральный комитет как руководящий исполнительный орган. Лояльный к Временному правительству Союз являлся законодательным и исполнительным органом на территории Терской, Кубанской и Дагестанской областей.
Принцип федерализма реализовывался на Северном Кавказе во взаимоотношениях народов, округов и областей. В Конституции указывалось, что «каждый из союзных народов автономен в области своих внутренних народнохозяйственных интересов», а «по вопросам, относящимся к компетенции союзных органов областные исполнительные комитеты (Дагестанский, Терский, Кубанский) народные окружные и городские комитеты являются местными органами Центрального комитета»42.
В Политической программе особо подчеркивалось, что «обеспечение федеративного строя» считается одной из главных задач Съезда и I [К «Союза объединенных горцев»43. Важно отметить, что в Программе, принятой на I съезде, закладывались основы строительства федеративных отношений не только по вертикали, но и по горизонтали, проводилась линия на союз со всеми силами, выступавшими за федеративное устройство России. В сентябре 1917 г. в него вступила Абхазия. 20 октября 1917 г. «Союз объединенных горцев» присоединился к «Юго-восточному союзу», куда входило казачество Дона, Кубани, Терека и Астрахани. Был заключен «союзный договор», в котором указывалось: «Союз ставит своей целью достижение скорейшего уч реждення Российской демократической федеративной республики с признанием членов союза отдельными ее штатами».
В начале ноября 1917 г. Союз провозгласил создание Горской республики и сформировал Горское правительство. Провозглашение и попытка проведения в жизнь принципов федерализма «Союзом объединенных горцев Кавказа» представляются особо значимыми, если учесть, что большевистская партия в это время еще не имела четкой позиции относительно федеративного характера государственного устройства России.
После прихода к власти большевиков национальная буржуазия на Северном Кавказе в подавляющем большинстве, потеряв надежду укрепиться в составе России, возглавила движение за выход из нее на основе лозунга о праве наций на самоопределение. Россию охватил «бум суверенизации - империя начала распадаться, как карточный домик»45. Лидеры Горской республики также все более склонялись к идее государственной независимости и в мае 1918 г. объявили о решении отделиться от России.
Чтобы предотвратить полный распад страны необходимо было срочно провозгласить теоретико-правовые основы, на которых бы строилось государство. Отношение ортодоксальных наследников марксизма к национально-культурной автономии и федерализму было явно негативным. В. Ленин с самого начата полагал, что унитаризм больше соответствует интересам пролетариата и обеспечивает единство рабочего класса в его борьбе с буржуазией. В письме к С.Г. Шаумяну он замечал: «Мы в принципе, против федерации, федерация ослабляет экономическую связь и является негодным типом для единого государства» .
Влияние внутренних и внешних факторов на этнополитическую ситуацию в регионе
Перестройка и демократизация общественной жизни во второй половине 1980-х годов не создали национальных проблем и движений, а лишь обнаружили их существование в Советском Союзе. Гласность и ослабление партийной цензуры позволили народам СССР открыто заявить о своих национальных интересах и целях.
Первый этап формирования и развития национальных движений в союзных республиках СССР относится к 1987-1988 гг. В это время активно заявили о себе Народные фронты Эстонии, Латвии, Белоруссии, Молдовы, Азербайджана, литовское движение за перестройку «Саюдис», «Народный Рух»
Украины, армянский комитет «Карабах», общество «Ильи Чавчавадзе» в Грузии. Несколько позднее организационно оформились национальные движения в Центральной Азии: общественный комитет «Желтоксан» в Казахстане, движение «Ашар» в Киргизстане, движение «Бирлик» в Узбекистане, движение «Ростахез» в Таджикистане, движение «Агзыбирлик» в Туркмени-стане и др.
Аналогичный процесс в автономиях Российской Федерации (в то время - РСФСР) начался с некоторым запозданием (примерно на год-полтора), что было обусловлено рядом объективных причин: большим давлением местной номенклатуры и меньшей этнической мобильностью и политической активностью основной массы населения, значительной ассимиляцией малочисленных народов России, наличием в автономных образованиях многочисленных групп русскоязычного населения.
Первые «неформальные» организации в автономных республиках носили не национальный, а общедемократический характер. В 1988-1989 гг. появились Инициативный центр Народного фронта Татарстана. Народный фронт и Зеленое движение Чечено-Ингушетии, Калмыцкий Народный фронт, дискуссионно-просветительский клуб «Перестройка» в Дагестане, неформальное объединение «Демократическая альтернатива» в Чувашии, клубы избирателей в Карачаево-Черкесии и другие организации,
В основном «неформачы» декларировали поддержку перестроечных процессов: демократизации, гласности, экономических и правовых реформ и принимали активное участие в общественно-политической жизни региона. Общедемократические организации выступали против местных партийно-советских властей, организовывали массовые мероприятия (митинги, демонстрации, пикеты) с требованиями отставок местного руководства, поддерживали «демократических» и независимых кандидатов на выборах, выражали солидарность с демократическими движениями других регионов СССР.
Вместе с тем большинство первых «неформальных» организаций российских автономий наряду с общедемократическими лозунгами выдвигали требования национально-культурноїXJ характера. Они касались проблем развития национальной культуры, языка, возрождения национальных традиций, однако часть требований выходила за рамки национально-культурной программы. Так, Народный фронт Чечено-Ингушетии в 1988-1989 гг. собирал многотысячные митинги с требованиями отмены неформального запрета на назначение чеченцев и ингушей на руководящие должности в местном обкоме КПСС, республиканских МВД, КГБ, прокуратуре, прекращения преследований ученых-историков по обвинению в «национализме», пересмотра официальной концепции истории Чечено-Ингушетии, основанной на теории так называемого «добровольного вхождения в состав России»15.
Одновременно с общедемократическими организациями в российских автономиях возникли национально-культурные общества, которые в первую очередь занимались проблемами национальной культуры, языка, истории, традиций: Общество культуры им. Марджани и клуб «Бульгар аль Джадид» («Новый булгар») в Татарии, общества «Кавказ» и «Барт» («Единство») в Чечено-Ингушетии, клуб башкирского языка и культуры «Ак тирмэ» («Белая юрта»), национально-культурное общество «Гэсэр» в Бурятии.
В 1988-1989 гг. разрабатывались программы будущих национальных движений и росли кадры будущих национальных лидеров и идеологов. Так, на основе бурятского общества «Гэсэр» возникла Бурят-Монгольская народная партия, на основе чеченского общества «Барт» - Вайнахская демократическая партия, на основе башкирского клуба «Ак тирмэ» - Башкирский народный центр «Урал». Национально-культурные общества позже внесли значительный вклад в развитие национальных движений. Так, председатель татарского Общества культуры им. Марджани Заки Зайнуллин являлся главой Центрального оргкомитета по подготовке Всстатарского курултая (конгресса), в феврале 1992 г. объявившего себя высшим органом власти татарского народа и провозгласившего суверенитет іатарстана , а один из лидеров чеченского общества «Барт» МусаТемишев в 1991 г. стал главным идеологом Общенационального Конгресса чеченского народа.
Первые общественно-политические организации национальной ориентации в российских автономиях появились только в 1989-1990 гг. На раннем этапе эти группы выдвигали крайне умеренные и осторожные национальные требования. Так, созданное в декабре 1989 г. во Владикавказе осетинское национальное движение «Адаман Цадиш» («Народный Союз») выступало против возвращения Ингушетии Пригородного района, переданного Северной Осетии в 1944 г., поддерживало идею объединения Северной и Южной Осетии как единой автономной республики в рамках Российской Федерации.
Реформирование органов государственной власти республик Северного Кавказа
Начало административным и политическим изменениям последнего десятилетия XX в. положил «парад суверенитетов» республик и автономий, который начался именно на Северном Кавказе. В июле 1990 г. была провозглашена Северо-Осетинская ССР, в январе 1991 г. - Кабардино-Балкарская ССР, в мае 1991 г. - Республика Дагестан. В октябре 1991 г. на месте единой Чечено-Ингушской Республики была провозглашена Чеченская Республика, в июне 1992 г. официально российским законом образована Ингушская Республика. Затем о суверенитете и повышении статуса заявили все остальные северокавказские национальные образования, включая две существующие тогда автономные области - Адыгейская и Карачаево-Черкесская, входившие, соответственно, в Краснодарский и Ставропольский края. Преобразование автономных областей в республики и выход из состава краев был подтвержден законами, принятыми Верховным Советом России в июле 1991 го-да51.
Необходимо отметить, что движение к суверенитету, наряду с позитивным началом (укрепление самостоятельности народов и децентрализация в разумных пределах функций государственной власти и управления) содержало стремление к экономическому и политическому обособлению, более или менее выраженному сепаратизму. Нейтрализовать сепаратистские тенденции можно было лишь выдвинув оптимальную «модель» государственного устройства России.
«Пустая форма» федерализма советской эпохи воспринималась как готовый институциональный дизайн, способный обеспечить относительно плавный переход к новым федеративным отношениям, но она не представляла возможности для федерализации всего комплекса государственно-правовых отношений: «Фикцию невозможно сделать реальностью. Идеологическую ширму никогда не превратить в жизнь»52. Начался сложный процесс выработки оптимальной модели российского федерализма. Он осуществлялся совместными усилиями Центра и регионов.
31 марта 1992 г. республики Северного Кавказа, как и другие субъекты в составе Российской Федерации, подписали Федеративный договор. Существенной особенностью Федеративного договора было то, что он должен был способствовать нормализации федеративных отношений за счет того, что он определял и разграничивал полномочия, как самой Федерации, так и ее субъектов. Такого «разделения властей» по вертикали никогда прежде в отечественной истории не было. До этого ни в РСФСР, ни в СССР не осуществлялось размежевания предметов ведения Федерации и соответствующих их субъектов. Оно впервые было осуществлено в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г.53
При подписании Договора стороны руководствовались Декларацией о государственном суверенитете Российской Федерации, Декларациями о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации, решениями Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета Российской Федерации по вопросам федеративного устройства и федеративных отношений в Российской Федерации.
Этнолог В.А. Тишков так характеризует Федеративный договор: «Можно по-разному оценивать Федеративный доіч вор, но, на мой взгляд, это был прежде всего важный политический акт, снявший нарастающее напряжение внутри государства и заложивший много полезного в процесс утверждения подлинного федерализма в России» . Главной чертой этого документа было то, что он вводил в правовое русло то «низовое» творчество, которое отразилось в текстах деклараций о суверенитете, принятых в республиках, где, наряду с полезными новациями, были записаны формулировки, противоречащие действующей конституции55. Вводя, с одной стороны, понятие «договоренности», а с другой, важный принцип делегирования полномочий, а также принцип их совместного пользования, федеративный договор, тем самым, закладывал признание важнейшей основы любой, особенно, федеративной, го сударственности, что власть рождается снизу в результате общественного договора. В равной мере немаловажен был факт подтверждения более высокого статуса республик с элементами государственности; собственные конституции, законы, парламенты, верховные суды, символика.
Важным этапом в реформировании органов государственной власти республик Северного Кавказа явилось принятие конституций. Все республиканские конституции (кроме чеченской, одобренной в марте 1992 г.) увидели свет уже после принятия Конституции Российской Федерации в декабре 1993 г. и в основном с учетом ее. Вместе с тем в названных конституциях отразились особенности развития республик. Так, Конституция Республики Дагестан (далее РД), принятая в 1994 г., учитывала своеобразие этнической и социально-политической структуры дагестанского общества. Она явилась результатом жестких противостояний и сложных компромиссов различных политических сил, быстро сложившихся ка месте единой системы компартий ной иерархии. Она и сейчас функционирует на основе «сдержек и противовесов», своеобразного баланса сил. Самое важное, что в результате этого республика смогла сформировать легитимные институты власти, успешно решившие ряд важнейших политических задач, а именно: - удалось преодолеть внутренние сепаратистские движения и не допустить развала республики на части; - избежать массовых межэтнических столкновений и этнических чисток; - не ввязаться в приграничные конфликты с соседями: Грузией, Азербайджаном или Чеченской Республикой. (Война с чеченскими боевиками в августе-сентябре 1999 г. не является результатом дагестанских внутриполитических тенденций. Об этом лучше всего свидетельствует всенародная реакция дагестанского общества на эту агрессию); - в недрах дагестанского общества на протяжении всего этого периода не сложилось ни одного сколько-нибудь значимого движения «за независимость и суверенитет» от России;
Принципы и методы реализации кадровой политики
Важная роль в сохранении национального согласия в деятельности органов государственной власти отводилась кадровой политике. Особую остроту проблема распределения власти между этническими клановыми группами приобрела в Республике Дагестан, где, как известно, проживают несколько наций, относящих себя к «титульным». Нормы, регулирующие этническое представительство во власти, как правило, не прописаны в законодательных актах (кроме конституционных положений о Госсовете), но, тем не менее, соблюдаются. Первые лица разных ветвей власти должны быть представителями разных национальностей (последнее время председатель Госсовета даргинец, председатель Народного Собрания - аварец, председатель правительства- кумык), заместители председателей правительства и парламента -также представители разных национальностей, проживающих в республике.
Существенная черта политической жизни Республики Дагестан - политический терроризм. Только в 1996-1998 гг. в республике было убито 14 представителей государственной власти, из них половина - депутаты Народного Собрания, в том числе - министр финансов, депутат Государственной Думы Г. Гамидов, министр по делам национальностей МС.-М. Гусаев. Совершались покушения на главу правительства А. Мирзабекова (ушел в отставку в сентябре 1997 г.), нынешнего мэра Махачкалы С. Амирова5 .
Многочисленные террористические акты слабо влияют на сложившуюся систему межэтнических и межклановых отношений, но сами по себе они представляют серьезную проблему для общественной безопасности. Республиканские и федеральные органы государственной власти пока не выработали адекватных подходов и механизмов противодействия и устранения условий для террористических актов. Это представляет собой одну из сложнейших проблем государственного управления в условиях широкого распространения оружия среди гражданского населения.
Бессменный руководитель республики - председатель Госсовета даргинец Магомедали Магомедович Магомедов, с начала 1980-х гг. занимал высшие посты в республике. Судя но всему, именно благодаря усилиям М.М. Магомедова, во взрывоопасной Республике Дагестан, несмотря на неоднократные провокации, сохранялось межнациональное равновесие. В то же время появились иные оценки стереотипу Республики Дагестан как форпоста России на южных рубежах. Постепенно создается образ республики, как своеобразного заповедника застоя, в котором власть нереально сменить легальным путем. Законсервированная в Республике Дагестан эпоха «развитого социализма» завела систему управления республики в политический тупик.
Определенный оптимизм в разрешении сложившейся ситуации вселяет последнее политическое событие в Дагестане. В 2005 г. председатель Госсо вета Республики Дагестан ММ Магомедов подал в отставку. Народное Собрание Республики Дагестан приняло решение упразднить Госсовет Республики Дагестан и ввести должность Президента Республики Дагестан. По предложению Президента Российской Федерации В.В. Путина Народное Собрание Республики Дагестан утвердило Президентом Республики Дагестан Муху Алиева, освободив его от должности председателя Народного Собрания Республики Дагестан.
Между тем перед Республикой Дагестан остро стоит проблема не только сохранения межнациональной стабильности, но и социально-экономической модернизации. Эти две задачи в условиях существующей в республике общественно-политической и экономической системы являются антагонистическими по следующим причинам: - противоречия между отраслями экономики не разрешаются во имя сохранения межнационального мира. Например, не развивается нефтедобыча, так как это противоречит интересам рыбопромысловиков; - клановая модель экономики делает ее закрытой для внешних инвестиций, что ведет к стагнации даже в перспективных отраслях (транспорт, нефтедобыча и переработка); - неравномерность развития социшіьной инфраструктуры, особенно в горных районах. Ряд районов развивается с явным опережением - это Ле-ваншинский район, Гунибский район; разрастание бюрократической сферы. Здесь часто создаются дублирующие друг друга структуры, чтобы обеспечить «для равновесия» должность представителю какой-либо национальности или клана.
