Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Особенности функционирования казачьего и земского самоуправлений на Дону.
1. Развитие казачьего самоуправления и его специфика в пореформенный период. 27-53
2. Ведение земских учреждений и проблемы их взаимодействия с казачьим управлением Дона. 54-80
Глава II. Хозяйственно-экономическая деятельность казачьих и земских органов общественного управления Донского края.
1. Хозяйственные функции станиц и хуторов в Области войска Донского. 81-104
2. Влияние земских органов на хозяйственно-экономическое функционирование казачьего
самоуправления. 105-134
Глава III. Основные социальные функции казачьего и земского самоуправлений в Области войска Донского.
1. Деятельность органов управления Дона в сфере народного просвещения. 135-160
2. Мероприятия донских самоуправлений по развитию здравоохранения. 161-180
3. Решение вопросов общественного призрения органами
донского местного самоуправления. 181-199
Заключение 200-205
Список использованных источников 206-217
- Развитие казачьего самоуправления и его специфика в пореформенный период.
- Хозяйственные функции станиц и хуторов в Области войска Донского.
- Деятельность органов управления Дона в сфере народного просвещения.
Введение к работе
Актуальность исследования. История местного самоуправления второй половины XIX в. относится к числу социально значимых научных тем, разработка которых является особо актуальной в условиях поиска конкретных путей национально-государственного, экономического и духовного возрождения страны. Современные исследователи все больше обращают внимание на традиционно сложившиеся формы местного самоуправления в отдельных регионах России. В этой связи научный интерес представляет исторический опыт донского казачьего самоуправления. Ценность его состоит в том, что принципы местного самоуправления казаков содержали в себе важнейшие черты гражданского общества: общественный контроль над структурами управления, гласность, относительную независимость от госаппарата, демократизм. Становление управленческих органов Войска Донского происходило естественным путем на протяжении длительного времени. Традициями общинной казачьей жизни было обусловлено сочетание административной, хозяйственной и социальной функций местного самоуправления.
Важное значение имеет непродолжительный опыт земских органов общественного управления на Дону, которые столкнулись в своей практической деятельности с определенными трудностями из-за отсутствия всесословного управления и четкой регламентации разделения прав и обязанностей сословных представителей власти. Земская реформа была нацелена на предоставление жителям края возможности принимать участие в ведение местного хозяйства. Но выборы в земские органы показали преобладание в земских представительствах зажиточного казачества. Несмотря на это, земства не вошли в структуру казачьих органов управления. В Области войска Донского образовались две формы местного самоуправления (казачья и земская), которые были обособленны друг от
друга. В процессе их деятельности при ведении местного хозяйства постоянно возникала необходимость взаимодействия. Исследование его механизмов позволило определить реальную результативность деятельности донских земских учреждений.
Земский опыт свидетельствует, что успешное выполнение администрацией своих функций и задач, в том числе в повышении уровня благосостояния населения, с объективной необходимостью предполагает активное участие широких социальных слоев в общественной жизни. В своей многогранной работе по налаживанию местного хозяйства и улучшению быта жителей Донского края земские учреждения накопили значительный опыт организации общественной помощи населению в самых разных отраслях народного хозяйства, оставили потомкам такое богатое наследие, которое заслуживает внимания и глубокого изучения в современных условиях.
Предоставление донским выборным общественным органам известного реального самоуправления, относительная автономность этих учреждений от войсковой администрации - стали важнейшими факторами их жизнеспособности и большого творческого потенциала. Земские самоуправления взяли на себя обеспечение тех областей жизнедеятельности, которые являлись трудоемкими для административно-сословных структур управления Области войска Донского.
Само возникновение и деятельность общественных органов стали наглядным свидетельством того, что всеобъемлющая и жестокая централизация далеко не всемогуща и ее деятельность не всегда приводила к необходимому результату. Хозяйственно-экономическая и социальная деятельность земских собраний, их исполнительных учреждений (земских управ), убедительно показала, что администрация Войска Донского была не в состоянии обеспечить полнокровную жизнь общественного организма,
каким явилось станичное общество, без системы самоуправления в ведение местного хозяйства.
Проблема взаимодействия казачьего и земского самоуправлений в Области войска Донского не получила должного освещения в имеющейся литературе и относится к числу малоизученных проблем истории местного самоуправления. Данное обстоятельство актуализируют важность дальнейшего системного изучения темы.
Актуальность работы обусловлена еще и тем, что в современной России остро стоит вопрос о создании эффективного местного самоуправления. В этой связи внимательное изучение истории донских самоуправлений имеет не только научное, но и немалое практическое значение.
В условиях проведения современных социально-экономических и политических реформ обнаружилась неспособность государственных структур в полном объеме обеспечить эффективное функционирование органов местной власти. Это обусловило потребность в передаче части государственных полномочий по хозяйственно-экономической и социальной стабилизации общественных отношений местным властям и предопределило возросший интерес к такому явлению российской действительности как самоуправление. Создание современного российского института местной власти осуществляется в принципиально иных условиях, являясь адекватной реакцией проявления кризисных тенденций в социально-экономической сфере, а также значительного обнищания широких народных масс, происходившего на фоне увеличения количества вынужденных переселенцев, эскалации религиозного экстремизма и национализма.
Степень значимости диссертационного исследования возрастает в связи с реформированием современной системы местного самоуправления и принятием 22 апреля 1996 г. дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах и организации частного правления в РФ», значительно
расширивших сферу деятельности органов местного самоуправления. Научный анализ истории донских самоуправлений рассматриваемого периода может помочь современным политикам в разработке новой модели формирования гражданского общества в Российской Федерации.
Историография. Исследование опыта регионального местного самоуправления второй половины XIX в. относится к числу наиболее востребованных в настоящее время научных разработок. В соответствии с характером накопленного фактического материала в истории изучения земского и казачьего самоуправления исследуемого периода можно выделить три основных этапа: 1) середина XIX в. - начало XX в.; 2) 1917г. — конец 1980-х гг.; 3) начало 1990-х гг. - настоящее время. Данная периодизация обусловлена различным уровнем доступности и широты вовлечения источников в научный оборот, характером и степенью обобщения фактического материала, уровнем оценок и выводов, отражающих глубину осмысления исследователями проблемы взаимодействия казачьего и земского самоуправлений на Дону.
Первый этап характеризуется попыткой осмысления авторами основных проблем и вопросов донских самоуправлений во второй половине XIX в. и определением их места в общероссийской ситуации. В рамках первого этапа нами выделяются два основных аспекта исследования: 1) рассмотрение становления и особенностей организации органов казачьего самоуправления, и 2) описание изменений, происходивших в Области войска Донского по мере осуществления земской реформы.
К публикациям, посвященным вопросам становления казачьего самоуправления и описанию его традиций относятся издания, выходившие в конце 1840-х годах. Основное внимание в них было сосредоточено на проблемах происхождения донского казачества и организации формы управления Донским войском. В работах А.И. Ригельмана подчеркивается тезис о том, что в основе жизнедеятельности казачьего общества лежит
казачье самоуправление, которое строилось от станичных общинных сборов до войсковых Кругов.1 В более поздних его работах встречаются попытки описания и осмысления нового периода развития Донского края, связанного с началом процесса огосударствления казачьих территорий. По его мнению, с усмирением булавинского восстания казаки были окончательно подчинены государственной властью, которая начала изменять внутреннее устройство и быт донских казаков, изменяя, тем самым, и порядок казачьего самоуправления.2
Среди представителей - дореволюционных исследователей, рассматривающих вопросы казачьего самоуправления, можно выделить таких авторов, как С. Арефин и Е. Коликов. 3 В своих публикациях они освещали жизнь донских казаков и общее устройство Донского войска. Достаточно подробное отображение деятельности казачьего самоуправления раннего периода на уровне войскового круга мы можем увидеть в произведениях первого из названных авторов. Публицист Е.Ф.Коликов затрагивал промежуточные инстанции в управлении между войском и станицами. В его работах встречается описание предназначения нарочных старшин, перешедших впоследствии в сыскные начальства, которые непосредственно контролировали деятельность казачьих станиц до начала XIX в. Исследователь казачества Кулиш П. в своей работе «Казаки по отношению к государству» рассматривал особенности устройства управления Земли войска Донского по Положению об управлении Донским войском (1835 г.) и влияние последующих законоположений (Положение о поземельном устройстве 1868 г.) на изменения в устройстве казачьего самоуправления, не прослеживая при этом всей вертикали власти сверху до низу.4 В военно-статистическом описании казачьих войск общественный
1 Ригельман А.И. История и повествование о донских казаках. М., 1848. С. 25.
2 Ригельман А.И. История о донских казаках^Ем., 1867. С. 86.
3 Арефин С. Донские казаки. //Русское богатство. 1906. № 12; Коликов Е.Ф. Казаки: Общий обзор. // Россия
в ее прошлом и настоящем. М., 1913.
4 Кулиш П. Казаки по отношению к государству и обществу. //Русский архив. Кн. 1. 1877.
деятель М.Хорошхин частично затрагивал деятельность донского самоуправления на низовом уровне и деятельность сыскных начальств до 1870 г.5 Некоторый материал по проблеме имеется в статистическом описании Области войска Донского С.Ф.Номикосова.6 Основным недостатком работ в рамках первого аспекта историографии дореволюционного этапа является отсутствие комплексного исследования. Только сопоставляя перечисленные работы, можно воссоздать структуру сословного управления войском Донским. Необходимо отметить, что большинство изданий, рассматривавших тогда особенности казачьего самоуправления, объединяют такие черты как описательный характер и слабость анализа.
Введение на Дону земских учреждений характеризует второй важный аспект исследования первого этапа данной периодизации. Это объясняется тем, что многие исследователи донского самоуправления стали рассматривать значимость введения новых всесословных органов управления и влияние их на структуру управления Донским краем. В таких публикациях также высказывались различные, подчас противоположные, точки зрения на земскую реформу и отношение к ней казачества.
Негативная критика донских земских учреждений высказывается помощником войскового наказного атамана генерал-майором Н.А. Маслаковецем в опубликованных результатах деятельности «Особой комиссии по рассмотрению вопросов практического применения к Области войска Донского положения о земских учреждениях». Он официально заявлял, что войско имеет «стройно-организованную» военную организацию», после которой «не остается места для хозяйственно бесцветного учреждения с бесчисленными своими агентами». Множество
5 Хорошхин М. Казачьи войска. Опыт военно-статистического описания. СПб., 1881.
6 Номикосов С.Ф. Статистическое описание Области войска Донского. Новочеркасск, 1884
7 Объяснительная записка Маслаковца к вопросу о применении в ОвД земской реформы на основаниях
соответствующих местным условиям края и бытовым особенностям главной (казачьей) массы его
населения. Новочеркасск, 1880. С. б.
подобных высказываний появлялось и в газете «Донские Областные Ведомости», служившим рупором войсковой администрации. На ее страницах публиковались статьи, направленные против земств, в результате чего, как замечал один из современников, «печатная агитация против земства превратилась в сплошное, грубое издевательство над ним».8 Однако среди публикаций этой газеты встречались и достаточно объективные материалы о деятельности земских учреждений: отчеты земских врачей, фельдшеров и ветеринаров, извлечения из постановлений земских собраний и отчеты земских управ.9 После 1880 г. здесь преобладали статьи, пытающиеся осветить и осмыслить причины неудач земского дела на Дону.
Научный интерес представляют интерпретации роли земства, данные в работах таких исследователей донских органов самоуправления пореформенного периода, как И.Ефремов, С.Еремеев, Н.Лагунов, Л.Борисов, С.Черевков, В.Голубев и др.10 В брошюрах и статьях, посвященных донскому земству, они ставили и пытались решить вопросы: каково значение земства в Донской области; для чего оно необходимо казакам; в чем его преимущества; каково отношение различных слоев к земству. Эти авторы вскрывали причины непродолжительного функционирования земств на Дону, негативного отношения к ним администрации Области, показывали специфику борьбы влиятельных сил на Дону против земской реформы, называли конкретных противников земства.
Особое значение в рассмотрении истории земских учреждений в Области войска Донского имели работы известного донского общественного
8 Донские областные ведомости. 1878. № 36. С. 3.
9 См. Донские Областные ведомости. 1879, № 8,9,14,78; 1880, № 21,22,64,76,81,93.
10 Ефремов И. Донское земство, 1912; Ефремов И. Донское земство //Десять лет реформ. СПб., 1872;
Ефремов И. Земский вопрос на Дону. Новочеркасск, 1905; Ефремов И. Казаки и земство на Дону. СПб.,
1908; Ефремов И. Управление и земство: повинности и потребности. СПб., 1912.; Ефремов И. Что такое
земство и нужно ли оно казакам в Донской области. Новочеркасск, 1905; Еремеев С. Земство и казачество.
//Русское богатство, 1880. № 11; Лагунов Н. Донское земство. //Русское богатство. 1909, № 11. С. 109;
Борисов Л. Донское земство. //Юридический вестник, 1881. № 1; Черевков С. Земство и земский
плательщик на Дону. Новочеркасск, 1908; Голубев В. Роль земства в общественном движении. Ростов н/Д,
1905 г.
деятеля И.Н.Ефремова. Он отмечал недостатки земского положения на Дону: в сохранении сильного компонента сословности; в чрезмерном преобладание гласных от дворян; в высоком исчислении земельного и имущественного ценза; в излишней подчиненности земского самоуправления Войсковому наказному атаману, и наличие у него права приостанавливать и даже не утверждать постановления земских собраний; в несовершенстве земского самоуправления и др. Недостатком работ этого исследователя было преобладание субъективного отношения к проблеме. Он полагал, что вся ответственность за ликвидацию земства лежит на казачестве и изменение его взглядов может способствовать восстановлению деятельности земств на Дону. Многие публикации И.Ефремова носили преимущественно агитационно-просветительский характер и имели цель убедить казачество в полезности земского самоуправления, подчеркивая при этом, что последнее «не становилось в противоречие с истинными традициями казачьего управления».
Одним из первых авторов, обратившихся к проблеме взаимоотношения земских учреждений с донским казачьим обществом, стал журналист «Русского богатства» С. Еремеев. В своей статье «Земство и казачество» он четко обозначил причины казачьего недовольства земством. По его мнению, станичные общества протестовали не против самоуправления вообще, а, прежде всего, против земской налоговой политики. На фоне всеобщего ухудшения экономического состояния большинства донского населения, казачество расценивало земские налоги как попытку властей обратить их в «податное» сословие. Враждебное отношение местной администрации и части чиновников войска Донского к земству и к земскому налогообложению усугубило ситуацию и поставило, по мнению автора, под сомнение сам вопрос о возможности продолжения на Дону деятельности земских органов самоуправления.
& J ч" Ценные наблюдения и выводы по исследуемой проблеме сделал
публицист начала XX в. Н.Лагунов. В оценках причин, вызвавших казачье недовольство земскими учреждениями, он оказался солидарен с мнением С. Еремеева. В борьбе за земство на Дону он увидел «острое столкновение старых порядков и новых интересов».
Необходимо отметить, что многие работы по проблемам Донского
(^ земства, выходившие в конце XIX - начале XX вв., относились в большей
мере к публицистике. Им были присущи узость источниковой базы и
субъективизм авторов. Несмотря на недостатки, эти публикации положили
начало научного осмысления темы, привлекли к ней внимание историков.
На этом этапе сложились предпосылки для дальнейшего изучения данной
проблемы, были сделаны важные шаги в развитии сущности донских
самоуправлений.
!!» После революционных событий 1917 г., в условиях советской власти
вопросы организации местного самоуправления для исторической науки стали менее актуальными. Проблемы Донского самоуправления пореформенного периода были рассмотрены или частично затронуты лишь в отдельных немногочисленных исследованиях.
Некоторые публицисты и общественные деятели начала XX в. вынуждены были покинуть родину, но они продолжали исследовать проблемы российской истории, находясь за рубежом. К ним можно отнести С. Сватикова, Г. Чужинца и др.11 В монографии С.Г. Сватикова, вышедшей в эмиграции в 1924 г., получили освещение вопросы, связанные с трудностями проведения земской реформы на Дону. Считая основным противником земства всевластную войсковую организацию, исследователь в этом вопросе пошел дальше предшествовавших ему авторов. Он увидел здесь не только неприязнь со стороны казачьей верхушки, но и сделал важный вывод о том, что «поход на земства имел общий, а не местный
. " Сватиков С. Россия и Дон (1549-1917 гг.). Белград, 1924; Чужинец Г. Донские казаки и земство в 1878 г.
//Вольное казачество. Париж, 1935.
характер», причем не только в Донской области, айв других местах империи. Вместе с тем, С. Сватиков попытался обстоятельно ответить на вопрос: почему наряду с верхушкой казачества земские учреждения не поддержали и многие рядовые казаки. По его мнению, в этом определенную роль сыграли налоговые платежи. Выступая против земства и земских налогов, казаки требовали возрождения исторического войскового круга, который должен стать представительным учреждением от казачества. «Эта сословная узость была отрицательной чертой казачьего проекта» - замечал исследователь.
Некоторые аспекты проблемы донского казачьего самоуправления и введения земских учреждений нашли отражение в сборнике документов по истории Донской области XVIII - начала XX вв., подготовленном под руководством И.П.Хлыстова. Здесь приведены некоторые интересные документы, показывающие деятельность и взаимоотношения земских учреждений с казачьими органами самоуправления. Великие реформы 1860-1870-х гг., в том числе и земская, касательно их реализации на Дону нашли свое освещение в работах донского ученого Панченко B.C.13 Рассматривая становления органов всесословного земского самоуправления, она отмечала, что главным противником донского земства выступила казачья верхушка, то есть областная администрация и «донское зажиточное казачество».
Результатом исследований, проводившихся в советский период, явилось привлечение большего количества фактического материала, более объективные оценки деятельности казачьей администрации по отношению к земским учреждениям. Тем не менее, преобладание идеологических установок в обществе оказывало сдерживающее влияние на развитие исторической науки.
12 Наш край. Документы по истории Донской области. 4.1. / Хлыстов И.П. Ростов н/Д, 1964.
13 Панченко B.C. Буржуазные реформы 60-70-х гг. //Наш край. Документы по истории Донской области
XVIII - нач. XX вв. Ростов н/Д., 1963. С. 158-160; Панченко B.C. Буржуазные реформы 60-70-х гг.
//История Дона с древнейших времен до Великой Октябрьской социалистической революции. Ростов н/Д,
1965. С. 270-277; Панченко B.C. Буржуазные реформы 60-70-х гг. //История Дона. Эпоха капитализма.
Ростов н/Д, 1974. С. 16-23.
Интерес к проблемам организации местного самоуправления стал усиливаться с начала 1990-х гг. Некоторые вопросы, касающиеся казачьего самоуправления и его особенностей, нашли отражение в работах ряда современных исследователей донского казачества (М.П.Астапенко, П.Н.Краснова, С.А.Кислицына, А.В. Венкова, Е.И. Дулимова, А.И.Козлова и др.).1 Главная ценность этих трудов состоит в попытке систематизировать и интерпретировать накопленный фактический материал на основе современных методологических подходов. Наряду с описанием истории казачьего самоуправления и составлением периодизации этого явления, исследователи занимаются как выявлением определенных закономерностей в его эволюции, так и проведением параллелей с настоящим временем.
Попытки осмысления взаимоотношений государственной власти с казачьим самоуправлением были предприняты донским историком С.А.Кислицыным. В его работах получили освещение многие дискуссионные вопросы, отражающие сложный и противоречивый комплекс взаимоотношений казачества и Российского государства. По его мнению, вмешательство государственных органов в дела местного казачьего управления видоизменялось в зависимости от качественного состояния российской государственности и доминирующего в определенный промежуток времени представления о сущности казачества, его возможностях и перспективах.
Донской ученый А.В. Венков, рассматривая самоуправление казачьих станиц, принимает во внимание то обстоятельство, что казачья станица складывалась естественным путем на протяжении продолжительного
Астапенко М.П. Донские казаки и атаманы. Ростов н/Д, 1996; Астапенко М.П. История донского казачества. Ростов н/Д, 1999; Краснов П.Н. Страницы былого Тихого Дона. Ростов н/Д, 1991; Кислицын С.А. Государство и казачество: управление или самоуправление? //Становление казачьего самоуправления. Доклады и тезисы научно-практической (26-27 февраля 1998 г.) /Под ред. В.Ф.Хижкякова, А.В.Венкова, Е.И.Дулимова. Ростов н/Д, 1998; Проблемы правового и политического регулирования казачьего движения (история и современность)Я1од ред. В.Ф.Хижнякова, Е.И.Дулимова. Ростов н/Д, 1998; Казачий сборник. /Отв. ред. Е.И.Дулимов. Ростов н/Д, 1998; Донские казаки в прошлом и настоящем. /Под общ. ред. Ю.Г.Волкова. Ростов н/Д, 1998; Власть на Дону. Исторические очерки. /Под ред. А.И.Козлова. Ростов н/Д., 1999; Ученые записки ДЮИ. Т. 6; Т. 10.
времени и к середине XVIII в. сложилась в замкнутую общину. Процесс самоуправления был единственным процессом жизнедеятельности общины и охватывал все стороны жизни станиц.15
Проблемы изучения российского казачества нашли освещение и в трудах зарубежных историков. Чешский военный историк Ст. Ауский подробно описывает систему управления казачьими войсками, в том числе и Донским, в период с 1835 г. до Февральской революции (1917 г.), а также административные изменения, происходившие в то время.16
Непосредственно проблемам специфики казачьего самоуправления посвящены труды Е.И. Дулимова и И.И.Золотарева.17 В них прослежены этапы становления казачьего самоуправления, описаны условия перехода казаков от общественных объединений к государственной службе, выделены исторические основы для формирования нормативно-правовой базы Войскового казачьего общества «Всевеликое войско Донское». По их мнению, образование и становление своеобразной казачьей республики на Дону привело к возникновению особых форм управления: государственных, местных (администрация войска Донского) и общественных в хуторах, станицах.
Проблемы Донского земства нашли отражения в работах современных донских исследователей Н.В.Самариной, Н.В. Чуриловой, Р.Г.Тикиджьяна, Е.И. Демешиной, А.А.Волвенко и др.18 Характеризуя отношение донского
Венков А.В. Самоуправление и хозяйственная жизнь станиц. //Становление казачьего самоуправления. Доклады и тезисы научно-практической конференции. Ростов н/Д, 1998. С. 55.
16 Ауский Ст. Казаки особое сословие. СПб., 2002.
17 Дулимов Е.И. Исторические традиции казачьего самоуправления. (По материалам дореволюционных
изданий) // Становление казачьего самоуправления. Доклады и тезисы научно-практической конференции.
Ростов н/Д, 1998. С. 36; Дулимов Е.И., Золотарев И.И. Самоуправление казаков: история и современность.
Ростов н/Д., 1998; Проблемы правового и политического регулирования казачьего движения (история и
современность). /Под ред. Хижнякова Е.Ф., Дулимова Е.И. Ростов н/Д, 1998; Золотарев И.И. Казачье
самоуправление в вопросах и ответах. Ростов н/Д, 2001.
18 Самарина Н.В. Реформы 60-70-х гг. XIX в. на Дону и казачество. //Юго-Восток России в XIX - начале
XX вв. Ростов н/Д, 1994.; Чурилова И.В. Политика правительства в ОВД в отношении органов местного
управления в период буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. //Россия в XIX - начале XX вв. научные
чтения, посвященные памяти Ю.И.Серого. Ростов н/Д, 1992; Демешина Е.И. Казаки и земство на Дону в
исторической литературе.// Проблемы казачьего возрождения. Сборник научных статей. Ростов н/Д, 1996;
Тикиджьян Р.Г. Земская реформа и земские учреждения на Дону во второй половине XIX - начале XX вв.
казачества к введенными земскими учреждениями, Н.В.Самарина указывает, что такие факторы, как влияние либерально настроенных гласных на текущую земскую политику, жесткая позиция войсковой администрации в отношении земства, консервативный курс центральных властей, в своей совокупности предопредели ликвидацию земского самоуправления. Н.В.Чурилова рассматривает земскую реформу как правительственную политику в отношении унификации Области войска Донского с другими губерниями Российской Империи. Она дает оценку деятельности местных комиссий 1879-1880 гг. и 1881 г., которые рассматривали вопрос о возможности существования земских учреждений на Дону. Р.Г.Тикиджьян, охарактеризовав деятельность донского земства, неудачу земской реформы на Дону находит в существенных просчетах в работе земств, включая налогообложение. Тем не менее, им проводится мысль о том, что недовольства казачества искусственно «подогревались казачьей верхушкой, частью дворянства и офицерства войска». Попытка же анализа взаимодействия органов казачьего самоуправления и земских учреждений в работах этих авторов сводились к рассмотрению причин неприятия последних со стороны казачьего населения края и к выявлению недостатков земской деятельности на Дону.
В работе профессора Е.И.Демешиной дается краткий историографический обзор литературы, касающейся деятельности донских земских учреждений и их взаимоотношений с казачьей администрацией. По ее наблюдению, в дореволюционной историографии этот вопрос описывался подробнее и обстоятельнее, чем в последующие годы. В значительной мере обделен вниманием исследователей, по ее мнению, советский период, когда исследователи крайне редко рассматривали вопросы деятельности земского самоуправления и формирования земско-либерального движения.
//Донской временник год 1996-й. Ростов н/Д, 1995.; Волвенко А.А. Земская реформа в Области войска Донского (1864-1882). //Государственная власть и местное самоуправление. 1998. № 1.
Обстоятельно земскую реформу в Области войска Донского рассмотрел современный донской историк А.А.Волвенко. Им были исследованы ключевые моменты в процессе подготовки и реализации реформы, дан анализ ее результатов. Автор показал роль отдельных влиятельных лиц на судьбу земской реформы на Дону. Им была рассмотрена общественно-политическая борьба вокруг донского земства, повлекшая за собой свертывание реформы. Ученый отмечает, что на фоне вполне успешного становления земства в Российской империи в целом, земская реформа на Дону потерпела неудачу вследствие того, что в отличие от других регионов, земские учреждения здесь не обрели мощного фундамента в виде поддержки большинства населения, осознавшего преимущества и выгоды земской реформы самоуправления.19 Анализируя причины неудачи земских учреждений на Дону, А.А. Волвенко показывает, что, во-первых, военное министерство, рассматривая земскую реформу как один из способов приобщения казачества к общеимперской политической культуре и экономической жизни, преодоления его сословной замкнутости, региональной обособленности, до конца не учло специфики края. Во-вторых, представителям земства идейные причины помешали провести более гибкую и осторожную политику, удовлетворяющую если не все население, то, по крайней мере, большую его часть. И, в-третьих, неоднозначная реакция донского общества на реформу поставила центральную власть в сложное положение: закрыв земские учреждения, она фактически «расписалась» в собственном бессилии разрешить непосильные вопросы текущей региональной политики. В то же время, автором не было прослежено взаимодействие земского и казачьего самоуправлений в рамках их деятельности. В его работе не нашло должного отображения практическая деятельность донских земских учреждений по улучшению хозяйственно-экономической жизни населения края, включая казаков, а
19 Волвенко А.А. Земская реформа на Дону. 1864-1882. Автореф. канд. дисс. СПб, 1998. С. 30.
также по решению ряда социальных проблем, которые непосредственно являлось предметом деятельности земств. Спорным, на наш взгляд, является тезис автора о том, что земская реформа на Дону призвана была освободить войсковой капитал от расходов на местное хозяйство.
Характерной чертой постсоветского этапа историографии проблемы является то, что исследователями привлекается обширный региональный материал, вводятся в научный оборот много неопубликованных ранее архивных документов. Однако комплексного исследования взаимоотношений казачьего самоуправления и земских учреждений на Дону в 1870-1880 гг. проведено не было и малоизученными по-прежнему остаются многие аспекты данной проблемы. Отсутствует научное сопоставление в рамках единого исследования деятельности донских самоуправлений. В связи с этим изучение данных аспектов взаимодействия казачьего и земского самоуправления на Дону представляется весьма актуальной научной задачей и может служить темой для широкого исследования.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в комплексном исследовании проблем функционирования двух форм общественного управления на Дону в пореформенный период. Для достижения намеченной цели предполагается решить следующие задачи:
выявить основные тенденции и динамику развития казачьего самоуправления в пореформенный период на уровне станиц и хуторов;
определить специфику деятельности земских самоуправлений, функционировавших на Дону в период с 1876 г. по 1882 г.;
исследовать взаимодействие двух форм самоуправления на станичном уровне;
осветить особенности хозяйственно-экономического
управления станиц и хуторов Области войска Донского и выявить
влияние на него земских учреждений;
проследить основные социальные функции казачьего и
земского самоуправлений в области народного образования,
здравоохранения и общественного призрения;
^ Объектом исследования выступает самоуправление,
представленное в Области войска Донского двумя формами — сословное казачье и земское общественное управления.
Предметом исследования является специфика функционирования и взаимодействия казачьего и земского самоуправлений на Дону.
Хронологические рамки исследования обусловлены
необходимостью изучения процессов, которые непосредственно
:< предшествовали введению земских учреждений на Дону в 1876 г., когда
готовилась реформа, временем практической деятельности самих этих учреждений до 1882 г. и последовавшими затем годами первого осмысления опыта их функционирования во взаимодействии с казачьим самоуправлением. Таким образом, 1870-е -1880-е гг. стали минимально достаточным периодом времени, позволившим проследить специфику исследуемой проблематики.
Территориальные границы исследования включают в себя Область войска Донского. На выбор территориальных границ исследования оказало влияние сложность взаимоотношении двух форм самоуправления, представленного, с одной стороны, казачьим самоуправлением, с другой -всесословными земскими учреждениями, становления и развития которых были обусловлены рядом социально-экономических, социокультурных факторов, взаимодействующих и взаимовлияющих друг на друга, так и наличием внешних причин, зачастую связанных с общероссийскими тенденциями в отношении земств.
Методологической и теоретической основой исследования
является синтезированное и рациональное сочетание формационного и цивилизационного подходов. В процессе использования формационного подхода удалось определить степень зависимости состояния и специфики системы самоуправления от темпов социально-экономического развития страны во второй половины XIX века. Цивилизационный подход предоставил возможность выявить особенности развития системы самоуправления на Дону с учетом исторически сложившихся форм общественного управления краем, особенностей культурных и ментальных традиций.
Используемые подходы предопределили комплексное применение методологических принципов, что позволило четче очертить причинно-следственные связи в развитии самоуправления пореформенного периода на Дону, выяснить его потенциальные возможности и эффективность в изменявшихся исторических условиях. Основополагающими принципами исследования при изучении проблем казачьего и земского самоуправлений во второй половине XIX века являлись принципы объективности, историзма и системности, что позволило рассмотреть и проанализировать изменения в структуре казачьего самоуправления в пореформенный период и влияние земской реформы на его основы.
В качестве промежуточного звена в исследовании использован структурно-функциональный подход, позволяющий рассмотреть многоуровневость взаимодействия двух форм самоуправления на низшем уровне (станицы, хутора). При написании работы использовались такие методы исследования, как проблемно-хронологический, структурно-системный, историко-сравнительный, метод классификации и др. В частности, структурно-системный метод позволил раскрыть внутренний механизм системы и наличие определенных компонентов казачьего самоуправления на конкретном историческом этапе. Историко-
сравнительный метод позволил выявить специфику земского всесословного управления, функционировавшего в рамках традиционно сложившегося самоуправления казаков на Дону. При рассмотрении различного рода документальных материалов использовался метод критического анализа, позволяющий определить влияние обстоятельств, в которых возникла информация, на ее полноту и точность, выявить мировоззренческую и другие позиции авторов и их воздействие на сведения, содержащиеся в источнике. Практическая хозяйственно-экономическая деятельность и освещение финансовой стороны проведены с помощью статистического метода.
Источниковую базу исследования представляют различные группы источников. К ним относятся неопубликованные фондовые материалы Государственного архива Ростовской области (ГАРО), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) и Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА); нормативно-правовые акты Российской Империи; отчетная документация; справочно-статистические издания; периодические издания центральной и местной печати.
Наиболее важную группу источников представляют архивные документы. При написании работы использовались материалы в объеме около 15 фондов (более 120 дел). Среди архивных фондов ГАРО одними из самых информативных являлись такие фонды как: фонд 46 «Атаманская канцелярия», опись 1; фонд 301 «Областное правление области войска Донского», описи 11 (хозяйственное отделение), 12 (экспедиция казачьих доходов и войсковых питейных сборов), 15 (хозяйственная экспедиция), 16 (врачебное отделение), 17 (отделение по заведованию общественного управления станиц), 20 (ветеринарное отделение), 26 (отделение по призрению семейств казаков, призванных на службу по мобилизации); фонд 339 «Сыскные начальства и полицейские управления Хоперского округа»,
опись 1; фонд 353 «Областной Войска Донского статистический комитет», опись 1; фонд 387 «Областная войска Донского земская управа», опись 1; фонд 446 «Войсковая врачебная управа (вД)», опись 1; фонд 448 «II Донская Окружная земская управа», опись 1; фонд 449 «I Донская Окружная земская управа», опись 1; фонд 579 «Таганрогское градоначальство», опись 1.
Некоторые сведения об общественном управлении войска Донского в исследуемый период были почерпнуты из фонда 330 описи 1 и 23 Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА) «Главное управление казачьих войск», в котором содержатся распоряжение правительства и Военного министерства в отношении гражданских преобразований казачьих войск, в том числе и войска Донского, проекты земской реформы, циркулярные распоряжения военного министра Д.А.Милютина по казачьим войскам. Факты, имеющие уточняющий > характер, были выявлены в фонде 102 опись 1 Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) «Канцелярия Министерства внутренних .« дел», фонд 463 опись 1 ГАРФ «Распоряжения по Военному министерству», в фонде 476 опись 1 ГАРФ «Распорядительные акты и указания».
Материалы вышеперечисленных фондов имеют важное значение для системного изучения донского самоуправления пореформенного периода. Они предоставляют возможность оценить эффективность проводимой земской реформы в специфических условиях исследуемого региона.
В группу нормативно-правовых актов включены законодательные акты, уставы, правила, касающиеся устройства и функционирования земских учреждений на Дону, а также правительственные законы, распоряжения и положения по казачьим войскам, характеризующие основы гражданского общественного управления в пореформенный период. Вышеуказанный круг источников позволяет выявить общие принципы организации общественного управления в казачьих войсках, в том числе и по Области войска Донского.
К источникам отчетной документации относятся публикуемые ежегодные отчеты Войскового наказного атамана, сборники Областного войска Донского земства, делопроизводительные материалы земств («Отчеты» и «Постановления»), постановления земских собраний и доклады Области войска Донского земской управы, содержащие статистические, финансово-хозяйственные и социальные сведения. Документы этой группы позволяют проанализировать деятельность казачьих и земских самоуправлений, выявить источники доходов.
Значительная часть источников представлена справочно-статистическими изданиями. Рассмотреть особенности казачьего самоуправления, специфику функционирования земств на Дону и выявить механизмы взаимодействия на уровне станиц и хуторов удалось благодаря вычленению необходимой социально-экономической информации, содержащейся в справочно-статистических изданиях. Среди местных таких изданий исследованы: «Историко-статистическое описание земли Войска Донского» Краснова Н.И.; «Статистическое описание Области войска Донского» Номикосова С; «Казачьи войска. Опыт военно-статистического описания» Хорошхина М.; «Статистическое описание земли Донских казаков». К этому ряду можно отнести и сборники, содержащие статистическую информацию и объединенные общей тематикой: «Юбилейный земский сборник»; «Сборник узаконений и распоряжений о правах и обязанностях обывателей казачьих станиц Области войска Донского, об их управлении и поземельном устройстве» Мишарева А.Ф.; «Столетие военного министерства»; «Земля в судьбах донского казака. Собрание историко-правовых актов, 1704-1919 гг.»; «Мелкая земская единица»; «Десять лет реформ»; «Россия в ее прошлом и настоящем»; «Альманах южно-российский».
Ценными источниками выступают центральные и местные южнороссийские периодические издания дореволюционной России. Изучение
материалов, опубликованных на страницах таких общероссийских журналов как «Русское богатство», «Русский вестник», «Русский архив», «Военный сборник», «Библиотека для чтения», «Народная школа», «Неделя», «Новое время» позволило определить особенности казачьего самоуправления и учреждения на Дону земских выборных органов относительно других частей Российской Империи. В таких местных периодических изданиях как «Донские Областные ведомости» и «Донской голос» публиковались отчеты и доклады Войскового наказного атамана и Областной войска Донского земской управы, отклики и реакция населения на введенные в Области войска Донского земских учреждений, рекомендации ветеринарных врачей и др. Во многом благодаря этим материалам представилось возможным воссоздать историю и направления деятельности казачьего и земского самоуправлений войска Донского.
Научная новизна. В диссертационном исследовании сформулированы следующие положения, обладающие качеством новизны:
1. Выявлены организационные, структурные и функциональные
особенности системы казачьего самоуправления в Области войска Донского
в пореформенный период. Осуществлена попытка специального
исследования механизмов функционирования органов самоуправления на
станичном уровне. Обосновано, что станичные общества получили полную
самостоятельность в решении хозяйственно-экономических вопросов
(формирование их бюджета, распределение налогов и повинностей среди
жителей станиц, заключение договоров на аренду земли, распоряжение
пособиями из войскового капитала и др.) В компетенции станичных
обществ находились многие социальные функции (открытие новых школ,
выделение пособий нуждающимся и др.).
2. Показаны положительные результаты деятельности земских
учреждений, вынужденных в определенной мере подстраиваться под
сложившуюся на Дону систему казачьего самоуправления. Принимая во
внимание устоявшееся положение налогообложения, донское земство предпринимает новый подход к взиманию налогов с земель, разделяя их на категории в зависимости от ценности. Этим им удается достигнуть уравнительного распределения налога по округам и выявления непривлеченных к налогам земель. Перераспределение земскими органами хозяйственных повинностей и повсеместное переведение их в денежное исчисление в определенной мере помогало казакам избавляться от обременяющих натуральных повинностей. Самостоятельно открывая школы, или принимая участие в их финансировании, земства предоставили возможность неграмотному населению края получить начальное образование. Налаживая систему народного здравоохранения, земские учреждения распространили среди жителей войска Донского правила гигиены и сделали более доступным оказание медицинской помощи.
3. Выявлены механизмы взаимодействия казачьих и земских
самоуправлений по широкому спектру вопросов жизнедеятельности.
Убедительно показано, что в своей деятельности земские учреждения при
решении многих местных проблем взаимодействовали с казачьими органами
управления, представленными станичными обществами. Ведь именно они,
принимая участие в земском налогообложении, в основном формировали
земский бюджет. Взаимодействие происходило через казачьи
административные структуры: окружных начальников, передававших
станицам сметы и распоряжения земских управ, через полицейское
управление, контролирующее поступление недоимок земского сбора и
налогов.
4. Определена система причин оппозиционного отношения казачьего
сословия Донского края к земству. В частности, указано, почему станичные
общества отказывались от уплаты земских сборов и выборов земских
гласных. Отсутствие поддержки земских учреждений со стороны казачьего
населения края в решающей мере обусловило неудачу земской реформы и последующее упразднение земских органов общественного управления.
5. Автором доказано, что неудачи земской реформы в Донском крае обоснованы характерными тенденциями и сходными процессами в других губерниях Российской империи. Определено, что сдерживающим фактором в развитии деятельности земских учреждений как на Дону в 1880-х гг., так и по всей стране, являлась «охранительная» политика правительства. Выражением данной политики было стремление самодержавия централизовать органы местного самоуправления.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что ее автору удалось ввести в научный оборот значительный массив новых архивных материалов, выявить рычаги взаимодействия органов казачьего и земского самоуправлений на низших уровнях административно-территориальной власти. Помимо этого, был осуществлен комплексный анализ хозяйственно-экономической и социальной деятельности земских учреждений на территории Области войска Донского, на основании которого и были выявлены недостатки земского самоуправления. Их осмысление и учет в определенной мере могут быть использованы в ходе разработки новых моделей местного самоуправления на юге России.
Практическая ценность исследования состоит в том, что изучение и обобщение регионального исторического опыта сословного (казачьего) и всесословного (земского) управления позволяет использовать его при настоящей реорганизации системы местного самоуправления. Материалы исследования могут быть применимы при разработке предложений и составлении государственных программ по организации общественного управления на местах.
Основные положения исследования, сформулированные выводы, научные суждения, архивные, справочно-статистические и другие документальные материалы, получившие отражение в работе, могут быть
использованы в процессе подготовки к общим и специальным курсам, чтению лекций, проведению практических занятий со студентами вузов, техникумов, лицеев, гимназий, а также при написании региональных учебных пособий и курсов лекций по отечественной истории и регионоведению.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлены в докладах и сообщениях на ежегодных научно-теоретических конференциях 2000-2004 гг., проходивших в Новочеркасской государственной мелиоративной академии (Межрегиональные научные чтения по актуальным проблемам социальной истории и социальной работы»), а также на межвузовском научно-теоретическом семинаре «Военно-политические аспекты региональной безопасности на Северном Кавказе», состоявшемся 25 октября 2001 года в Новочеркасском военном институте связи. Диссертация также обсуждалась на заседаниях кафедры истории и культурологии Новочеркасской государственной мелиоративной академии. По результатам исследования опубликован ряд научных статей.
*
Развитие казачьего самоуправления и его специфика в пореформенный период
Исследование исторических традиций местного самоуправления на Дону невозможно без теоретического обоснования путей становления и развития казачьего самоуправления. Принимая во внимания те изменения, которые происходили в органах управления Донского войска на протяжении сотен лет, нами выделяются три наиболее общих периода, характеризующих определенное состояние форм управления (внутренних местных, общественных в хуторах и станицах и внешних, регулирующих отношения между населением Дона и государственной властью): первый - автономный (XVI - XVII вв.), второй - государственный (XVIII в. - первая половина XIX в.) и третий - пореформенный (вторая половина XIX в.).
На протяжении первого периода данной нами периодизации Донское войско представляло собой территориально-автономное образование, с особыми традициями управления, которые основывались на специфике общинной жизни казаков. Во-первых, необходимо отметить поземельное устройство. Все земли войска Донского составляли войсковую принадлежность. Они были представлены либо станичными юртами (землями, находящимися в общественном владении станиц), либо запасными ненаселенными землями (войсковыми свободными землями). Во-вторых, наличие сословной замкнутости войска. В-третьих, выборное начало. Каждый простой казак имел право голоса. Кроме того, войско имело исключительное право лиц войскового сословия ловли рыбы по реке Дон, добывание соли на Манычевских озерах, разработка антрацита в Грушевке.
Высшим органом казачьего самоуправления являлся войсковой Круг, в оригинальной форме продолживший вечевые традиции Новгорода, Пскова, Вятки. В его работе участвовали все казаки не моложе 16,5 лет. Дела решались общим голосованием (одобрением) после долгих споров на основании старых казачьих традиций по большинству голосов. Решение становилось обязательным для каждого казака. Исследователь истории казачества П.Н. Краснов отмечал, что «казаки были народ прямолинейный и рыцарски гордый, лишних слов не любили и дела в Кругу решали скоро и справедливо». В компетенции войскового Круга были и также вопросы ведения войны и заключения мира, посылка вспомогательного войска государю, прием царских посольств и отправления казачьих послов в Москву, выборы войскового атамана, обсуждались церковные проблемы и т.д.
Войсковой атаман, являясь простым исполнителем воли народа и блюстителем порядка, самостоятельно ничего не мог предпринять. В помощь войсковому атаману Кругом избирались два войсковых есаула, которые выполняли приказанию атамана. 22 Канцелярией заведовал войсковой писарь или дъяк, который избирался также на войсковом Кругу из самых грамотных и умнейших казаков, а поэтому эта должность считалась почетной. Кроме него никто не имел права писать и посылать бумаг от Войска, но реальной власти он никакой не имел.
Подобно общему войсковому, с XVII в. образовывались и станичные самоуправления. Каждая станица избирала своего станичного атамана. На станичных Кругах решались все дела, касающиеся отношений между казаками: личные оскорбления, обиды, захват чужой собственности, ослушание, несоблюдение постов и др. Между станицами войска Донского и войсковой администрацией не было никаких промежуточных инстанций. Все вопросы, которые не могли быть решены на станичных сборах, передавались в войсковое правление, которое было не в состоянии решать все возложенные на него дела. Именно это определило возникновение института «нарочных старшин», как соединяющего звена между станицами и войсковым правлением. В обязанности старшин входили также сыск и высылка беглых на Дон крестьян.
Отношения казаков с Московской Русью сводились лишь к охране пограничных рубежей от общих врагов. За использование казаков как наемное войско, царская власть жаловала им хлеб, порох и оружие, почетные знамена и право свободной и беспошлинной торговли. С 1614 г. все сношения с Доном велись через Посольский приказ, как и со всеми иностранными государствами. Военная помощь российскому государству в это время носила эпизодический характер и основывалась не на правовых, договорных нормах, а на обычаях и традициях взаимной выгоды и невмешательства. Любые попытки со стороны государственной власти ограничить правоспособность и самостоятельность Дона резко отвергались «вольным» казачеством.
Хозяйственные функции станиц и хуторов в Области войска Донского.
В рассматриваемый период в Области войска Донского наиболее последовательно казачье самоуправление было представлено на уровне станиц и хуторов. Оно осуществлялось в результате самостоятельной хозяйственно-экономической деятельности станичных обществ по следующим основным направлениям: составление станичного бюджета, установление станичных налогов и размера посаженной платы с иногородних, принятие мер к предупреждению и взысканию недоимок, распределение земских (хозяйственных) повинностей между жителями станичного общества, обеспечение народного продовольствия и др.
Формирование бюджета являлось наиболее важной функцией станичного самоуправления. Изначально бюджет был минимальным. Большинство станичных расходов покрывались выплатами из войсковой казны. Станичный (или хуторской) атаман соглашался исполнять общественные обязанности только за получение более удобного участка общинной земли, сенокоса и т.д., не требуя денежного вознаграждения. Со второй половины XVIII в. в низовых станицах источником бюджета становилась плата, взимаемая с лиц неказачьего сословия, прибывших на постоянное место жительства на Донскую землю (посаженная плата). Деньги эти шли на содержание атамана, снаряжение на службу «маломощных» казаков, на подарки высшему начальству, на коллективные гулянья. В верхних округах, помимо этого, бюджет пополнялся за счет использования скотопрогонов на территории станичного общества иногородними лицами.
Указом от 16 декабря 1871 г. был прекращен отпуск из войскового капитала средств, предназначенных на жалование станичным атаманам, должностным лицам, духовенству, содержание приходских училищ и выплат в помощь казакам для снаряжения к службе. Все эти расходы перешли на станичные средства. Вместо этого, некоторые станичные доходы, ранее направляемые в войсковую казну, решено было оставить на счет станичного капитала для самостоятельного распоряжения обществом станицы. К ним относились: сборы от Луганской, Митякинской и Усть-Медведицкой ярмарок; сборы с войсковых выпасов в ст. Качалинской, Гниловской, Нижне-Чирской, Луганской, Иловайской и Цымлянской; сборы с мукомольных мельниц.149 Войсковое правление преследовало свои цели: освободить войсковые финансы от возрастающих потребностей станичных обществ и предоставить им полную самостоятельность в решении местных дел. В связи с этим казачьи станицы столкнулись с реальными трудностями изыскания средств финансирования при ведении местного хозяйства.
Необходимо отметить, что расходы станицы делились на постоянные и временные. К постоянным относились расходы на содержание атамана, судей, канцелярии, духовенства, смотрителей за табунами, почтовой повинности. Если эти расходы закладывались в смету в обязательном порядке, то временные расходы вносились лишь по мере необходимости. К последним относились такие, как ремонт церквей и монастырей, станичных сборных (место, где проходили станичные сходы, сборы) домов, питейных заведений, хлебных магазинов, строительство или покупка жилья для священнослужителей, богаделен, приютов, содержание пожарной службы, на помощь жителям, пострадавшим от различных несчастий и т.д.
Некоторые станицы, как, например, Иловайская, вносили в статьи расхода жалование казакам на исправление к службе (250 руб.), вспомоществование (350 руб.), непредвиденные случаи, пожертвования, покупку сборника правительственных распоряжений и газеты «Донские областные ведомости» (475 руб.).
Деятельность органов управления Дона в сфере народного просвещения
Крупные шаги по пути децентрализации и либерализации системы просвещения в России были сделаны во второй половине XIX в., когда процесс модернизации затронул как социально-политическую, так и духовную жизнь общества. В 1864 г. было утверждено «Положение о начальных народных училищах» и введен новый устава гимназий и прогимназий, которые предусматривали бессословный принцип приема учащихся. Преобразования затронули и Область войска Донского. Существенный скачок в развитии системы образования на Дону произошел в 1860-1870-е гг.. Внимание войсковой администрации было направлено на предоставление возможности жителям Донского края получать образование на территории войска, воспитание донской интеллигенции, подготовку учащихся для обучения в университетах и других высших учебных заведениях империи.
Наиболее массовым видом образования на Дону явилось начальное образование, характерной чертой которого, как в прочем и по всей России, было параллельное развитие светского (училища ведомства Министерства народного просвещения) и церковного образования (училища ведомства Синода). Оно было представлено начальными учебными заведениями различных типов, преимущественно сословными (в основном, для детей казаков). Тем не менее, к середине 1860-х гг. намечается тенденция предоставления возможности обучения выходцам из различных слоев донского общества.
Из всех типов начальных училищ наиболее распространенными на Дону были приходские ("приход" в значении мелкой территориальной единицы, а не церковного прихода) и сельские училища. Они имели одинаковый учебный статус, но первые были характерны для станиц и хуторов Дона, где проживало казачье население, а вторые открывались в деревнях, слободах и поселках с крестьянским и, так называемым, иногородним населением.
В 1861 г. на Дону находилось незначительное количество учебных заведений: 1 гимназия, 8 окружных и 27 приходских училищ, в которых учились около 2000 детей в основном казачьего сословия.261 Усилий общественных организаций и передовой интеллигенции было недостаточно, чтобы поднять дело народного образования. К середине 1860-х гг., как докладывал наказной атаман П.Х.Граббе, Донское казачье войско по числу учащихся занимало предпоследнее, а по числу школ последнее место, по сравнению с другими иррегулярными войсками. Для того, чтобы Донская область могла сравниться с ними, Военное министерство порекомендовало увеличить (по необходимости удвоить) количество существующих в области училищ. 27 апреля 1868 г. вышло Положение Военного совета, которое предоставляло войсковому наказному атаману право разрешать открытие приходских училищ в станицах и хуторах Земли войска Донского, с «отчислением 2/3 всего расхода, потребного на училища на войсковые суммы, а 1/3 - на суммы той станицы, в которой с согласия общества, будет открыто училище».
