Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ОБЩИЙ АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ 47
1. Теоретические основы понятия «местное управление» 47
2. Правовое регулирование местного управления в императорской России 68
ГЛАВА II. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА УРАЛЕ В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД 115
1. Уральский регион как объект управления 115
2. Государственные административные учреждения 134
3. Органы земского самоуправления 167
4. Крестьянское сословное самоуправление 207
ГЛАВА III. ПРАКТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГУБЕРНСКИХ, УЕЗДНЫХ И ВОЛОСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ 238
1. Компетенция и взаимодействие губернских, уездных и волостных учреждений 238
2. Финансовое положение местных органов управления 274
ГЛАВА IV. ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ НАДЗОРА 299
1. Административный контроль над деятельностью органов земского самоуправления 299
2. Институт земских начальников и крестьянские учреждения 329
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 358
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 ...367
ПРИЛОЖЕНИЕ 2 368
ПРИЛОЖЕНИЕ 3 371
ПРИЛОЖЕНИЕ 4 372
ПРИЛОЖЕНИЕ 5 373
ПРИЛОЖЕНИЕ 6 374
ПРИЛОЖЕНИЕ 7 375
ПРИЛОЖЕНИЕ 8 376
ПРИЛОЖЕНИЕ 9 378
ПРИЛОЖЕНИЕ 10 379
ПРИЛОЖЕНИЕМ 380
'ПРИЛОЖЕНИЕМ 381
ПРИЛОЖЕНИЕ 13 382
ПРИЛОЖЕНИЕ 14.. 385
ПРИЛОЖЕНИЕМ 386
ПРИЛОЖЕНИЕМ 387
ПРИЛОЖЕНИЕ 17
ПРИЛОЖЕНИЕМ 389
ПРИЛОЖЕНИЕМ 390
ПРИЛОЖЕНИЕ 20 391
ПРИЛОЖЕНИЕ 21 392
ПРИЛОЖЕНИЕ 22 400
ПРИЛОЖЕНИЕ 23 401
ПРИЛОЖЕНИЕ 24 403
ПРИЛОЖЕНИЕ 25 405
ПРИЛОЖЕНИЕ 26 406
ПРИЛОЖЕНИЕ 27 407
ПРИЛОЖЕНИЕ 28 408
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 409
- Теоретические основы понятия «местное управление»
- Уральский регион как объект управления
- Компетенция и взаимодействие губернских, уездных и волостных учреждений
Введение к работе
Современные проблемы, связанные с поиском наиболее эффективных форм и методов регионального управления, оптимального размещения сферы местного самоуправления в политической системе Российской Федерации, а также существующие в регионах противоречия между главами местного самоуправления и структурами государственной власти показывают, сколь актуален, необходим и важен объективный анализ теории и истории местного управления. Приоритетным становится обращение к дореволюционной практике местного управления, без тщательного изучения которой становление современной демократической системы проблематично. Представляется, что именно здесь можно найти ответы на многие вопросы, поставленные на повестку дня современным развитием регионального управления и местного самоуправления в России. Для такой обширной страны, как Россия, с ее разнообразным цивилизацион-ным ландшафтом и разноликими регионами управленческая тематика имеет особую значимость и научную устойчивость. Как заметил еще в 1899 г. русский правовед В. В. Ивановский, «вопросы централизации и децентрализации правительственной деятельности настолько же стары, насколько стара сама государственная жизнь; в то же время это и вечно юные, неисчерпаемые вопросы, на которые, по-видимому, вовсе не может быть дано одного определенного ответа, одинаково пригодного для всех эпох и народов»1.
Особый интерес вызывает период с 1861 г. до начала 1917 г., когда происходило качественное изменение российского общества. В условиях модернизации царское правительство вынуждено было уменьшать правительственную опеку и расширять самодеятельность общества в деле удовлетворения местных потребностей населения. Создание институтов всесословного самоуправления в процессе либеральных реформ Александра II в решающей степени было ответом верховной власти на кризис традиционной системы управления по линии «центр - регионы».
С отменой крепостного права начался процесс ликвидации корпоративности российского общества, формирования важнейших структур гражданского общества, одним из основных элементов которого является институт местного общественного самоуправления. С введением земского и городского всесословного самоуправления у России появился шанс сформировать важнейшие структуры гражданского общества, а у населения - возможность уйти от традиционной государственной опеки и понять, «что такое свобода, как ею пользоваться и наслаждаться ее мирным характером»2.
Изучение данного этапа российской истории позволяет проанализировать деятельность важнейших институтов местного управления (губернской администрации, органов всесословного земского и крестьянского сословного самоуправления) в различной политической и правовой ситуации - в условиях либеральных реформ Александра II и консервативной модернизации Александра III, в годы первой революции и в период
1 Ивановский В. В. Вопросы государствоведения, социологи и политики. Казань, 1899. С. 244.
2 Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.
думской монархии. Историческая информация о деятельности указанных провинциальных учреждений и осмысление опыта взаимодействия правительственной власти и общественного самоуправления весьма актуальны для современного процесса государственного строительства, тем более что многие из обозначившихся сегодня трудностей и противоречий в развитии местного управления уже стояли на повестке дня в дореволюционной России.
В условиях цивилизационной неоднородности российского общества весьма актуальным является изучение региональных особенностей взаимосвязей между структурами государственной власти на местах и сферой местного самоуправления. В основном данная диссертация носит локальный (региональный) характер и основывается на материалах двух северо-восточных уральских губерний - Вятской и Пермской. Подобный выбор был обусловлен следующими соображениями. Прежде всего, мы пытались уйти от централизации в изучении институтов местного управления. В исторической литературе обычно рассматривается российское земство «вообще», не касаясь частностей, исследуется институт губернаторства, делается попытка реконструировать образ «типичного» губернатора в «типичной», т. е. дворянской, губернии3. Однако в Российской империи было немало и «нетипичных» регионов, например, недворянская Сибирь и такие же недворянские северо-восточные губернии - Вологодская, Олонецкая, Вятская и Пермская, где и крестьянство-то было иным. На севере России, например, по утверждению А. Д. Градовского, и в XIX в. сохранялись демократические традиции, идущие от времен черносошного крестьянства, и только там можно было видеть, «чем были крестьяне во времена, предшествовавшие установлению крепостного права»4.
Вятская и Пермская губернии, будучи самыми населенными в империи и располагаясь между великорусской дворянской Россией и национальными окраинами и Сибирью, занимали особое положение среди других регионов империи. Промежуточное буферное положение определило своеобразие и контрасты изучаемого региона: незначительный процент поместного дворянства в социальном составе, но при этом огромные состояния заводовладельцев; преобладание государственного имущества и быстрый рост крестьян-собственников; технически передовая промышленность и мастеровые горных заводов - вчерашние крепостные, земельная неустроенность которых сохранялась вплоть до начала XX в.; отсутствие дворянского самоуправления и наличие особой горнозаводской администрации, низкий уровень урбанизации при особом, неповторимом типе поселений - город-завод.
По существовавшему в середине XIX в. административному делению территория Уральского макрорегиона включала Вятскую, Пермскую и Оренбургскую губернии (последняя в 1865 г. была разделена на две губернии - Оренбургскую и Уфимскую). Однако административные структуры Южного Урала не входят в территориальные
См.: Richard Gr. Robbins, jr. The Tsar' viceroys. Russian Provincial Governors in the last years of the fimpire. Ithaca; London, 1987. 4 Градовский А. Д. История местного управления в России // Собр. соч.: В 9 т. СПб., 1904. Т. 9. С. 462.
рамки настоящей диссертации, поскольку они имели следующие существенные различия с Вятской и Пермской губерниями. Во-первых, в Оренбуржье как пограничном регионе значительную роль в управлении играла военная администрация во главе с генерал-губернатором. Во-вторых, на Южном Урале сформировался специфический институт самоуправления Оренбургского казачьего войска, во многом неподконтрольный губернской гражданской администрации. В-третьих, земские учреждения, которые являлись одним из важнейших институтов пореформенной системы местного управления, были введены Оренбургской губернии лишь в 1912 г. И, в-четвертых, в южноуральских губерниях в отличие от Вятской и Пермской имелось поместное землевладение и институт губернских и уездных предводителей дворянства, игравший доминирующую роль в местной администрации.
Начальный этап предлагаемого исследования связан с эпохой Великих реформ, которые кардинальным образом модифицировали систему местного управления в Российской империи, в результате чего состав провинциальных учреждений чрезвычайно расширился и усложнился. Конечная дата связана с Февральской революцией 1917 г., которая разрушила существовавшую систему губернского и уездного управления. Несмотря на сохранение земского и волостного самоуправления и проведенную Временным правительством демократизацию земских учреждений, основное звено прежней системы - институт губернаторства и губернской администрации - было ликвидировано.
Под термином «местное управление» автором понимаются все территориальные административные структуры - государственная губернская и уездная администрация, всесословная и сословная формы местного самоуправления (земские и крестьянские учреждения). Мы солидарны с современными правоведами в том, что методология противопоставления самоуправления государственной власти является неверной, «более правильным представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым»5.
Отечественная и зарубежная историография накопила обширный массив исследований по вопросам местного управления и самоуправления, земских и городских учреждений и крестьянского самоуправления. Все эти сочинения можно условно подразделить на 4 группы: теоретические исследования ученых-правоведов XVIII-XX вв., работы историков и публицистов второй половины XIX - начала XX в., советская историография и исследования, проведенные в конце XX - начале XXI в.
Концепция демократического всесословного местного управления и самоуправления, как составной его части, стала развиваться в научной литературе в XVIII-XIX вв. В ее основе лежали взгляды английского философа Дж. Локка. В XIX-XX вв. теоретическое осмысление местного общественного самоуправления нашло отражение в трудах европейских и русских философов, правоведов и историков: А. де Токвиля, Дж. Ст. Милля, Р. Гнейста, Л. Штейна, А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, В. В. Ива-
5 Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 676.
новского, Г. Еллинека, Б. Н. Чичерина, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, А. А. Ки-зеветтера, Д. М. Хилла, Е. К. Пейджа, В. Острома и др.6 Благодаря этим исследованиям были разработаны юридическая природа понятий «управление», «децентрализация» и «самоуправление», проблемы их компетенции, организации и внутренних признаков; изучены соотношение государственного и общественного начал в местном самоуправлении и генезис идеи самоуправления и ее конкретного воплощения на практике в различных странах, в том числе и в России7.
К теоретическим работам тесно примыкают сочинения историко-публицистического характера, большинство авторов которых являлись известными в свое время общественными деятелями и практиками провинциального управления. Активно реагируя на административные реформы и процессы становления в России местного самоуправления, они пытались выяснить его суть и проанализировать общие проблемы организации и состава, взаимоотношения с коронной администрацией, а также место в государственной системе Российской империи. Следует отметить, что в дореволюционной историографии предмет исследования составляли все звенья сложной системы провинциального управления. В итоге к 1917 г. был накоплен огромный массив литературы по земскому, городскому и волостному самоуправлению. Обилие работ во многом было вызвано тем, что в общественно-политической жизни России почти полвека остро стоял вопрос о необходимости реформирования всей системы местного управления. Однако в связи с этим проблемы земского, городского и крестьянского самоуправления были излишне политизированы и не всегда могли стать темой беспристрастного изучения.
Одной из первых обобщающих работ по местному управлению стало исследование
А. В. Лохвицкого . Автор попытался разработать своеобразную «теорию провинции», по которой децентрализация и территориальное устройство государства зависит от соотношения «степени умственного и материального богатства» губерний с достаточно-
6 Токвиль Р. Демократия в Америке: Пер. с фр. М., 1992; Милль Д. С. Основания политической экономии с неко
торыми из их применений к общественной философии. СПб., 1865. Т. 2.; Васильчиков А. И. О самоуправлении:
Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 2 т. СПб., 1869; Штейн Л.
Учение об управлении и право управления: С сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и
Германии. СПб., 1874; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М., 1885; Ивановский В. В. Ор
ганизация местного самоуправления во Франции и Пруссии в соотношении сравнительного участия в пей раз
личных общественных классов. Казань, 1886; Градовский А. Д. Государственное право важнейших европейских
держав. В 2-х ч. СПб., 1895; Он же. Начала русского государственного права // Собр. соч.: В 9 т. СПб., 1904. Т. 9;
Коркупов Н. М. Русское государственное право: В 2 т. СПб., 1897; Чичерин Б. Н. О народном представительстве.
М., 1898; Он же. Курс государственной науки: В 3 ч. М., 1898; Еллипек Г. Общее учение о государстве. СПб.,
1908; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Ор
ганизация управления. СПб., 1910; Он же. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами:
Догматическое исследование. СПб., 1905; Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России, IX-XIX в.: Ист.
очерк. Пг., 1917; Alderfer Н. F. Local government in developing. N. Y.: Vc Craw-Hill. 1964; Hill D.M. Democratic
Theory and Local Government. L., 1974; Page E. С Localism and Centralism in Europe: The Political and Legal Bases
of Local Self-Government. Oxford, 1991; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляю
щееся общество? М., 1993.
7 Теоретическое осмысление учеными проблем местного управления рассматривается в специальном параграфе
настоящей диссертации.
8 См.: Лохвицкий А. В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864. Ч. I.
стью правительственных учреждений на число жителей, проживающих на территории губерний и «состоянием путей и средств сообщения»9. Выделив критерии оптимального губернского развития и управления, Лохвицкий аргументировано классифицировал российские губернии на дворянские и чиновные. Второй тип распространялся на Сибирь, Урал, Астрахань, Архангельск и Олонец. Однако недостаток источников и специальных исследований не позволили автору подробно разобрать «функции и отношения губернских властей, мест, уездов, городов, сельских общин и сословных организаций». Эта задача сохраняет свою актуальность и для современных исследователей российской провинции.
Для литературы первых пореформенных десятилетий было свойственно несколько идеализированное отношение к новым местным органам управления, прежде всего к земствам. Земская реформа оценивалась как первый шаг на пути введения представительных начал и «воспитания гражданской самодеятельности»10. В работах этого периода мы находим в основном надежды на будущие результаты самоуправления, а не теоретический и практический анализ основных положений земского законодательства. Для первых исследований, посвященных проблемам местного управления, была характерна также нечеткость понятий. Так, например, в одних случаях «местное самоуправление» смешивали с децентрализацией, в других - с выборным началом. В работе А. В. Лохвицкого термин «самоуправление» почти не употреблялся и заменялся словом «децентрализация»11. Неясность суждений приводила к тому, что некоторые авторы находили полное самоуправление и в удельной Руси и в эпоху Ивана Грозно-го . В отечественной литературе понятие «самоуправление» одним из первых ввел А. И. Васильчиков. Он полагал, что крестьянская, судебная и земская реформы имели один общий принцип - самоуправление13. Автор не только выделил его основные черты, но и впервые попытался сравнить российское земство с аналогичными учреждениями Западной Европы.
По мере развития институтов местного управления и теоретического осмысления русскими и европейскими учеными понятия «самоуправление» накапливались факты, которые позволили дать оценку деятельности крестьянских и земских учреждений. Основной канвой первых критических сочинений А. Головачева, Д. Л. Мордовцева, В. Безобразова и др. была мысль о том, что земства не могут быть названы органами самоуправления, так как они не обладают достаточно сильной исполнительной властью и почти не принимают участия в деле государственного управления14. В. П. Безобразов сделал вывод о необходимости введения земских учреждений в общий хозяйственный
9 Там же. С. 85-87.
10 Аксаков И. С. Государственный и земский вопрос: Статьи о некоторых исторических событиях // Поли. собр.
соч. Т. 5. М., 1886. С. 404.
11 См.: Лохвицкий А. В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1.
12 См.: Сергеевич В. И. Лекции и исследования. М., 1886. С. 397-400
13 См.: Васильчиков А. И. О самоуправлении. Т. 1. С. 134.
14 См.: Головачев А. А. Десять лет реформ, 1861-1871. СПб., 1872; Мордовцев Д. Л. Десятилетие русского земст
ва, 1864-1875. СПб., 1877; Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.
механизм15. Особо следует выделить в этом ряду работу Д. Мордовцева, который один из первых попытался сделать обзор деятельности всех российских земств, опираясь на материалы губернских и уездных собраний. Несмотря на общий критический характер исследования, его автор все же признавал, что земское самоуправление, даже находясь в неблагоприятных условиях самодержавной монархии, уже начало приносить свои плоды.
В связи с разработкой в 1880-е гг. новых законодательных проектов в области губернского, уездного и волостного управления появилось немало работ, авторы которых указывали на главные, по их мнению, недостатки земских учреждений и предлагали меры для совершенствования всей системы местного управления16. Известный земский деятель, редактор газеты «Земство» В. Ю. Скалой полагал, что кроме хозяйственных дел, земским органам самоуправления необходимо передать выполнение общих государственных функций и предоставить населению самостоятельно участвовать в местном административном управлении17.
Кроме работ, посвященных дальнейшему совершенствованию земских учреждений в начале XX в. стали появляться и первые обобщающие сочинения, авторы которых пытались подвести итоги земской практической деятельности18. В работах В. Голубе-ва, С. Зака, Е. Звягинцева, К. Одарченко и др. предлагалось пересмотреть Земское положение 1890 г., расширить права земских учреждений, ввести мелкую земскую единицу, отменить имущественный ценз и перестроить земскую избирательную систему на принципах всеобщего избирательного права19. Самым крупным по значению, объему и приведенному фактическому материалу является фундаментальное четырехтомное исследование Б. Б. Веселовского20. Опираясь на обширные статистические и документальные материалы, автор провел комплексное изучение всех 34 российских земств. Ему удалось выявить не только общероссийские тенденции развития земской финансовой, экономической, социальной и культурно-просветительной деятельности, но и показать специфику каждого земства в отдельности. К достоинствам данной работы следует отнести богатый статистический материал, сведенный в многочисленные тематические таблицы. Не утратив научной актуальности, исследование Б. Б. Веселовского по-прежнему является одним из основных трудов по истории российских земств.
В исторических исследованиях не только комплексно исследовались проблемы организации и деятельности земских учреждений, но и анализировались отдельные ас-
15 См.: Безобразов В. П. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С.543.
16 См.: Корф П. Л. Ближайшие нужды местного управления. СПб., 1888; Потович О. К. Основы реформ местного
и центрального управления. СПб., 1882; Скалой В. Ю. Земские вопросы. М, 1882; Он же. Земские взгляды на
реформу местного управления. М, 1884
17 См.: Скалой В. Ю. Земские вопросы. С. 19-25.
18 См.: Львов Г. Е., Полнер Т. И. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914; Максимов Е. Д. (Слобожанин М.).
Из истории и опыта земских учреждений в России. СПб., 1913; Пажитнов К. Л. Городское и земское самоуправ
ление. СПб, 1913; Трутовский В. Современное земство. Пг., 1914.
19 См.: Одарченко К. Организация и задачи земского самоуправления. М., 1900; Звягинцев К. О земстве и как его
нужно устроить для пользы всего народа. М, 1906; Зак С. Демократизация земства. М, 1906; Голубев В. С. По
земским вопросам, 1901-1911. В 2 т. СПб., 1913-1914.
20 См.: Всселовский Б. Б. История земства за сорок лет. В 4 т. СПб., 1909-1911.
пекты их истории. Так, в ряде работ рассматривался вопрос о подготовке земских реформ 1864 и 1890 гг. Важное место в историографии темы заняли проблемы эволюции земского законодательства и анализ земской избирательной системы. Этим сюжетам посвящены исследования Н. И. Лазаревского, Н. Авинова, А. А. Корнилова и др. Авторы пришли к выводу, что в начале XX в. для развития земской деятельности «вширь и вглубь» были необходимы «новые внешние условия существования, новые правовые нормы», которые должны были расширить избирательные права населения, организовать мелкие ячейки самоуправления и урегулировать «междугубернское общение»2 . Н. И. Лазаревский, анализируя земское избирательное право по закону 1890 г., пришел к выводу, что «идея сословного земства, ложная в самом своем существе», уже не соответствовала «условиям русской действительности конца XIX - начала XX в.», принесла «всему государству великий вред» и привела к культурной обособленности крестьян»23.
В эти годы активно исследовались отдельные стороны земской деятельности: медицина, народное образование, агрономия и т. д. В работах Г. Сазонова, В. Чарнолус-ского, С. Маслова и др. содержался богатый фактический и оценочный материал по земскому самоуправлению в каждой отдельной отрасли местного хозяйства . Значительный массив сочинений этого периода был посвящен проблеме участия земства в общественно-политическом движении, в частности земскому либерализму. И. П. Бело-конский, Н. И. Иорданский, Д. И. Шаховской полагали, что главную роль в земской деятельности играет не самостоятельное управление местным хозяйством (т. е. непосредственно самоуправление), а политическое движение, участие в нем земской интеллигенции25.
Таким образом, можно сказать, что в дореволюционный период на стыке исторической науки и государствоведения формируется самостоятельная научная дисциплина, связанная с самоуправленческой тематикой. Появляются монографические работы: по проблемам городского самоуправления , отношений губернского и уездного земств, отдельным аспектам земской работы, отдельным губерниям, избирательному праву.
21 См.: Корнилов А. А. Из истории об избирательном праве в земстве. СПб., 1906; Авинов И. Н. Главные черты в
истории законодательства о земских учреждениях (18641913) // Юбилейный земский сборник, 1864-1914 / Под
ред. Б. Б. Веселовского и 3. Г. Френкеля. СПб., 1914. С. 3-27; Лазаревский Н. И. Земское избирательное право //
Там же. С. 50-72.
22 См.: Авинов Н. Н. Главные черты в истории законодательства о земских учреждениях // Юбилейный земский
сборник. С. 27.
23 Лазаревский Н. И. Земское избирательное право // Юбилейный земский сборник. С.65.
24 См.: Велецкий С. Земская статистика. В 3 т. М, 1900; Жбанков Д. Н. О деятельности санитарных бюро и об
щественно-санитарных учреждений в земской России. Краткий ист. обзор. М., 1910; Сазонов Г. Обзор деятель
ности земств по сельскому хозяйству, (1865-1895). В 3 т. СПб., I9I0-1911; Народное образование в земствах:
Основы организации и практики дела / Под ред. Е. А. Звягинцева и др. М., 1914; Маслов С. Земство и его эконо
мическая деятельность за 50 лет существования, 1864-1914.
25 См.: Иорданский Н. И. Земский либерализм. СПб., 1906; Белоконский И. П. Земское движение. М., 1914; Ша
ховской Д. И. Политические течения в русском земстве // Юбилейный земский сборник. С. 173.
26 Поскольку органы городского самоуправления не являются объектом настоящего исследования, мы не оста
навливаемся на подробном анализе работ по данной проблеме. Кроме того в литературе имеется ряд профессио
нальных историографических работ по теме городского самоуправления (см.: Нардова В. А. Самодержавие и
городские думы в России в конце XIX - начале XX века. СПб., 1994. С. 3-6; Писарькова Л. Ф. Московская го-
Изучение поземельной общины, как основы внутреннего строя Российского государства началось с многотомного труда А. ф. Гакстаузена, собравшего обширный материал еще в 40-е гг. XIX в.27 А. И. Герцен и Н. Г. Чернышевский заложили основы народнической традиции в трактовке крестьянской общины, рассматривая ее как альтер-
нативу частной поземельной собственности, как «зародыш социализма» . Их последователями, историками придерживающихся народнических взглядов была проделана огромная работа по изучению основных направлений эволюции поземельных отношений в общине29. При этом авторы исследований чаще всего под общиной понимали «только земельный союз», не имевшей ничего общего с сельским обществом, которое ведает управлением крестьянами. Поземельная община, ставшая по выражению историка П. Н. Зырянова, «любимицей русских философов и публицистов»30, привлекала внимание прежде всего как производственный коллектив. Особый интерес к общине как административному союзу возник у правоведов, историков и публицистов в 1880-е гг., когда в правительстве начались подготовительные работы по пересмотру законодательства о местном управлении. Следующий период обостренного внимания к проблемам общинного и волостного самоуправления был связан с «эпохой особых совещаний» начала XX в. и гласного обсуждения крестьянского вопроса участниками различных комиссий и совещаний. Проблемы крестьянского правопорядка широко обсуждались в научной и публицистической литературе. Редкое издание обходилось без статьи о крестьянском самоуправлении и необходимости введения низшего звена земского самоуправления - волостного или участкового земства. Основываясь на трудах местных комитетов и обширных статистических материалов, были проведены подробные исследования структуры управления сельской общины, ее взаимосвязи с государством, степени зависимости крестьян от общины, применения обычного права и др. актуальные проблемы крестьянских учреждений31. Так, И. М. Страховский, проведя обстоятельный анализ компетенции и делопроизводства волостных правлений, сделал принципиальный вывод, что эти учреждения нельзя считать органами крестьянского
родская дума: 1863-1917 гг. М, 1998. С. 306-315; Апкаримова Е. Ю. Городское самоуправление на Урале последней трети XIX -начала XX века в историографии//Урал. ист. вести. Екатеринбург, 2001, №7. С. 187-215.
27 См.: Дружинин Н. М. Крестьянская община в оценке А. Гакстаузена и его русских современников /7 Ежегод
ник германской истории. М., 1968.
28 Чернышевский Н. Г. Избранные экономические произведения. М., 1948. Т. 1.
29 См.: В.В. (Воронцов В. П.). Прогрессивные течения в крестьянском хозяйстве. СПб., 1892; Он же. Очерки эко
номического строя России. СПб, 1906; Качаровский К. Р. Русская община. Возможно ли, желательно ли ее со
хранение и развитие. М., 1906.
30 Зырянов П. Н. Полтора века споров о русской сельской общине // Проблемы социально-экономической и по
литической истории России XIX-XX веков. СПб., 1999. С. 87.
31 См.: Преображенский Ф. А. Вопросы крестьянского самоуправления. Сельские учреждения и должностные
лица. М., 1893; Дружинин Н. Современное положение и значение крестьянских волостей // Вестн. права. 1901. №
9; Алексеев С. Г. Местное самоуправление русских крестьян XVIII-XIX вв. М., 1902; Ровинский К. Мелкая зем
ская единица (Участковое земство). Очерки и опыты. СПб., 1903; Страховский И. М. Крестьянское сословное
самоуправление. Очерк возникновения и устройства учреждений крестьянского самоуправления в связи с вопро
сом о преобразовании их на всесословном начале // Мелкая земская единица. СПб., 1903. Выи. 1; Тенишев В. В.
Административное положение русского крестьянина. СПб., 1908; Цитович П. М. Сельское общество как орган
местного управления. Киев, 1911; Зайцев К. И. Очерки истории самоуправления государственных крестьян.
СПб., 1912.
управления (то есть самоуправления крестьян), не были они и органами управления крестьянами. «Это просто - органы управления», «деревенские канцелярии», не имеющие какого-либо общественного значения32. При этом особую актуальность в работах Г. А. Евреинова, К. К. Арсеньева, И. М. Страховского и др. приобрел вопрос создания мелкой единицы земского самоуправления в виде всесословной волости, приходского или участкового земства33.
В дореволюционный период самым значительным (и, пожалуй, единственным) специальным исследованием, посвященным деятельности земских начальников и проблемам их взаимоотношений с крестьянским сословным самоуправлением, является работа К. Я. Кожухара, опубликованная в «Вестнике права» . Опираясь на документальные материалы, автор не только осветил историю введения должности земских начальников, но и рассмотрел их судебную и административную практику. Не утратив научной актуальности, исследование К. Я. Кожухара по-прежнему является одним из основных трудов, специально посвященных деятельности земских начальников. Следует также отметить, что в работе Н. Дружинина содержался правовой анализ Положения о земских начальниках 12 июля 1889 г35.
В литературе, изучающей губернский и уездный административный аппарат, рассматривался в первую очередь правовой аспект деятельности губернаторов, их канцелярий и губернского правления. Авторы этих работ в большинстве своем являлись крупнейшими в России специалистами в области государственного права, придерживались либеральных взглядов и принадлежали к государственной юридической школе. А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, И. А. Блинов и др. правоведы систематизировали и провели всесторонний и исчерпывающий анализ законодательства, определявшего деятельность институтов местного управления вообще и губернской администрации в частности. Подробно были исследованы структура и компетенция губернской и уездной администрации, поставлены проблемы соотношения полномочий центральных и местных структур, а также статуса и взаимоотношений государственной администрации и органов местного (прежде всего земского) самоуправле-
Страховский И. М. Современное положение и значение крестьянских волостей. С. 34-36.
33 См.: Евреинов Г. А. Заметки о земской реформе. СПб., 1888; Линд В. Мелкая земская единица. М., 1903; Ро-
винский К. Мелкая земская единица (Участковое земство): Очерки и опыты. СПб., 1903; Страховский И. М. Кре
стьянское сословное самоуправление. Очерк возникновения и устройства учреждений крестьянского самоуправ
ления в связи с вопросом преобразования их на всесословном начале; Шингарев Л. Мелкая земская единица или
волостное земство. М., 1907; Головин К. К. К вопросу о волостном земстве. СПб., 1912.
34 См.: Кожухар К. Я. Земские начальники // Вестник права. Журнал юридического общества при Императорском
Санкт-Петербургском университете. СПб., 1905. № 5.
35 См.: Дружинин Н. Юридическое положение крестьян: Исследование. СПб., 1897.
36 См.: Анучин Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учре
ждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб., 1872; Градовский А. Д. Начала русского государствен
ного права. Ч. 3. Органы местного управления // Собр. соч. СПб., 1899. Т. 9; Он же. История местного управле
ния в России // Там же. Т. 2; Корф С. А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России //
Вестн. права. 1901. № 9; Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Блинов И. А. Губернаторы:
Ист.-юрид. очерк. СПб., 1905; Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914.
Особо следует выделить сочинения А. Д. Градовского, родоначальника политической регионалистики, оказавшего большое влияние на дальнейшее исследование институтов местного управления. А. Д. Градовский заложил классификационные и описательные стандарты при исследовании проблем государства и общества, бюрократии и самоуправления. Его работы содержат правовой, исторический и политический анализ государственных административных учреждений и органов земского самоуправления.
В исследовании И. А. Блинова, охарактеризованном как «историко-юридический очерк», прослеживается история института российского губернаторства с момента его учреждения (1708) до конца XIX в. Особый интерес для нас представляют проблемы, на которых автор сконцентрировал внимание: взаимоотношение государства и общества, двойственность природы губернаторской должности и надзорные отношения по линиям правительство-губернатор и губернатор-земское самоуправление. Рассматривая проблему взаимоотношений государства и общества, И. А. Блинов констатировал не только «отсутствие самодеятельности общества в провинции», но и «отсутствие самого общества». По его мнению, развитие земского самоуправления сдерживалось «слишком большими полномочиями» губернаторов, расхождениями между законом и административной практикой и превышением власти губернаторами37. Автор пришел к выводу о существовании непреодолимого антагонизма между самоуправлением и губернаторами, который был усилен реформами 1889-92 гг. Подобный характер местного управления, по утверждению автора, был обусловлен социокультурными традициями, и прежде всего традицией самодержавной власти. И. А. Блинов высказал мнение, что Земским положением 1890 г. был сделан шаг к уничтожению самостоятельности земских учреждений38. Однако этот вывод представляется нам недостаточно обоснованным, не опирающимся на исследование непосредственно земских источников.
Среди работ, посвященных деятельности губернских учреждений, особо выделим цикл статей И. М. Страховского , который был не только теоретиком, но и практиком административного дела40. Его работы ценны как начальный опыт осмысления непосредственного участника событий. Основываясь на собственных наблюдениях, автор пришел к выводу о несостоятельности сложившейся к началу XX в. системы местного управления, страдавшей функциональным расстройством. Страховский указал на организационную запущенность, сложность и громоздкость губернского устройства, а также на нецелесообразное распределение обязанностей губернских учреждений. Автору удалось показать, что совмещение губернатором надзорных и управленческих функций оказывало неблагоприятное влияние на управление губернией.
37 См.: Блинов И. А. Губернаторы. С. 145, 186, 302.
38 См.: Там же. С.298-299, 302.
У) См.: Страховский И. М. Губернское устройство // Журн. М-ва юстиции. 1913. № 7-9
40 В разное время И. М. Страховский занимал должности мирового судьи, советника Оренбургскою губернского правления, члена Херсонского губернского присутствия, управляющего земским отделом МИД и губернатора Вятской губернии, принимал активное участие в разработке законопроектов по налогообложению, местному самоуправлению и крестьянскому вопросу.
Аналогичная оценка губернаторских полномочий содержится в капитальном труде С. А. Корфа, посвященном развитию института надзора и административной юстиции в России41. Исследователь проанализировал все проекты преобразования губернского устройства, которые в разное время разрабатывались в недрах многочисленных правительственных комиссий и комитетов под руководством М. С. Каханова, С, Ф. Платонова, В. К. Плеве, П. А. Столыпина. Прослеживая на основе документальных материалов эволюцию губернаторской должности, автор неоднократно указывал на недопустимость совмещения в одних руках функций надзора с функциями активного управления. Заметим, что в этой оценке губернаторских полномочий были единодушны все дореволюционные правоведы, изучавшие правовой статус российских губернаторов (А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский, В. М. Гессен и др.).
Не утратив своего научного значения, историко-правовые работы дореволюционных ученых (А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского, Н. И. Коркунова, В. В. Ивановского и др.) являются основной методологической базой для современных исследований местного управления Российской империи. При этом авторы не ограничивались изучением отдельных региональных институтов, а комплексно исследовали всю систему местного управления и место каждого компонента в ней.
Из основных институтов местного управления Вятской и Пермской губерний в дореволюционный период наиболее изученными являются земские учреждения, которые привлекали к себе внимание историков, публицистов и общественных деятелей. Этот интерес был обусловлен нетипичным для российских земств представительством, в котором преобладали демократические элементы, хорошо поставленным земским хозяйством, а также большим количеством инициатив и полезных начинаний. В работах Б. Б. Веселовского, В. Трутовского и др. освещались особенности земского представительства и управления, основные направления, разнообразные формы и методы земской работы в уральском регионе42. Так, Б. Б. Веселовский, анализируя различные отрасли земского хозяйства, часто обращался к опыту вятских и пермских земств и признавал их деятельность одной из самых эффективных в стране. Местная литература об уральских земствах представлена в основном сочинениями непосредственных участников земского самоуправления. В их работах анализировались основные отрасли местного хозяйства: бюджеты и оценочная деятельность (Н. Н. Романов, П. П. Фирсов)43, Сельскохозяйственные мероприятия (В. Бажаев, А. А. Новиков)44, кустарные промыс-
См.: Корф С. А. Административная юстиция в России. Кн. 1. Очерк исторического развитая власти надзора и административной юстиции в России. СПб., 1910.
42 См.: Вятское земство // Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет. Т. 4. С. 549-601; Пермское земство //
Там же. С. 602-647; Трутовский В. Современное земство. С. 62-65; Колюпаиов П. Из истории Вятского земства
// Беседа. 1872. № 11; Ч. Н. Пермское земство //Дело. 1879. № 1-2.
43 См.: Романов Н. Н. Исследование земских раскладок Вятской губернии. Вятка, 1875; Фирсов П. П. Положение
оценочных работ по закону 8 июля 1893 г. в Пермском земстве. Пермь, 1894.
44 См.: Бажаев В. Сельскохозяйственная организация Вятского земства. М., 1894; Маноцков В. И. Аграрный во
прос в Пермском земстве. Пермь, 1895; Новиков А. А. Очерк сельскохозяйственных мероприятий Вятского гу
бернского земства. Вятка, 1896; Он же. Экономические нужды Вятского края. Вятка, 1896.
лы (Е. И. Красноперое, Н. Скалозубов)45, народное образование (А. П. Раменский) 6. Особо следует выделить капитальные историко-статистические работы Е. И. Красно-перова, которые имели не только региональное, но и общероссийское значение.
Первые обобщающие работы по истории местного управления Вятской и Пермской губерний носили скорее публицистический, чем научный характер. Авторы сделали обзор земского представительства, выделили основные направления финансовой, культурно-просветительной и экономической деятельности органов земского самоуправления. В этих работах содержится не только ценный фактический материал, но и анализируются особенности самоуправления в Уральском крае . Так, П. А. Голубев сделал важный вывод о том, что в земском представительстве Пермской губернии «упрочились взгляды более близкие к основам истинного самоуправления, вложенным в закон 1 января 1864 г.»
Существенный вклад в понимание специфики земского самоуправления в недворянских губерниях внесла работа В. В. Ивановского49. Автор на базе обширного массива земских источников провел сравнительное исследование двух уездов Вятской и Казанской губерний. Приоритетным для ученого стал вопрос об условиях способствующих и препятствующих развитию земских учреждений. В результате компаративного исследования автор пришел к выводу, что в Вятской губернии организация земского представительства была более близка к теоретическим требованиям, чем в Казанской губернии. Кроме того, он подчеркнул, что для крестьянского земства было свойственно «стремление к улучшению жизни» .
Для советской историографии в целом характерен почти полный разрыв с дореволюционной научной традицией российских правоведов и историков, чьи работы за немногим исключением, были преданы забвению. Отечественная историко-правовая наука советского периода не отличается таким же обилием публикаций по проблемам управления, как дореволюционная, во многом связанная с тем, что в этот период авторитарно-бюрократическая власть в принципе отвергала систему местного управления, сформировавшуюся в России и Европе к началу XX в., как совершенно чуждый ей феномен. Именно этим обстоятельством объясняется существование больших пробелов в изучении институтов управления дореволюционной российской провинцией. Исклю-
45 См.: Красноперое Е. И. Кустарная промышленность Пермской губернии на Сибирско-Уральской научно-
промышленной выставке в г. Екатеринбурге в 1887 г. В 3 вып. Пермь, 1887-1889; Скалозубов II., Заварим В.
Кустарные промыслы в Красноуфимском уезде. Пермь, 1889.
46 См.: Раменский А. П. Краткий исторический очерк деятельности Пермского земства по народному образова
нию со времени введения земских учреждений // Русская мысль. 1897. № 9-10.
47 См.: Голубев П. А. Вятское земство среди других земств России: Крат, ист.-стат. очерк культурной деятельно
сти Вятского земства в связи с деятельностью всех русских земств. Вятка, 1901; Он же. 30-летие земства в І Іерм-
ской губернии. СПб., 1905; Он же. Организация земских учреждений и общий характер деятельности их в Вят
ской губернии // Краткий обзор деятельности Вятского губернского земства за 35 лет (1867-1902). Вятка, 1906;
Бобылев Д. М. Страница из истории земства Пермской губернии (историческая справка). Пермь, 1900; Он же.
Что сделали земства Пермской губернии в интересах местного края: Крат, обзор. Пермь, 1915.
48 Голубев П. А. 30-летие земства в Пермской губернии. С.5.
*'' См.: Ивановский В. В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России: Уезды -Слободской, Вятской губернии и Лаишевский Казанской губернии. Казань, 1881. 50 Там же. С. 313-314.
чение составляют земские учреждения, хотя и они начали изучаться довольно поздно -только в 1950-е гг. и как бы «с чистого листа». Первым исследованием, которое положило начало изучению земских учреждений, стала кандидатская диссертация уральского историка М. И. Черныша, посвященная истории Пермского земства в 70-80-е гг. XIX в51. В методологическом плане работы советского периода опирались лишь на отдельные цитаты из работ лидера и теоретика российской социал-демократии В. И. Ленина52. Его оценка земских учреждений явилась фундаментом всех исследований этого периода, так или иначе затрагивающих местное самоуправление. Он был глубоко убежден в невозможности никакими усовершенствованиями вроде земств, органов буржуазных по своему характеру, изменить классовую сущность самодержавия. Известное высказывание В. И. Ленина о земствах как о «пятом колесе в телеге русского государственного управления»53, кочуя из одного исследования в другое, заменяло объективный анализ истинного положения органов самоуправления в системе государственной власти. При этом замалчивались либо искажались теоретические суждения российских исследователей XIX - начала XX в. Так, во многих работах говорилось об идеализации дореволюционной историографией земских и городских учреждений. Трудно согласиться с этим, поскольку исследователи XIX в. подвергали острой критике земское и городское законодательство, а также работу земских и городских органов самоуправления.
Для изучения институтов местного управления большое значение имеют работы советских историков, в которых всесторонне анализируется политическая система Российской империи, прослеживается эволюция политической доктрины царского правительства, рассматривается отношение различных политических сил к проблемам местного самоуправления в условиях самодержавия. Исследования, предпринятые П. А. Зайончковским, Ю. Б. Соловьевым, В. Г. Чернухой, А. П. Корелиным, В. С. Дяки-ным и др. способствуют пониманию исторического контекста эволюции системы местного управления, взаимодействия коронных структур с органами общественного самоуправления54.
В советской историографии подробно освещались вопросы подготовки и проведения земской и городской реформ, особенностей земского и городского законодательства (1890, 1892)55. В ряде работ был предпринят сравнительный анализ этих законо-
51 См.: Черныш М. И. Пермское земство в 1870-1880-х гг.: Дис.... канд. ист. наук. М., 1952.
52 См.: Ленин В. И. Гонители земства и Аннибалы либерализма // Поли. собр. соч. Т. 5. С. 25-72; Письмо к зем
цам // Там же. Т. 6. С. 349-358; Земская кампания и план «Искры» // Там же. Т. 7. С. 75-98; Аграрная программа
либералов // Там же. Т. 10. С. 44-60.
53 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 5. С. 35.
54 См.: Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х голов. М, 1964; Он же. Российское
самодержавие в конце XIX столетия: (Политическая реакция 80-х - начала 90-х гг.). М, 1970; Соловьев Ю. Б.
Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Л., 1973; Россия в революционной сиіуации на рубеже 1870-
1880-х годов / Под ред. Б. С. Итенберга. М., 1975; Чернуха В. Б. Внутренняя политика царизма в середине 50-х
до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978; Кризис самодержавия в России, 1895-1917. / Под ред. В. С. Дякина. Л., 1984.
55 См.: Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., 1957; Захарова Л. Г. Земская контррсформа
1890 г. М., 1868; Кузнецова Е. Н. К истории контрреформы 80-90-х.годов XIX в. в России // Вести. ЛГУ. 1976. №
17. Экономика, философия, право. Вып. 3. С. 109-116; Зайончковский П. П. Российское самодержавие в конце
положений. Так, П. А. Зайончковский определил основные изменения в земской и городской избирательных системах, указал на характер взаимоотношений органов местного самоуправления с коронной губернской администрацией. Большое значение в понимании эволюции земского законодательства имеет исследование Л. Г. Захаровой, которая впервые высказала мнение, что земская контрреформа 1890 г. не изменила существа земской деятельности56. Однако в большинстве публикаций этого периода превалирует негативная оценка реформ Александра III в области местного самоуправления. Закон о земских начальниках, Земское и Городовое положения однозначно понимались как контрреформы, означавшие существенное ограничение самостоятельности местного самоуправления и усиление государственной опеки. Во многом эти оценки носили декларативный характер, не опирающиеся на комплексное исследование исторических источников.
В 50-80-е гг. XX в. с особой тщательностью был проанализирован социальный состав земских органов самоуправления - собраний и управ57, интенсивно и детально изучалась проблема органов местного самоуправления в системе самодержавия и тес-
но связанная с ней история либерального земского движения . С позиций марксистско-ленинской теории о классах и классовой борьбе особое внимание уделялось участию земских служащих в оппозиционно-либеральном и революционном движениях. Степень этого участия играла важную роль при определении эффективности работы того или иного земства. В исследованиях, посвященных участию земств в либеральном и революционном движениях, довольно часто завышалась степень оппозиционности земских учреждений. Многочисленные земские ходатайства, касающиеся конкретных хозяйственных мероприятий и вызванные несовершенством земского законодательства, расценивались историками как проявление оппозиционности.
XIX столетия (Политическая реакция 80-х - начала 90-х годов); Нардова В. Л. Городское самоуправление в России в 60-х - начале XIX в. Л., 1984; Писарькова Л. Ф. Городовое положение 1870 г. и социальный состав городского общественного управления в губерниях Центрально-Черноземного района // Буржуазные реформы в России второй половины XIX в.: Межвуз. сб. тр. Воронеж, 1988.
56 См.: Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. С. 165.
57 См.: Мамулова Л. Г. Социальный состав уездных земских собраний в 1865-1886 годах // Вести. МГУ. Сер. 9.
История. 1962. № 6. С. 32-48; Лейкина-Свирская В. Р. Интеллигенция в России во второй половине XIX в. М.,
1971; Стефанова И. И. О социальном составе Вятского земства в 1867-1891 гг. // Учен. зап. / Киров, пед. ин-т.
Киров, 1971. Вып. 21. С. 22-40.Пирумова Н. М. Списки земских служащих конца XIX - начала XX в. // Архео
графический ежегодник за 1980 г. М., 1981. С. 110-122; Дякин В. С. Земство в трстьеиюньской монархии: струк
тура избирателей и гласных // Ист. зап. М., 1987. Т. 115. С. 88-125.
5 См.: Черменский Е. Д. Земское либеральное движение накануне революции 1905-1907 гг. // История СССР. 1965. № 6; Корнилов Б. Г. Земская демократическая интеллигенция и ее участие в революционном движении 70-х гг. XIX в. Дис. ... канд. ист. наук. М., 1972; Петров Ф. А. Земское либеральное движение в период второй революционной ситуации (конец 1870 - начало 1880-х гг.). Дис. ... канд. ист. наук. М„ 1975; Он же. Из истории общественного движения в период второй революционной ситуации в России: Революционеры и либералы в конце 1870-х гг. // История СССР. 1981. 1981. № 1. С. 144-155; Симонова М. С. Земско-либеральпая фронда (1902-1903)//Ист. зап. М., 1973. Т. 91. С. 150-216; Шлемин Н. И. Зсмско-либеральпое движение и адреса 1894-1895 гг. // Вестн. МГУ. Сер. 9. История. 1973. № 1. С. 60-73; Пирумова Н. М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала XX в. М., 1977; Она же. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX в. М., 1986; Шацилло К. Ф. Русский либерализм накануне революции 1905-1907 гг.: организация, программа, тактика. М., 1985.
Во второй половине XX в. наиболее успешно развивалась земская регионалистика. Комплексному исследованию подверглись Пермское, Московское, Вятское, Самарское, Тульское, Рязанское, Тверское, Самарское, Воронежское, Таврическое и Казанское земства59. Основной задачей всех местных исследований являлось выявление отношения земства к современным политическим и экономическим проблемам, их влияние на общественно-политическую жизнь губернии. Все работы давали подробную характеристику социального состава земских учреждений и уделяли значительное место участию земских служащих в либеральном и революционном движениях (И. И. Стефанова, В. Ф. Абрамов, Е. Морозова). Однако все исследования ограничивались действием Земского положения 1864 г., период с момента вступления в силу закона 1890 г. до 1917 г. оставался вне внимания историков.
Начало земской регионалистике было положено кандидатской диссертацией М. И. Черныша по истории Пермского земства в 70-80-е гг. XIX в. Сделав обстоятельный анализ довольно результативной хозяйственно-культурной деятельности земских учреждений (бюджет, дорожное дело, агрономия, ветеринария, медицина и народное образование), автор тем не менее пришел к выводу об их упадке. Но упадок - это скорее ситуация, когда нарушается, ломается налаженная система, не имеющая внутренних импульсов к саморазвитию и самоорганизации. Однако из проведенного М. И. Чернышом конкретно-исторического анализа земской деятельности следует, что пермские земства обладали необходимыми условиями для самоуправления и в 1870-е гг. шел процесс становления системы местного общественного самоуправления и накопления опыта практической работы. Но автор высказал ошибочное, на наш взгляд, утверждение о том, что «земское самоуправление в Пермской губернии в 1870-80-е гг. было на деле фикцией»60.
История Вятского земства в советской историографии представлена кандидатской диссертацией И. И. Стефановой. Кроме анализа социального состава и хозяйственной деятельности земских учреждений (экономические мероприятия, народное образование, здравоохранение и статистика) эта работа содержит обширный материал об участии земства в революционно-демократическом и либерально-оппозиционном движении. Тенденция преувеличения степени оппозиционности земских органов была характерна и для данного исследования. Так же, как и М. И. Черныш, И. И. Стефанова отмечала бесперспективность развития эффективной земской деятельности в условиях
59 См.: Черныш М. И. Развитие капитализма на Урале и Пермское земство. Пермь, 1959; Хапкіша П. Л. Земские
учреждения Самарской губернии в 186-1881 гг. Дис. ... канд. ист. наук. Куйбышев, 1961; Львова Т. II. Москов
ское земство в 1865-1890 гг. (Социальный состав и практическая деятельность). Дис. ... канд. ист. паук. М.,
1968; Стефанова И. И. Вятское земство в пореформенный период. Дис. ... канд. ист. наук. Киров, 1973; Марья-
новский А. Л. Воронежское земство в пореформенный период. Дис. ... канд. ист. наук. М., 1981; Фролова Л. II.
Тульское земство, 1864-1890 гг. Дис. ... канд. ист. наук. Тула, 1981; Маскина А. С. Таврическое земство в 1866-
1890 гг. (Социальный состав, бюджет и практическая деятельность). Дис. ... канд. ист. наук. М., 1983; Новикова
Н. С. Тверское земство в 1865-1890 гг. Дис. ... канд. ист. наук. Калинин, 1984; Тарабрии 1л. Г. Рязанское земство
в 1865-1890 гг. Дис. ... канд. ист. наук. Калинин, 1986; Морозова Е. Н. Саратовское земство, 1866-1890 гг. Дис.
... канд. ист. наук. М., 1988; Абрамов В. Ф. Казанское земство в пореформенный период, 1865-1890 гг. Дис. ...
канд. ист. наук. Л., 1989.
60 Черныш М. И. Пермское земство в 1870-1880 гг. Автореф. дис. ... канд. ист. паук. Пермь, 1952. С. 24.
капитализма, хотя и сделала вывод о благотворности деятельности недворянского Вятского земства для буржуазного развития61. Несмотря на довольно широкие хронологические рамки этой работы (60-90-е гг. XIX в.), в ней отсутствует анализ Земского положения 1890 г. Автор не проследила изменения в земском законодательстве и особенности его применения в Вятской губернии.
По сравнению с дореволюционным периодом в советской историографии нет такого обилия исследований по истории губернской и уездной администрации. Дореволюционное губернаторство как институт местного управления долгое время не привлекало внимания историков и правоведов. Первым крупным исследованием губернского и уездного административного аппарата в советский период стал курс истории государственных учреждений Н. П. Ерошкина62, в котором дана характеристика всех звеньев аппарата государственного управления по ведомственному принципу. Автор раскрыл структуру, функции и особенности деятельности государственных учреждений дореволюционной России.
Существенный вклад в разработку проблемы внесли исследования П. А. Зайонч-ковского, в которых, прежде всего, была обоснована важность изучения личного состава государственного аппарата63. Опираясь на комплекс разнообразных источников, историк проанализировал образование, имущественное положение и условия службы российских чиновников. Исследуя социальный состав центрального и губернского аппарата, историк пришел к выводу, что для пореформенного чиновничества был характерен процесс «дворянского оскудения»64.
Дальнейшее изучение структуры и функций губернской администрации, ее взаимодействия с центральной властью, правового и реального статуса губернатора во властной иерархии императорской России продвинулось благодаря работам Р. Роббинса и М. М. Шумилова65. В центре этих исследований находятся вопросы, связанные с децентрализацией губернского управления в пореформенной России, единством губернской администрации, определением статуса и компетенции губернатора и вице-губернатора. Вслед за дореволюционными правоведами, Роббинс подчеркивает двойственность положения губернатора как главного агента центральной власти в регионе и чиновника МВД. М. М. Шумилов рассмотрел служебные взаимоотношения начальников губернии с местными гражданскими учреждениями, проанализировал также правительственную политику по отношению к губернскому управлению и губернатору, как представителя центральной власти на местах. По мнению автора, для эволюции
61 См.: Стефанова И. И. Вятское земство в пореформенный период. С. 178.
62 См.: Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968
63 См.: Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., і 978.
64 См.: Там же. С. 221-224.
65 См.: R. G. Robbins. The Tsar's viceroys. Russ. provincial governors in the last years of the Empire; Он же. Намест
ник и слуга II Отеч. история. 1993. № 1; Шумилов М. М. Губернская администрация и органы центрального
управления России во второй половине XIX в. Л., 1988; Он же. Местное управление и центральная власть в Рос
сии в 50-х-начале 80-х гг. XIX в. М., 1991; Он же. Губернаторские канцелярии и губернские правления в России
50-80-х гг. XIX в. // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX- XX веков. СПб.,
1999.
губернской администрации большое значение имели реформы і 860-70-х гг., которые, разделив функции административных и судебных учреждений, существенно ограничили власть губернаторов. Кроме того, в работах Шумилова имеются интересные наблюдения о взаимоотношениях губернаторов с органами самоуправления. На основе анализа основных административных структур дореволюционной России историк сделал вывод, что, несмотря на отдельные преобразования, к началу XX в. аппарат местного управления так и не был кардинально реформирован66.
Проблема общины как административного, а не хозяйственного союза до последнего времени игнорировалась историками. В советский период, как верно заметил В. В. Кабанов, об общине «как будто забыли»67. Хотя историки неоднократно обращались к проблеме общины как органа самоуправления, но интерес их был обращен к периоду XVII-XVIII вв. В работах В. А. Александрова, Л. В. Даниловой, М. М. Громыко и др.
X о
были поставлены задачи, разработаны методы их решения . Работы сибирских и уральских историков положили начало региональным исследованиям крестьянского самоуправления69, в которых рассматривался механизм функционирования сельской общины, ее административный аппарат, основные задачи, находившиеся в ведении крестьянского мира70. Т. В. Еферина, используя принципы сочетания макро- и микро-уровневого подходов, показала особенности понятий «поземельная община» и «сельское общество», подробно осветила процесс формирования органов местного управления, права и обязанности выборных должностных лиц.
Проблема общины подробно рассматривалась и в западной историографии. Историки неоднократно обращались к вопросу административного статуса крестьянской общины. Наиболее плодотворно в этом направлении работал Т. Шанин. Принципиальное значение имел его аргументированный вывод о противоречивом дуализме общинных функций в пореформенный период, когда общине приходилось обслуживать не
' См.: Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России. С. 85.
67 Кабанов В. В. Октябрьская революция и крестьянская община // Ист. зап. М., 1984. Т. 111. С. 100.
68 См.: Александров В. А. Сельская община в России (XVII-начало XIX в.). М., 1976; Он же. Обычное право кре
постной деревни России XVIII-начала XIX в. М., 1984; Прокофьева Л. С. Крестьянская община в России во вто
рой половине XVIII - первой половине XIX в. Л., 1981; Данилова Л. В. Сельская община в средневековой Руси.
М., 1994
69 См.: Громыко М. М. Территориальная крестьянская община Сибири (30-е годы XVIII - 60-е гг. XIX в.) // Кре
стьянская община в Сибири XVII - начала XX в. Новосибирск, 1977; Рабцевич В. В. Крестьянская община как
орган управления сибирской деревней // Крестьянство Сибири периода разложения феодализма и развития капи
тализма. Новосибирск, 1980; Миненко Н. А. Русская крестьянская община в Западной Сибири. XVIII - первой
четверти XIX в. Новосибирск, 1991; Она же. Отношения государственных крестьян Урала и Западной Сибири к
местной бюрократии в первой половине XIX в. // Урал. ист. вести. 1994. № 1;Она же. Организация управления и
самоуправления приписными крестьянами Урала и Западной Сибири (XVIII - первая половина XIX в.) // Урал,
ист. вестн. 1996. № 3; Она же. Крестьянское самоуправление на Урале в XVIII - первой половине XIX в. // Исто
рия местного самоуправления на Урале в XVIII - начале XX в.: город, село, деревня. Екатеринбург, 1999.
70 См.: Шаров В. Д. Сельская община крестьян Марийского края в середине XIX - начале XX в. Дис. ... канд.
ист. наук. М., 1986; Якимова И. А. Крестьянская община в Алтайском горном округе во второй половине XIX в.
(1861-1899). Автореф. дис.... канд. ист. наук. Новосибирск, 1993; Еферина Т. В. Крестьянская община на терри
тории Мордовии (60-е гг. XIX - 30-е гг. XX в.). Автореф. дне. ... канд. ист. наук. Саранск, 1995;
только нужды крестьян, но и государства по сбору налогов и полицейского контроля в деревне71.
В отечественной и зарубежной историографии институт земских начальников обычно рассматривался в контексте контрреформ Александра III, как начало его кон-
сервативного традиционалистского курса . Критически оценивая институт земских начальников, историки отмечали усиление административного контроля над крестьянами, вмешательство земских начальников в волостное и сельское самоуправление.
П. А. Зайончковским был подробно изучен процесс подготовки и обсуждения Положения о земских начальниках, а также дана правовая оценка закона 12 июля 1889 г.73 Краткий обзор деятельности органов крестьянского самоуправления и земских начальников содержится в работе П. Н. Зырянова74. Выясняя правовой аспект деятельности земских начальников, авторы указали на основные недостатки нового института: смешение административной и судебной власти, сокращение прав сельских и волостных обществ, а также «изменение в порядке уголовного и гражданского суда в смысле отмены для населения некоторых весьма важных гарантий правильности суда»75.
К специальному изучению института земских начальников в советской историографии обращались Н. П. Никольская и А. А. Либерман76. Характеризуя «Положение о земских участковых начальниках» как одно из самых реакционных мероприятий периода контрреформ А. А, Либерман писал, что это была попытка вернуть помещикам ту власть над крестьянами, которой они лишились после отмены крепостного права77. Проанализировав данные о составе земских начальников (сословное происхождение, имущественное положение, образовательный ценз) историк пришел к выводу «об оскудении и миграции поместного дворянства» в результате развития капитализма. Именно в этом, полагал Либерман, заключалась причина того, что правительству не удалось сформировать контингент земских начальников исключительно из местного дворянства.
Радикальные общественно-политические перемены в нашей стране в 1990-е гг. усилили внимание ученых и политиков к досоветскому опыту функционирования региональных институтов управления. За последние десять лет появился целый ряд работ общеисторического плана, а также и непосредственно касающихся темы данного исследования, что позволяет говорить о новом современном этапе в развитии историографии проблемы. Изменилось отношение и к идее самоуправления, стали создаваться благоприятные условия для ее обстоятельного беспристрастного изучения. После дол-
71 См.: Shanin Th. Russia as a "Developing Society". London, 1985. Vol. 1. P. 72-81.
72 Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия (Политическая реакция 80-х - начала 90-
х годов); Соловьев Ю. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX в. Л., 1973; Wlislo F. Reforming Rural Russia/
State, Local Society, and National Polities, 1855-1914. Princeton. 1990.
73 Зайончковский П. П. Российское самодержавие в конце XIX столетия (Политическая реакция 80-х - начала 90-
х годов); Он же. Закон о земских начальниках 12 июля 1889 г. // Научные доклады Высшей школы. Историче
ские науки. 1961. № 2. С. 42-72.
74 См.: Зырянов П.И. Социальная структура местного управления. 1861-1914 гг. //Ист. зап. М., 1982. Т. 107.
75 Дружинин Н. П. Юридическое положение крестьян. СПб., 1897. С. 150.
76 Никольская Н. П. Закон о земских начальниках. Дисс. ... канд. ист. наук. Пенза, 1946; Либерман Л. Л. Инсти
тут земских начальников 1889-1905 гг. Дисс.... канд. ист. наук. М., 1976.
7 См.: Либерман Л. Л. Состав института земских начальников// Вопросы истории. 1976. № 8. С. 201.
*
гого перерыва вновь было обращено пристальное внимание на теоретическое наследие дореволюционных правоведов, а также на работы зарубежных ученых. На страницы научных изданий вновь вернулся термин «самоуправление», почти не употреблявшийся советскими историками применительно к земским и городским учреждениям императорской России. Важным этапом в осмыслении достижений и проблем земского самоуправления, задач обновления методологических подходов к изучению истории местного управления стало утверждение российским парламентом в декабре 1992 г. большой программы по изучению земского наследия и материалы двух научных конференций, проведенных в начале 1990-х гг. Их участники, отказавшись от абсолютизации ленинских оценок и концепций развития российского общества, попытались по-новому осмыслить опыт земского самоуправления, его соотношения с правительственной властью. Были выделены проблемы, требующие тщательного исследования: соотношение коронных и земских учреждений на местах, оторванность самоуправления от государства, зависимость успешного развития местного самоуправления от национального менталитета, уровня политической и общей культуры населения, квалификации и профессиональной компетенции законодателя79.
Благодаря указанным процессам правоведам удалось выяснить место и роль мест
ного управления в государственном механизме и выявить соотношение понятий «ме
стное управление» и «местное самоуправление»80, в работах Л. Ф. Писарьковой и А. Н.
( Верещагина всестороннему анализу подверглись основные теории местного само-
управления, в частности общественная и государственная . Для исследователей земских учреждений характерно стремление по-новому взглянуть на местное всесословное самоуправление. К настоящему времени в отечественной историографии сформировалось самостоятельное научное направление, получившее название «земствоведе-ние»82.
Одна из первых монографий, знаменовавшая начало нового этапа в изучении институтов местного управления называлась «Земское самоуправление в России» и рассматривала деятельность земских учреждений в 1917-1918 гг. Несмотря на узкие хронологические рамки, ее автор - Г. А. Герасименко сделал ретроспективный обзор земской деятельности в условиях самодержавия, рассмотрев процесс генезиса и эволюции земств. Однако невзирая на новаторское название, в целом в оценке земств и их взаи-
78 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федера
ции. 1992.№52.С.3896.
79 См.: История земства и перспективы развития местного самоуправления: Междунар. конф., Тверь, 25-29 мая
1993 г. // Государство и право. 1993. № 11. С. 150.
Сл& 80 См.: Институты самоуправления: Историко-правовос исследование / Под ред. Л. С. Мамута. М., 1995; Шенд-
^ ригин Е. Н. Государственная власть и местное самоуправление: Историко-правовой анализ. Дис. ... д-ра юрид.
наук. СПб., 1997; Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998; Овчинников
И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Местное самоуправление: российский пугь /
Ю. Г. Волков, Г. В. Дыльнов, И. Г. Кузьмин, Л. С. Аникин; Под общ. ред. Г. В. Дыльнова. Саратов, 1999.
81 См.: Писарькова Л. Ф. Европейские модели и российский опыт: выбор пути развития местного самоуправле
ния в 1860-е гг. // Отеч. история. 2000. № 3; Верещагин А. Н. Земский вопрос в России. М., 2002.
82 См.: Горнов В. А. Историография истории земства России: отечественные исследования второй половины
1940-х - начала 1990-х. Рязань, 1997; Морозова Е. Н. У истоков земской реформы. Саратов, 2000. С. 5.
моотношениях с государственными органами власти автор продолжает находиться под
воздействием стереотипов, сложившихся в литературе предыдущего периода .
Значительным шагом вперед в изучении земского управления стала историко-правовая монография Л. Е. Лаптевой84. Наряду с предыдущим исследованием, эта работа, в которой изучались проблемы организации и деятельности земских учреждений в России стала важной вехой в изучении земского самоуправления. Собственно с этих двух монографий и начинается новый качественный этап в изучении дореволюционных институтов местного управления. Работа Л. Е. Лаптевой охватывает широкие хронологические рамки - со времени учреждения земских учреждений в 1864 г. до процесса их ликвидации в 1917-1918 гг. Автор рассмотрела особенности правового положения земств, их статус в системе государственных учреждений страны, провела анализ основных направлений их деятельности. К сожалению, ей не удалось избежать идеологических стереотипов в оценке некоторых конкретно-исторических ситуаций. Так, в книге говорится о наивысшем подъеме революционной ситуации в 1861 г., о широком размахе крестьянских выступлений, хотя исследования конца 1980-х г. опровергли традиционные характеристики данного исторического периода. Кроме того, монография сохраняет традиционный для советской историографии взгляд о «жесткой подконтрольности земских учреждений государственной бюрократии»85.
В целом уровень большинства публикаций, появившихся в первой половине 1990-х гг., свидетельствует о качественных изменениях в изучении проблем местного самоуправления, в частности земского самоуправления. Однако, несмотря на значительные общественно-политические перемены в стране, некоторые исследования продолжали оставаться под воздействием стереотипов, сложившихся в предшествующий период и страдали отсутствием серьезного теоретического фундамента. Вторая половина 1990-х гг. знаменовалась появлением работ, которые попытались восполнить этот теоретический пробел. В основе интересных и глубоких работ В. Ф. Абрамова, Л. Е. Лаптевой, В. А. Нардовой, А. Ю. Шутова и других историков лежит объективный анализ земской и муниципальной деятельности . Историки исследовали проблемы правового положения и организации местных учреждений, рассмотрели их статус в системе государственного управления, изучили нормативные акты и систему формирования и функционирования земской избирательной системы. Особый интерес стал проявляться и к такой важной проблеме, как взаимоотношения органов земского самоуправления с государственной властью всех уровней, а также их отражение в общественной жизни стра-
83 См.: Герасименко Г. Л. Земское самоуправление в России. М, 1990.
84 См.: Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993.
85 Там же. С. 3.
w'Cm.: Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в 60-х - начале XX века. СПб., 1994; Чичерова И. А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX в. (историко-иравовой анализ): Авторсф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995; Абрамов В. Ф. Российское земство: Экономика, финансы и культура. М.,1996; Шутов А. Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917): Исследование избирательных систем. М, 1997; Писарькова Л. Ф. Московская городская дума, 1863-1917 гг. М, 1998; Петровичева Е. М. Земства Центральной России в период думской монархии (1906 - первая половина 1914 г.). М., 2001; Она же. Земства Центральной России в период Первой мировой войны. М., 2001.
ны. Однако, несмотря на новаторскую тему, ряд исследований сохраняет, на наш взгляд, вполне традиционный подход, когда изучение проблемы сводится к выявлению и анализу фактов столкновения земских учреждений с центральными и региональными органами власти. Априори говорится о несовместимости коронной администрации и общественного самоуправления. Некоторые авторы по-прежнему политизируют деятельность органов земского самоуправления, оставляя вне внимания государственно-правовой статус земских учреждений87. При этом деятельность основных институтов административной юстиции - губернского по земским и городским делам присутствия и Сената - обходится стороной при изучении проблемы «земство и власть». А ведь именно при помощи этих надзорных учреждений разрешались противоречия, разногласия и конфликты между органами самоуправления и губернской администрацией.
В центре монографии Л. А. Жуковой находится проблема «земство и власть». Автор рассматривает процесс взаимодействия властных структур дореволюционной России с органами земского самоуправления. Пытаясь отыскать истоки природы конфликта между властью и обществом, исследователь одну из причин этого видит в специфике российской модернизации, когда европейские формы наполнялись самобытным содержанием. Это по мысли автора «приводило к социокультурным расколам в обществе, порождало "разновременность" укладов, социальных групп и несформиро-ванность гражданского общества» . Методологической основой монографии стали новейшие теории современной политологии и конфликтологии. В то же время некоторые выводы автора представляются нам недостаточно обоснованными, не опирающимися на исследование земских источников. Так, в монографии «красной нитью» проходит мысль о неизбежности оппозиционности земских учреждений к государственной власти. В этом автор встает на довольно распространенную в начале XX в пози-цию, олицетворением которой стала работа С. Ю. Витте . На наш взгляд, источники, на которые опирается Л. А. Жукова, не дают оснований для столь обобщенного вывода. Конфликты между бюрократией и земствами на уровне губернского управления автор прослеживает по работе Б. Б. Вессловского и мемуарной литературе, не используя земские первоисточники. Остается неясным, что позволило исследователю сделать столь категоричный вывод.
Большой интерес представляют исследования Е. Н. Морозовой, изучившей процесс формирования и разработки проектов земской реформы (1856-1864 гг.)90. Поскольку в
См.: Королева П. Г. Земство па переломе (1905-1907 гг.). М, 1995; Жукова Л. Л. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество, 1864-1917 гг. М., 1998. 8 См.: Жукова JI. А. Земское самоуправление и бюрократия и России: конфликты и сотрудничество. С. 55.
В работе озаглавленной, как конфиденциальная записка С. 10. Витте был подробно рассмотрен вопрос о связи местного управления с политическим строем и конституционным режимом. Опираясь па российский и европейский опыт местного самоуправления, автор доказывал, что самодержавие несовместимо с местным самоуправлением как общественным институтом (см.: Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка министра финансов статс-секретаря СЮ. Витте (1899 г.) / С предисловием Череваиина. СПб, 1908). Подробно об этом см. в первой главе настоящей диссертации.
90 См.: Морозова Е. Н. У истоков земской реформы. Саратов, 2000; Она же. Формирование концепции и разработка проектов земской реформы (1856-1864 гг.). Дне. ...д-ра ист. ист. наук. Саратов, 2000.
указанный период шла подготовка не только земской реформы - проектировалась реорганизация губернской и уездной администрации - указанное исследование представляет весь спектр воззрений российских реформаторов середины XIX столетия на систему местного управления. На основе анализа многочисленных записок, проектов и программ автор приходит к важному выводу, что самым слабым звеном местного управления являлось уездное управление, где единственным органом, соединившим в себе все ветви власти: административно-полицейскую, судебно-следственную и хозяйственно-распорядительную власть, была полиция.
Из новейших работ, посвященных земским учреждениям, основательностью ис-точниковой базы и новизной поставленных проблем отличается сборник исследований В. Ф. Абрамова, К. Мацузато и А. А. Ярцева - историков, работающих с фондами Вольного Экономического Общества в Российской Национальной библиотеке им. М. Е. Салтыкова-Щедрина, где содержится богатая коллекция земских материалов91. Важным в методологическом отношении является замечание авторов сборника о том, что историки не должны ограничиваться анализом хозяйственных сторон земской деятельности. Именно политический аспект их деятельности (отношения с разными государственными учреждениями и крестьянами) представляется им самым актуальным предметом исследования.
Один из авторов указанного сборника, А. А. Ярцев рассмотрел особенности взаимоотношений органов земского самоуправления с различными уровнями государственной власти. Основываясь на материалах северо-западных губерний, автор попытался сломать стереотип либеральной и советской историографии, согласно которому отношения земств с государственными структурами строились исключительно на конфликтной основе. А. А. Ярцев пришел к выводу, что «отношения государственных и земских структур не строились по линии перманентного ущемления последних». Земские учреждения, по его мнению, определенным образом «вписывались в "колесницу государственного управления" дореволюционной капиталистической России»92. Добавим, что достоинством указанной статьи является изучение земских ходатайств, которое автор предпринял впервые в советской и постсоветской историографии93.
К настоящему времени уже накоплен большой массив исследований по земскому и городскому управлению в отдельных регионах России94. Активно изучаются отдель-
Земский феномен: политологический подход / В.Ф. Абрамов, К. Мацузато, Л. А. Ярцев. Саппоро: Slavic Research Center, Hokkaido University, 2001.
92 Ярцев А. А. Земство и государственная власть в 1864-1904 гг. (На материалах северо-западных губерний) // Земский феномен: политологический подход. С. 99.
43 В дореволюционной историографии нам удалось выявить лишь две работы, и которых анализировались земские ходатайства. В конце XIX в. Н. А. Карышев, базируясь на материалах Кахановской комиссии, исследовал ходатайства всей земской России (см.: Карышев Н. А. Земские ходатайства по материалам Кахановской комиссии. М., 1900). В начале XX в. земские специалисты подробно проанализировали ходатайства Пермского губернского земства: провели их подсчет, классификацию, определили мотивы и цели, установили точное число удовлетворенных ходатайств (см.: К статистике ходатайств Пермского губернского земства перед правительством (с 1870 по 1899)//Сборник Пермского земства. 1902. №4. С. 124-176).
94 См.: Морозова Е. Н. Саратовское земство, 1866-1890 гг.: Дне. ... канд. ист. наук. М., 1988; Абрамов В. Ф. Казанское земство в пореформенный период, 1865-1890 гг.: Дне. ... канд. ист. паук. Л., 1989; Богатырева О. Н. Зсм-
ные направления земской деятельности: медицины, народного образования, агрономии95. Отрадно, что авторы последних работ с новейших методологических позиций исследуют проблемы местного самоуправления как одного из важнейших институтов гражданского общества, обращая при этом большое внимание на вопросы культуры, менталитета и психологии жителей российской провинции.
С. Н. Плотников в диссертации, посвященной Пермскому земству, предпринял комплексный анализ процесса образования и становления органов самоуправления в 1870-1874 гг.96 Он показал специфику состава губернского и уездных земских собраний и управ Пермской губернии, подчеркнув его демократический характер. Основываясь на документальных материалах земских учреждений, Плотников сделал принципиальный вывод о том, что, несмотря на общественный характер, «губернское земство было ориентировано, главным образом, на выполнение государственных задач, т. е. более напоминало государственное, а не общественное учреждение»97.
В современной историографии критическому пересмотру подвергается термин «контрреформы» применительно к Земскому и Городовому положениям 1890 и 1892 гг. Важным методологическим достижением отечественной историографии рубежа XX-XXI в. стало переосмысление общей концепции реформ Александра III и отказ от понимания их как «контрреформы». Авторы новейших публикаций справедливо пишут об упрощении советской историографией сложного, противоречивого и самобытного исторического развития России в последней четверти XIX в., подчеркивают, что речь в данном случае идет о совершенствовании законодательства, о наступлении нового периода в развитии местного самоуправления, в частности создании института административной юстиции . Как показали в своих исследованиях Б. Н. Миронов и Н. Ф. Гриценко, политика, проводившаяся в конце XIX века, была призвана смягчить побочные явления сложнейшей российской модернизации и более органично приспосо-
ское самоуправление в Вятской и Пермской губерниях в пореформенный период (60-90-е гг. XIX в.): Дне. ... канд. ист. наук. Екатеринбург 1996; Осипов В. В. Земства Европейского Севера России в 1917-1920 гг. (Архангельская и Вологодская губернии): Дис. ... канд. ист. наук. Архангельск, 2000; Субботина А. М. Земство в Удмуртии (1867-1918): Дис. ... канд. ист. наук. Ижевск, 2000; Конпова Л. А. Деятельность земств на территории Мордовии: Дис. ... канд. ист. наук. Саранск, 2001.
95 См.: Старенченко Ю. Л. Деятельность земских учреждений Санкт-Петербургской губернии по созданию начал
общественной медицины (1857—1880 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. СПб., 1997; Кузьмин В. 10. Становле
ние и развитие земской медицины во второй половине XIX - начале XX в. Автореф. дис. ... канд. ист. наук.
СПб., 1997; Юсупов М. С. Культурно-просветительная деятельность земств Урала (1864 - февраль, 1917): Авто
реф. дис. ... канд. ист. наук. Челябинск, 1999; Арутюнов К). А. Земская медицина в Московской губернии во
второй половине XIX - начале XX в. Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2000; Ефременко А. В. Роль земства в
повышении агрокультурного уровня российского земледелия в конце XIX - начале XX в.: Автореф. дис. ... д-ра
ист. наук. М., 2000; Масанова М. Д. Роль земства в становлении системы всеобщего обучения в России в поре
форменный период (1864-1880 гг.): Автореф. дис. ... д-ра ист. наук. СПб., 2000; Чуприн В. В. Земство и развитие
среднего образования на Урале (60-е гг. XIX—1917): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Оренбург, 2000.
96 См.: Плотников С. Н. Становление Пермского земства (1870-1874): Дис. ... канд. ист. паук. І Іермь, 2000.
97 Там же. С. 244.
98 См.: Жукова Л. А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество; Куликов В.
В. Земские учреждения и правительственный контроль. М., 2001; Он же. К оценке Земскою положения 1890 го
да // Государство и право. 2000. № I. С. 104—107; Пивоваров ІО. С, Фурсов А. И. Власть, собственность и рево
люция в России: Проблемы анализа в контексте методологических сдвигов современной науки // Историк во
времени: Третьи зиминские чтения: Докл. и сообщ. науч. копф / Рос. гос. гуманит. ун-т. М., 2000. С. 70-71.
бить новые органы самоуправления (земские и городские) к традиционным институтам, к потребностям всего общества". Историки особо отмечают, что в 1890-е гг. система земских и городских учреждений существенных изменений не претерпела, поскольку реформы Александра III не предусматривали целостную замену предшест-вующих органов самоуправления «какой-либо принципиально новой моделью» .
Отрадно, что в новейшей историографии появляются работы, рассматривающие деятельность институтов административной юстиции101, долгое время не подвергавшиеся специальному изучению. В работах кировского историка В. В. Куликова впервые в отечественной историографии исследуется механизм правительственного надзора над земским самоуправлением и урегулирования административных конфликтов на примере практической деятельности Вятского губернского по земским и городским делам присутствия и Первого департамента Сената102. Автор справедливо пишет о том, что современным исследователям не стоит преувеличивать негативные моменты во взаимоотношениях государственных и земских учреждений, «бесконечные повторения выводов о "реакционности самодержавия" и "приниженности земств" ничего конструктивного... дать не могут»103. Его исследования показывают, что в правление Александра III начинался новый период развития местного самоуправления, связанный с процессом совершенствования системы административной юстиции, поэтому Земское положение 1890 г. нельзя считать «контрреформой». Автор подчеркивает, что губернское по земским и городским делам присутствие, как составная часть института земского самоуправления, появилось в результате совершенствования системы публично-правового регулирования.
В связи с современной реформой местного управления возрос интерес и к истории государственных административных учреждений. После возрождения в России института губернаторов начато изучение исторического опыта взаимоотношений местного самоуправления и централизованных административных учреждений, а также роли губернаторов в управлении империей в разное время, в т.ч. в пореформенный период104.
См.: Гриценко Н. Ф. Консервативная стабилизация в России в 1881-1894 годах: Политические и духовные аспекты внутренней политики. М., 2000. С. 7; Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи. Т. 2. С. 227.
100 См.: Апкаримова Е. Ю. Городское самоуправление на Урале последней трети XIX - начала XX века в исто
риографии С. 199.
101 Правилова Е. А. Местное и центральное управление России: проблема правового регулирования отношении //
Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX века): Сб. науч. ст. / Отв. ред. П. И. Са
вельев. М., 1997. С.36-51; Она же. Законность и права личности: Административная юстиция в России (вторая
половина XIX в. - октябрь 1917 г.). СПб., 2000.
102 См.: Куликов В. В. Местное самоуправление и административный надзор: исторический опыт земства // Жур.
рос. права. 2000. № 9. С.142-153; Он же. Деятельность губернской администрации и сенатская практика по зем
ским делам: Ист.-прав. очерк. Киров, 2001; Он же. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая
половина XIX - начало XX в.). М., 2001.
103 Куликов В. В. Местное самоуправление и административная юстиция: исторический опыт земства. С. 153.
104 См.: Губернаторство в России: история, современность и перспективы // Вести. Моск. ун-та. Сер. 12. Полит,
науки. 1996. № 3. С. 187-196; Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / Под ред Н.
С. Слепцова. М., 1997; Гаврилов Д. В., Алферова Е. Ю., Железкин В. Г. Губернское управление в дореволюци
онной России // Арх. Урала. 1995. № 2. С.187-196; Хафизова Р. И. Государственное управление в Уфимской гу
бернии во второй половине Х1Х-начале XX в.: Дис. ... канд. ист. паук. Уфа, 1999; Голубев А. Г. Губернская ад-
В регионах формируется губернская историография, когда каждый субъект Российской Федерации стремится создать собственную историю и обосновать историческую преемственность с дореволюционными предшественниками новой власти105. Особого внимания заслуживает коллективная монография уральских историков о деятельности губернаторов Пермской губернии106. Опирающийся на широкую источниковую базу (разнообразные архивные документы, формулярные списки, периодика, мемуары) анализ практической деятельности высших губернских чиновников ломает привычные стереотипы образа губернатора, как ограниченного заносчивого бюрократа и кабинетного карьериста.
В докторских диссертациях Л. М. Лысенко и Н. Г. Карнишиной делается попытка дать объективный анализ деятельности губернаторов как основного института государственной власти на местах, уйти от традиционных оценок российских губернаторов, как «царских сатрапов» и невежественных бюрократов, подверженных коррупции. Л. М. Лысенко в своей работе исследовала генезис института губернаторства, а также, обратившись к личностям губернаторов, сумела создать социально-исторический портрет российского губернатора с разносторонними количественными и качественными характеристиками. Под институтом губернатора автор понимает звено местного управления государственной власти и носителей этой власти гражданских губернаторов, т. е. людей занимающихся непосредственным управлением конкретной административно-территориальной единицей.
Новой проблематикой отличается исследование Н. Г. Карнишиной, которая для анализа модернизационных процессов качестве исходной почки выделяет проблему центр - провинция и подробно исследует взаимоотношения центральной власти с губернскими административными учреждениями. Мы поддерживаем принципиальное мнение Н. Г. Карнишиной о том, что суть многих реформ в России, в том числе и в области местного управления зачастую терялась на ее огромных просторах, поскольку в министерских кабинетах провинция обычно воспринималась как единое безликое пространство, и для всех губерний без исключения составлялись общие нормативы действий. Данный вывод в полной мере соответствует административной практике исследуемых нами северо-восточных губерний.
министрация Среднего Поволжья в пореформенный период: Дне. ... канд. ист. наук. Самара, 2000; Карпишина II. Г. Столица и провинция в России: Управление, контроль, информационная среда. Середина 50-х-80-с і г. XIX в.: Дис.... д-ра ист. наук. М., 2001. Лысенко Л. М. Губернаторы н генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России: Дис.... д-ра ист. наук. М., 2001; Любичанковский С. В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской пмпреии (на материалах Урала): Дис. ... канд. ист. наук. Оренбург, 2003.
105 См.: Бердников Л. П. Вся красноярская власть. Очерки истории местного управления и самоуправления
(1822-1916). Красноярск, 1995; Алексушин Г. В. Самарские губернаторы. Самара, 1996; Матханова II. П. Губер
наторский корпус Восточной Сибири в середине XIX в. // Гуманитарные пауки в Сибири. Сер. Отеч. история.
Новосибирск, 1996. № 2; Орловские губернаторы /Сост. О. М. Трохппа. Орел, 1998.
106 См.: Пермские губернаторы: традиции и современность / Под ред. И. К. Кирьянова, В. В. Мухина. Пермь,
1997.
В конце XX в. было положено начало фундаментальным исследованиям губернской и уездной администрации в различных регионах России107. Среди региональной литературы по обстоятельности и глубине выводов следует выделить работы С. А. Трушкова, посвященные административно-полицейским органам Вятской губернии второй половины XIX - начала XX в. 108 Достоинством его кандидатской диссертации, а также ряда публикаций стало воссоздание быта губернского чиновничества и введение в научный оборот данных о его численности и уровне жизни.
В современной историографии наименее заметны успехи в изучении крестьянского волостного и общинного самоуправления в пореформенной России. В числе слабо разработанных вопросов можно назвать следующие: волость как административный округ; волостное самоуправление и земство, всесословная волость и проблема мелкой земской единицы, надзор над крестьянским самоуправлением, взаимоотношения общины с новыми структурами самоуправления и низовыми органами государственной власти. И хотя в последние годы история крестьянства все более привлекает внимание историков, однако община как основная ячейка государственного управления Российской империи не стала еще объектом их пристального внимания. Исследователей привлекают прежде всего вопросы формирования крестьянского менталитета, а также различные аспекты правовой культуры и правового сознания крестьянства109, при этом неисследованными остаются такие важные проблемы, как «община и земство» и «община и институт земских начальников» (взаимоотношения общины с новыми структурами самоуправления и низовыми органами государственной власти).
Из новейших исследований крестьянской общины следует выделить работы О. Г. Вронского, посвященные проблемам взаимодействия и противостояния государственной власти и общины земледельческого центра Российской империи в контексте общеисторического процесса рубежа XIX-XX в., а также фундаментальное исследование социальной истории Российской империи Б. Н. Миронова, в котором значительное место отводится рассмотрению основных функций и деятельности крестьянской общины в пореформенный период110. Историк делает вывод, что реформы 1860-х гг. превратили общину из неформальной самодеятельной организации, института обычного права в институт государственного управления. Связанная многими нитями с коронными
См.: Хафизова Р.И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX - начале XX вв.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Уфа, 1999; Ахтямов К. IJI. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881-1917 гг.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Оренбург, 2000; Голубев А. Г". Губернская администрация Среднего Поволжья в пореформенный период: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Самара, 2000.
См.: Трушков С.А. Канцелярские служители Вятского Губернского правления во 2-й половине XIX в. // Российская государственность па пороге XXI века. Сб. материалов Всерос. науч. копф. Киров, 2000; Он же. Вятское губернское правление в 60-70-е гг. XIX века // Вятская земля и актуальные проблемы отечественной истории; Он же. Административно-полицейские органы Вяткой губернии второй половины XIX - начала XX вв. Автореф. дис.... канд. ист. наук. Ижевск, 2001.
т См.: Шатковская Т. В. Правовой быт российских крестьян второй половины XIX века. Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Ростов-на-Дону, 2000.
110 См.: Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.): Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства: В 2 т. СПб., 1999.
учреждениями и общественными организациями, община к началу XX в. перестала быть самодостаточной организацией, все более превращаясь в формальную организа-цию111.
О. Г. Вронский рассматривает взаимоотношения власти и крестьянского «мира» в тот период, когда глубокие противоречия между ними вылились в форму «великих потрясений», пытается по-новому, без предвзятых оценок подойти к изучению института земских начальников112. Обращение к характеристике системы крестьянского общинного управления позволило исследователю показать качественные перемены в статусе органов крестьянского сельского и волостного самоуправления, произошедшие в пореформенную эпоху и охарактеризовать их состояние к началу XX века. Среди новых явлений в крестьянском самоуправлении О. Г. Вронский указал на «омоложение» сходов, привлечение женщин к работе сходов, резкое снижение авторитета сельских выборных должностных лиц. Автор установил, что жизнь сельской общины как самоуправляющейся единицы отличалась внешней стабильностью и нараставшей глубокой внутренней противоречивостью.
Значительным шагом вперед в изучении крестьянского управления на Урале стали 2 коллективные монографии уральских историков, посвященные сельскому и городскому самоуправлению113. На основе многочисленных и разнообразных источников, прежде всего делопроизводственной документации авторы дали развернутую характеристику структуры и деятельности сельских учреждений на протяжении двух столетий114. С. В. Голикова, автор разделов о крестьянском самоуправлении в пореформенный период пришла к выводу, что крестьянское самоуправление получило новые импульсы к развитию, но при этом крестьянские должностные лица в сложных условиях модернизации стали своеобразным буфером между обществом и властью, принимавшим на себя все удары115.
Среди основных структур местного управления императорской России конца XIX - начала XX в. наименее изученным остается институт земских начальников. Авторы современных работ по истории императорской России рубежа ХІХ-ХХ вв. либо обходят молчанием деятельность земских начальников, либо упоминают о ней одной строкой116. Общим местом является положение об их огромной власти над крестьянским
111 См.: Там же. Т. 1. С. 463,473.
112 См.: Вронский О. Г. Государственная власть России и крестьянская община в голы «великих потрясении»
(1905-1917). М., 2000; Он же. Два исполина: Крестьянство и власть России в первой четверти XX в. Тула, 1993.
113 См.: История местного самоуправления на Урале в XVIII - начале XX в.: горол, село, деревня. Екатеринбург,
1999; Сельское и городское самоуправление на Урале в XVIII - начале XX века / Е. 10, Лпкаримова, С. В, Голи
кова, Н. А. Миненко, И. В. Побсрежников. М, 2003.
114 Следует заметить, что содержание моноірафии значительно тире его названия, поскольку в историографии
под сельским самоуправлением, как правило, подразумевают самоуправление общинное (сельский сход, сель
ский староста). В понятие «крестьянское самоуправление» входят сельский и волостные сходы, волостные суды
и соответствующие должностные лица, деятельность которых подробно исследуется в указанной монографии.
11 См.: Голикова С. В. Крестьянское самоуправление па Урале во второй половине XIX - начале XX века // Сельское и городское самоуправление на Урале в XVII - начале XX века. С. 98.
116 См.: Власть и реформы. От самодержавия к советской России. СПб., 1996; Ильин В. В., Папарнн Л. С. Лхие-зер А. С. Реформы и контрреформы в России. М., 1996. С. 55.
сословным самоуправлением, о существенном ограничении самостоятельности сельских и волостных учреждений. Воспроизводятся традиционные штампы об усилении опеки властей над крестьянами и их злоупотреблениях. По утверждению историков, «главная контрреформа - "Положение о земских участковых начальниках" - установила в отношении крестьянства такой произвол, какого, по мнению многих исследователей, не было даже в крепостной период»117, а сами земские начальники обладали «неограниченными административными и судебными правами относительно крестьян-
1 1 о
ства» . При этом подобные негативные оценки не опираются ни на историографические, ни на источниковые данные. У человека, знакомого с историей крестьянского управления в самых общих чертах, может сложиться впечатление, что институт земских начальников фактически уничтожил сельское и волостное самоуправление, установленное крестьянской реформой 1861 года. Однако это совсем не так. Например, нельзя утверждать о неограниченных правах земских начальников, поскольку над ними был установлен контроль в лице уездного съезда земских начальников, губернского присутствия и губернаторов.
Обращаясь к институту земских начальников, исследователи неоднократно освещали историю его введения. Что же касается конкретной деятельности земских начальников, их взаимодействия с органами крестьянского самоуправления, места, которое занимал институт земских начальников в общей системе местного управления, следует отметить практически полную неразработанность данных проблем как в отечественной (дореволюционной и советской), так и в зарубежной исторической литературе. Как отмечалось выше, современных исследователей привлекают вопросы формирования крестьянского менталитета, а также различные аспекты правовой культуры и правового сознания крестьянства. В 1990-е гг. западных историков под влиянием «лингвистического поворота» интересовали прежде всего проблемы народной культуры и история повседневности. Сегодня ощущается недостаток исследований по такой важной проблеме, как «государство и общество» составной частью которой являются взаимоотношения земских начальников и крестьянского сословного самоуправления.
Судебная и административная деятельность земских начальников до сих нор остается неисследованным полем, на котором еще предстоит потрудиться историкам. Институт земских начальников, функционировавший в России более 25 лет, нуждается в объективном и беспристрастном изучении. Необходимо разобраться, насколько изменилось управление российской деревней после 1889 г., так ли необходимо было введение института земских начальников, каковы были правовые и реальные возможности земских начальников, а также взаимодействие последних с крестьянскими учреждениями.
Таким образом, к началу XXI в. диапазон исторических исследований по вопросам местного управления был значительно расширен. В настоящее время историков при-
Согрип В. А. Уроки российской истории и современные реформы // Вопр. философии. 2002. № 11. С. 14. Ильин В. В., Панарин А. С. Ахисзер Л. С. Реформы и контрреформы в России. М, 1996. С. 55.
влекают не только земские и городские органы управления - ими было начато изучение государственных структур, волостных и сельских учреждений, институтов административной юстиции. Однако, несмотря на то, что господствующий сегодня в исторической науке методологический плюрализм способствовал объективным исследованиям, ряд работ, тем не менее, сохраняет прежние стереотипы. Традиционный для советской историографии тезис о неизбежности конфликтов между администрацией и земскими учреждениями априори выносится на страницы современных работ. Авторы большинства новейших исследований, на наш взгляд, недостаточно использовали непосредственные земские материалы, прежде всего делопроизводственные документы, которые по-прежнему остаются наименее изученным видом источников. Огромный объем информации, находящейся в журналах заседаний уездных и губернских земских собраний, хранящихся даже не в архивах, а в библиотеках, остается в основном невостребованным. Вне внимания историков остаются материалы региональных архивов. Анализ земской практики базируется в основном на вторичных источниках, таких, например, как исследование Б. Б. Веселовского начала XX в.
Добавим, что, несмотря на появление в прошедшем десятилетии массы исследований по земской проблематике, проведенных на высоком теоретическом уровне, проблема взаимоотношений органов самоуправления и государственной администрации, названная на конференциях в начале 1990-х гг. приоритетной, до сих пор остается малоизученной.
Подводя итог, отметим, что местное управление в 1861-1917 гг. еще не стало предметом комплексного анализа. Историки, как правило, изучали отдельные структуры местной администрации дореволюционной России: земское и городское самоуправление, крестьянское сословное управление. Исследований комплексного монографического характера по истории всей системы местного управления в современной исторической науке практически нет, кроме обобщающей работы Н. П. Ерошкина119, в которой была дана характеристика всех звеньев аппарата государственного управления по ведомственному принципу, а также раскрыты структура, функции и особенности деятельности административных учреждений дореволюционной России. Существенный вклад в комплексное изучение провинциальных институтов внесла содержательная статья П. Н. Зырянова120. На наш взгляд, несмотря на краткость обзора, эта работа стала вехой в изучении местных органов власти. Это была первая попытка осмысления взаимоотношений губернских, уездных и волостных административных учреждений. Автор сформулировал важные в методологическом и фактологическом отношении выводы о месте губернских, уездных и волостных учреждений в общей системе местного управления. Так, по словам историка «местный административный аппарат Российской империи во второй половине XIX в. продолжал использовать доре-
См.: Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М„ 1968.
См.: Зырянов П. Н. Социальная структура местного управления. 1861-1914 гг. // Ист. зап. М, 1982. Т. 107.
форменные методы, и не был приспособлен к решению новых государственных задач капиталистической России».
Попыткой комплексного историко-правового исследования дореволюционной системы местного управления является вторая монография Л. Е. Лаптевой, теоретической основой которой является юридическая антропология121. Впервые в постсоветской историографии в работе обобщается обширный материал, посвященный практике управления отдельными территориями многонациональной Российской империи. Автор рассматривает не только общероссийские институты управления, территориального и корпоративного самоуправления, но и уделяет внимание специфике управления национальными окраинами, традиционным формам самоуправления инородцев. Однако анализируя органы местного самоуправления, автор, на наш взгляд, высказал ошибоч-ное утверждение о конструкции Советов по образцу земских учреждений .
Вопросы местного управления в уральских губерниях затрагивались немногими исследователями, причем, изучались лишь отдельные звенья административной системы: земское и городское самоуправление (М. И. Черныш, И. И. Стефанова, О. Н. Богатырева, С. Н. Плотников, Е. 10. Апкаримова, С. В. Мясников), крестьянское самоуправление (С. В. Голикова, Н. А. Миненко), коронная губернская и уездная администрация (К. Ш. Ахтямов, С. А. Трушков, Р. И. Хафизова). Проблемы взаимосвязи и преемственности институтов местного управления в региональной уральской историографии не рассматривались. Первым опытом обобщения опыта местного самоуправления на Урале стала уже упоминаемая нами коллективная монография уральских историков (Е. Ю. Апкаримова, С. В. Голикова, Н. А. Миненко, И. В. Побсрсжпиков). Однако разделы монографии, посвященные исследованию органов городского и сельского самоуправления в разные периоды их истории, представляют собой самостоятельные очерки, в которых не выявляется взаимосвязь этих институтов в общей системе местного управления на Урале. К сожалению, вне поля исследователей остались органы земского самоуправления, которые играли главную роль в управлении местным хозяйством пореформенного Урала, тесно взаимодействуя при этом с крестьянскими и городскими учреждениями. Кроме того, авторы слабо затронули проблемы взаимоотношений органов самоуправления с государственной администрацией.
Подводя итоги работы историков по изучению местного управления, отметим, что историки касались этой темы либо вскользь, либо ограничивались изучением отдельных компонентов общей системы управления, накопив в этой области значительный фактический материал и достигнув определенных успехов. Наиболее подробно и объективно, как мы показали, было изучено земское самоуправление. Однако и здесь имеются лакуны. В числе слабо разработанных проблем - соотношение государства и общества, взаимоотношения органов земского самоуправления с центральной и местной государственной администрацией, взаимодействие земств и крестьянских сослов-
121 См.: Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998.
122 См.: Там же. С. 18.
ных учреждений, организация и деятельность таких важнейших институтов земского самоуправления, как избирательные съезды и губернские по земским и городским делам присутствия.
Перед исследователями стоит задача воссоздания достоверной целостной картины управления российскими регионами во второй половине XIX - начале XX в. Необходимо подвергнуть анализу основные компоненты местного управления в их взаимовлиянии и взаимозависимости (учреждения, нормы, процедуры, роли, порядок организации и деятельности, круг правомочий и обязанностей и т.п.), а также выяснить соотношение общества и государства, самоуправленческих образований с политико-административным аппаратом.
Актуальность темы и недостаточная разработанность указанных проблем определили цель настоящего исследования - провести комплексный анализ коронной губернской администрации, органов земского самоуправления и крестьянских сословных учреждений в их взаимовлиянии, взаимозависимости и взаимодействии в широком историческом контексте второй половины XIX - начала XX в. с учетом региональных особенностей недворянских губерний Урала.
Не претендуя на исчерпывающее освещение темы, мы ограничиваемся постановкой следующих задач:
показать становление и развитие основных концепций местного управления, сформировавшихся в процессе модернизации в ряде стран; проанализировать их отражение в российском законодательстве;
исследовать основные черты законодательства Российской империи в области местного управления и специфику их применения в Вятской и Пермской губерниях;
дать развернутую характеристику региона как объекта управления;
- осветить процесс эволюции структур губернских, земских и крестьянских
учреждений;
изучить в динамике порядок формирования и состав губернской администрации, органов земского и крестьянского самоуправления, а также института земских начальников;
определить компетенцию и результаты основной деятельности местных органов управления и надзора, а также установить степень ее эффективности;
проанализировать действие механизма административного надзора и урегулирования конфликтов в практике земских и крестьянских учреждений и губернской администрации.
Специально оговоримся, что мы не ставим задачу изучить совокупность местных институтов всех ведомств и уровней. В данной диссертации исследуются учреждения, находившиеся в ведении Министерства внутренних дел, кроме полиции: губернатор и его канцелярия, губернское правление, губернское по земским и городским делам присутствие, губернские и уездные земские собрания и управы, волостные и сельские правления, уездные съезды и институт земских начальников. Развитие всесословного
самоуправления мы рассматриваем на примере земских учреждений, исключая подробный анализ деятельности городских дум и управ. Данный подход обусловлен тем, что в организации, компетенции и деятельности земских и городских учреждений было немало общего, политика власти по трансформации этих институтов по сути совпадала. Эволюционируя в одном направлении, земское и городское самоуправления подвергались со стороны властей схожим коррективам. Поскольку деятельность земств охватывала и губернию, и уезд, то исследование уровня уездного управления невозможно без подробного анализа земских учреждений. При этом, рассматривая взаимодействие земских учреждений с другими институтами управления, мы останавливаемся на характеристике взаимоотношений земств и городов.
Общая методология проведенного диссертационного исследования основывается на цивилизационном подходе, учете единичного, особенного и всеобщего в оценке исторических явлений. Обращение к цивилизации как комплексной категории исторического исследования было вызвано необходимостью в более широком и комплексном понимании общества и многообразия различных сфер и факторов его регуляции. В качестве методологии использовалась также теория модернизации, понимаемая историками как интернациональный процесс, охвативший подавляющее большинство стран современной цивилизации . Согласно различным концептуальным схемам, сформулированным в рамках этой теории, в XIX - начале XX в. наряду с кардинальными технико-экономическими сдвигами существенным образом преобразуется облик европейского (в том числе и российского) общества, обновляются социальные и политические структуры. Наряду с эволюцией рациональных форм власти и управления, формированием рациональной бюрократии происходило вовлечение населения в политический процесс. Сословное местное самоуправление стало повсеместно заменяться всесословным, которое теперь является важнейшим элементом плюралистического гражданского общества. Благодаря перераспределению властных полномочий и ответственности между всесословными органами и государственным аппаратом, в систему местного управления интегрируются общественные небюрократические элементы124.
Трансформация институтов местного управления в пореформенный период в полной мере отразила противоречивый и неорганичный характер формирования индустриально-буржуазного общества в России и ее цивилизационную специфику. При существующих в Российской империи огромных различиях в социально-экономической, политической и культурной динамике регионов невозможно получить целостного представления о трансформации управленческих структур без изучения региональной специфики модернизационного перехода. Поэтому в данной диссертации эволюция институтов местного управления анализируется на региональном уровне. Ограничение территориальных рамок диссертации пространством Вятской и Пермской губерний
См.: Кравченко И. И. Модернизация мира и сегодняшней России. Выход in кризиса // Вопр. философии. 2002. № 9. С. 3. 124 См.: Опыт российских модернизации XVIII-XX века. М., 2000. С. 9, 16, 20, 62.
позволяет получить максимально полную модель изучаемого объекта и источников, способных ее реконструировать. Отбор, классификация, сравнительный анализ и авторская интерпретация источников в их комплексе позволяют сделать общетеоретические обобщения, так как изучение особенного всегда подразумевает наличие общего, концептуализированного в явном виде.
В диссертации также использованы концептуальные подходы к изучению местного управления и самоуправления, разработанные европейскими и российскими правоведами, философами и историками XIX-XX вв. (А. Токвиль, Л. Штейн, Р. Гнейст, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, В. В. Ивановский, Д. Хилл, X. Ф. Ал-дерфер, В. Остром, Е. К. Пейдж и др.)125. В работах этих исследователей убедительно показано, что в процессе модернизации институт местного управления кардинально трансформируется, а вместе с ним меняется и сущностное содержание понятия «местное управление». Через широкую децентрализацию и автономию местных сообществ в течение XIX-XX вв. формируется институт местного всесословного самоуправления, являющегося главной составной частью местного управления, олицетворяющей его суть. При этом само понятие «местное управление» становится всеобъемлющим, совмещающим самоуправленческие и государственнические начала и охватывающим все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах: государственную администрацию и местные представительные органы126.
Важным методом исследования являлся системно-структурный подход, базирующийся на том, что историческая реальность представляет собой совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих объектов, определенные целостные системные образования. Одним из них является местное управление. Будучи сложпоорганизованной системой, оно в свою очередь состоит из ряда открытых подсистем (коронная губернская и уездная администрация, всесословное земское самоуправление, волостное и сельское сословное самоуправление, надзорные административные органы). Во второй половине XIX - начале XX в. система провинциальных административных учреждений Российской империи представляла собой сложную, мозаичную и многоуровневую картину. Демократические всесословные институты (земства) функционировали наряду с сословным дворянским и крестьянским самоуправлением и коронными губернскими учреждениями. Их существование не было автономным, они взаимодействовали в одном территориальном, экономическом и социокультурном пространстве, но при этом отдельные компоненты управленческой системы развивались неравномерно.
Для анализа источников использовались также и такие традиционные методы исторического исследования, как описательный, историко-генетнческий, компаративный, проблемно-хронологический, а также как одно из проявлений системно-структурного подхода к анализу явлений общественной жизни был применен матема-
Теоретическос осмысление учеными понятия «местное управление» рассматривается в 1 первой главы настоящей работы. 126 См.: Alderfer Н. F. Local government in developing. N. Y., 1964. P. 2, 177.
тико-статистический метод обработки информации. Для установления характера взаимодействия государственной администрации и органов земского самоуправления и анализа механизма административного контроля использовался специальный метод контент-анализа.
Основные группы источников, которые позволяют осветить важнейшие стороны истории местного управления в указанных губерниях, образованы комплексом как опубликованных, так и архивных материалов, систематизированных в соответствии с их происхождением и характером содержащейся в них информации. Основная масса источников представлена документами, извлеченными из фондов Российского государственного исторического архива в Санкт-Петербурге (РГИА), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Государственного архива Кировской области (ГАКО), Государственного архива Пермской области (ГАПО) и Государственного архива Свердловской области (ГАСО). Все использованные автором диссертации документы, за небольшим исключением, впервые вводятся в научный оборот.
Разнообразные источники по исследуемой проблеме можно классифицировать следующим образом: 1) законодательные и подзаконные акты; 2) опубликованные и архивные официально-документальные материалы делопроизводства правительственных, земских и крестьянских учреждений; 3) справочные и статистические издания, а также материалы земской статистики; 4) мемуары современников и участников событий; 5) материалы периодической печати. Однако заметим, что любое деление источников на определенные группы является условным, ибо есть произведения такого рода, где грань, например, между научным трудом и мемуарами весьма неустойчива и расплывчата.
Первостепенное значение для изучения этой темы имеют законодательные акты, опубликованные в фундаментальном «Полном собрании законов Российской империи», а также подготовительные материалы различных комиссий и учреждений, участвовавших в разработке законодательства по местному управлению. Функционирование системы губернских, уездных и волостных органов управления определялось целым рядом законов, которые были систематизированы в «Полном собрании законов Рос-сийской империи» и «Своде законов Российской империи» . Основным законом, регламентировавшим устройство и деятельность губернской администрации, являлось «Общее губернское учреждение»128. В своде губернских «Учреждений» были определены предметы ведомств местных административных органов, иерархия чинов и правила чинопроизводства, служебная субординация и порядок служебной деятельности. Особое место в системе законодательных актов принадлежит Положению о крестья-
127 См.: Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи, 7 ноября 1775 г. // Полное собрание за
конов Российской империи. Собр. 1CI16., 1830. Т. 20. № 14392 (далее ПСЗРИ-1).; Высочайше утвержденный
общий наказ гражданским губернаторам, 3 июля 1837 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр.
2. СПб., 1838. Т. 12. № 10303 (далее ПСЗРИ-2). Высочайше утвержденное учреждение губернских правлений, 2
января 1845 г. // ПСЗРИ-2. СПб., 1846. Т. 20. № 18580.
128 Общее учреждение губерний // Собрание законов Российской империи. СПб., 1892. Т. 2. Свод губернских уч
реждений.
нах, вышедших из крепостной зависимости, земским положениям 1864 и 1890 гг. и Положению о земских начальниках 1889 г., в которых содержатся нормы, регулирующие порядок выборов или назначений в местные учреждения, их структуру, состав, сферу компетенции, а также взаимоотношения с государственной администрацией.
Источники нормативного характера представлены также и тематическими публикациями. К ним относятся различного рода сборники указов и распоряжений правительства, уставы и инструкции129. Эти документы показывают процесс формирования органов местного управления и эволюции законодательства, а также содержание государственных решений по проблемам общественного и сословного самоуправления.
Официальные документы центральных и местных государственно-административных органов (директивные, информационно-отчетные, стенографические отчеты) содержат информацию о процессе формирования институтов местного управления в пореформенной России. Отчеты специальных ведомств МВД содержат такой компонент, как оценки и суждения их составителей, интерпретирующих собранную информацию.
Несомненный интерес для исследуемой темы представляют документы особых совещаний и специальных комиссий, обсуждавших в 1860-1890-х гг. вопросы усовершенствования организации местного управления130. Именно этим учреждениям принадлежит заслуга в постановке вопроса о необходимости реформирования земских и крестьянских учреждений. Каждый временный орган публиковал обширные материалы, содержащие варианты проектов местного управления, доклады различных отделов комиссий, подготовительные материалы и объяснительные записки к ним. Особый интерес для автора настоящей диссертации представляют разделы, содержащие мнения губернаторов о состоянии местных учреждений во вверенных губерниях, их предложения по совершенствованию этих учреждений. Так, материалы Комиссии, высочайше учрежденной в 1870 г. для преобразования губернских и уездных учреждений наряду с историческими материалами и законодательными проектами содержат свод отзывов начальников губерний о недостатках существующей системы губернского управления. Часть собранных суждений губернаторов отложилась в фондах РГИА131.
Документы Редакционной комиссии МВД для пересмотра законодательства о крестьянах и Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности, работавших на рубеже XIX-XX вв., представляют большой интерес прежде всего потому,
129 См.: Положение о земских учреждениях со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и прави
тельственными разъяснениями / Сост. М. И. Мыш. СПб., 1884; Положение о губернских и уездных земских уч
реждениях (Высочайше утвержденное 12 июня 1890 г.) / Сост. М. И. Мыт. СПб., 1910-1914; Материалы по зем
скому общественному устройству (Положение о земских учреждениях): В 2 т. СПб., 1885; Свод узаконений и
распоряжений Правительства об устройстве сельскою состояния и учреждений по крестьянским делам/ Сост. и
изд. И. Л. Горемыкипым. СПб., 1903; Систематический свод указов Правительствующего сената, последовавших
по земским делам / Сост. Н.И. Кузнецов Т. 2. 1899-1903. Воронеж, 1903; Т. 3. 1903-1906. Воронеж, 1909.
130 См.: Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. СПб., 1860-1863. Ч. 1-2; Материалы, собранные
для высочайше учрежденной Комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел админист
ративный: В 3 ч. СПб., 1870-1871. Материалы по земскому общественному устройству: (Положение о земских
учреждениях). СПб., 1885-1886. Т. 1-2.
131 РГИА, ф. 1316, оп. 1, д. 128.
что, имея многочисленные отделения в регионах, содержат богатейший материал, представленный губернскими совещаниями132.
Одним из самых ценных источников, который можно выделить в отдельную подгруппу, являются материалы официального делопроизводства, хранящиеся, как в центральных так и в местных архивных фондах. В них содержатся рукописные варианты отчетов, докладов, объяснительных записок и проектов вятских и пермских губернаторов по реформированию органов местного управления и самоуправления. Большое значение для понимания специфики местного управления в исследуемом регионе имеет комплекс архивных дел, отложившихся в фондах Департамента общих дел, Хозяйственного департамента и Главного управления по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел (РГИА). Они содержат самые разные материалы, имеющие отношение к пересмотру законодательства о губернском, уездном и волостном управлении.
Наибольший интерес из них представляют записки о разных вариантах проектов реформирования местного самоуправления, ходе их разработки и внутриведомственного обсуждения. Так, в 1883 г. Департамент общих дел МВД обратился к губернаторам с просьбой предоставить «свои соображения по вопросам преобразования местных учреждений». В фонде канцелярии Министерства внутренних дел (РГИА, ф. 1282) содержатся ответы вятского и пермского губернаторов на предложенную анкету, в которых они излагают свои варианты изменения системы местного управления на Урале, показывают характер взаимоотношений губернаторской власти и земских учреждений, а также степень свободы, предоставляемой самоуправленческим структурам133.
В РГИА в фондах канцелярии министра внутренних дел (ф. 1282) и Главного управления по делам местного хозяйства (ф. 1288) собран разнообразный документальный материал, имеющий непосредственное отношение к истории губернского, уездного и волостного управления. Наибольшее значение для исследования представляют документы, содержащие переписку министерства с губернаторами, донесения губернаторов и чиновников губернских по земским и городским делам присутствий о ходе занятий губернских и уездных земских собраний, о выборах в земские управы, переписку министра и губернаторов об обсуждении в собраниях вопросов, выходящих из круга ведения земства, некоторые текущие дела по деятельности земств. Большой интерес представляют дела о проектах реформы губернского и уездного управления, разрабатываемых в 1907-1914 гг.
132 Свод заключений Губернских совещаний по вопросам, относящимся к пересмотру законоположений о кре
стьянах. СПб., 1897; Труды Редакционной Комиссии по пересмотру законоположений о крестьянах. СПб., 1903.
Т. 1-5; Труды местных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Т. 10 -- Вятская губерния;
Т. 30 - Пермская губерния. СПб., 1903; Заключения Губернских совещаний по пересмотру законоположений о
крестьянах по предложенным к обсуждению общим вопросам. Вып. 1. Крестьянское общественное управление.
СПб., 1904; Записка по крестьянскому делу Председателя Высочайше Утвержденного «Особого Совещания о
нуждах сельскохозяйственной промышленности» статс-секретаря С. 10. Витте. СПб., 1904; Свод трудов местных
комитетов по 49 губерниям Европейской России. Крестьянский правопорядок / Сост. Л. Л. Ритгих. СПб., 1904;
Общий обзор трудов местных комитетов промышленности / Сост. С. И. Шидловский. СПб., 1905;
133 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 12, л. 1-150; д. 13, л. 343-509.
Самую многочисленную группу источников составляют материалы делопроизводства губернских правлений, канцелярии губернатора, земских учреждений и волостных правлений. Большая их часть, относящаяся к деятельности губернской администрации и органов крестьянского самоуправления, хранится в областных архивах Кирова, Перми и Екатеринбурга. Это фонды канцелярии вятского губернатора и губернского правления (ГАКО, ф. 582, 583), канцелярии пермского губернатора (ГАПО, ф. 65). Наибольший интерес представляют дела, связанные с предстоящим реформированием губернского и уездного управления, в которых содержатся суждения вятских и пермских губернаторов о существующей административной системе. В фондах канцелярий вятского и пермского губернаторов (ГАКО, ф. 582; ГАПО, ф. 65) нам удалось обнаружить крайне редкие документы, связанные с проведением административных реформ, в которых губернаторы излагают свое видение всего строя местных учреждений, структуры и компетенции органов местного самоуправления, черновые варианты проектов. Все указанные материалы впервые вводятся в научный оборот134.
Важнейшим видом второй группы источников (материалы официального делопроизводства) являются формулярные списки чиновников, хранящиеся в РГИА, (ф. 1349 -коллекция формулярных списков), в фондах Вятского губернского правления (ГАКО, ф. 583), Вятского губернского присутствия (ГАКО, ф. 584), Вятского губернского по земским и городским делам присутствия (ГАКО, ф. 587), а также в фондах Канцелярии пермского губернатора (ГАПО, ф. 65) и Пермского губернского присутствия (ГАПО, ф. 38). Кроме того, к группе материалов официального делопроизводства относятся различного рода отчеты, материалы ревизий губернских и уездных учреждений, официальная переписка, жалобы на действия должностных лиц.
Для изучения института административной юстиции большое значение имели материалы фондов губернских по земским и городским делам присутствий Вятской и Пермской губерний (ГАКО, ф. 586, 587; ГАПО, ф. 43). Здесь находятся документы об отмене постановлений земских собраний, о рассмотрении земских смет и раскладок, жалобы и ходатайства частных лиц, заключения о деятельности уездных земских собраний, дела по действиям должностных лиц, о службе членов земских управ, отчеты. Кроме того, материалы, свидетельствующие о надзорной деятельности губернатора, содержатся также в фондах канцелярии вятского и пермского губернаторов (ГАКО, ф. 582, оп. 1-319; ГАПО, ф. 65): переписка с центральными государственными учреждениями, жалобы юридических и физических лиц на действия органов всесословного самоуправления и др.
Изучение конкретной деятельности губернского по земским и городским делам присутствия, а также анализ содержания губернаторских протестов позволяет преодолеть некоторые стереотипные представления о бюрократической опеке земств и степени профессионализма земских гласных и служащих.
ГЛКО, ф. 582, оп. 43а, д. 90; ГЛПО, ф. 65, оп. 1, л. 107.
РОССИЙСКАЯ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ 41
БИБЛИОТЕКА Для изучения института земских начальников и его взаимодействия с основными
крестьянскими учреждениями большое значение имеют материалы Земского отдела Министерства внутренних дел (РГИА, ф. 1291). В этом фонде сосредоточено делопроизводство, касающееся административно-судебной деятельности земских начальников в самых различных ее аспектах, документы по формированию контингента, многочисленные дела по жалобам на действия администраторов.
К важным источникам, характеризующим деятельность земских начальников, а также волостных и сельских учреждений, следует отнести обширные материалы архивных фондов уездных съездов, земских начальников и волостных правлений135. Автору данной диссертации выпала честь стать в буквальном смысле первооткрывателем этих ценных сведений, которые позволяют сформировать объективное представление об институте земских начальников, о взаимоотношениях последних с крестьянскими должностными лицами, о формах и методах контроля над органами крестьянского самоуправления. Главным источником о деятельности земских начальников стали отчеты об административной и судебной деятельности и уездных съездов; отчеты о ревизиях волостных правлений и судов, земских начальников и уездных съездов, произведенных губернаторами вместе с непременными членами губернского присутствия.
Документация органов крестьянского самоуправления представлена прежде всего «Книгами на записку приговоров» волостных и сельских сходов, прошениями, рапортами и донесениями сельских выборных лиц. Они отличаются высокой степенью достоверности, несут массовую информацию об основных функциях крестьянской общины, отношениях крестьян к мирским обязанностям, о конфликтах крестьянских обществ с администрацией. Волостные приговоры также являются источником для реконструкции отношения крестьянства к земским школам, больницам, фельдшерским пунктам - к тому новому, что появилось в жизни крестьянского общества в результате реформ Александра II.
Наиболее массовой и богатой по содержанию группой источников являются земские делопроизводственные материалы. Одним из важнейших принципов работы земских учреждений с момента их создания являлся принцип гласности. Земства публиковали все свои материалы без исключения: стенограммы очередных и экстренных губернских и уездных собраний, постановления земских собраний и управ, доклады управ губернским и уездным собраниям, отчеты управ о проделанной работе. Эти журналы и постановления - важнейшие источники сами но себе, но в каждом из них находятся объемные приложения: доклады различных комиссий, управ, хозяйственные и финансовые отчеты, списки земских гласных, сведения о выборах в различные зем-
Следует отметить, что ГАКО содержит 31 фонд земских начальников и 8 фондов уездных съездом. При этом один только фонд Вятского уездного съезда имеет более 20 описей. Столь же обширен материал полостных и сельских правлений, отложившийся в 93 фондах ГАСО. Можно выразить сожаление, что этот огромный массив неоценимых по важности документов не использовался пока историками и основные знания, например о деятельности земских начальников, состоят из обрывочных и случайных сведении, успевших попасть на страницы периодических изданий.
ские органы, о земском вольнонаемном персонале, протесты губернаторов на действия земских учреждений и т. д. Ценность данного вида документов особенно велика. Стенограммы и журналы заседаний земских собраний представляют собой запись выступлений гласных, отражают ход обсуждения того или иного вопроса на земских сессиях, точки зрения как различных группировок, так и отдельных гласных, фиксируют процесс выработки резолюций. Это живой и объективный источник, обработка которого была очень трудоемкой. Именно журналы заседаний стали главным источником для освещения не только непосредственной земской деятельности, но и деятельности губернатора и губернского по земским и городским делам присутствия по надзору за органами самоуправления. Важно также отметить, что отчеты земских собраний - почти не изученный комплекс документов, исследование которых дает возможность избежать абстрактных рассуждений и выводов о земстве.
Кроме того, в качестве приложения к журналам собраний печатались ежегодные отчеты обзорного характера по всем направлениям земской деятельности, справочные материалы по различным отраслям местного хозяйства. Так, например, к каждому очередному заседанию земского собрания управы представляли отчеты по приходу и расходу земских средств, а утвержденные сметы и раскладки публиковались для всеобщего сведения. Каждый житель уезда при желании мог ознакомиться с финансовым состоянием земского хозяйства, вникая в мельчайшие подробности раскладок. Детально расписывалось, какие оклады получают председатель и члены управы, а также весь вольнонаемный персонал, сколько средств тратят гласные на проезд до места собрания и обратно, какие средства выделяются на агрономические мероприятия, дорожную повинность, медицину, народное образование и т. д. Таким образом, каждый плательщик земского налога в любой момент мог получить довольно ясное представление о том, куда, сколько и на каком основании тратятся его деньги. Эти материалы выходили как отдельными изданиями вместе с журналами заседаний земских собраний, так и печатались в губернских ведомостях для всеобщего сведения.
Большинство уездных земств публиковали в журналах даже переписку с органами государственной власти - губернаторами, Сенатом, Министерством внутренних дел и т. д., содержащую субъективные оценки конкретных ситуаций, сделанных по горячим следам событий. Как правило, все указанные издания снабжены цифровым материалом, предоставленным земской статистикой, что делает данный вид источников достаточно объективным.
Кроме журналов уездных и губернских собраний, земства издавали тематические сборники постановлений указанных собраний по различным направлениям своей работы: организации представительства, бюджету, экономическим мероприятиям, медицине, народному образованию и т. д.136
136 См.: Систематический сборник постановлений Пермского губернскою земскою собрания за 1870-1879 гг. (первые три трехлетия) / Сост. В. М. Наумов: В 2 вып. Пермь, 1881; Сборник постановлений Малмыжекого уездного земского собрания: с открытия земских учреждений по 1880 г. Вятка, 1881: Систематический сборник постановлений Пермского губернского земского собрания за 1880-1885 (Четверюс и пятое трехлетне). Пермі.,
Комплекс данных, извлекаемых из этой группы источников, позволяет историку решить многие задачи - исследовать организацию земского представительства и управления в исследуемых губерниях, выявить уровень компетенции земских органов самоуправления, рассмотреть взаимоотношения земских и губернских административных учреждений, изучить механизм контроля губернаторами и губернского по земским и городским делам присутствия над земствами, проанализировать личный состав земских органов, а также степень участия в земском самоуправлении представителей различных сословий.
Важнейшим источником в работе над темой настоящего исследования стали материалы сенаторской ревизии 1904 г.137 Этот вид источника можно назвать уникальным, так как подобное обследование органов земского самоуправления производилось только в трех российских губерниях - Вятской, Курской и Московской. Отчет о ревизии земских учреждений Вятской губерний, составленный сенатором Н. Л. Зиновьевым, содержит ценные сведения по земскому представительству и управлению, о профессиональном уровне служащих в земских вспомогательных органах (комиссиях, советах, обществах), скрупулезный анализ основной деятельности земских органов самоуправления. В нем имеется богатый цифровой, фактический и оценочный материал и многочисленные статистические таблицы. Следует отметить, что если в источниках мемуарного характера содержится несколько завышенная оценка земской деятельности, то данный источник отличается объективным подходом к анализу органов земского самоуправления в Вятском крае. Заслуживает особого внимания тот факт, что в указанном отчете содержится обстоятельный анализ контроля государственных надзорных учреждений над органами земского самоуправления. Пожалуй, это единственная публикация, которая содержит обстоятельный анализ надзорной, контролирующей деятельности губернатора и губернского по земским и городским делам присутствия.
Как было показано выше, основная часть сведений содержится в материалах официальных земских собраний, которые более доступны и удобны для исследователя, чем архивные документы. Однако в собраниях РГИА (фонды различных отделений и департаментов Министерства внутренних дел - 1282, 1284, 1287, 1288, 1316) содержатся неопубликованные материалы, характеризующие конкретные направления работы земских учреждений, их взаимоотношения с центральной и губернской администрацией. В обследованном нами Государственном архиве Российской Федерации использованы фонды Департамента полиции МВД. В указанных архивах изучались дела с отчетами губернаторов о состоянии вверенных им губерний вообще и земских хозяйств в частности, с перепиской губернаторов по поводу компетенции земских учреждений, земские ходатайства, жалобы местной администрации в Сенат по делам зем-
1890; Сборник постановлений Вятского губернского земства за 25 лег (1867— 1892 гг.): В 5 вып. Вятка, 1894; Сборник постановлений Уржумского уездного земского собрания (1867-1898 гг.): В 3 т. Вятка, 1903; Сборник постановлений Малмыжского уездного земского собрания (1880-1913): В 4 вып. Малмыж, 1909; Сборник постановлений Вятского губернского земства за 21 год (1892-1913 гг.): В 8 т. Вятка, 1914; Сборник постановлений Вятского уездного земского собрания за 48 лет (1867-1914 гг.). Вятка, 1915; Сборник постановлений Орловского уездного земства за 46 лет (1867-1912): В 3 т. Вятка, 1916. 137 См.: Отчет по ревизии земских учреждений Вятской губернии: В 3 ч. СПб., 1905.
ских учреждений Вятской и Пермской губерний, с материалами о личном составе земских управ и собраний. Что же касается земских фондов местных государственных архивов, то в них также содержится обширный документальный массив по истории земских учреждений. Однако этот материал был опубликован самими земствами: журналы заседаний уездных и губернских земских собраний, отчеты управ о своей деятельности, списки земских гласных, сметы и раскладки земских сборов и т. д.
Вспомогательное значение для данного исследования имеет группа опубликованных документальных источников справочного характера - сборники государственной и земской статистики, характеризующие различные аспекты экономической и социальной жизни России138. Другим видом источников стали памятные книжки и адреса-календари Вятской и Пермской губерний. Особая ценность памятных книжек заключается в том, что они позволяют во всех подробностях воссоздать картину повседневной жизни губернии, отдельного населенного пункта или местности на ее территории; получить «из первых рук» сведения о составе и занятиях жителей, состоянии экономики, культуры, быта; наблюдать за изменениями, происходящими в губернии год за годом, на протяжении более чем 60 лет (с середины XIX в. до 1917 г.). Памятные книжки включали в себя несколько крупных разделов. Административный справочник содержал перечень всех губернских и уездных правительственных и общественных учреждений с их личным составом, а также сведения об административном делении губернии, о промышленных и торговых предприятиях, больницах и аптеках, учебных заведениях, музеях и библиотеках, о периодических изданиях, выписываемых и издаваемых в губернии, списки населенных мест, списки землевладельцев губернии. Статистический раздел состоял из таблиц о населении, землевладении, сельском хозяйстве, данных по статистике судебной, медицинской, фабрично-заводской, народного образования, пожаров, доходов и недоимок. Научно-краеведческая часть включала источниковедческие, описательные, научно-исследовательские, археографические и библиографические материалы. Все перечисленные элементы придают памятным книжкам исключительную ценность, позволяя понять специфику Вятской и Пермской губерний как объекта управления.
Важнейший материал для изучения Уральского региона как объекта управления был извлечен из личного фонда известного уральского историка Ф. П. Быстрых, в котором хранится его незавершенная монография «Пореформенная экономика Урала, 1861-1905 гг.»139 По вопросам развития промышленности, аграрного сектора, соци-
138 См.: Статистические материалы по волостному и сельскому управлениям тридцати четырех губерний, в коих
введены земские установления. Свод данных, составленных по циркуляру МВД от 17 января 1880 г. за № 4. (Со
ставлен в канцелярии Высочайше учрежденной Особой комиссии для составления проектв моечного управле
ния). Б. м., б. г.; Янсон Ю. Я. Сравнительная статистика России и западноевропейских государств. 'Г. 1. Террито
рия и население. СПб., 1878; Статистика выборов в земские учреждения за 1883-1886 гг. СПб., 1888; Спасский
Н. Статистическое описание Вятской губернии и справочные сведения. Вятка, 1875; Пермский край: Сб. сведе
ний о Пермской губернии, издаваемый Пермским губернским статистическим комитетом / Под ред. Д. Д. Смыш
ляева. Пермь, 1892; Историко-статисчические таблицы по Пермской губернии / Сост. П. Л. Голубев. Пермь,
1904.
139 ГАСО, ф. Р-2583, оп. 1, д. 16, 17, 18.
альной дифференциации населения ученый обработал огромное количество цифрового материала, использовав различные статистические сборники. Благодаря применению количественных методов, Ф. П. Быстрых удалось обобщить массовые данные, значительно повысить информативную отдачу используемых источников, как печатных, так и архивных.
Важным источником изучения местного управления являются материалы земских статистических исследований. Земская статистика делится на основную и текущую. К основной статистике относятся материалы единовременных статистических обследований, к текущей - сведения постоянного статистического наблюдения. Основная статистика собиралась, как правило, экспедиционным методом, а текущая - путем рассылки анкет140. Земские статистики не только собирали информацию, но и публиковали сводные материалы земской статистики, а также обрабатывали полученные данные для исследования различных проблем. Губернские управы уральских земств составляли и рассылали в уезды и волости программы для описания различных местностей. Характер программ был различный: сельскохозяйственный, продовольственный, образовательный и т. д. Статистические бюро получали от различных категорий населения оценку различных проблем, событий и фактов земской деятельности. Эти сведения должным образом обрабатывались земскими специалистами. Не будет преувеличением утверждение, что земская статистика стояла у истоков современной прикладной социологии. Первенство в этой области традиционно отводится американским ученым, в частности так называемой чикагской школе, проводившей в 1920-1950 гг. эмпирические исследования. Однако в российском земстве, в частности в земских учреждениях Вятской и Пермской губерний еще в 80-90-е гг. XIX в. была разработана техника сбора информации и методика статистического анализа.
В настоящей работе для иллюстрации степени эффективности экономических и культурно-просветительных мероприятий, проводившихся вятскими и пермскими земствами, использовались материалы земских социологических исследований. Сведения земских корреспондентов являются ценнейшим источником, характеризующим отношение сельского населения к земству. Конечно, большой процент крестьян присутствовал в земских собраниях и управах, но их позиция не всегда точно выражала настроение общей массы. Сложнее всего современному исследователю уловить настроение земских плательщиков, услышать живые голоса ушедшей эпохи, мнение обыкновенного крестьянина. В условиях слабого развития печати и отсутствия других средств информации на Урале в рассматриваемый период опросы земских корреспондентов являются для историка очень ценным свидетельством.
Воспоминания составляют группу источников личного происхождения. Они дают представление о некоторых особенностях организации местного управления как в Российской империи, так и в исследуемом регионе, условиях деятельности, содержат много интересных сведений о гласных и членах управ, раскрывают характер взаимоотпо-
См.: Источниковедение: Теория. История. Метод. Источники Российской истории: Учеб. пособие / И. II. Данилевский, В. В. Кабанов, О. М. Медушевская. М., 1998. С. 446.
шений органов самоуправления с администрацией. Безусловный интерес вызывают записки Л. Новикова и В. М. Яновича, бывших земских начальников, имевших непосредственное отношение к практике крестьянского самоуправления и поэтому хорошо осведомленных о делах земских и крестьянских учреждений141.
Самостоятельную группу источников представляет пресса. Нас прежде всего интересовал фактический и статистический материал о составе и деятельности местных учреждений (губернских, земских и волостных), широко представленный в местных газетах и земской периодике. В репортажах, обзорах, корреспонденциях с мест и других материалах содержатся ценные наблюдения, факты, дающие возможность восстановить исторический контекст формирования губернской системы управления. Газеты стали главным источником для изучения избирательных кампаний и состава органов самоуправления.
Многие губернские земства России имели свои печатные органы. «Сборник Пермского земства» - ежемесячное издание Пермской губернской управы, выходившее в течение 35 лет, и сменивший его еженедельник «Пермская земская неделя», рассчитанные на широкий круг читателей, являются богатым источником по истории земского и крестьянского самоуправления, форм и методов правительственного контроля над органами самоуправления, а также содержат ценные сведения для исследования всего многообразия жизни уральской провинции. На их страницах публиковались официальные правительственные документы, касающиеся деятельности земских и крестьянских учреждений, тексты земских ходатайств, сведения о протестах губернатора и многообразной культурно-хозяйственной деятельности земств, научно-теоретические материалы, исследования земских специалистов по различным отраслям земского хозяйства, материалы земской статистики, а также сведения о работе других регионов России. В Вятской губернии аналогичным изданием являлась газета «Вятская речь». Вместе с журналами заседаний губернских и уездных собраний земская периодика содержит исчерпывающую характеристику деятельности земских учреждений в Уральском регионе.
Материалы и статьи, публиковавшиеся на страницах газет и журналов, особенно в «Сборнике Пермского земства», по своему характеру близки к делопроизводственным материалам, поэтому при изучении земской практики они явились ценным дополнением к отчетам, сметам и прочим статистическим источникам.
Таким образом, охарактеризованная источниковая база позволяет решить задачи, поставленные в исследовании.
141 См.: Новиков Л. Записки земского начальника. СПб., 1899; Янович В. М. Итоги шестилетия (Заметки земского начальника). Пермь, 1902.
Теоретические основы понятия «местное управление
Теоретическое осмысление проблем местного управления в европейской истори-ко-правовой мысли началось в XVIII в. Интерес ученых к этой теме был обусловлен началом нового этапа процесса модернизации и тесно связанными с ней процессами урбанизации и бюрократизации1. Оплотом нарождающейся буржуазии являлись города, требующие самостоятельности в управлении местными делами, свободы от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. Возраставшая самостоятельность городов повлекла за собой определенную независимость в управлении хозяйственными делами2. На волне промышленной революции, с ростом населения и урбанизацией стали предприниматься попытки исследовать организацию управления в центре и на местах, разработать идею верховной и подчиненной власти.
Английский правовед И. Бентам - основоположник утилитаризма - одним из первых ввел понятие «местное управление» . В это же время от теории «естественного права» отделилось в качестве самостоятельной ветви полицейское рационально-управленческое учение, или Kameralien (наука государственного управления)4. Каме-ралисты И. Юсти, И. фон Зененфельс, Ж. Э. Пюттер и другие занимаясь изучением административных структур, внесли большой вклад в улучшение работы местных полицейских и финансовых учреждений. Тогда же впервые в трудах немецких ученых - Ю. Дитмара, И. Юсти, И. Фихте, Р. фон Моля - появляется научная идея об общественном самоуправлении (заметим, что широкое употребление этот термин получит значительно позже)5. Так, И. Юсти высказывался за самоуправление городов и представительство интересов6. Другие ученые говорили о преимуществе самопомощи и самоуправления с хозяйственной точки зрения, заявляли, что государство должно управляться не только чиновниками, но и, в силу особенного права, подданными от их собственного имени7.
Революционные события конца XVIII-начала XIX в. в Европе и практика первых либеральных конституций не только привели к созданию новых форм организации высшего государственного управления, но и поставили задачу преобразования местного управления, свободного от бюрократической опеки центральной власти. Требование последовательного реформирования местного управления логически вытекало из основных принципов конституционного, правового государства, которое приходнло на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма8. Ученые осознали, что полицейское государство, лишая граждан всякой возможности самостоятельно заботиться о собственном благе, порождает социальные неурядицы и приносит «больше вреда, нежели пользы»9. В эти годы выдвигается идея об особой «общинной власти», существующей наряду с основными ветвями - законодательной, судебной и исполнительной. Опираясь на теорию естественного права, положение о четвертой общинной власти доказывало, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и другие права и свободы человека. Исторически община возникает раньше государства, которое создано прежде всего для того, чтобы служить гарантом естественных прав и свобод и должно уважать свободу общинного управления. Как известно, указанные взгляды лежали в основе либерализма и естественно-правовой школы, одним из основателей которой был английский философ Дж. Локк, обосновавший в своих работах идею прав и свобод человека в догосударственный период.
Однако становление конституционных монархий на какое-то время затормозило развитие административной самостоятельности местных союзов. Конец XVIII - первая четверть XIX в. - время повсеместного увлечения идеями конституционализма, а точнее парламентаризма, не только в Европе, но и в России (например, проекты Александра I и М. М. Сперанского). Считалось, что форма конституционной монархии будет способна устранить все несовершенства социально-политических отношений10. По словам А. Д. Градовского, для Европы это были «медовые месяцы конституционализма»". Правоведы были поглощены вопросами конституционного характера: народным представительством, разделением властей, ответственностью министров. В противовес административным мерам разрабатывались вопросы о правах человека и гражданина, о свободе печати, слова, совести. Системы местного управления привлекали сравнительно мало внимания правоведов. Но с середины XIX в. вопрос о местном управлении начинает, по образному выражению М. И. Свешникова, «все громче стучаться у дверей всех парламентов Европы»12. В реальной политической практике возрастает интерес к местному управлению, которое стало именоваться местным самоуправлением13. В европейских системах государственного права большое внимание стало уделяться проблемам муниципальной власти. Среди этих сочинений особо следует выделить теоретические разработки немецких ученых Р. Гнейста, Л. Штейна, П. Лабанда, Г. Еллинека, ставших фундаментальными для дальнейшего научного исследования регионального управления.
Уральский регион как объект управления
Чтобы проследить эволюцию структурных элементов системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях - государственной администрации, всесословного общественного самоуправления (на примере земства) и сословного крестьянского самоуправления - нужно прежде всего выяснить какими основными характеристиками обладали эти северо-восточные губернии как объекты управления. Подобный анализ имеет принципиальное значение, так как организация и деятельность локальных административных институтов определяется не только законодательством, но и природно-климатическими, демографическими, экономическими и социокультурными особенностями того или иного региона страны. Становление и развитие местных органов управления, в особенности коммунального самоуправления, зависит также от традиций, ценностных установок и менталитета жителей. Российская империя, раскинувшаяся на двух континентах, была цивилизационно неоднородным государством, на огромных пространствах которого существовали самые разнообразные социокультурные условия.
Вятская и Пермская губернии выделились в качестве самостоятельных в соответствии с «Учреждением для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. из Казанской и Оренбургской. В январе 1781 г. Екатерина II подписала указ о создании Пермского и Тобольского наместничества. В состав Пермской губернии, разделившейся на две области - Пермскую и Екатеринбургскую, вошли 16 уездов: Пермский, Екатеринбургский, Чердынский, Соликамский, Оханский, Осинский, Кунгурский, Красноуфимский, Верхотурский, Камышловский, Ирбитский, Шадринский, Челябинский, Обвинский, Далматовский и Алапаевский. Губернским городом стало поселение при Егошихинском медеплавильном заводе, переименованное в Пермь. Открытие нового наместничества, губернии и города состоялось 18 октября 1781 г.1
Административно-территориальные изменения, связанные с губернской реформой, произошли и в Вятском крае. В 1780 г. было образовано Вятское наместничество с центром в Хлынове, который по этому поводу особым указом императрицы Екатерины II был переименован в город Вятку. В состав наместничества вошли Вятская провинция и южные уезды Казанской провинции. Всего в наместничество вошло 13 уездов. Были образованы новые города: Глазов (до этого с. Глазово), Нолинск (прежде с. Ноли) и Сарапул (из дворцового села)2. Таким образом, областная реформа Екатерины II в значительной степени содействовала административному оформлению Уральского региона.
Указом от 12 декабря 1796 г. «О новом разделении государства на губернии» Павел I произвел изменения в административно-территориальном устройстве, восстановив деление на губернии и уезды. На Урале появились Пермская, Вятская и Оренбургская губернии. В марте 1797 г. император упразднил наместничества и должности генерал-губернаторов. Отныне Пермская губерния уже не разделялась на области и включала 12 уездов. Еще раньше Челябинский уезд вошел в состав Оренбургской губернии, аОбвинский, Алапаевский и Далматовский уезды в 1797 г. были присоединены к соседним уездам3. Вятское наместничество также реорганизовалось в губернию. В 1802 г. были ликвидированы Кайский и Царевосанчурский уезды. Город Каигород преобразован в с. Кай, Царевосанчурск стал заштатным городом, а один из древнейших вятских городов - Шестаков - обращен в с. Шестаково. В Вятской губернии осталось 11 уездов: Вятский, Орловский, Слободской, Котельнический, Нолинский, Гла-зовский, Сарапульский, Елабужский, Малмыжский, Уржумский, Яранский, которые существовали вплоть до 1918 г.4
Вятская и Пермская губернии обладали индивидуальным, неповторимым характером и находились в своеобразных природно-географических условиях, присущих исключительно Уральскому краю. Прежде всего, это громадные территории, превосходившие по своим размерам многие европейские государства. Так, Вятская губерния по территории была равна Бельгии, Швейцарии и Греции вместе взятым5. Пермская губерния, разделенная в административном отношении на 475 волостей, по размерам занимала в Европейской России третье место после Астраханской и Вологодской губерний - 290 168,7 кв. верст6. Вятская губерния, состоявшая тогда из 293 волостей, имела меньшую площадь - 135 019,7 кв. верст . Пермская губерния делилась на две неравные части, обладающие существенными различиями. Большую часть, западную - европейское Приуралье - составляли семь уездов: Чердынский, Соликамский, Оханский, Осинский, Кунгурский, Красноуфимский. В меньшую часть, восточную -азиатское Зауралье, входило пять уездов: Верхотурский, Ирбитский, Камышловский, Шадринский и Екатеринбургский8.
Компетенция и взаимодействие губернских, уездных и волостных учреждений
В пореформенный период в губерниях и уездах Российской империи основные отрасли местного управления находились в совместном ведении государственных учреждений и органов земского, городского и крестьянского самоуправления. Их общая компетенция устанавливалась и корректировалась законами, которые обязывали местные учреждения осуществлять те или иные функции1. Объем полномочий губернской администрации и земских учреждений был установлен законодательством, в котором подробно перечислялись права и обязанности местных органов управления. Последние были вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно были предписаны законом в противном случае, они могли быть признаны превышением полномочий, т. е. противозаконными. Для получения каких-либо дополнительных полномочий местные учреждения, например земства, были вправе обратиться к правительству с ходатайством о соответствующем разрешении.
Как отмечалось ранее, высшей административной инстанцией в губернии являлись губернатор и губернское правление. На них лежали функции государственного управления общеимперского и местного значения. Как представитель высшей (центральной) власти, губернатор был обязан обнародовать законы и распоряжения правительства, принимать меры к их исполнению и осуществлять наблюдение за исполнением законов. Он осуществлял функции общего надзора за всеми находящимися в губернии административными учреждениями и должностными лицами гражданского ведомства. Губернатор являлся также начальником уездной и городской полиции. Право издания обязательных для местных жителей постановлений по делам благочиния, порядка и безопасности, а также привлечение войск для содействия гражданским властям находилось в руках губернатора. На нем лежали обязанности по охране общественного спокойствия и пресечения преступлений. Кроме того, одно из первых мест среди административных обязанностей губернатора и губернского правления занимала «всемерная охрана интересов казны», т. е. обеспечение своевременного сбора налогов и взыскание недоимок2.
В качестве общего представителя высшей правительственной власти губернатору, в частности, предоставлялось общее наблюдение за ходом и направлением начального обучения, дела об установлении опеки над душевнобольными, участие в делах казенного управления по ведомству государственных имуществ. Как орган министерства внутренних дел, губернатор управлял делами, входящими в компетенцию министерства, разрешая их по общему правилу при помощи губернского правления. В частности к ним относились: содействие духовному начальству в охране прав православной церкви и «незыблемости самой веры и защите других свободно исповедуемых в империи религий»; наблюдение, «чтобы сельские обыватели не были подвержены противозаконным наказаниям и поборам и надзор за сельскими и волостными управлениями с правом удаления должностных лиц от должности; наблюдение за иностранцами, за общественной нравственностью, за безопасностью от разбойников и воров, за недопущение беспорядков, за состоящими под надзором, за недопущением открытия противозаконных обществ»; «попечение о народном продовольствии, о противопожарных мерах, о народном здравии и общественном призрении»3.
Одним из важнейших направлений деятельности губернатора являлось обеспечение населения продовольствием. На нем лежало общее наблюдение за «свободной и беспрепятственной торговлей хлебом и другим продовольствием» и принятие мер против «непомерного повышения цен». У губернатора сосредотачивались сведения о состоянии посевов и результатах урожая. В случае неблагоприятных прогнозов и возможности сокращения в регионе продовольственных запасов на него возлагалась обязанность принимать чрезвычайные меры к предотвращению бедствия и оказания помощи пострадавшим. После передачи продовольственных капиталов и надзора за действиями сельской администрации по заведованию хлебными запасными магазинами земским учреждениям за губернаторами сохранился общий надзор за хлебными общественными магазинами. Их осмотр производился губернатором во время ревизий или с помощью специально командированного чиновника. Однако в 1900 г. губернатору были возвращены прежние обязанности по народному продовольствию. Он должен был своевременно принимать нужные меры и осуществлять общее руководство и наблюдение за точным исполнением должностными лицами (например, земскими начальниками) возложенных на них обязанностей.
Кроме того, на губернаторе лежало «общее наблюдение за исправным содержанием больниц, лазаретов и лечебниц гражданского ведомства, с правом осмотра их лично или через губернских врачебных инспекторов». Обязанности губернатора в сфере общественного призрения состояли в «общем наблюдении за действиями благотворительных учреждений, вверенных земству и содействие им». Губернаторы способствовали также успешному действию существующих и вновь учреждаемых благотворительных учреждений и имели «общий высший надзор» как над этими заведениями, так и «за соблюдением правил об общественном призрении»4.
