Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА І. ПРИНЦИПЬІ ОРГАНИЗАЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ 35
1. Законодательство и административно-территориальное устройство 35
2. Структура и функции губернской администрации 54
ГЛАВА II. МЕХАНИЗМ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ПОТЕНЦИАЛ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СТРУКТУР 83
1. Проблемы организации и финансирование 83
2. Кадровый состав органов местного управления 112
ГЛАВА III. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ 145
1. Административное управление в условиях войны 145
2. Способы решений социально-экономических проблем 173
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 200
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 207
ПРИЛОЖЕНИЯ ..228
- Законодательство и административно-территориальное устройство
- Проблемы организации и финансирование
- Административное управление в условиях войны
Введение к работе
Актуальность темы. Органы государственной власти в России позволяют скрепить страну с богатейшими традициями, этническим, культурным и социально-экономическим разнообразием. Для того, чтобы государство было способно справиться с такой задачей, необходима система учреждений, в основании которой находятся органы местного административного управления. Эти структуры решают насущные социально-экономические и общественно-политические проблемы, являются проводниками правительственной политики на местах, через них населенріе воспринимает государственную власть в регионе. Изучение исторического опыта функционирования органов местного управления позволяет осмыслить пути и практики решения насущных задач в современной России.
В начале XX в. Россия испытала несколько крупных потрясений - три революции, последовательно изменившие политическую и экономическую основу общества. В феврале 1917 г. пала Российская империя, монархический строй рухнул, страна находилась в тяжелейшем кризисе, явные признаки которого отчетливо стали заметны уже в ходе Первой мировой войны. Условия военного времени оказывали существенное влияние на разврггие кризиса власти как в центре, так и на местах. Война обнажила противоречия, которые в мирное время были не так заметны, стала своего рода проверкой на прочность существовавшей системы государственного управления. Тем не менее в историографии до сих пор идут дискуссии относительно времени зарождения кризиса, его отличительных признаков, этапов и факторов, влиявших на его развитие.
Значимость темы определятся и тем обстоятельством, что внимание исследователей сосредотачивалось в основном на центральных органах Российской империи указанного периода, в то время как местные органы административного управления как целостная система подробно не рассматривались. Изучение истории органов власти требует анализа местной специфріки
4 и местных источников. Не менее важным представляется выделение общих тенденций в административной системе отдельных губерний определенного региона. Таким образом, выбранная тема является одним из перспективных направлений важной для российской историографии проблемы кризиса власти, вылившегося в события 1917г.
Объектом исследования являются органы местного административного управления, в число которых входят институт губернаторства, губернское правление, органы общей полиции, губернское присутствие, уездные съезды и институт земских участковых начальников. Данные учреждения находились в ведомстве МВД и были основными проводниками правительственной политики.
Предметом исследования стали принципы организации, механизм функционирования, потенциал и основные направления практической деятельности административных органов.
Хронологические рамки исследования - период с августа 1914 г. до февраля 1917 г. В августе 1914 г. Россия вступает в Первую мировую войну, в ходе которой в стране отчетливо проявляется тяжелый экономический и политический кризис, что привело к краху Российской империи в феврале 1917 г. и слому прежних властных структур как в центре, так и на местах.
Территориальные рамки исследования охватывают три губернии Среднего Поволжья: Самарскую, Симбирскую, Пензенскую. Традиционно из-за схожести в социально-экономическом развитии указанные губернии рассматриваются в отечественной историографии как особый целостный регион. В то же время каждая губерния обладала своими характерными особенностями, наложившими отпечаток на государственные учреждения и их взаимоотношения с обществом.
Степень разработанности темы. В историографии проблемы можно выделить несколько этапов: дореволюционная историография, советская историография, современная российская историография. Для дореволюционной историографии был характерен формально юридический подход, обуслов-
5 ленный недостатком фактических данных вследствие недоступности делопроизводственных материалов и свидетельств современников для широкого круга исследователей. Советская историография испытывала сильное идеологическое влияние, которое было задано марксистко-ленинской концепцией. Царская администрация была предметом критики, позитивный опыт взаимодействия властных структур и общества не рассматривался. Современная российская историография характеризуется вниманием к отдельным аспектам функционирования местного административного управления, имеет место ревизия оценок предыдущего периода, формируются новые подходы к изучению органов государственного управления. Проблемы функционирования органов местного управления рассматривались не только в отечественной, но и в зарубежной историографии. Отдельным направлением можно считать работы исследователей, изучающих особенности различных регионов, в том числе и Поволжья.
В дореволюционный период проблемы функционирования административных структур в начале XX века нашли отражение в основном в'-право-ведческой литературе.1 Определенная часть работ представляет собой популярное переложение Свода законов Российской империи, дополненное соб-' ственными взглядами автора на положительные и отрицательные черты местного управления."
Вопросы теоретического осмысления государственной власти разрабатывались прежде всего историками права. В своей работе «Несколько современных вопросов» Б.Н. Чичерин положительно отзывается о русской бюрократии и размышляет о пользе единства властей, которое в России выступает
Лазаревский Н.И. Лекции по русскохму государственному праву. Т.2. СПб., 1910: Корф С.А. Административная юстиция в России. В 3 т. СПб., 1910; Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.,1917.
" Белоконский И.П. Родина-мать. Губернские, уездные и волостные учреждения Российского государства. СПб., 1901; Головин К.Ф. Наше местное управление и местное представительство. СПб., 1884; Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. СПб., 1884; Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России. М., 1910.
более предпочтительным, чем принцип разделения властей на западе. А.Д. Градовский рассматривал местное административное управление как составную часть государственной власти, прямое продолжение центральных властей."
Значительное внимание вопросам организации местного управления уделял И. Блинов. В частности институту губернаторства посвящен специальный историко-юридический очерк, где автор рассматривает губернатора в качестве ключевой фигуры местного управления. Помимо этого изучается структура и основные принципы функционирования всей системы местных органов власти. И. Блинов критически относился к деятельности государственных учреждений на местах. Среди множества недостатков местного управления особо выделялась чрезмерная централизащія и разлад в действиях различных учреждений, что, по мнению автора, делало местную администрацию неспособной оперативно решать поставленные перед ней задачи. И. Блинов считал, что только радикальная реформа местного управления позволит ему адекватно реагировать на вызовы времени.
Проблема деятельности органов местного управления была рассмотрена в трудах В.М. Гессена.4 Он подробно разбирал не только структуру местного административного аппарата, но и отдельные направления его деятельности. С усилением бюрократических тенденций в провинциальном аппарате В.М. Гессен связывал увеличение административного произвола. Остановить этот процесс, по его мнению, могло лишь развитие местного самоуправления и установление общественного контроля за деятельностью администрации.
К похожим выводам пришел Э.Н. Берендтс, который полагал, что основными проблемами местной административной системы являются отсут-
Чичсрин Б.Н. Несколько современных вопросов. М., 2002. " Градовский А.Д. Сочинения. СПб., 2001.
3 Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Блинов И.
Отношения Сената к местным учреждениям в XIX веке. СПб., 1911.
4 Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Гессен В.М. Исключи
тельное положение. СПб., 1908; Гессен В.М. Губернатор как орган надзора. СПб., 1912.
7 ствие единства действий учреждений и произвол на местах. Для преодоления указанных недостатков исследователь предлагал реформировать систему местного управления, в частности заменить губернское правление губернским советом, дать больше ответственности и полномочий губернатору.1
Важный вклад в изучение местной администрации внес И.М. Страховский, который будучи правительственным чиновником со знанием дела описывал имеющиеся проблемы." По его мнению, устройство правительственных учреждений на местах не отвечало потребностям управления, нуждалось в кардинальной перестройке, что проявилось бы в изменении роли губернатора, смещении центров ответственности с высших учреждений на более низшие.
В.И. Евреинов, В.В. Ивановский, Е.П. Карнович, М.А. Катков, В.А, Ру-бакин рассматривали вопросы, касающиеся условий службы чиновников, продвижения по карьерной лестнице, численности и положения различных категорий чиновников.3 Данные работы заложили основы изучения истории чиновничества, позволили поднять насущные вопросы, волновавшие современников. Значительная часть работ публиковалась в достаточно популярном в то время журнале «Спутник чиновника», представлявшем собой своеобразный «рупор» российского чиновничества.
Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации: (Записка, сост. в дек. 1903 г.). М.. 2002.
" Страховский И.М. Губернское устройство (правительственные учреждения). СПб., 1913.
3 Евреинов В.И. Гражданское чинопроизводство в России: Ист. очерк. СПб., 1887;
Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль.
1903. Кн.7; Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897; Кат
ков М. А. Роль уездных предводителей дворянства в государственном управлении России:
К вопросу о реформе уездного управления. М., 1914; Рубакин Н.А. Россия в цифрах.
Страна. Народ. Сословия. Классы. Опыт статистической характеристики сословно-
классового состава населения русского государства. СПб., 1912.
4 Ардов Т. Рабы // Спутник чиновника. 1911. №13; Карнович Е. Русские чиновники
в былое и настоящее время // Спутник чиновника. 1911. №12; Матвеев К. Всероссийский
съезд чиновников // Спутник чиновника. 1913. №8.
Немало внимания в дореволюционной историографии уделялось организации полицейских учреждений, истории их образования и развития.1 Отмечая их особое место в системе административного управления дореволюционной России, исследователи тем не менее рассматривали правоохранительные органы как неотъемлемую часть местных властных структур. В работе И.Г. Тарасова рассматриваются юридические аспекты проблем местного управления в контексте общего административного (полицейского) права."
В целом дореволюционные авторы затрагивали в первую очередь те вопросы, которые следовало решить для надлежащего функционирования административного аппарата. Это стало причиной общей тенденции к рассмотрению преимущественно правовой стороны деятельности местного управления, что выразилось в почти полном отсутствии анализа действий местной администрации, направленных на осуществление конкретных задач правительственной политики. Исследователи уделяли недостаточно внимания региональной специфике местного управления, принципам организации делопроизводства, финансирования, кадровым вопросам. Однако дореволюционная историография заложила необходимый базис для дальнейшего исследования данной проблемы.
В советской историографии длительное время не было работ, в которых тема местного административного управления начала XX в. являлась бы предметом специального исследования. Это объясняется негативным отношением советских властей к деятельности государственного аппарата царской России. Так, на дореволюционных губернаторов надолго был навешен ярлык «сатрапов», данная формулировка была взята из статьи В.И. Ленина,
написанной им в 1901 г. До 1960-х гг. выходили работы, где органы адмипи-
1 Снегирев И. Безопасность и полиция. Витебск, 1912; Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. СПб., 1913.
" Тарасов И.Г. Очерк науки полицейского права // Российское полицейское (административное) право: конец XIX - начало XX века: Хрестоматия / Сост. Ю.Н. Стирлов. Воронеж, 1999.
Ленин В.И. Борьба с голодающими // Полное собрание сочинений. В 55 т. М.,
страции упоминались лишь для иллюстрации реакционной политики самодержавия. Примером такой работы является публикация А.А. Шефера, посвященная органам местного самоуправления.
С 1960-х гг. отношение к изучению деятельности органов государственного управления царской Россией начало меняться. В 1960 г. вышло конкретно историческое исследование Н.П. Ерошкина, которое впоследствии не раз переиздавалось." В нем дан краткий, но систематический очерк истории государственных учреждений, в том числе и местных органов власти. Автор установил причины возникновения государственных учреждений, изменения их структуры и функций, принципы организации, основные направления деятельности. В работе была дана периодизация истории властных структур, в рамках которой Первая мировая война (1914-1917 гг.) выделялась в отдельный этап. В работе Н.П. Ерошкина к учреждениям местного управления был применен ведомственный подход, суть которого заключалась в рассмотрении административного органа в зависимости от министерства или ведомства, к которому тот относился. Согласно этому подходу, губернскую администрацию следует изучать через призму политику, проводимой Министерством внутренних дел, которая зачастую встречала противодействие со стороны других ведомств.'
М.М. Шумиловым в рамках ведомственного подхода проанализирована правительственная политика по отношению к губернаторам во второй половине XIX в., а также изучены их взаимоотношения с рядом губернских учреждений.3 В результате был сделан вывод о том, что ряд отраслей управления оказался вне сферы влияния губернаторов, например, решение финансо-
1958. Т.5.С.279.
1 Шефер А.А. Органы самоуправления царской России. Куйбышев, 1939.
2 Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной
России. М. 1960; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной
России. М., 1968, 1983, 1997.
3 Шумилов М.М. Местное управление и органы центрального управления России
во второй половине XIX века. М.. 1988; Шумилов М.М. Местное управление и централь
ная власть в России в 50-х-начале 80-х гг. 19 в. М., 1991.
10 вых вопросов. По мнению исследователя, губернаторы оказались низведены до уровня простых исполнителей петербургского чиновничества, поскольку МВД ограничивало самостоятельность начальников губерний.
В исследованиях П.Н. Зырянова представлена концепция изучения местных управленческих структур, согласно которой в дореволюционной России существовала система социальных этажей, включающая сословно-крестьянский, сословно-дворянский и сословно-бюрократический элементы.1 Подобный подход позволял рассмотреть полностью эти элементы с точки зрения кадрового комплектования учреждения, а также глубже понять проводимую им политику. Тем не менее, у этой концепции есть определенный недостаток, поскольку социальная структура в России не была статичной, в ходе модернизационных процессов начала XX в. сословные рамки размывались. Те выводы, которые справедливы для середины XIX в., уже могут быть не применимы для последних лет существования Российской империи. Однако подобное замечание ни в коей мере не умаляет результатов проделанного труда, в частности были отмечены архаичные методы работы административных учреждений, бюрократизм и произвол чиновников вследствие слабого контроля со стороны высшего руководства. П.Н. Зыряновым был отмечен факт снижения числа крупных землевладельцев в среде губернаторов к 1914 г., что свидетельствовало о профессионализации службы высших чинов, их большей зависимости от правительственного содержания.
В 1978 г. вышел фундаментальный труд П.А. Зайончковского «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке»." Монография П.А. Зайончковского дает представление о формировании системы государственных органов, в том числе и местного управления. П.А. Зайончковским
Зырянов П.Н. Крах внутренней политики третьеиюньскои монархии в области местного управления (1907-1914). Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. М., 1972; Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914 гг.) // Исторические записки. Т.107. М., 1982.
" Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавної! России в XIX веке. М. 1978.
была разработана методика комплексного исследования органов государственного управления, основанная на анализе законодательных актов, официальных документов, источников мемуарного характера. Он впервые проанализировал материалы сенатских ревизий, формулярные списки чиновничества. Ученым была дана социальная характеристика институту губернаторства, комплектовавшегося исключительно из дворянства.
Эти и другие работы дали толчок к изучению на более высоком уровне положения различных групп чиновничества, его социального состава и условий службы в дореволюционной России, многие исследователи продолжают и на современном этапе разрабатывать данные вопросы.1 Так, проблема кадрового состава земских участковых начальников была освещена в работах А.А. Либерман, которые содержат анализ «Списка должностных лиц крестьянских учреждений» за 1903 г., что позволило сделать ряд важных выводов относительно этих чиновников." Автором был отмечен факт оскудения и миграции поместного дворянства, которое изначально рассматривалось как основной источник пополнения кадров административных структур.
Помимо исследований непосредственно относящихся к истории местного управления необходимо отметить целое направление в историографии, освещающее деятельность центральных органов и общую ситуацию в Российской империи в годы Первой мировой войны.3 Другим важным направле-
Дубенцов Б. Б. Самодержавие и чиновничество в 1881-1904 гг. (политика царского правительства в области организации государственной службы): Автореф. дне. ... канд. ист. наук. Л.. 1977; Дякин В. С. Русская буржуазия и царизм в годы первой мировой войны (1914 - 1917). Л., 1967; Дякин B.C. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907 -1911 гг. Л., 1978; Корелин А. П. Дворянство в пореформенной России. 1861-1904 гг.: Состав, численность, корпоративная организация. М., 1979; Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке М., 1974; Шепелев Л.Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской империи. Л., 1977; Шепелев Л.Е. Чиновньш мир России XVIII - начала XX в. СПб., 1999.
2 Либерман А. А. Институт земских начальников 1889 - 1905 гг.: Автореф. дне. ... к.
и. н. М., 1976; Либерман А. А. Состав института земских начальников // Вопросы истории.
1976. № 8.
3 Дякин B.C. Русская буржуазия и царизм в годы первой мировой войны (1914 -
1917). Л., 1967; Крупина Т.Д. Политический кризис 1915 г. и создание Особого совещания
по обороне // Исторические записки. Т.83. М., 1969; Лаврин В.А. Возникновение револю-
12 ниєм является изучение хода военных событий, которым посвящен ряд трудов историков.1 Без изучения этих работ невозможно воссоздать те исключительные условия и обстановку, в которых функционировали местные властные структуры.
Труды А.Я, Авреха подняли на повестку дня проблему состояния власти в дореволюционной России, ученый сосредоточил свое внимание на царизме как на социально-политической системе." Автор сделал вывод о разложении указанной системы, потере ею целостности, а соответственно и возможности дальнейшего существования. М.Ф. Флоринский проанализировал деятельность Совета министров в годы войны и пришел к выводу, что на развитие правительственного кризиса повлиял непарламентский характер политического строя России.3 Политические партии были лишены возможности участвовать в управлении страной, формированием кабинета министров занимался лично Николай II, стремившийся под влиянием своего окружения сосредоточить решение всех вопросов в своих руках. «Министерская чехарда» и межведомственная неприязнь на высшем уровне пагубно влияли на возможности правительства эффективно решать поставленные задачи, законы 17 августа 1915 г., образовавшие систему Особых совещаний, по мнению исследователя, развалили существовавшие центры принятия решений.
Некоторые аспекты деятельности местных государственных учреждений были затронуты в фундаментальном коллективном труде советских ис-
щюнноц ситуации в России в годы Первой мировой войны. М., 1984; Первая мировая война. 1914-1918. М., 1968; Черменский Е.Д. IV Государственная дума и свержение царизма в России. М., 1976.
1 Айрапстян М.Э., Кабанов П. Ф. Первая мировая империалистическая война 1914-
1918 гг. М., 1964; Головин Н.Н. Военные усилия России в Мировой войне. Жуковский, М.,
2001; Зайончковскпй А. М. Мировая война 1914-1918 гг. В 3 т. М., 1938; История первой
мировой войны 1914-1918 гг. В 2 т. М., 1975.
2 Аврех А.Я. Царизм и IV Дума. 1912-1914. М., 1981; Аврех А.Я. Распад третье-
июньской системы. М., 1985; Аврех А.Я. Царизм накануне свержения. М., 1989.
3 Флоринский М.Ф. Кризис государственного управлення в России в годы первой
мировой войны: (Совет Министров в 1914-1917 гг.). Л., 1988.
13 ториков «Кризис самодержавия в России».1 Состояние власти как в центре, так и на местах было признано ключевой составляющей кризиса царской России в начале XX в. В работе был обобщен большой фактический материал, касающийся мобилизации государственных и общественных сил в годы Первой хмировой войны, показана эволюция правительственной политики по отношению к новообразованным структурам, описаны поиски путей решения социально-экономических проблем.
Экономическим проблемам военных лет посвящены работы С.Н. Про-коповича, А.П. Погребинского, А.Л. Сидорова, Т.М. Китаниной, Н.Д. Кондратьева и других историков.2 В них проанализированы причины возникновения финансовых затруднений, кризиса военного производства и продовольственного вопроса, показаны попытки их решения правительством. A.M. Анфимов изучил влияние войны на сельское хозяйство. Исследователи сходятся во мнении, что отсутствие в верхах четкого видения путей решения проблем, слабая организованность бюрократического аппарата, его неспособность быстро реагировать на изменения времени приводили к углублению экономического и политического кризиса и росту народного недовольства.
Ряд работ посвящен непосредственно поволжским губерниям и проблемам местного управления начала XX в.4 Л.Г. Филатов и В.А. Юрченков в
1 Кризис самодержавия в России. 1895-1917 гг. Л., 1984
2 Китанина Т.М. Война, хлеб и революция (Продовольственный вопрос в России.
1914-октябрь 1917 г.). Л., 1985; Кондратьев Н.Д. Рынок хлебов и его регулирование во
время войны и революции. М., 1991; Маевский И.В. Экономика русской промышленности
в условиях первой мировой войны. М., 1957; Прокопович С.Н. Война и народное хозяйст
во. М., 1917; Сидоров А. Л. Финансовое положение России в годы первой мировой войны
(1914-1917). М., I960; Сидоров А.Л. Экономическое положение России в годы Первой
мировой войны. М., 1973; Погребинский А.П. Сельское хозяйство и продовольственный
вопрос в России годы первой мировой войны // Исторические записки. М., 1950. Т.31; По
гребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России (XIX - XX вв.). М,
1954.
3 Анфимов A.M. Российская деревня в годы Первой мировой войны (1914 - февраль
1917). М., 1962.
Басин С.Г. Самара в период империалистической войны (1914 - февраль 1917 гг.) // Ученые записки Куйбышевского государственного педагогического института им. В.В. Куйбышева. Вып. 15. Куйбышев, 1955; Медведев Е.И. Установление и упрочение Совет-
14 совместной работе рассмотрели отдельные аспекты деятельности органов местного управления и пришли к выводу, что развитие кризисной ситуации в Поволжье происходило в русле общероссийских событий.'
В работе К.А. Ефимова и В.В. Романова подробно рассматривается структура губернских учреждений, задействованных в решении рабочего во-проса, дана оценка их деятельности." Е.Д. Румянцев комплексно изучил промышленное производство, включая предприятия Военно-промышленных комитетов, а также положение рабочих в Поволжье в годы Первой мировой войны.3
A.M. Гребнев на материалах Пензенской губернии проследил нарастание кризисной ситуации в деревне, показал рост недовольства среди крестьян, методы его подавления правительственными структурами. В трудах П.С. Кабытова наряду с теми же вопросами, но уже на более высоком уровне, была рассмотрена деятельность органов местного управления по осуществлению столыпинской реформы, показаны причины остановки ее реализащш в годы войны.*
Таким образом, в советский период длительное время тематика местного управления не разрабатывалась историками. Однако с 1960-х гг. начинается этап активизации интереса к государственным учреждениям. Были созданы два основных подхода к изучению местных административных ор-
ской власти на Средней Волге // Ученые записки Куйбышевского государственного педагогического института им. В.В. Куйбышева. Вып.24. Куйбышев, 1956; Клейн Н.Л. Экономическое развитие Поволжья в конце XIX - начале XX века. Саратов, 1981; Точеный Д.С. Борьба политических партий в России по аграрному вопросу накануне Октября. Куйбышев, 1981.
1 Филатов Л.Г., Юрченков В.А. Мифы и реальность. Саранск, 1989.
" Ефимов К.А., Романов В.В. Рабочий класс Поволжья и местные органы власти в 1900-1907 годах. Ульяновск, 1990.
Румянцев Е.Д. Рабочий класс Поволжья в годы Первой мировой войны и февральской революции (1914-1917 гг.). Казань, 1989.
Гребнев A.M. Аграрные отношения в Пензенской губернии между первой и второй буржуазно-демократической революциями в России. Пенза, 1959.
' Кабытов П.С. Аграрные отношения в Поволжье в период империализма (19007 1917). Саратов, 1982; Кабытов П.С.Русское крестьянство в начале XX века. Куйбышев, 1990.
15 ганов - ведомственный подход, а также концепция социальных этажей. Советские историки сумели на новом уровне рассмотреть принципы организации, структуру, эволюцию государственных учреждений, механизмы принятия решений. Были также разработаны методики анализа кадрового состава и условий службы чиновничества. Большой вклад был сделан в изучение конкретно исторического периода Первой мировой войны. Была начата разработка проблем общероссийского экономического и политического кризиса в годы войны. Появились первые труды, освещающие ситуацию в регионах, в частности в Поволжье.
Исследование роли местных органов управления во внутренней политике нашло дальнейшее развитие в трудах российских историков на современном этапе. Для него характерно исчезновение идеологических ограничений, а также рост интереса к опыту истории функционирования государственных органов дореволюционной России.
Важным вкладом в изучение проблемы стала монография А.С. Ахиезе-ра, в которой автор предпринял попытку философского осмысления взаимоотношений власти и общества в России в зависимости от этапов их развития.1 В середине 1990-х гг. появился ряд обобщающих работ, где были даны оценки состояния власти на заключительном этапе существования Российской империи, а также рассмотрены некоторые вопросы функционирования органов местного управления.2
Работы П.В. Волобуева, В.П. Булдакова, И.С. Розенталя представили новый качественный подход к изучению власти. В указанных трудах пред-
1 Ахиезер А.С. Россия: критика исторического опыта (социокультурная динамика России). М., 1991.
" Власть и оппозиция. Политический процесс XX столетия. М., 1995; Политическая история. Россия - СССР - Российская Федерация. В 3 т. М., 1996. Т.1; Власть и реформы. От самодержавия к Советской России. СПб., 1996; Власть pi общественные организации России в первой трети XX столетия. М., 1994.
3 Волобуев П.В., Булдаков В.П. Октябрьская революция: новые подходы к изучению // Вопросы истории. 1996. №5-6; Булдаков В.П. Имперство и российская революционность (критические заметки) // Отечественная история. 1997. №1; Розенталь И.С. Москва на перепутье: Власть и общество в 1905-1914 гг. М, 1994.
лагается изучать состояние властных структур сквозь призму общественного мнения, которое накануне февральской революции 1917 г. было явно не в пользу правительственной власти. Однако среди трудностей такого подхода следует отметить отсутствие широкой и доступной источниковой базы для рассмотрения этого вопроса в масштабах всей страны. Следует учитывать, что взгляды на ситуацию в стране из провинции и из столицы могли существенно отличаться, население в регионах больше заботили собственные насущные проблемы, например, дороговизна жизни, чем «министерская чехарда» в Петербурге.
Важным событием в отечественной историографии стало появление сборника статей «Имперский строй России в региональном измерении», в котором были подняты проблемы местного управления в различных регионах, соотношения общего и особенного в правительственной политике. Во вводной статье А.В. Ремнева и П.И. Савельева в качестве приоритетных задач были заявлены изучение принципов имперского строительства и механизма имперского управления, который позволял не только поддерживать территориальную целостность империи, но и обеспечивать выполнение важнейших государственных функций. К указанному направлению примыкает работа Л.Е. Лаптевой, в которой рассматриваются правовые основы политики центральной администрации по отношению к регионам."
Существенный вклад в разработку проблемы внесла монография Б.Н. Миронова, где комплексно изучаются вопросы социальной истории и государственности, оценивается эффективность работы административного аппарата.3 Исторические изменения рассматриваются в контексте модернизации общества, его движения к прогрессивным и рациональным формам. Позиция
Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX века). М., 1997.
" Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998.
3 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи XVIII - начала XX века. В 2 т. СПб., 2000.
17 автора отрицает наличие кризиса власти как такового, поскольку социальный взрыв был вызван лишь субъективными ощущениями населения.
Заметным явлением в отечественной историографии стали работы СВ. Любичанковского, построенными на основе структурно-функционального подхода к изучению истории органов местного управления.1 Автор выдвигает тезис о существовании в дореволюционной России системы губернаторской власти, включавшей в себя помимо фигуры губернатора комплекс административных учреждений, обладавших разной степенью зависимости от него. Исследователь последовательно доказывает высокую значимость губернского правления в структуре местного управления, а также наличие внутреннего кризиса в губернских администрациях. Однако, в работах не хватает анализа конкретной деятельности по реализации правительственной политики, фактически рассматривается одно учреждение - губернское правление под руководством губернатора, в то время как полученные оценки переносятся на весь комплекс административных структур.
Помимо новых концептуальных подходов в историографии последнего десятилетия появились новые направления в изучении отдельных институтов
государственного управления, в частности института губернаторства. В работе Л.М. Лысенко проведен социально-исторический анализ развития института губернаторства с определением этапов его эволюции.3 Автор делает выводы о росте профессионализма и образовательного уровня губернаторов,
Любнчанковский СВ. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург, 2003; Любнчанковский СВ. Структурно-функциональный подход к истории местного управления Российской империи (1907-1917 гг.). Оренбург, 2005; Любнчанковский СВ. Губернская администрация и проблема кризиса власти в поздненмперской России (на материалах Урала, 1892-1914 гг.). Самара-Оренбург, 2007.
" Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1997; Манько А.В. Блюстители верховной власти: Институт губернаторства в России: исторический очерк М., 2004; Адексушин Г.В. История губернаторской власти в России (1708 — 1917 гг.) Самара, 2006.
3 Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII -начало XX века). М., 2001.
18 однако со второй половины XIX в. это уже не вело к существенному улучшению системы местного управления.
На новом качественном уровне проводятся исследования по истории чиновничества, изучается его эволюция, социальный состав, причем не только высших, но и низовых региональных структур.1 Выявляется формальная и неформальная иерархия среди служащих губернских администраций, рассматриваются условия их службы и статус в обществе."
Значительный вклад в изучение периода Первой мировой войны внесли статьи историков, опубликованные по результатам международного коллоквиума в сборнике «Россия и Первая мировая война».3 Исследователи во многом отходят от историографических стереотипов, анализируя новые грани проблем военного времени, в частности проблемы психологии масс. Важным фактом стало признание наличия кризиса в Российской империи еще до начала Первой мировой войны, военные события и неумелые действия правительства лишь обострили общий системный кризис. Из специальных исследований следует также отметить работы И.П. Лейберова, В.М. Шевырина, О.Ф. Поршневой, затрагивающие проблемы взаимоотношения властных и общественных структур.4
1 Дубенцов Б.Б., Куликов СВ. Социальная эволюция высшей царской бюрократии
во второй половине XIX - начале XX в. (Итоги и перспективы изучения) // Проблемы со
циально-экономической и политической истории России XIX -XX века. СПб., 1999; Гар
буз Г.В. Кадровый состав административного аппарата Министерства внутренних дел в
Поволжье в начале XX в. // Государство и общество. Вып.2. Пенза, 2004; Карнишина Н.Г.
Облик столичного и провинциального чиновничества во второй половине XIX в. // Госу
дарство и общество. Проблемы социально-политической н экономической истории Рос
сии. Вып.1. Пенза, 2003.
2 Матханова Н.П. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX в.:
Проблемы социальной стратификации. Новосибирск, 2002; Матханова Н.П. Формальная и
неформальная иерархия губернского чиновничества в XIX веке // «Сибирь - мой край...»:
Проблемы региональной истории и исторического образования. Новосибирск, 1999; Чев-
таева Н.Г. Чиновничество как особая социально-профессиональная группа: по материалам
российской дореволюционной социологии // ЧиновникЪ. 2007. №4.
3 Россия и Первая мировая война. СПб., 1999.
Лейберов И.П. Патриотические настроения, их проявление и угасание в годы Первой мировой войны (1914-1918) // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX -XX века. СПб., 1999; Шевырин В.М. Власть н общественные
В последние годы возрос интерес к истории местного управления различных регионов России. Работы Н.Н. Кабытовой, В.Ю. Карнишина и Н.Г. Карнишиной позволили выработать современные методологические принципы исследования органов местного административного управления.1 Важный вклад в изучение истории края внесли самарские историки, выпустившие «Очерки истории Самарского края с древнейших времен до начала XX века»." В работах Н.Ф. Тагировой и СВ. Саловой на обширном документальном материале освещена экономическая ситуация в Поволжье в исследуемый период.3 По всем поволжским губерниям были написаны очерки, повествующие о губернаторах как личностях.
За последние годы было написано значительное число диссертационных исследований, освещающих деятельность административных органов на различных этапах их существования.5 Были рассмотрены проблемы организации, кадрового состава, направления деятельности местных властей, их
организации в годы Первой мировой войны (1914-1917 годы). М., 2003; Поршнева О.Ф. Крестьяне, рабочие и солдаты России накануне и в годы Первой мировой войны. М., 2004.
Кабытова Н.Н. Власть и общество российской провинции в революции 1917 года. Самара, 2002; Карнншин В.Ю. Общественно-политический процесс в Поволжье в начале XX века. Пенза, 1996; Карнишина Н.Г. Центр и регион: Исторические модели взаимодействия. Пенза, 2003.
" Самарская летопись: Очерки истории Самарского края с древнейших времен до наших дней. В 3 кн. Самара, 1993-1998.
Тагирова Н.Ф. Рынок Поволжья (вторая половина XIX - начало XX вв.). М., 1999; Салова СВ. Буржуазия России в годы первой мировой войны 1914-1917 гг.: историко-региональный аспект - Самарская, Симбирская, Саратовская губернии. Самара, 2005.
4 Алексушин Г.В. Самарские губернаторы. Самара, 1996; Горбунов К.Е., Сивопляс Н.Э., Шабалкин А.Ю. Симбирские гражданские губернаторы: Материалы к исторнко-биографическим очеркам. Ульяновск, 2003; Тюстин А.В. Пензенские губернаторы. Пенза. 2001; Савин О.М. Императоры и губернаторы. Страницы истории пензенского края. Пенза, 2006; Кузичкин С.Н. Они управляли Пензенской губернией. Пенза, 2002.
э Голубев А.Г. Губернская администрация Среднего Поволжья в пореформенный период. Автореферат. Дисс. ... канд. ист. паук. Самара, 2000; Грачев А.А. Губернские правления, канцелярия губернатора и полиция в системе государственного управления Пензенской губернии в начале XX века. Автореферат. Дисс. ... канд. ист. наук. Пенза, 2002; Гарбуз Г.В.. Местное управление в губерниях Поволжья в 1905-1914 гг. Автореферат. Дисс. ... канд. ист. паук. Пенза, 2002; Тюрин В.А. Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX - начала XX века (Пензенская. Самарская, Симбирская губернии). Автореферат. Дисс. ... канд. ист. наук. Самара, 2004.
20 взаимоотношения с органами местного самоуправления. Аналогичные исследования предпринимались и в соседних регионах, например, на Урале.1
Таким образом, подводя итоги изучения органов хместного управления в отечественной историографии, следует отметить активную разработку как теоретико-методологических вопросов, так и конкретно-исторических проблем, что создает базу для последующих исследований. Были разработаны новые подходы - региональный, структурно-функциональный, социокультурный, а также концепция неформальных факторов и концепция системного кризиса. Значительное внимание уделяется региональной специфике административных структур.
Зарубежная историография, посвященная проблемам местного управления, отличается своеобразием. Под ней в основном понимаются англоамериканские работы, большая часть которых не переведена на русский язык. В советское время исследования базировались на ограниченном круге источников, и поэтому не воспринимались всерьез отечественными историками. Указанный недостаток компенсировался оригинальностью концепций и взглядов на происходившие в Российской империи процессы. Немногие отечественные исследователи хорошо ознакомлены с работами зарубежных коллег и на современном этапе. Подобный пробел можно отчасти восполнить за счет немногочисленных историографических обзоров в обобщающих тру-дах. На основании историографического анализа, проведенного СВ. Люби-чанковским, отметим, что англо-американская русистика делала акцент на изучение российской бюрократии и госаппарата и признавала важность их
Ахтямов К.Ш. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881- 1917 годах. Автореферат. Дисс. ... канд. ист. наук. Оренбург, 2000; Ха-физова Р.И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX — начале XX веков. Автореферат. Дисс. ... канд. ист. наук. Уфа, 1999; Богатырева О.Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 - февраль 1917). Автореферат. Дисс. ... док. ист. наук. Екатеринбург, 2004.
" Большакова О.В. Российская империя: система управления (современная зарубежная историография). Аналитический обзор. М., 2003; Любичанковский СВ. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892-1914 гг.). Самара-Оренбург, 2007. С.20-27, 100-108.
21 изучения для понимания кризиса власти. Тем не менее, зарубежные историки не пришли к единой точке зрения относительно процесса профессионализации государственной службы, уровня эффективности государственного механизма, масштабов бюрократического аппарата управления.1
Из переведенных на русский язык работ следует отметить труды Р. Пайпса и Дж. Дейли, где затрагивались некоторые вопросы местного управ-
ления в России в начале XX в. Р. Пайпс в целом верно оценивал работу системы государственных учреждений, однако с его выводами о «примитивности» российской административной модели нельзя согласиться. По его мнению, на уездном и волостном уровне почти полностью отсутствовали представители государственной власти, что противоречит действительности. Дж. Дейли в своей работе рассмотрел роль печати в общественной и политической жизни в последние годы существования царизма. Его вывод о том, что в последние месяцы существования царской власти пресса становилась все более смелой, тревожащей и расшатывающей устои, представляется вполне убедительным.
Представление об институте губернаторства в России дают работы Р. Роббинса, опубликованные в 1990-е гг. по частям в нашей стране. ,Ученый в своих исследованиях проводит подробное социально-историческое изучение института губернаторства конца XIX - начала XX вв. Весьма ценным в его работе является то, что он пытается охарактеризовать институт губернаторства не только как элемент государственной машины в его связи с другими органами власти, но и как элемент общественно-политической системы, показывая его роль и место в жизни российского провинциального общества. С точки зрения автора, губернаторы традиционно играли в России роль наме-
1 Любичанковский СВ. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892-1914 гг.). Самара-Оренбург, 2007. С.24.
" Пайпс Р. Русская революция. М. 1994. Т. I; Дейли Дж. Пресса и государство в России (1906-1917) //Вопросы истории. 2001. №10.
3 Роббинс Р. Наместник и слуга // Отечественная история. 1993. №1; Роббинс Р. Сатрапы? Вице-короли? Губернаторы // Родина. 1995. №6.
22 стников высшей власти в провинции, которые должны были компенсировать трудности управления огромной страной из единого центра и удовлетворить патерналистские тенденции в местном обществе. В работе Р. Роббинса дана подробная характеристика губернаторского корпуса начала XX в., основанная на анализе официальных документов, формулярных списков, мемуарной литературы.
Л. Ли выделил две основные стратегии при проведении хлебных заготовок в годы войны — правительственную (губернаторскую) и общественную (земскую).1 На его взгляд, жесткие административные меры, которые предпринимались губернскими структурами, усугубляли продовольственный и властный кризис.
Значительный вклад в изучение экономических проблем военных лет
внес К. Мацузато. По его мнению, экономические трудности были тесно
связаны с системой сложившихся взаимоотношений между правительствен
ными структурами и органами местного самоуправления, земством. К. Мацу
зато полагает, что именно стремление земств к автономии в пределах губер
нии, их запреты на вывоз хлеба в соседние регионы, предопределило распад
Российской империи на отдельные части. ;
Политические изменения в России последних лет сделали возможным более интенсивное обсуждение проблем и обмен мнениями с зарубежными коллегами. Так, Л. Хаймсон, Д. Орловски, П. Холквист, П. Гатрелл, А. Мак-Ки, Д. Санборн, С. Морриси, Б. Хелман, К. Фридлендер, М. фон-Хаген, Я. Коцонис приняли участие в международном коллоквиуме 1998 г. в Санкт-Петербурге, результатом которого стал уже упоминавшийся выше сборник «Россия и Первая мировая война». Историков интересовали различные аспекты военного времени, включая проблемы беженцев, введения сухого за-
1 Lih. Lars Т. Bread and Authority in Russia. 1914-1921. Berkeley: University of California Press, 1990.
" Мацузато К. «Общественная ссыпка» и военно-продовольственная система России в годы Первой мировой войны // Acta slavica iaponica. Саппоро, 1997.
3 Россия и Первая мировая война. СПб., 1999.
23 кона, беспорядков среди призывников, развития политического, социального и экономического кризиса. Общее мнение исследователей было таково, что Россия находилась в кризисе еще до начала войны, однако, осталось невыясненным, каков был запас прочности управленческого аппарата и сколь долго могла просуществовать государственная машина не будь страна ввергнута в мировую войну и пучину революции.
Представляют интерес опубликованные в сборнике «Американская русистика: Вехи историографии последних лет. Императорский период» работы Г. Фриза и Д. Бербанк, которые продолжают традицию изучения истории государственных органов через призму социальных изменений.
Таким образом, в зарубежной историографии можно условно выделить два этапа. На первом этапе, до 1990-х гг., работы носили общий и более поверхностный характер, поскольку создавались в основном на опубликованных источниках и мемуарах иммигрантов. На втором этапе зарубежные историки получили доступ к российским архивам и активно включились в исследование проблем кризиса власти и местного управления, происходит их интенсивное обсуждение с отечественными коллегами.
Проведенный историографический обзор показывает, что изучению подвергались лишь отдельные аспекты выбранной темы. Исследователи собрали и проанализировали фактический материал, предложили новые подходы к рассмотрению проблемы. Отсутствие в отечественной и зарубежной историографии комплексных работ, посвященных изучению органов местного управления в годы Первой мировой войны делает такое исследование актуальным.
Целью данной работы является комплексное исследование основных принципов организации, методов работы, общего потенциала и деятельности местного административного управления в Среднем Поволжье в годы Пер-
Американская русистика: Вехи историографии последних лет. Императорский период: Антология / Сост. М.Дэвид-Фокс. Самара, 2000.
24 вой мировой войны. Исследование этого вопроса является составной частью фундаментальной проблемы кризиса власти в Российской империи.
Для достижения поставленной цели выделены следующие задачи:
— рассмотреть правовые основы функционирования местных органов
власти начала XX века, исследовать принципы административно-
территориального устройства губерний Среднего Поволжья;
проанализировать структуру органов управления на местах, установить уровень компетенции и объем полномочий отдельных учреждений;
выявить механизмы принятия решений, методы контроля над губернской администрацией, изучить делопроизводство и финансирование местных органов;
рассмотреть кадровый состав учреждений и условия службы в них в исследуемый период;
определить основные направления и приоритеты деятельности местного административного аппарата в годы войны;
- проследить эволюцию правительственной политики при решении со
циально-экономических проблем; выявить способность местного государст
венного аппарата адекватно реагировать на вызовы времени и эффективно
решать поставленные перед ним задачи.
Источниковая база исследования. Поставленная цель и задачи потребовали привлечения различных типов исторических источников. Всего выделяется пять групп источников - законодательные и нормативные акты; делопроизводственные материалы административных учреждений; справочные и статистические источники; материалы периодической печати; источники личного происхождения.
1. Законодательные акты дают информацию о структуре и правовых основах функционирования местного управления в России в начале XX в. Том второй Свода законов Российской империи содержит «Свод губернских учреждений», который регламентирует деятельность центральной губерн-
25 ской администрации.1 Нормы, устанавливающие компетенцию губернских присутствий, уездных съездов и земских участковых начальников содержатся в Особом приложении к девятому тому Свода законов Российской империи в «Положениях об установлениях, заведующих крестьянсюши делами»." Правовые нормы, появившиеся в военные годы, опубликованы в отдельном сборнике.3 В работе использовались различные издания законов с примечаниями составителей, что позволило проследить хронологию принятия тех или иных положений.
2. Ценной группой источников являются делопроизводственные материалы административных учреждений, освещающие различные направления их деятельности. В ее основе лежат материалы одного центрального и трех региональных архивов - Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Самарской области (ГАСО), Государственного архива Пензенской области (ГАПО), Государственного архива Ульяновской области (ГАУО).
Материалы фондов Совета министров, Канцелярии министра внутренних дел, Департамента общих дел МВД позволяют выявить условия функционирования системы губернских учреждений и события влияющие на них, а также содержат документы, касающиеся структуры органов местного управления, решения организационных вопросов, полиции, личного состава.
Фонды канцелярий губернаторов содержат сведения о структуре, составе учреждений, включая циркуляры и предписания министерств, формулярные списки, ведомости, деловую переписку, освещающую деятельность
' Свод законов Российской империи. СПб., 1892. Свод губернских учреждений. Т.2.
" Свод законов Российской империи. СПб., 1892. Особое приложение. Положение о сельском состоянии. Т.9. Положение об установлениях, заведующих крестьянскими делами. Кп.З; Свод законов Российской империи. Издание неофициальное/ Под ред. И.Д. Мордухаії-Болтуховского. В 5 кн. СПб., 1912. Особое приложение. Положение о сельском состоянии. Т.9. Положение об установлениях, заведующих крестьянскими делами. Кн.З.
3 Авербах О.И. Законодательных! акты, вызванные войной 1914 г. Вильнюс. 1915;
Авербах О.И. Законодательные акты, вызванные войною 1914-1915 гг. Пг., 1915. Т.2.
4 РГИА. Ф.1276. Совет министров; РГИА; Ф.1282. Канцелярия министра внутрен
них дел; РГИА. Ф.1284. Департамент общих дел МВД.
26 начальников губерний, их позицию по отношению к тем или иным проблемам.1 Фонды губернских правлений содержат журналы общего присутствия, формулярные списки служащих, указы и циркуляры вышестоящих учреждений, переписку с уездными полицейскими учреждениями, дела по полицейской части.' Эти документы позволяют изучить кадровый состав, механизмы принятия решений и их оформление в делопроизводственной документации, финансирование и направления деятельности административных структур.
Фонды губернских присутствий содержат формулярные списки земских начальников, материалы ревизий их делопроизводства, циркуляры вышестоящих учреждений, делопроизводственные материалы по различным направлениям работы нижестоящих структур. Использовались также фонды нижестоящих учреждений - уездных съездов и земских участковых начальников. Для получения представления о деятельности низовых структур по Самарской губернии были взяты материалы по Самарскому уездному съезду и входящих в его состав участков.4 По Симбирской губернии - материалы по Симбирскому уезду и входящим в его состав участков.5 По Пензенской губернии — материалы по Кузнецкому уездному съезду и входящим в его состав участков.6 Подобный выбор был обусловлен различной сохранностью
1 ГАСО. Ф.З. Канцелярия самарского губернатора; ГАУО. Ф.76. Канцелярия сим
бирского губернатора; ГАПО. Ф.5. Канцелярия пензенского губернатора.
2 ГАСО. Ф.1. Самарское губернское правление; ГАУО. Ф.88. Симбирское губерн
ское правление; ГАПО. Ф.б. Пензенское губернское правление.
3 ГАСО. Ф.4. Самарское губернское присутствие; ГАУО. Ф.83. Симбирское гу
бернское присутствие; ГАПО. Ф.53. Пензенское губернское присутствие.
4 ГАСО. Ф.145. Самарский уездный съезд; ГАСО. Ф.342. Земский начальник 1-го
участка Самарского уезда; ГАСО. Ф.344. Земский начальник 3-го участка Самарского уез
да; ГАСО. Ф.345. Земский начальник 5-го участка Самарского уезда; ГАСО. Ф.346. Зем
ский начальник 7-го участка Самарского уезда; ГАСО. Ф.347. Земский начальник 8-го
участка Самарского уезда; ГАСО. Ф.348. Земский начальник 9-го участка Самарского уез
да; ГАСО. Ф.349. Земский начальник 10-го участка Самарского уезда.
5 ГАУО. Ф.476. Симбирский уездный съезд; ГАУО. Ф.412. Земский участковый
начальник 4-го участка Симбирского уезда; ГАУО. Ф.414. Земский участковый начальник
1-го участка Симбирского уезда; ГАУО. Ф.415. Земский участковый начальник 1-го уча
стка Симбирского уезда; ГАУО. Ф.416. Земский участковьт начальник 3-го участка Сим
бирского уезда.
6 ГАПО. Ф.414. Кузнецкий уездный съезд; ГАПО. Ф.410. Земский начальник 2-го
27 фондов в местных архивах, а также отсутствием существенных отличий в методах работы на низшем уровне органов управления. Дела из этих фондов позволяют в достаточной мере реконструировать деятельность административно-судебных органов в сельской местности, включая уровень уездных съездов и земских участковых начальников.
Для рассмотрения взаимодействия местных органов управления с общественными учреждениями были привлечены материалы из фондов губернских по земским и городским делам присутствий, а также городских и земских управ и дум.1 Представление об общей ситуации в поволжских губерниях дают донесения, находящиеся в фондах губернских жандармских управ-лений. Всего в исследовании использовано 41 фонд четырех российских архивов.
Часть делопроизводственных материалов была опубликована. Протоколы совещания губернаторов в 1916 г. освещают отношение высших должностных лиц к происходящим в стране событиям, позволяют сопоставить мнения начальников губерний центрального и поволжского регионов. Опубликованные журналы заседаний земских собраний содержат сведения о позиции органов местного самоуправления по отношению к административным структурам, а также некоторые статистические сведения.4 Деятельность но-
участка Кузнецкого уезда; ГАПО. Ф.413. Земский начальник 5-го участка Кузнецкого уезда; ГАПО. Ф.415. Земский начальник 6-го участка Кузнецкого уезда.
1 ГАСО. Ф. 175. Самарское губернское по земским и городским делам присутствие; ГАУО. Ф.84. Симбирское губернское по земским и городским делам присутствие; ГАПО. Ф.11. Пензенское губернское по земским и городским делам присутствие; ГАПО. Ф.109. Пензенская городская управа; ГАПО. Ф.108. Пензенская городская дума; ГАУО. Ф.137. Симбирская городская дума; ГАУО. Ф.46. Симбирская губернская земская управа; ГАСО. Ф.153. Самарская городская управа; ГАСО. Ф.5. Самарская губернская земская управа.
" ГАСО. Ф.468. Самарское губернское жандармское управление; ГАУО. Ф.855. Симбирское губернское жандархмское управление.
3 Совещание губернаторов в 1916 г.// Красный архив. Т.2. М-Л., 1929.
4 Журналы Самарского губернского земского собрания 49-й очередной сессии с
приложением сметы доходов и расходов, сметы по дорожным и специальным капиталам и
докладов управы. Самара, 1914; Журналы Самарского губернского земского собрания 50-
й очередной сессии с приложением сметы доходов и расходов, сметы по дорожным и спе
циальным капиталам и докладов управы. Самара, 1915; Журналы Самарского губернского
28 вообразованных общественных структур по преодолению трудностей войны освещена в опубликованных ими отчетах и очерках.1
3. Следующую группу источников образуют статистические и справочные издания. В первую очередь это «Адрес-календари» pi «Памятные книжки» Самарской, Симбирской и Пензенской губерний, которые содержат данные о структуре государственных учреждений и личном составе чинов-ников." Информацию об общем положении дел в губернии дают отчеты и обзоры за различные годы.3 Следует отметить, что сохранность этих источников по различным губерниям не одинакова, например, в архивах и библиотеках отсутствуют издания по военным годам Пензенской губернии, что потребовало привлечения довоенных публикаций и сопоставления их с имеющимися архивными материалами.
В начале XX в. Департамент общих дел МВД к 100-летию министерства начал готовить справочник по высшим должностным лицам и истории образования губерний, однако работа по нему была завершена лишь в наше время. Из этого издания можно почерпнуть сведения о губернаторах и вице-губернаторах, а также сроках их нахождения в должности. Тем не менее, необходимо осторожно относиться к опубликованным данным, поскольку в них имеются неточности, обнаруженные во время их сравнения с фактами из региональных изданий о губернаторах.
земского собрания 51-й очередной сессии с приложением сметы доходов и расходов, сметы по дорожным и специальным капиталам и докладов управы. Самара. 1916.
1 Краткий отчет о деятельности объединенного комитета в 1914 г. Самара, 1915; Очерк деятельности Самарского городского комитета по снабжению и снаряжению армии с июля 1915 г. по 1 июля 1916 г. Самара, 1916; Самарский Военно-промышленный комитет. Финансовый отчет по приходу и расходу сумм за июль, август и сентябрь 1915 г. Самара, 1915; Очерк деятельности Всероссийского союза городов. 1914-1915. М., 1916.
"Памятная книжка Самарской губернии на 1914 г. Самара, 1914; Памятная книжка Самарской губернии на 1916 г. Самара, 1916; Справочная книжка и адрес-календарь Симбирской губернии на 1914 г. Симбирск, 1914; Справочная книжка и адрес-календарь Симбирской губернии на 1916 г. Симбирск, 1916; Памятная книжка Пензенской губернии на 1911г. Пенза. 1911.
Обзор Самарской губернии за 1914 год. Самара, 1916; Статистический ежегодник по Симбирской губернии за 1914 г. Симбирск, 1916.
Губернии Российской империи. История и руководители. 1708-1917. М., 2003.
Определенные сведения об итогах развития Российской империи, включая органы местного управления, накануне Первой мировой войны содержатся в статистико-документальном справочнике «Россия 1913 год».1 Представление о численности населения, а соответственно и его плотности в различных административно-территориальных образованиях дают данные из издания «Статистический ежегодник России»." В исследовании привлекались также различные тематические сборники исторических документов.3
4. Из материалов региональной периодической печати использовались
«Губернские ведомости», номера которых содержат распоряжения губерн
ской администрации в официальной части.4 Помимо официозной периодики
привлекались популярные газеты «Симбирянин», «Волжское слово» и
«Волжские вести», на страницах которых публиковались сведения о событи
ях местной жизни, ценах на продукты, отношении населения к реалиям воен
ного времени/
Из центральных изданий привлечен «Правительственный вестник», а также ряд специализированных журналов по делам местного хозяйства и оказанию помощи населению, где публиковались выходившие законы, высочайшие указы и их разъяснения, распоряжения министерств и Сената с комментариями.
5. Источники личного происхождения представлены опубликованными
воспоминаниями видных государственных деятелей, местных чиновников и
Россия 1913 год. Статистико-документальный справочник. СПб., 1995.
" Статистический ежегодник России. 1914 г. Издание Центрального статистического комитета. МВД. Пг., 1915.
3 Попов Ф.Г. Летопись революционных событий в Самарской губернии. 1902-1917. Куйбышев, 1969; Ефимов Ю.Д. Симбирск в годы Первой мировой войны (1914-1918). Самара, Ульяновск, 2006; Петров СП. Пенза. Краткий исторический очерк. Пенза, 1955. С.87; Факты. События. Свершения. К 325-летию города Пензы. Саратов, 1988.
Самарские губернские ведомости. 1914-1916; Симбирские губернские ведомости. 1914-1916; Пензенские губернские ведомости. 1914-1915.
5 Симбирянин. 1914-1917: Волжские вести. 1915-1916.
Правительственный вестник. 1914-1916; Известия по делам земского и городского хозяйства. 1914-1915; Известия Верховного совета по призрению семей лпц. призванных на войну, атакже семей раненных и павших воинов. 1914-1915.
современников. Мемуары содержат субъективные оценки и позволяют дать характеристику административным структурам, служащим и обстановке, в которой они работали.
Воспоминания К.Д. Кафафова дают представление не только об органах местного управления, но и о самом Министерстве внутренних дел, а также политике центральных структур по отношению к региональным органам власти.1 Губернатор И.Ф. Кошко рассказывает о принципах работы местной администрации с позиции профессионального чиновника, что позволяет понять механизмы принятия решений на высшем уровне, расстановку сил в губернии, пути карьеры провинциального служащего."
А.Н. Наумов являлся представителем дворянского сословия, посвятив-шего себя государственной службе. В его мемуарах содержатся сведения об организации местного аппарата, характеристика губернаторов и чиновников губернской и уездной администрации. А.Н. Наумов начинал свою службу земским начальником, затем долгое время был предводителем дворянства, об этих этапах своей карьеры он оставил воспоминания, позволяющие раскрыть суть взглядов дворянства на указанные институты власти.
Записки В. Поливанова освещают различные стороны деятельности земских начальников, показывают отношение к ним населения. В мемуарах И.Я. Яковлева можно найти характеристики на губернаторов, а также информацию об их противостоянии с предводителями дворянства.5 Воспоминания А.И. Деникина и М.К. Лемке привлекались, поскольку позволяют выявить отношение современников к центральным и местным правительствен-
ным учреждениям в годы воины.
1 Воспоминания. К.Д. Кафафов. Воспоминания о внутренних делах Российской Империи // Вопросы истории. 2005. №2-7.
" Кошко И.Ф. Воспоминания губернатора. Новгород-Самара-Пенза. Пг., 1916.
3 Наумов А.Н. Из уцелевших воспоминаний. 1868-1917: В 2 кн. Нью-Йорк, 1955.
4 Поливанов В. Записки земского начальника // Русская мысль. 1917. №3-4.
э Яковлев И.Я. Моя жизнь: Воспоминания. М., 1997.
6 Деникин А.И. Очерки русской смуты. М., 1991; Лемке. М.К. 250 дней в царской
Таким образом, для достижения поставленной цели привлекается необходимая и достаточная источниковая база, что позволяет полно и всесторонне исследовать основные аспекты изучаемой проблемы.
Методологической основой данного исследования являются принципы историзма, объективности и системности. Принцип историзма предполагает изучение всякого исторического явления в его развитии, конкретно-исторической обусловленности и индивидуальности. Принцип объективности подразумевает всесторонний охват изучаемого явления с целью раскрытия его сущности, а также постоянное установление достоверности и объективности исторических источников. Системный подход основывается на учете большого исторического контекста, определяющегося многообразием управленческих институтов, сфер, подлежащих управленческому воздействию, региональных особенностей, различных подходов в среде местных администраторов к решению стоявших перед ними проблем.
Кроме того, для получения достоверных результатов применялись различные методы исторического исследования. Например, сравнительно-сопоставительный метод позволил выделить как закономерности, так и различия в изучаемых явлениях. Методы количественной обработки информации применялись для анализа статистических данных. Метод классификации исторических фактов позволил определить и сгруппировать изучаемые явления. Метод структурно-функционального анализа и синтеза дал возможность лучше понять степень участия отдельных звеньев административного аппарата в практической деятельности и сложить их действия в целостную картину функционирования местных органов управления.
Научная новизна работы определяется тем, что впервые проведено комплексное исследование органов местного управления в Среднем Поволжье в годы Первой мировой войны. Административные органы рассматриваются как система учреждений в рамках ведомства МВД. Всесторонне изу-
ставке. 1916. Минск, 2003.
32 чены принципы их организации, механизмы функционирования, потенциал, а также приоритетные направления деятельности в условиях войны. На региональном уровне исследованы взаимоотношения губернской администрации как с уже существовавшими, так и новообразованными общественными и правительственными структурами. Показано развитие социально-экономического и политического кризиса в провинции в последние годы существования Российской империи. В научный оборот введен ряд ранее не публиковавшихся архивных источников.
На защиту выносятся следующие положения диссертации:
Законодательная база административных структур не отвечала требованиям времени, ее положения нуждались в доработке или полном пересмотре. Правовые нормы, появившиеся в годы войны, были несовершенны и корректировались в ходе их применения. Отсутствие четкого регламента взаимодействия власти и общества подрывало стабильность работы местных структур.
Административно-территориальное устройство Среднего Поволжья обуславливало различную нагрузку на учреждения и чиновников, поскольку административные единицы заметно отличались по площади и числу жителей в них. Подобная диспропорция существовала как на губернском, так и на уездном уровне, что приводило к снижению эффективности управленческих структур.
В годы войны структура и методы работы органов местного управления остались без изменений, в то время как объем работ и функции большей части учреждений существенно расширились. Попытка приспособить прежние структуры к реалиям военного времени привела к ослаблению контроля над ними и стремительной дезорганизации власти в провинции.
Массовый призыв чиновников в армию привел к изменению состава данной социальной группы и резкому расслоению внутри нее, материальное положение подавляющего большинства служащих оказалось плачевным. Сложившаяся в Поволжье ситуация с кадрами была кризисной. Меры прави-
33 тельства по устранению проблем оказались запоздалыми и неэффективными. Это существенно ослабило органы местного управления.
Аграрная специфика региона и его тыловое расположение определили приоритетные направления деятельности местных властей. В Среднем Поволжье основными задачами стали поддержание правопорядка, организация производства и заготовок для военных нужд, решение продовольственного вопроса, организация материальной поддержки семей призванных.
В военные годы взаимодействие губернской администрации с провинциальным обществом вышло на новый уровень. Представители органов самоуправления получили возможность войти в состав правительственных учреждений и существенным образом влиять на принятие решений. Однако это привело к созданию нескольких центров ответственности и углублению имевшихся противоречий.
Кризис центральных учреждений прямо отразился на деятельности местной администрации. Межведомственные трения в столице осложняли отношения губернаторов с уполномоченными других министерств. «Министерская чехарда» снижала доверие местных чиновников к распоряжениям из центра.
Поволжские администраторы оказались объективно неспособными решить общие для всей России социально-экономические проблемы. Это приводило к росту народного недовольства, падению престижа и авторитета власти в провинции. Явные признаки кризиса в деятельности местной административной системы проявились уже в конце 1915 г., дальнейшие события лишь способствовали его углублению и вели к окончательному краху.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования его материалов и результатов в обобщающих курсах по Отечественной истории, истории Среднего Поволжья, истории органов государственной власти, а также при дальнейшей разработке проблем кризиса власти и ее взаимодействия с обществом в Российской империи в начале XX в.
Апробация исследования проводилась автором на научных конференциях различного уровня - «Всероссийские Платоновские чтения» (2007 г.), международная научная конференция «Молодежь в начале XXI века» (2006 г.), открытый региональный форум «Гражданское общество в борьбе с коррупцией: история и современность» (2007 г.), IV международная научная конференция «Наука. Творчество» (2008 г.). Результаты исследования публиковались в различных вузовских сборниках. Материалы диссертации отражены в 8 публикациях общим объемом 3,4 печатных листа.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Законодательство и административно-территориальное устройство
В начале XX в. местное управление в Среднем Поволжье строилось на общих принципах для большинства губерний Российской империи. Имперская политика в области местного управления вела к нивелированию различий в способах отправления власти в конкретном регионе. В пределах типичной российской губернии действовали правительственные (административные) учреждения, а также общественные (земские, городские и сословные) структуры.
В отечественной историографии нет единого мнения на предмет того, стоит ли выделять общественные учреждения в качестве автономных структур или следует рассматривать их в качестве составной части системы местного государственного управления. Споры по этому вопросу начались еще в XIX в. и ведутся историками, юристами и политологами до сих пор. В качестве сторонников признания независимого статуса органов самоуправления можно привести имена таких исследователей, как Б.Н. Чичерин, В.М. Гессен, В.В. Гармиза, Н.Г. Королева, Л.А. Жукова, Н.М. Пирумова.3 За включение указанных структур в состав государственных учреждений при их рассмотрении высказывались В.П. Безобразов, В.И. Немчинов, В.В. Куликов, СВ. Любичанковский.4 Помимо этого имеется и компромиссная точка зрения, согласно которой местное самоуправление считается относительно самостоятельным институтом, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в общей системе государства.1 Принцип плюрализма мнений в исторической науке позволяет исследователю выбрать любую из приведенных выше точку зрения, которая в значительной степени определяется целями и задачами исследования.
В настоящей работе понятия «местное управление» и «местное самоуправление» считаются самостоятельными и независимыми, что позволяет выделить две группы учреждений на местах. Первая группа входила в сферу влияния Министерства внутренних дел, которое решало практически все значимые вопросы их работы. В рамках данного исследования именно эти органы обозначаются понятием «органы местного (административного) управления». На губернском уровне их работу координировали губернское правление и губернское присутствие во главе с губернатором, на уездном уездный исправник и уездные съезды, на низовом - земские участковые начальники и становые приставы." Вторая группа учреждений отличается -от „. первой определенной самостоятельностью в своей деятельности и принципом выборности служащих, данные органы в дальнейшем именуются «орга- -нами местного самоуправления».
Исследование непосредственно принципов организации органов местного управления необходимо начать с рассмотрения законодательной базы, поскольку правовые акты закрепляют структуру и функции местных государственных учреждений, определяют регламент взаимодействия власти и общества в стране и конкретном регионе.
Проблемы организации и финансирование
При рассмотрении органов местного управления в Среднем Поволжье необходимо подробно изучить их механизм функционирования, включая методы реализации ими своих полномочий. Это выражалось в определенных способах принятия решений и их оформлении в материалах делопроизводства. Немаловажную роль при этом играло наличие объективной возможности осуществлять свою деятельность, что зависело от финансирования и общей нагрузки на административные структуры. Рассмотрение указанных вопросов способствует определению потенциала административной системы, то есть ее способности не только выполнять текущие функции, но и нести дополнительную Haq3y3icy, а также адаптироваться к новым обстоятельствам.
Следует отметить, что проблемы организации губернской администрации привлекали внимание многих исследователей, причем одним из наиболее обсуждаемых вопросов был вопрос о степени нагрузки на губернаторов. Губернаторская должность предполагала достаточно обширные обязанности, зафиксированные в нормативных актах, помимо этого начальники губерний выполняли массу прочих неформализованных функций и задач. Все это чрезмерно перегружало чиновников, негативно сказывалось на результатах их работы. Уже на рубеже XIX-XX веков современники отмечали рост обязанностей губернаторов, а также наличие большой переписки с учреждениями в связи с этим.1 Рабочий день губернатора длился по 10-12 часов и был чрезвычайно насыщен различными встречами, заседаниями и другими делами. В среднем через губернатора проходило около 300-400 различных бумаг в день.1 Несмотря на высокую значимость должности, в чиновничей среде отмечали, что нет положения хуже губернаторского.
Это было связано с тем, что согласно закону губернатор был председателем практически всех значимых административных и общественных учреждений: губернского правления, губернского статистического комитета, губернского по земским и городским делам присутствия, губернского присутствия, губернского распорядительного комитета, губернского по воинской повинности присутствия, губернского по промысловому налогу присутствия, лесоохранительного комитета. Также губернатор был председателем губернского попечительского о тюрьмах комитета и многих других комитетов и общественных учреждений. На заседания тратилось значительное количество времени. Представление об этом дает расписание рабочего дня пензенского губернатора, который каждый будний день по нескольку часов заслушивал доклады губернских и уездных чиновников, а в субботу проводил совещания по особому назначению.4
Высокая нагрузка на губернаторов негативно сказывалась на их возможности эффективно управлять губернией. Это было отмечено еще дореволюционными исследователями, которые полагали, что деятельность губернатора должна ограничиваться исключительно обязанностями контроля.3 Выдвигались тезисы, что губернаторский контроль не действует вообще, а поскольку административные функции чужды природе губернаторской должности, то нужно освободить губернатора от активного управления и дать ему возможность надзирать за всеми учреждениями и ведомствами.
Административное управление в условиях войны
Важным аспектом при изучении органов административного управления выступает их практическая деятельность, то есть конкретные шаги по решению насущных проблем. В условиях военного времени и масштабных боевых действий перед государством и местными административными учреждениями были поставлены специфические задачи, ставшие для них приоритетными. В годы Первой мировой войны губернии Среднего Поволжья входили в число тыловых аграрных губерний, где на первый план вышли мероприятия, связанные с поддержанием боеспособности армии, сохранением правопорядка и решением жизненных социально-экономических вопросов.
Именно результаты деятельности по этим направлениям позволяют судить об общей эффективности управленческих структур, даже несмотря на то, что другие, безусловно, важные и необходимые задачи, бывшие первоочередными в мирное время, могли решаться и на вполне удовлетворительном уровне. Очевидно, что никакие успехи в совершенствовании налоговой политики, а также в сфере культуры и образования не смогут компенсировать последствия потери государственности из-за возможной оккупации страны или революции.
В начале войны в правительственных и армейских кругах преобладала точка зрения, что боевые действия будут кратковременными. Соответственно не проводилась планомерная заготовка достаточного количества боеприпасов, амуниции и провианта. Обустроенных медицинских учреждений для лечения поступивших раненных было немного. Когда страна столкнулась с проблемой нехватки вооружения, а также госпиталей, на помощь ей пришли общественные организации, которые создавались по мере ухудшения положения ситуации на фронте и в тылу. В сложившихся условиях военного времени значительный интерес представляет взаимодействие местных административных органов с появившимися союзами земств и городов.
Всероссийский земский союз во главе с князем Г.Е. Львовым и Всероссийский городской союз во главе с членом ЦК кадетов М.В. Челноковым были созданы летом 1914 г. С самого начала своей деятельности союзы заявили о верноподданнических чувствах к самодержавию и выразили готовность оказывать любую помощь армии на фронте и в тылу. В данные организации вошли видные представители либеральных партий, которые призывали оставить все распри и объединиться для приближения победы над врагом. Однако внутри союзов не было единого мнения, должны ли они продолжить свое существование после окончания войны или нет. Подобные споры вызывали опасения у действующей власти, так как, по мнению чиновников, союзы, обладающие разветвленной сетью представительств по всей стране, создавали государство в государстве. Министр внутренних дел В.А. Маклаков настаивал, чтобы деятельность Всероссийского земского союза и Всероссийского союза городов была ограничена временем войны и подчинялась губернаторам. На совещании министров с губернаторами подчеркивалось, что необходимо присматривать за земским союзом, где больше занимаются политикой, чем непосредственно помощью фронту. Правда губернаторы отмечали, что можно найти общий язык с городским союзом, который, по их мнению, из-за страха за собственные капиталы государственной опасности не представлял."
