Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Структура, состав, функции и условия деятельности органов местного управления губерний Среднего Поволжья в 1880-х - 1890-х гг 26
1.1 Социально-экономические характеристики губерний Среднего Поволжья в пореформенный период 26
1.2 Законодательная основа деятельности органов местного управления в 1880-х-1890-х гг 43
1.3 Состав и функции органов местного управления 72
ГЛАВА II. Деятельность губернских органов управления Среднего Поволжья в 1880-х-1890-х гг 90
2.1 Особенности и направления работы губернских властей Среднего Поволжья в 1880-х-1890 гг 90
2.2 Губернская администрация и городские органы самоуправления в губерниях Среднего Поволжья в 1880-х - 1890-х гг 124
2.3 Институт общей полиции в системе местного управления 150
ГЛАВА III. Институты управления в губерниях Среднего Поволжья на уездном уровне 170
3.1 Земские начальники: порядок назначения и направления деятельности 170
3.2 Администрация и органы местного самоуправления: характер взаимодействия 219
Заключение 244
Список использованной литературы 250
Приложения 261
- Социально-экономические характеристики губерний Среднего Поволжья в пореформенный период
- Особенности и направления работы губернских властей Среднего Поволжья в 1880-х-1890 гг
- Земские начальники: порядок назначения и направления деятельности
Введение к работе
Большой интерес вызывают механизмы взаимодействия центральных и местных учреждений, городского общественного управления и коронной администрации, крестьянского мира и чиновников. Многие аспекты этой фундаментальной проблемы до сих пор недостаточно изучены. Наибольшее количество пробелов остается в анализе сюжетов истории провинциальной России. При этом формулирование серьезных научных обобщений и теоретических выводов в области исследования местного управления требует учета конкретных исторических материалов российских регионов.
Изучение проблемы взаимодействия власти и общества, условий и направлений деятельности местной администрации в период кардинальной смены правительственного курса является актуальным направлением российской историографии. Реализация реформ системы местного управления в России конца XX - начала XXI вв. предполагает вдумчивый анализ опыта государственной политики 80-х - 90-х гг. XIX в. Необходимым этапом на пути создания гражданского общества является
организация деятельности местного управления. Примеры адаптации государственных институтов разного уровня к функционированию в условиях социально-политической трансформации, экономического расслоения общества актуальны и в наши дни. Перед современной Россией стоят задачи, характерные для этапа переходного развития страны: стабилизация внутриполитической обстановки, модернизация экономики, универсализация административной пирамиды. Накопленный опыт может оказаться полезным в решении проблем развития страны, ее отдельных регионов, в частности, Поволжья.
Объектом исследования является система местного управления и самоуправления губерний Среднего Поволжья в 1880-х - 1890-х гг. К «органам местного управления» в данном случае относится система государственных учреждений, осуществлявших административные функции и проводивших государственную политику на местах. На губернском уровне она включает в себя институты губернаторства, вице-губернаторства, губернского правления, губернского присутствия, губернской канцелярии, чиновников особых поручений при губернаторах, городского управления и институт общей полиции. На уездном уровне выделяются институты земских начальников, предводителей дворянства, уездных исправников и низших полицейских чинов.
Предметом исследования является структура, состав и функции органов местного управления в губерниях Среднего Поволжья, законодательная основа их деятельности,
взаимоотношения коронной и провинциальной
администрацией в 1880-х - 1890-х гг., порядок взаимодействия губернских властей с местным самоуправлением, уездными учреждениями, направления деятельности губернских и уездных органов власти.
Хронологические рамки исследования включают 1880-е -1890-е гг., для которых характерно начало изменений внутренней политике
после гибели Александра II и воцарения его преемника. Самодержавие пошло по пути укрепления государственной власти посредством расширения компетенции местных административных институтов, прежде всего губернаторов, и усиления опеки над учреждениями общественного самоуправления.
В 1890-х гг. были внесены изменения в городское и земское законодательство, введен институт уездных земских начальников. В результате появилась единая система местных органов власти, ведущая роль в которой принадлежала губернатору.
Территориальные рамки исследования включают три губернии Среднего Поволжья - Самарскую, Пензенскую и Симбирскую. Местное управление в них базировалось на общих для большинства губерний Российской империи основаниях. К специфическим особенностям региона следует отнести аграрный характер производства, крестьянское малоземелье, невысокий уровень развития капитализма, а также полиэтнический и многоконфессиональный состав населения и удаленность от политических центров страны. В то же время, данные территориальные рамки позволяют выявить особенности взаимодействия центральных, губернских, городских и уездных органов власти на региональном уровне.
Степень изученности проблемы. Вопросы взаимодействия органов власти на местном уровне неоднократно изучались в отечественной и зарубежной историографии. Темы, связанные с местными органами власти традиционно привлекали внимание историков. Можно выделить три основных этапа историографии: дореволюционный, советский и современный. Исследователи разных эпох подробно (или обзорно) рассматривали элементы местного административного аппарата конца XIX в.: институт начальников губерний, вице-губернаторов, различные губернские правления и органы общественного управления. Тем не менее, комплексный анализ направлений и условий работы органов местного
управления в Среднем Поволжье в 1880-х - 1890-х гг. отсутствует. Наиболее крупный массив исследований образуют труды профессиональных историков, юристов и краеведов.
Работы большинства дореволюционных авторов носят обобщающий характер: в них излагался европейский (или российский) опыт создания и организации деятельности местных органов власти, городского самоуправления. Другим популярным направлением теоретического исследования вопросов местного управления было выведение некоего эталона самоуправления и последующее его сравнение с реально существовавшими учреждениями. Большое внимание уделялось юридическим аспектам деятельности администрации. Направления работы, напротив, освещались явно недостаточно, а региональная специфика и вовсе не учитывалась.
Излагать ход и анализировать последствия консервативных правительственных мер периода правления Александр III историки начали вскоре после их реализации. Б.Б. Веселовский одним из первых в стране попытался целостно исследовать хозяйственную деятельность земских органов по всей России1. Им тщательно изучены различные аспекты работы структур местного самоуправления. Автором использован большой массив фактического и статистического материала.
В целом, дореволюционные историки и юристы не концентрировались на практической деятельности администрации, тем более провинциальной. Общей чертой исследователей того времени было сосредоточение внимания на правовой стороне деятельности местного управления. При этом анализ действий местной администрации, связанных с решением стоящих перед ней задач, почти отсутствовал. Акцент на теоретических аспектах проблемы не позволял составить полной картины работы органов местного управления. Кроме того, дореволюционные
1 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. СПб., 1910.
исследователи не учитывали региональную специфику местного управления.
Как правило, проблемы функционирования местных органов управления в конце XIX в. находили свое отражение в правоведческой литературе. Одной из наиболее подробных дореволюционных работ по теме местного управления является историко-юридический очерк «Губернаторы» И.А. Блинова1. В ней сформулированы принципы функционирования всей системы местных органов власти, структура их взаимодействия. По мнению автора, администрация зачастую оказывалась неспособной оперативно и эффективно решать поставленные перед ней задачи по причине чрезмерной централизации и разобщенности в действиях отдельных учреждений. Искоренить проблемы могла лишь радикальная реформа всей системы местного управления.
В. Анучин еще в 1870-х гг. изучил историю развития управленческой пирамиды. Он пришел к выводу, что губернаторы располагали широкими надзорными полномочиями в отношении местных учреждений. При этом эффективной контролирующей системы над начальниками губерний не было .
Полемика вокруг роли и места общественного самоуправления в административной системе страны, характере взаимоотношений государственной и местной власти не утихала длительное время. Ряд авторов, например, А.Д. Градовский и Н.М. Коркунов настаивали на том, что не существует особой самостоятельности и независимости местных городских общественных учреждений. Государство лишь делегирует часть своих полномочий органам местного самоуправления, строго контролируя и, при необходимости, направляя их.
Так, А.Д. Градовский поставил вопрос о самоуправлении как
0 правильном распределении полномочий в самой правительственной среде и
1 Блинов И.А. Губернаторы: историко-юридический очерк. СПб., 1905.
2 Анучин В. Исторический образ развития административно-полицейских учреждений в России. СПб., 1872.
земства как государственного института . Н.М. Коркунов доказывал, что государство должно осуществлять все местные функции2.
Проблема деятельности органов местного управления рассматривалась и в трудах В.М. Гессена . Он подробно разбирал структуру местного административного аппарата, а также отдельные направления его деятельности. Рост административного произвола, вызванный усилением бюрократии, по мнению В.М. Гессена, мог быть приостановлен лишь развитием местного самоуправления и созданием механизмов общественного контроля деятельности администрации.
Кроме того, автор, одним из немногих, акцентировал внимание и на генезисе института земских начальников. Он обстоятельно рассмотрел предысторию законопроекта о введении новых должностных лиц, в том числе и споры относительно наделения их административными и судебными полномочиями в одном лице.
В обширной историографии городского самоуправления в конце XIX в. видную роль играли исследователи консервативного направления. Они настаивали на аполитичности и сословно-корпоративной сущности самоуправления. Период правления Александра III интересен тем, что к этому времени был накоплен богатый опыт работы земских и городских органов управления. Эти учреждения имели своих сторонников и противников, как в центральной, так и местной администрации. На первых порах, сразу после реализации Земской и Городской реформ, отношение к вновь образованным органам было, в основном, положительное. Особенно оптимистично была настроена либеральная общественность. Однако в 1870-е гг. отношение к земству и городскому самоуправления у многих изменилось. Эти учреждения оказались в затруднительном положении, поскольку статус
1 Градовский А.Д. История местного управления в России // Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. 2.
СПб., 1869. 2 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909.
3 Гессен В.М. Губернатор как орган надзора. СПб., 1912.; Он же. Вопросы местного управления. СПб., 1904.
их был определен недостаточно четко, восприятие их правящей элитой было неоднозначным, бюрократизация административной системы затрудняла их работу и снижала эффективность действий. В результате даже либеральные мыслители предлагали иные подходы к органам общественного самоуправления, определяя их как государственные институты1. Однако единства мнений не было. Известный российский юрист Б.Н. Чичерин в монографиях «Курс государственной науки» и «О народном представительстве» дал теоретическое обоснование «общественной» теории самоуправления2. Согласно ей, в деятельности правительственных учреждений коренится государственное начало, а в работе местного самоуправления - общественное. Они соединяются в организации государственного управления.
Консерваторы, как и либералы, предлагали реформировать систему местного управления. Сочинения таких охранительных авторов, как А.В. Арапов и М.И. Мыш в обязательном порядке использовались чиновниками того времени в повседневной практике3. Их работы являлись своего рода справочными изданиями с комментариями и разъяснениями статей Городовых положений.
В рассматриваемый период власти не просто воплощали в жизнь консервативные законопроекты, но порой и активно пропагандировали их, проводя разъяснительную работу. Причем это делалось не только посредством газетных и журнальных публикаций, но и книг4. В них подробно излагались причины и предполагаемые результаты реформ, а деятельность министра внутренних дел Д.А. Толстого даже
1 Безобразов В.П. Государство и общество: управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.
2 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М. 1866; Он же. Курс государственной науки. В 3-х т.т. М,
1898. Т. 2.
3 Пазухин А.Д. Современное состояние России и сословный вопрос. М., 1886; Мыш М.И. Городовое
положение 11 июля 1892 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными
разъяснениями. СПб., 1897; Арапов А.В. Сборник статей по вопросам внутренней политики и
общественного самоуправления. Симбирск, 1914.
4 Реформа местного управления. СПб., 1889.
мифологизировалась.
Представители либеральной историографии указывали на усиление влияния администрации на городские учреждения и говорили о необходимости возрождения самоуправления в городской среде1. М.И Свешников провел сопоставление городского устройства в России и европейских странах, сделав вывод об узости полномочий российского городского самоуправления . Изучением особенностей самоуправления в разных странах занимался и А.И. Васильчиков3. Правовед А.В. Лохвицкий большое внимание уделял законодательным основаниям функционирования местного самоуправления4. Он, в частности, указывал на то, что сторонники идеи создания всесословных органов в практической деятельности обнаружили отсутствие модели организации местных учреждений самоуправления на основе данных принципов.
Введение института земских участковых начальников является одним из наиболее ярких преобразований периода правления Александра III. Между тем, работ, посвященных анализу работы этих сельских управленцев очень мало. Большинство авторов лишь косвенно затрагивали проблему, освещая юридическую сторону реформы и причины ее проведения. Направления же и результаты деятельности земских начальников, по сути, не исследовались.
Нельзя не отметить и работ И.Т. Тарасова, исследовавшего деятельность дореволюционной полиции5. По его мнению, полицейские органы становятся все более заметной государственной силой. На местах они возглавлялись губернатором, в задачу которого входил контроль всех провинциальных учреждений. Сложная внутриполитическая обстановка
1 Шрейдер Г.И. Наше государственное общественное управление. Этюды, очерки. В 2-х т.т. СПб., 1902. Т. 1.
2 Свешников М.И. Основы и пределы городского самоуправления в законодательстве европейских
государств. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления. СПб., 1876.
3 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и
общественных учреждений. В 3-х т.т. СПб., 1869 - 1871.
4 Лохвицкий А.В. Губерния: ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864. Т. 1.
5 Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. СПб., 1886.
способствовала не только расширению полномочий начальников губерний и полицейских структур, но смещению акцентов в их работе.
В целом, дореволюционные авторы, занимавшиеся изучением данной темы, отличались тем, что достаточно широко рассматривали проблему. Однако они не учитывали региональных особенностей и специфики, концентрируя свое внимание на теоретической части исследования.
В советский период проблема функционирования местных органов власти в конце XIX в. долгое время не вызывала интереса историков. Время правления Александра III воспринималось как безоговорочная победа консерваторов. Их преобразования трактовались с позиций поступательного отказа от вектора Великих реформ. Актуальность данного вопроса стала очевидна лишь в 1960-х гг., когда его начали рассматривать в контексте роста революционной активности населения и борьбы с самодержавным режимом. Поэтому некоторые работы тенденциозны: основное внимание в них уделяется несовершенствам местного управления 1880-х - 1890-х гг.
В дальнейшем разными исследователями весьма подробно были изучены многие преобразования 1880-х - 1890-х гг. Однако всестороннего анализа нововведений данного периода по-прежнему не было. Кроме того, некоторые административные институты, например, земских начальников, оставались практически неизученными. Не принималась во внимание и провинциальная специфика, в частности, особенности Среднего Поволжья.
В обобщающей монографии Н.П. Ерошкина дан расширенный анализ российской административной структуре, в том числе и местных органов власти1. Наиболее важные стадий развития местного управления рассмотрены сквозь призму нормативных актов, регулировавших их деятельность. Автор провел глубокий анализ наиболее значимых законов.
1 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.
В работе раскрыты основные положения, методы организации и направления работ государственных и местных учреждений дореволюционной России.
П.А. Зайончковский, исследовав особенности
функционирования высших и центральных государственных учреждений конца XIX в., обратил внимание на доминирующую роль полицейских органов в системе власти России того периода1. Кроме того, он указал на проявление давления бюрократии на общественное самоуправление. Особенно ценно, что в данных работах содержится обширный фактический материал по истории разработки и принятия закона о земских начальниках, дана общая оценка этого института, приведены конкретные примеры их деятельности.
Земская контрреформа тщательно проанализирована Л.Г. Захаровой . Она исследовала этапы становления земских органов, порядок и особенности их функционирования, а также причины и последствия изменения земского законодательства.
В 1970-х - 1980-х гг. интерес историков проявился в изучении облика дворянства. Появились монографии по истории благородного сословия России, его корпоративных органов . Продолжалось и исследование органов местного управления и самоуправления.
Дореволюционное городское хозяйство и городовое законодательство последней трети XIX в. подробно изучила В.А. Нардова4. В своих монографиях она обобщила материалы по подготовке и проведению правительством городских реформ 1870 и 1892 гг. Автором проанализированы условия и основные направления деятельности дум после
' Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX в. М., 1970.; Он же. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.
2 Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968.
3 Корелин А.П. Институт предводителей дворянства о социальном и политическом положении дворян //
История СССР. 1978. № 3; Он же. Дворянство в пореформенной России. 1861 - 1914 гг. М. 1979.
4 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX века. Правительственная
политика. Л., 1984; Она же. Самодержавие и городские думы России в конце XIX - начале XX века. СПб.,
1994.
проведения городской «контрреформы» 1892 г.
Одну из первых попыток всестороннего изучения облика земских начальников предпринял А.А. Либерман1. Он проанализировал состав, сословную принадлежность, имущественное положение, образовательный ценз, вероисповедание земских начальников 40 губерний России.
Реформы затронули не только органы управления, но полицию, жандармские учреждения. Расширение компетенции начальников губерний, появление в их ведении новых задач повлияло и на работу правоохранительной системы. Полицейские структуры дореволюционной России изучали, в частности, К.Г. Федоров и А.Н. Ярмыш2.
В наши дни отмечено усиление интереса к изучению местного управления конца XIX в., нормотворческой деятельности правительства, регулировавшей их работу, а также результатам охранительных преобразований периода правления Александра III. Так, в ряде монографий рассмотрена управленческая пирамида того времени и отдельные ее элементы, включая местные учреждения. Этой же проблематике посвящено несколько диссертаций. Важно, что в них серьезно внимание уделено региональным особенностям управления, выделены направления деятельности провинциальных властей. В свет вышли работы, предлагающие разные точки зрения на проблему местного управления 1880-х - 1890-х гг., предпосылки реформ того времени, их ход и результаты, поскольку модернизационные процессы разных эпох требуют не только описания и сопоставления, но и глубокого анализа.
Одним из наиболее полных исследований последних лет является работа Б.Н. Миронова . В ней рассмотрены вопросы социальной
1 Либерман А.А. Состав института земских начальников // Вопросы истории. 1976. № 8.
2 Федоров К.Г., Ярмыш А.Н. История полиции дореволюционной России. М., 1979.
3 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи XVIII - начала XX века. В 2-х т.т. СПб., 2000.
Т. 2.
истории и государственности, проблемы участия социальных групп в политических процессах конца XIX в. Монография содержит глубокий анализ изменений во внутренней политике царского правительства, основными проводниками которой являлись местные органы власти. Исследователь пришел к выводу, что, несмотря на проводившиеся реформы, административные структуры всех уровней так и не смогли в должной мере адаптироваться к новым условиям деятельности, вызванным процессом модернизации.
А.Н. Боханов, напротив, говорит о том, что политика Александра III была направлена на постепенное и плавное преодоление отсталости при полном отсутствии «анабиоза» социально-экономической жизни . Усиление же государственных институтов на местах было необходимо, поскольку ослабление контроля вело не к «демократии», а к ослаблению устоев.
П.Н. Зырянов подробно изучил крестьянскую среду начала XX в . Его исследования позволяют лучше понять тенденции и закономерности развития крестьянского хозяйства в 1880-х - 1890-х гг. О.Г. Вронский и М.Д. Карпачёв исследовали структуру управления и правосознание в крестьянской среде в конце XIX - начале XX вв .
К проблемам взаимодействия правительства и местных властей, функционирования местных административных и судебных органов обращалась Н.Г. Карнишина. Немаловажную роль в деятельности провинциальной бюрократии играли источники информации. В монографии «Центр и регион: исторические модели взаимодействия» рассмотрены
1 Боханов А.Н. Император Александр III. М., 2001.
2 Зырянов П.Н. Крестьянская община Европейской России 1907 - 1914 гг. М., 1992.
3 Вронский О.Г. Крестьянская община на рубеже XIX - XX вв.: структура управления, поземельные
отношения, правопорядок. М., 1999; Карпачёв М.Д. О правосознании воронежской деревни на рубеже XIX -
XX веков // Российская империя: стратегии стабилизации и опыты обновления / Под ред. М.Д. Карпачёва. -
Воронеж, 2004. - С. 255 - 264.
особенности информационной среды, специфика столичной и провинциальной печати1.
В контексте нашего исследования необходимо отметить и работы поволжских краеведов. Историографические проблемы земских органов Самарской губернии, деятельность самарских органов самоуправления рассматривались в работах А.А. Корелина, Р.П. Поддубной . В коллективных трудах «Очерки истории Саратовского Поволжья» и «История Самарского Поволжья с древнейших времен до наших дней. Вторая половина XIX - начало XX века»3 приведены показатели социально-экономического развития губерний в анализируемый период, представлены основные тенденции в политической области, характер функционирования органов власти в Среднем Поволжье. В работах пензенского краеведа А.В. Тюстина подробно изучены административные институты Пензенской губернии конца XIX в., даны характеристики и биографические справки губернаторов, предводителей дворянства и других руководителей провинциального управленческого аппарата4.
Анализ внутриполитического курса Александра III указывает на отход России от курса «Великих реформ» свидетельствует о несостоятельности попыток приспособить их к политической доктрине «народного самодержавия». Структура, функции и порядок работы различных административных органов представлены в коллективной монографии петербургских историков «Власть и реформы. От
Карнишина Н.Г. Центр и регион: исторические модели взаимодействия. Пенза, 2003; Она же. Опыт проведения судебной реформы в России (на примере введения судебных уставов 1864 г.) // Известия высших учебных заведений Поволжский регион. Гуманитарные науки. 2005. № 1 (16). 22 Корелин А.А. К вопросу о деятельности земских организаций в области улучшения сельского хозяйства губернии в конце XIX - начале XX вв. // Самарский край в истории России. Материалы юбилейной научной конференции. Самара, 2001. С. 79 - 82; Поддубная Р.П. Председатель губернской земской управы. // Краеведческие записки. Самара, 2000. Вып. IX. С. 57 - 72.
3 Очерки истории Саратовского Поволжья. Саратов, 1995. T.2. Ч.1.; История Самарского Поволжья с
древнейших времен до наших дней. Вторая половина XIX - начало XX века. М., 2000.
4 Тюстин А.В. Пензенское дворянство. Пенза, 2001; Он же. Пензенские губернские предводители
дворянства. Пенза, 2001; Он же. Пензенские губернаторы. Пенза, 2001.
самодержавной к советской России»1. Коронная администрация не имела четко обозначенного курса. Проводить реформы она не хотела, но законсервировать ситуацию не было возможности. Столь противоречивая ситуация вела к усугублению кризиса в различных сферах жизни общества. Проблеме формирования и деятельности местных органов власти в 1880-х -1890-х гг. посвящен ряд публикаций в журналах «Вопросы истории», «Отечественная история», «Родина».
Организация и функционирование местного управления на общероссийском уровне освещены в работах О.В. Моряковой, СИ. Посохова, Ю.П. Злобина. Появилась серия диссертаций, посвященных структуре местных органов власти, характеру и направлениям их деятельности, правовым основам функционирования. В исследованиях последних лет большое внимание уделяется провинциальной администрации и самоуправлению на региональном уровне3. В них на материалах различных губерний и районов исследована деятельность губернской администрации, уездных органов власти, общественного самоуправления в отдельные исторические периоды. Подробное исследование городских учреждений, системы их выборов, структуры, формы организации приводит В.А. Тюрин в работе Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX - начала XX в4. Правовое регулирование, направления деятельности и особенности взаимоотношений городских учреждений Пензенской губернии с губернской администрацией в 1870 -
1 Власть и реформы. От самодержавной к советской России / Под ред. Б.В. Ананьича. СПб., 1996.
2 Морякова О.В. Система местного управления в России при Николае I. М., 1998; Посохов СИ. Губернатор и
генерал-губернаторы. 1765 - 1917. -Харьков, 1996; Злобин Ю.П. Временные генерал-губернаторы и
генерал-губернаторства в административной практике императорской России // Самарский земский
сборник. 2006. № 1 - 2. С. 118 - 129; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской
империи (XVUI - начало XX века). - М„ 2001.
3Гарбуз Г.В. Местное управление в губерниях Поволжья в 1905 - 1914 гг. Дисс... канд. истор. наук. Пенза, 2002; Сметанникова Н.К. Деятельности и взаимодействие органов местного управления и самоуправления (во второй половине XIX - начале XX вв.). Дисс... канд. истор. наук. М., 2002; Зигангирова Г.Р. Система органов местного самоуправления Казанской губернии в середине XIX - начале XX века. Дисс... канд. истор. наук, Казань, 2003.
4 Тюрин В.А. Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX - начала XX века. Дисс... канд. истор. наук. Самара, 2004;
1905 гг. изучил А.В. Борисов . Проблема организации и функционирования института земских начальников обстоятельно рассмотрена Н.А. Бузановой2.
Преобразования середины - конца XIX в. и вызванные ими
изменения привлекли внимание зарубежных исследователей. В ряде работ
рассмотрены особенности деятельности губернаторов, вице-губернаторов,
губернских органов власти, а также эволюция их полномочий и
профессиональных приоритетов, обусловленная сменой
внутриполитического курса, аспекты правовой политики . В монографии С. Беккера дана характеристика благородного сословия России после отмены крепостного права и в конце века, проанализированы причины утраты дворянами своих экономических и социально-политических позиций4.
Анализ историографии проблемы местного управления позволяет сделать вывод об отсутствии монографических работ, посвященных комплексному анализу особенностей местного управления Среднего Поволжья в 1880-х - 1890-х г.
Цель работы состоит в комплексном изучении взаимоотношений местных органов власти губерний Среднего Поволжья с коронной администрацией и учреждениями общественного самоуправления в 1880-х - 1890-х гг., определении их места и роли в управленческой системе Российской империи, исследовании структуры, принципов и направлений деятельности провинциальной администрации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1 Борисов А.В. Городское управление провинциальной России в 1870 - 1905 гг. (на материалах Пензенской
губернии). Дисс... канд. истор. наук. Пенза, 2006.
2 Бузанова Н.А. Земские начальники Тамбовской губернии (1889- 1917 гг.). Дисс... канд. истор. наук.
Тамбов, 2005.
3 Роббинс Р. Наместник и слуга // Отечественная история. 1993. № 1.; Он же. Сатрапы? Вице-короли?
Губернаторы // Родина. 1995. № 6; Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993; Бербанк Дж. Правовая
культура, гражданство и крестьянская юриспруденция начала XX в. // Американская русистика: Вехи
историографии последних лет. Императорский период. Антология. - Самара, 2000. - С. 269 - 298; Robbins
R.G.Jr. The Tsar's Viceroys: Russian Provincial Governors in the Last Years of the Empire. - Ithaca, NY, 1987;
Aliens Th. The Zemstvo and the Bureaucracy, 1890 - 1904II The Zemstvo in Russia: An Experiment in Local Self-
government. - Cambridge, 1982.
4 Беккер С. Миф о русском дворянстве. М., 2004.
охарактеризовать структуру, состав, функции и условия деятельности органов местного управления губерний Среднего Поволжья в 1880-х-1890-х гг.
исследовать законодательную основу функционирования провинциальных административных учреждений;
указать особенности и направления работы властей Среднего Поволжья на губернском и уездном уровнях;
выявить общие закономерности и региональные особенности в функциях, составе и направлениях практической деятельности местных органов власти в губерниях Среднего Поволжья;
изучить инициативы представителей общественного самоуправления и государственной власти на местах, их возможности и способность реагировать на вызовы и эффективно решать поставленные перед ними задачи;
проанализировать механизмы и методы губернаторского контроля над административными элементами губернии.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые сделана попытка комплексного исследования местного управления в губерниях Среднего Поволжья в 1880-х - 1890-х гг. Явления рассмотрены в развитии и взаимосвязи, что позволяет проследить изменения в структуре, характере и направлениях деятельности административной машины провинции. Изучены особенности работы органов власти губернского и уездного уровней.
В диссертационном исследовании органы местного управления в Среднем Поволжье анализируются как система учреждений: рассматриваются такие институты местного административного аппарата как губернатор, вице-губернатор, губернаторская канцелярия, губернское правление, губернские присутствия, городское общественное управление, земство, земские начальники, полиция. Всесторонне проанализирована их структура, функции, полномочия, порядок взаимодействия и отчетности.
Проведен анализ провинциальной бюрократии посредством составления социальных и профессиональных описаний местных чиновников разных уровней.
В работе большое внимание уделено смещению акцентов деятельности губернской администрации в связи с ростом политической активности в Среднем Поволжье, распространением книг и газет. Исследована роль института общей полиции в административном аппарате губернии, и такие направления работы полицейских чинов, как забота о благочинии и правопорядке на вверенной им территории, сбор сведений о политически активных гражданах и политический надзор, расследование уголовных и политических преступлений.
Важным разделом работы является изучение законодательной основы и практической деятельности земских уездных начальников, введенных в структуру местных органов власти законом от 12 июля 1889 г. Определено их положение в иерархии местного управления, полномочия, функции, характер взаимодействия с губернским начальством, а также моральные и деловые качества отдельных представителей данного института. Кроме того, определены направления деятельности земских начальников Среднего Поволжья и степень их эффективности в кризисных ситуациях.
Источниковая база исследования достаточно разнообразна. Она включает в себя опубликованные и неопубликованные источники. В работе использованы законодательные и нормативные акты, делопроизводственные материалы центральных и местных учреждений, периодическая печать, справочная и статистическая информация.
Областные архивные фонды не одинаковы по степени информативности. В Государственном архиве Пензенской области хорошо представлены материалы по деятельности канцелярии губернатора, городской думы и управы. В Государственном архиве Ульяновской области
сохранилось множество документов о характере и направлениях работы земских участковых начальников, Главного жандармского управления. В Государственном архиве Самарской области большой массив сведений о деятельности полицейских органов, борьбе с революционными проявлениями. В общей сложности были исследованы материалы 38 фондов центральных и местных архивов.
Важными архивными источниками являются официальные документы высших и центральных органов управления: высочайшие указы императоры, циркуляры МВД, Хозяйственного департамента, Судебные уставы. Опираясь на материалы РГИА (фонд Департамента общих дел Министерства внутренних дел (Ф. 1284), фонд Хозяйственного департамента МВД (Ф. 1287), фонд Канцелярии Министерства внутренних дел (Ф. 1282)), можно охарактеризовать направления деятельности органов местного управления, порядок их отчетности, составить представление о личном составе губернских и городских властей.
Документальную основу работы составили архивные сведения, опубликованные и неопубликованные делопроизводственные материалы центральных и местных учреждений. Среди них циркуляры, распоряжения, постановления, разъяснения и рекомендации высших и центральных органов государственной власти, отражающие их отношение к деятельности местного управления в целом и в Среднем Поволжье, в частности. Всеподданнейшие отчеты и циркуляры губернаторов, журнальные постановления и служебная переписка различных местных учреждений освещают направления деятельности местного управления. Проанализированы также формулярные списки и другие документы, содержащие сведения о биографиях, положении и служебной деятельности провинциальных чиновников.
Данные фондов местных архивов позволяют определить виды и формы деятельности местных органов власти, определен объем и степень практической пользы от их деятельности для населения:
фонды канцелярий губернаторов (ГАЛО. Ф. 5; ГАУО. Ф. 76; ГАСО. Ф. 3), в которых собраны циркуляры и предписания министерств, сведения о структуре, составе и направлениях работы губернаторских канцелярий, деятельности начальников губерний;
фонды губернских правлений (ГАЛО. Ф. 6; ГАУО. Ф. 88; ГАСО. Ф. 1) содержат статистические данные по различным сферам провинциальной жизни, информацию о кадровом составе полиции;
фонды городских дум (ГАЛО. Ф. 108; ГАСО. Ф. 170), состоящие, главным образом, из журналов заседаний городских дум. Эти документы позволяют составить представление о повседневной работе органов городского самоуправления, в частности, приоритетах хозяйственных решений, взаимоотношениях с губернскими учреждениями, предметах споров и борьбы мнений гласных;
фонды городских управ (ГАЛО. Ф. 109; ГАУО. Ф. 137; ГАСО.Ф. 153) содержат сведения о непосредственной деятельности городских властей: переписку с губернским правлением, отчеты городских управ, журналы их заседаний, циркуляры и распоряжения правительственных органов;
фонды по городским делам присутсвий (ГАЛО. Ф. 361; ГАУО. Ф. 640; ГАСО. Ф. 175) и по земским и городским делам присутствий (ГАПО.Ф. 11; ГАУО. Ф. 20) содержат обширные сведения о взаимодействии губернской администрации с общественным самоуправлением. Присутствия были созданы для разрешения спорных ситуаций между городскими и губернскими властями. Эти же органы рассматривали «противозаконные» и «нецелесообразные» решения городских дум;
фонд старшего чиновника по особым поручениям (ГАПО. Ф.7), материалы которого свидетельствуют о том, что основное внимание данного чиновника было сосредоточено на вопросах цензуры и контроля местных библиотек, читален и типографий. За 1880 - 1891 гг. нет ни одного дела о расследовании злоупотреблений или нарушений закона чиновникам;
фонды губернских жандармских управлений (ГАУО. Ф. 855; ГАСО. Ф. 466) содержат свидетельства противостояния чиновников губернского аппарата; в них также собраны комментарии и впечатления о деятельности земских начальников;
фонды земских начальников (ГАУО. Ф. 411 - Земский начальник 6 участка Симбирского уезда; 413 - Земский начальник 5 участка Симбирского уезда; 414 - Земский начальник 1-го участка Симбирского уезда; 478 - Земский начальник 1-го участка Сингелеевского уезда) содержат информацию о характере и направлениях деятельности участковых начальников на местах.
Важной и информативной группой опубликованных источников являются законодательные акты Российской империи, отдельные статьи законов, определяющие функционирование губернской администрации, земских и городских учреждений. В Своде Законов Российской империи (СЗРИ) приведена юридическая регламентация губернской и уездной администрации1. Городовые положения 1870 и 1892 гг., выпущенные отдельными изданиями с комментариями и разъяснениями министерства внутренних дел2 подробно описывают порядок работы городских учреждений. Новшества в судопроизводстве отражены в четырех основных судебных уставах, введенных указом правительствующему Сенату 20 ноября 1864 г.: Учреждении судебных установлений (УСУ), Уставе
1 Свод Законов Российской империи (СЗРИ). СПб., 1897. Т. II. Ч. 1.
2 Городовое положение с объяснениями и дополнениями. СПб., 1873; Городовое положение 1892 г. со всеми
относящимися к нему узаконениями судебными и правительственными разъяснениями. СПб., 1910.
гражданского судопроизводства (УГС), Уставе уголовного судопроизводства (УУС) и Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями1
Нормативные документы позволяют проследить государственную политику по отношению к губернской администрации, органам городского и земского самоуправления, системе местного управления в целом. Они служат индикаторами изменения правового статуса тех или иных учреждений в разные периоды.
Сведения о кадровом составе местных органов управления содержится в адрес-календарях и памятных книжках2. В них же освещены некоторые аспекты политики, проводившейся местными властями, приведены обзоры наиболее значительных губернских событий. Благодаря воспоминаниям А.И. Новикова и В. Поливанова, служивших земскими начальниками, особенности и характер повседневных задач крестьянских управленцев становятся понятнее . Они хорошо знали достоинства и недостатки данного института, отношение к нему различных слоев провинциальной общественности.
Периодическая печать того времени предоставляет большой массив сведений о ходе реализации нововведений, борьбе мнений вокруг реформ и административных инициативах. Эта группа источников, имеющая общественное назначение и социально-культурную функцию, позволяет выявить весь спектр взглядов на проблему местного управления в анализируемый период. Ее можно разделить на два вида: печать местных органов управления и издания, публиковавшие информацию о деятельности административных учреждений. К первой категории относятся, в частности, «Губернские ведомости», выпускавшиеся в каждой губернии и содержавшие в официальной части распоряжения центральной и местной администрации,
1ПСЗ 2. №41475-41478.
2 Адрес-календарь Самарской губернии на 1905 г. Самара. 1904.
3 Новиков А.И. Записки земского начальника. СПб., 1889; Поливанов В. Записки земского начальника//
Русская мысль. М., Петроград, 1917. №3-4, 5-6,7-8, 9- 10.
списки избирателей, обращения начальников губерний, «Вестник Симбирского земства», «Пензенский городской вестник». Вторая группа в поволжской провинции была немногочисленна. Ее составляли «Волжский вестник», «Самарская газет», издававшиеся в Симбирске и Самаре соответственно. В столичных журналах «Русское богатство», «Вестник Европы», «Русская мысль», «Вестник права», «Правительственный вестник» - официальное издание Министерства внутренних дел - публиковались законы, высочайшие указы и их разъяснения, статьи юристов, комментарии обозревателей.
Основные методологические принципы работы. Методология диссертационного исследования базируется на общенаучных принципах историзма, системного подходи и объективности. Принцип историзма требует изучения любого явления в его развитии, конкретно-исторической обусловленности и индивидуальности. Необходимо раскрытие мотивации действий деятелей исследуемого периода посредством анализа их воззрений, характеров, этно-социальных особенностей. Системный подход основывается на учете многообразия управленческих институтов, широте их полномочий, местных особенностей и индивидуальных характеристик местных администраторов. Принцип объективности предполагает научное сопоставление разных источников, их сравнительный анализ, всесторонний охват изучаемого явления с целью выявления его сущности.
В ходе исследования применялись вспомогательные методы. Структурно-функциональный анализ позволил лучше понять степень участия отдельных звеньев местного административного аппарата в управленческой деятельности, создать единую картину функционирования местных органов управления. Сравнительно-сопоставительный метод позволил выявить закономерности и отличия в изучаемых явлениях. Использовались также методы интерпретации и обобщения информации, распространенные в социологии и истории права.
Практическая значимость исследования определяется новизной представленного в нем материала. Результаты изучения местного управления в губерниях Среднего Поволжья в 1880-х - 1890-х гг. расширяют имеющиеся представления о деятельности провинциальных административных учреждений в данный период. Выявленные закономерности функционирования органов местного управления в Среднем Поволжье в конце XIX в. позволяют провести аналогии с современным этапом развития России. Следовательно, материалы диссертации важны для понимания исторического развития местного управления в нашей стране, применимы в практической деятельности местных органов власти.
Положения диссертации могут быть использованы для дальнейшего исследования истории местных государственных учреждений, общественного самоуправления, подготовки обобщающих работ, хронологически и тематически связанных с рассматриваемым периодом, в разработке и преподавании учебных курсов Отечественной истории, краеведения.
Апробация работы. Основные положения диссертации были обсуждены и одобрены на заседании кафедры истории Пензенского государственного университета, прошли апробацию на межрегиональных, межвузовских конференциях (Москва, Саранск, Пенза). Основные положения диссертации опубликованы в 8 статьях.
Социально-экономические характеристики губерний Среднего Поволжья в пореформенный период
Реформы государственного управления середины XIX в. внесли существенные изменения в социальные основы жизни. К началу 1880-х гг. в России завершается промышленный переворот. Крестьянская реформа привела к необратимым переменам во всех сферах русской жизни. В деревне усилился процесс расслоения крестьянства: крестьяне-общинники делились на быстро богатевших хозяев и люмпенизированных бедняков.
Губернии Среднего Поволжья в 1880-х - 1890-х гг. не выделялись из общего контекста российской действительности. Как и по всей стране, потенциал крепостного уклада поместного хозяйства в них был в значительной степени исчерпан, усиливалось проникновение капиталистических отношений во все отрасли народного хозяйства, все более отчетливо проявлялась социальная дифференциация, ускорялся процесс товарной специализации территорий. В то же время, в губерниях Среднего Поволжья можно обнаружить ряд особенностей и отличий, выделявших данный регион из общей картины социально-экономического развития Российской империи. Главным образом, они были обусловлены характером освоения края.
Ход колонизации территории сделал каждую из рассматриваемых губерний особым социальным и хозяйственным субъектом. Процесс освоения Поволжья был длительным и проходил в несколько этапов. В Симбирской и Пензенской губерниях дворянское землевладение имело глубокие корни. Их активное освоение началось сразу после разгрома Казанского ханства и присоединения Среднего Поволжья к России . В Самарской губернии, напротив, позиции дворянства были относительно слабыми, представители первого сословия не доминировали ни в политической, ни в экономической жизни губернии.
Самарская, Симбирская, Пензенская губернии имели неодинаковые социально-экономические показатели. Самый высокий прирост населения в Поволжье наблюдался в Самарской губернии. В Пензенской губернии показатели были ниже, средний прирост отмечен в Симбирской губернии. Данные переписи 1897 г. свидетельствовали и о том, что Самарская же губерния являлась и наиболее крупной по численности - 2 752 200 человек, меньше жителей - 1 635 800 человек - было в Симбирской губернии, наконец, в Пензенской губернии проживало - 1 470 400 человек .
Средняя продолжительность жизни мужчин и женщин в 1880-х гг. в России составляла соответственно 29 и 31 год, и лишь 21,1 % населения страны были грамотными (29,3 для мужчин и 13,1 для женщин), согласно переписи 1897 г. . В провинции этот показатель часто был еще ниже. Уровень грамотности населения в Симбирской губернии был заметно ниже, чем в Самарской и чуть выше, чем в Пензенской губернии. По сравнению с развитыми странами в России начальное образование было доступно незначительной части населения. Кроме того, мизерными были и расходы на образование на душу населения. Образовательные программы по борьбе с безграмотностью среди крестьян, которые проводились земскими обществами, были малоэффективны из-за недостатка средств и отсутствия должной административной поддержки.
Особенности и направления работы губернских властей Среднего Поволжья в 1880-х-1890 гг
В XIX в. исполнение губернаторских обязанностей стало профессией. К кандидатам на должность предъявлялись определенные требования: хорошее образование, управленческий опыт, знание местной специфики. Это позволило улучшить качество губернского руководства и ослабить министерский контроль. Расширение полномочий сопровождалось увеличением объемов переписки, ответственности начальников губерний, обострением социально-политической обстановки - все это осложняло исполнение профессиональных обязанностей.
Основной поток распоряжений из центра шел в виде циркуляров. Часто эти инструкции имели императивный характер и не учитывали местной специфики, что затрудняло деятельность чиновников на местах. Жесткая регламентация сковывала инициативу губернаторов. МВД, в то же время, старалось избегать открытого давления на начальников губерний. Политика Министерства внутренних дел позволяла им при желании действовать самостоятельно. Губернаторы, конечно, не могли не подчиняться приказам из Санкт-Петербурга, но имели возможность «заволокитить» решение каких-то дел, спустить их на тормозах.
Более того, в некоторых крайних обстоятельствах губернаторы были вынуждены действовать, не обращая внимания на приказы из центра, маневрировать, чтобы решить проблемы губернии и не навлечь на себя начальственный гнев. В 1880-х - 1890-х гг. наиболее часто нарушения начальников губерний отмечались в голодные годы. Каждый из губернаторов стремился свести к минимуму негативные последствия стихии. Многие из них препятствовали вывозу хлеба за пределы вверенной им территории, что запрещалось МВД.
В целом, своеволие губернаторов поддерживалось на высшем уровне, поскольку бытовало мнение о невозможности эффективной работы в условиях строго соблюдения закона. По мнению Д.А. Толстого, бывшего с 1882 по 1889 гг. Министром внутренних дел, в силу своих географических и социальных особенностей Россия нуждалась в системе управления, скованной минимумом ограничений и контроля. Русским чиновникам следовало бы предоставить широкие дискреционные полномочия, а полицейское «правосудие» надо было бы отделить от судов. Редкое население страны, раскинутое на огромной территории, его отдаленность от суда, низкий уровень экономического благосостояния народа и патриархальные обычаи жизни земледельческого класса требовали установления власти, нестесненной в своих действиях излишним формализмом1.
В МВД, чтобы заставить начальника губернии подчиняться, могли пригрозить выговором, отказом в орденах и наградах, переводом на другое место службы или увольнением. Эффект же от любых финансовых санкций был весьма ограничен поскольку губернаторы были людьми богатыми, что в конце XIX в. стало довольно редким свойством чиновников. Огромное жалование в 10 000 руб. в год не было для большинства из губернаторов самоцелью и единственным источником доходов. В соответствии с гл. 2 Свода законов губернаторы назначались лишь из видных дворян, как правило, владеющих крупными поместьями. Например, пензенский губернатор А.А. Горяйнов являлся весьма состоятельным помещиком Чембарского уезда .
Земские начальники: порядок назначения и направления деятельности
В конце 1880-х гг. серия контрлиберальных преобразований была продолжена принятием «Положения о земских участковых начальниках». Демократические традиции, заложенные судебными уставами 1864 г. серьезно изменились. В руках земских начальников, которым были подчинены волостные органы управления и суда были сосредоточены судебные и административные функции. В результате отдельные органы, представлявшие административную и судебную власть в уезде - уездные по крестьянским делам присутствия, мировые судьи и их съезды - упразднили.
Появление института земских начальников было обусловлено тем, что предыдущие органы управления деревней не обеспечили дворянству желаемого уровня контроля над крестьянством. Ни мировые посредники, ни уездные по крестьянским делам присутствия не смогли удовлетворить дворянство, желавшее вернуть себе патримониальную власть над деревней.
Воцарение Александра III воодушевило консерваторов, а избранный курс вызывал одобрение. Еще Александр II под нажимом наиболее консервативной части дворянства начал предпринимать меры по возвращению деревни в лоно дворянской опеки. В многочисленных обращениях помещиков и местных чиновников к царю указывалось, что власть утратила всякое значение в глазах крестьян. В то же время другие представители благородного сословия сигнализировали о проблемах крестьянства, вызванных тем, что крестьяне предоставлены сами себе и, по сути, беззащитны. Пензенский губернатор, землевладельцы Симбирской, Петербургской, Могилевской, Ярославской и Харьковской губерний писали в высочайше утвержденную комиссию для исследования сельского хозяйства в России, что «крестьяне много терпят от отсутствия контроля в их самоуправлении. Старшины и писаря злоупотребляют властью, безобразия в крестьянских учреждениях сделались обыденным явлением»1. То есть, отсутствие попечительства, вакуум власти в крестьянской среде привели к административной и нравственной деградации деревни.
Губернаторские отчеты подкрепляли уверенность Александра III в том, что на местах необходима сильная правительственная власть. Установить ее должны были земские участковые начальники, институт которых был введен законом от 12 июля 1889 г. Уже в 1890 - 1891 гг. земские участковые начальники появились в губерниях Среднего Поволжья. Штат начальников был довольно обширным: в Симбирской губернии их насчитывалось 47 человек2, в Самарской - 793, в Пензенской - 474.
Назначение на должность оформлялось высочайшим указом. Подбор кандидатов осуществляли губернаторы, совместно с представителями дворянства. В случае разногласия между ними МВД имело право утвердить любую из предложенных кандидатур, а также выдвинуть своего кандидата.
