Содержание к диссертации
Введение
Глава I Становление бюджетной техники и сметной классификации в Российской Империи во второй половине 19 - начале 20 века. 26
Глава II Думские прения по правовым вопросам формирования бюджетной техники в третьей Государственной Думе. 68
Глава III Особенности социально-экономического развития России и их влияние на формирование бюджетной техники в конце XIX - начале XX века. 118
Глава IV Отражение в государственном бюджете проблем социально-экономического развития России в начале 20 века.
Заключение 186
Список использованных источников 193
Библиографический список использованной литературы 198
Приложение № 1: «Бюджетные правила 8 марта 1906 года». 203
- Становление бюджетной техники и сметной классификации в Российской Империи во второй половине 19 - начале 20 века.
- Думские прения по правовым вопросам формирования бюджетной техники в третьей Государственной Думе.
- Особенности социально-экономического развития России и их влияние на формирование бюджетной техники в конце XIX - начале XX века.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Изучение истории становления бюджетной техники в Российской империи в конце 19 - начале 20 века имеет большое значение для понимания ряда современных политических и социально-экономических процессов, имеющих место в жизни страны. Государственные финансы представляют собой довольно сложный механизм, отражающий особенности страны, уровень ее социально-экономического развития и государственного устройства. Эта система формируется под
ВЛИЯНИеМ СОВОКУПНОСТИ ПОЛИТИЧсСКИл, СОЦМалЬНО-ЭКОНОдШнсСкил, Праъиьыл и
других факторов, характеризующих состояние государства Социально-экономические процессы в России всегда оказывали влияние на развитие государственной системы управления финансами и, в частности, на развитие бюджетной техники.
Все государства имеют свои определённые правила составления государственного бюджета. Совокупность этих правил составляет то, что называется бюджетной техникой. Бюджетная техника в каждом государстве отличается своими особенными, индивидуальными чертами. Это зависит от государственного строя, исторических условий складывания и формирования государственности. Особенно ярко эти черты выразились в период становления парламентаризма в Российской Империи в начале XX века, то есть в период создания и деятельности Государственной Думы в России.
Бюджет является основным законодательным актом в системе регулирования государственных финансов, и, следовательно, отражает социальный и экономический уровень развития страны и основные тенденции внутренней и внешней политики. С этой точки зрения изучение процесса преобразований в государственной бюджетной технике и социально-экономических явлений сопровождавших эти преобразования, представляет
4 большой познавательный и практичный интерес. История развития бюджетного процесса в России отражает основные этапы борьбы различных социальных групп за свои права и привилегии.
На современном этапе развития Российской государственности, особенно важно обратиться к урокам исторического опыта формирования контроля над государственными финансами со стороны представительных органов власти. Их позиция по отношению к государственному регулированию экономики во многом определяег положение страны в мировом экономическом сообществе. Изучение и объективная оценка влияния Государственной Думы на процесс государственного регулирования экономики позволяют глубже раскрыть ключевые аспекты связей уровня социально-экономического развития и формирование государственного бюджета.
Актуальность научного исследования обусловлена: во-первых, недостаточной изученностью и разработкой в отечественной исторической науке проблемы становления бюджетной техники в конце 19 — начале 20 века. В литературе нет специальных работ, содержащих комплексное представление об историческом развитии бюджетной техники в контексте общего процесса реформирования Российской империи на рубеже веков. Во-вторых, проводимые в России финансовые реформы, повысили интерес к опыту преобразований бюджетной техники, содержанию, формам и методам деятельности финансовых ведомств в России.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является бюджетная техника Российской империи в конце ХГХ - начале XX века. Предметом изучения стал процесс её становления, борьба Государственной Думы за бюджетные права и изучение влияния основных социально-экономических факторов на формирование государственного бюджета.
Степень изученности проблемы. Историография. Степень изученности рассматриваемой темы в отечественной историографии представляется недостаточной. История государственного бюджетирования в
России конца 19 - начале 20 веков не являлась предметом специальных монографических исследований в отечественной и зарубежной историографии.
В развитии историографии данной проблемы можно выделить несколько периодов: дореволюционный (до 1917 года), послереволюционный (советский, 1917-1991 года) и постсоветский (с 1991 года). Каждый из этих этапов имеет свои особенности, связанные с процессами, происходившими в стране, но вместе с тем прослеживается преемственность в исследовании истории становления бюджетной техники в конце 19 - начале 20 века. Это позволяет выделить общие тенденции, проблематику, методологический подход к изучению данной темы в каждый из обозначенных периодов.
Основная часть исследований по данной проблематике составляет дореволюционные работы. В советский период в стране после перехода к плановой экономике, государственное бюджетирование осуществлялось на основе бухгалтерских планов стратегического развития, что исключало систематические противоречия при согласовании частных бюджетов. Поэтому, научные исследования развития бюджетной техники в условиях конкуренции социальных групп и ветвей власти долгое время не являлись актуальными.
Работы дореволюционных исследователей (до 1917 года) позволяют определить различные точки зрения современников на процесс развития и становления бюджетной техники в период формирования парламентаризма в России в начале XX века. Так, одной из первых работ, посвященных проблемам становления бюджетной техники в России, можно назвать книгу Ивана Харитоновича Озерова «Финансовое право». Эта работа была издана в 1902 году и рассматривала соотношение государственных расходов и доходов. Озеров утверждал, что «без участия народного представительства в рассмотрении государственной росписи доходов и расходов будущего у бюджета Российской империи нет». 1 Автор был профессором Харьковского
1 Озеров И.Х. Финансовое право. М., 1902, с. 54.
6 университета, видным земским деятелем, депутатом Государственной думы от кадетской фракции, принимал активное участие в работе бюджетной комиссии I Государственной Думы. В его многочисленных статьях содержатся объективные оценки бюджетной политики царского правительства, становление бюджетных прав Государственной Думы, а также ряд замечаний по вопросам распределения налогов. Кроме того, Озеров написал ряд специальных работ по проблемам росписей доходов и расходов за 1905г., 1906г., 1907г., 1908г., в которых были раскрыты понятийный аппарат и структура бюджетного законодательства. По его мнению, "Бюджетный закон содержал в себе:
обозрение государственных доходов;
кредиты, назначаемые по отдельным отраслям управления;
заявление о том, что не могут быть взимаемы никакие иные доходы, кроме тех, на взимание которых правительство уполномочено бюджетом;
4) постановление, что установленная бюджетом сумма расходов не
должна быть превышаема без крайней необходимости" .
Особое место в историографии занимает работа М.И. Боголепова «Финансы, правительство и общественные интересы», в которой описывается роль императора при решении вопросов, касающихся бюджета. Автор также рассматривает изменения бюджетной техники в России после учреждения Государственной Думы. "В области государственных финансов каждая копейка служит только той цели, на которое согласилось законодательным путем народное представительство",3- утверждал Боголепов. По его мнению, существовали три принципа финансирования: "1) принцип закономерности требований государства к индивидууму, 2) принцип всеобщности повинностей, 3) принцип равенства повинностей" .
Озеров И.Х. Основы финансовой науки. М., 1914, С.21.
3 Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы. СПб., 1906, С.27.
4 Боголепов М.И. Финансовая политика правительства на исходе XIX века СПб., 1910,
С.40.
Известный историк Н.И. Рожков в обстоятельном труде «История России за последнее столетие» уделял особое внимание финансовой политике российского правительства в начале 20 века. Он особенно отмечал «бюджетное бесправие Государственной Думы», а также « непомерно высокие расходы на железные дороги и непомерно низкие расходы на образование». Бесспорным достоинством работы Рожкова являются статистические данные по отдельным ведомствам министерства финансов.
В работе Н.А. Локота "Бюджетная и податная политика России" содержится описание степени бюджетных прав Государственной Думы по его мнению. "Бюджетные права народного представительства являются наиболее реальными, наиболее действительными политическими правами, вне обладания которыми фактически нет и политических прав у народного представительства". 6 Определённый интерес для исследования развития бюджетной техники в России представляет " Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве", прочитанных великому князю Михаилу Александровичу в 1900-1902 годах Сергеем Юльевичем Витте. Он содержит подробное описание состояния бюджетной техники Российской Империи в начале XX века.7
В работе Ходского Л.В. "Основы государственного хозяйства" впервые было дано определение бюджета, его норм и правил. «Цель бюджета -установить правильное соотношение между государственными доходами и расходами. Бюджет необходим для государственного кредита. Современная экономическая действительность характеризуется необычайным развитием кредита. Бюджет должен быть единым и публичным»8,- писал автор. Известный историк В.И. Герье издал три работы, посвященные работе первой, второй и третьей Государственных дум, в которых показал ожесточённые споры вокруг бюджетной, земельной и социальной политики в
5 Рожков НИ. История России за последнее столетие. Петроград, 1918, с. 123.
6 Локот Н.А. Бюджетная и податная политика России. М., 1908, с. 12.
7 Витте СЮ. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому
высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900-1902 годах. М., 1997.
8 Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1913, с.72.
8 работе Дум. 9 Эти труды сыграли особенно важную роль в формировании методологических и аналитических подходов авторов к исследованию становления бюджетных прав Государственной думы в России.
Особое место в историографии проблемы становления бюджетной техники в России занимают труды М.И. Фридмана. 10Он дал точную картину бюджетного законодательства Российской Империи в своей книге "Наше законодательство о бюджете".11 В начале 20 века было опубликовано много работ депутатов Государственной Думы. В частности, П.Б.Струве рассматривал проблему полномочий Думы по вопросам бюджета в своей работе «К вопросу о нашем бюджетном праве».12 Депутат Государственной Думы Снарский А.А. в своей работе « Кого выбирать в Государственную Думу» писал о политических и социально-экономических платформах партий в первой Государственной Думе.
Большой интерес представляет работа А.И.Шингарёва -депутата от кадетской фракции в Государственной Думе. Шингарёв опирался в своей работе на помощь экспертов, приглашённых кадетами для оценки отдельных статей росписи. Поэтому, все его работы, касающиеся бюджетной политики царского правительства и бюджетного права Государственной Думы, представляют интерес для исследования. 14Они являются важным источником для изучения проблем развития бюджетной техники. Так, в своей работе «Законодательная инициатива членов Государственной Думы и Государственного Совета» 15Шингарёв подробно описал попытку 40 членов Государственной Думы расширить бюджетные права законодательной власти.
9 Герье ВИ. Первая русская Государственная дума. М, 1906. Вторая Государственная Дума. М., 1907.
Значение Третьей Думы в истории России. СПб., 1912.
10 Фридман МИ. Наша финансовая система. СПб., 1905. Фридман МИ. Доходы и расходы русского
государства. М., 1906.
11 Фридман МИ. Наше законодательство о бюджете. СПб., 1907, с. 42.
12 Струве П.Б. К вопросу о нашем бюджетном праве// Вопросы государственного хозяйства и бюджетного
права. СПб., 1907.
1 Снарский А.А. Кого выбирать в государственную Думу. СПб., 1906.
14 Шингарёв А.И. Бюджетные права законодательных установлений и их работа в области бюджета. СПб.,
1909.
В начале 20 века появлялся ряд статей, брошюр и книг, которые носили публицистический характер. Они представляют интерес, поскольку в определённой степени являлись отражением эпохи. Это были работы Н.А.Березина, И.Р.Василевского, Б.В.Дьяка, Н.А.Шипова.16 Бюджетная политика правительства Российской Империи первой четверти 20 века оценивалась ими в большей или меньшей степени негативно. Из дореволюционных статистических исследований следует отметить книгу И.П.Покровского «Бюджет России за последние 10 лет (1901 - 1910) года», в которой было проведено статистическое исследование изменений в бюджетной политике России за первые 10 лет 20 века.
В советской историографии (с 1917 - 1991) изучением бюджетной политики Российской Империи начала 20 века занимались выдающиеся историки: А.П.Погребинский, Б.В.Ананьич, Р.Ш.Ганелин, Ю.Б.Соловьёв, Ю.Н.Шебалдин, С.И.Сметанин, И.Ф.Гиндин. Работы этих исследователей раскрывали значимость финансовой политики царского правительства для России. Из исследовательских работ советского периода наиболее содержательной является монография А.П.Погребинского . Автор впервые дал достаточно полную характеристику бюджетной политики российского правительства начала 20 века. Он рассматривал как финансовую политику правительства, так и структуру взаимодействия законодательной и исполнительной власти в бюджетной сфере страны. Особо следует отметить ряд работ Б.В. Ананича, касающихся внешних займов России в начале 20 века. Его работы составили полную картину состава росписи доходов и расходов Российской империи.18 Особый интерес представляет работы Р.Ш.Ганелина. В них чётко просматривается, как социальная напряжённость в обществе влияла на финансовую и бюджетную политику правительства
15 Шингарёв А.И. законодательная инициатива членов Государственной Думы и Государственного Совета //
Русская мысль, 1912, №№ 8, 9, 10.
1 Березин H.A. Государственная дума. Рига, 1913. Василевский И.Р. Государственный контроль как
охранитель народных интересов за границей и в России. СПб., 1907. Дьяк Б.В. Ограничена ли власть
монарха по законам Российской империи. СПб., 1907. Шипов Н.А. Власть самодержавного царя как основа
финансового благополучия России. Петроград, 1913.
17 Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России. М., 1954.
10 России в начале 20 века.19. В работе Гиндина " Банки и экономическая политика в России (XIX - начало XX века)" был дан анализ экономического положения России на рубеже веков.
Из последних работ исследователей определённый интерес представляет работа Демина В.А. "Государственная Дума в России (1906-1917): механизм функционирования", а также выделяется коллективная монография «Россия в 20 веке». Она представляет собой исторические очерки о политическом и социально-экономическом положении России до 1917 года. Среди очерков особо необходимо выделить исследование Сорокиной Ю.В «Финансовое управление и правовое регулирование финансовых отношений в России в 18 - начале 20 в.в.»(2001год), Сапилова Е.В. «Государственные доходы, расходы, налоги в дореволюционной России (1898-1914г.г.)» (2001год), а также Карнишину Н.Г. «История финансов и налогообложения в России» (2002год). В исследовании " История налогов в России" А.В. Толкушкина рассматривается состояние налогов в России в течение 18-20 веков, а также исследуется соотношение прямых и косвенных налогов в России. В коллективном труде А.Б. Паскачёва, В.А. Кашина, М.Р. Бобоева и А.С. Колесникова " История налогов России: важнейшие даты, факты и события" показана история развития налогообложения в России с 18-20в.в.
Анализ степени изученности проблемы исследования позволяет сделать вывод, что, несмотря на определённую изученность финансовой политики правительства Российской Империи в конце 19-начале 20 века вопросы, касающиеся истории становления бюджетной техники и бюджетной политики законодательной и исполнительной власти России, остаются мало изучены. Данная тема не была предметом комплексного исследования, хотя отдельные её аспекты достаточно полно рассматривались отечественными авторами.
18 Ананьич Б.В. Россия и международный капитал. 1897- 1914. Л., 1970.
19 Ганелин Р.Ш. Крушение царизма (воспоминания участников революционного движения в Петрограде
1907-февраль 1917). Л, 1986.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является рассмотрение процессов становления и развития бюджетной техники, выявление взаимосвязи бюджетной политики правительства с социально-экономическими тенденциями в России в конце 19 начале 20 веков. Главное внимание в исследовании уделяется вопросам истории формирования и развития бюджетной техники, борьбы Государственной Думы за свои бюджетные права, а также выявлению важнейших социально-экономических тенденций развития России.
Эта цель реализуется путем решения нескольких задач:
- изучить историю возникновения и развития государственного
бюджетирования в России. В процессе решения этой задачи рассмотреть
историю становления бюджетной техники и развития бюджетной
классификации.
исследовать особенности становления финансовой системы Российской империи в конце 19 - начале 20 века.
- изучить историю реформирования бюджетной техники во второй
половине 19 века.
рассмотреть механизм составления государственной росписи и классификацию смет росписи доходов и расходов в 1862 - 1906 годах.
- определить роль и место представительной, законодательной власти
в становлении российской бюджетной техники.
- изучить историю борьбы Государственной Думы за свои бюджетные
права. В ходе решения этой задачи проанализировать цели, связанные с
государственным бюджетированием.
исследовать связь этих целей с составом депутатов и с социально-экономическими тенденциями развития страны.
рассмотреть механизм обсуждения и принятия бюджета в Государственной Думе.
Гиндин И.Ф Банки и экономическая политика в России (XIX - начало XX века). М, 1964.
- проанализировать важнейшие социально-экономические тенденции в
развитии России и их связь с процессами развития бюджетной техникой.
- исследовать отражение выявленных социально-экономических
тенденций в государственном бюджете. В рамках решения этой задачи,
проанализировать влияние различных бюджетных статей доходов и расходов
на процесс изменения экономического влияния различных социальных іруїш
на социально-экономическую политику страны и отражение этих процессов в
структуре государственного бюджета.
Хронологические рамки исследования. В исследовании рассматривается период с конца 19 века (когда проходило упорядочивание бюджета Российской Империи) по начала первой мировой войны. Этот период занимает особое место в истории становления государственного бюджетирования в России. Он связан с такими сложными социально-экономическими процессами, как отмена крепостного права, начало разрушения крестьянской общины, формирование капиталистических отношений, первая российская революция и начало становления парламентаризма в России. В результате реформ 1905-1906 годов и учреждения Государственной Думы - первого представительного законодательного органа Российской империи - государственный бюджет стал обсуждаться и приниматься не только чиновниками, но и депутатами Государственной Думы.
Источниковедческая база исследования. Основу источниковой базы исследования составляют документы и материалы, как опубликованные, так и впервые вводимые в научный оборот неопубликованные документы. Их можно условно разделить на 6 групп: законодательные акты, делопроизводственная документация, статистические источники, периодическая печать, мемуары, а также публицистика.
Разработка и принятие государственного бюджета в России в конце 19 - начале 20 века достаточно хорошо документированы. Финансовые документы создавались в соответствии с официально утвержденным
13 порядком, и окончательный их вариант перед подписанием и опубликованием неоднократно выверялся. Кроме того, помимо документов, содержащих сами бюджеты, имеется большое количество документов раскрывающих порядок их подготовки и согласования. В частности, в документах посвященных порядку согласования бюджетов содержатся ссылки на министерства, которые формировали бюджетные предложения, а также порядок прохождения этих предложений по инстанциям. Это позволяет осуществить реконструкцию механизма принятия бюджета. Наличие такой документальной базы дает возможность объективно проанализировать изменения в бюджетной технике.
Государственные финансовые документы, в качестве источника, особенно привлекательны, так как они хорошо структурированы, принципы их построения меняются медленно, сохраняется большое количество копий. Кроме того, достоверность данных в этих документах достаточно велика, поскольку обеспечивается усилиями государственного аппарата. Как правило, эти документы содержат целый набор структурированных показателей по стране в целом, и изучение этих документов избавляет исследователя от громадной рутинной работы по сбору, классификации и взаимному увязыванию огромного количества статистических, экономических и других первичных материалов.
К числу наиболее важных источников по теме исследования относятся законодательные документы. Подавляющее большинство законодательных актов этого периода можно найти в третьем собрании Полного собрания законов Российской империи и в Своде законов Российской империи. Эти документы содержат перечень бюджетных законов России. Среди других опубликованных документов представляют большой интерес отчёты Министерства финансов за 1901-1910 года, опубликованные отдельным сборником в 1914 году. Особая ценность этих документов заключается в том, что они включают в себя отчёты других министерств и ведомств.21
21 Сборник « Министерство Финансов в 1904-1910 г.г.» СПб., 1914 год.
Из других опубликованных источников определённый интерес для
исследователя представляют доклады бюджетной комиссии,
стенографические журналы заседаний Государственной Думы.22
Основную массу неопубликованных источников составили документы и материалы Российского Государственного Исторического Архива. Они находятся на хранении в фондах Государственной Думы, Государственного Совета, а также Министерства Финансов. В числе этих документов особый интерес представляют протоколы заседаний бюджетной комиссии, рассматривавшей законодательные предложения членов Государственной Думы об изменении порядка рассмотрения государственной росписи доходов и расходов; а также документы, касающиеся работы Государственного совета и Министерства финансов. Они позволяют изучить ход обсуждений, касающихся предложений депутатов кадетской фракции Государственной Думы по вопросу бюджетных прав Думы, а также содержат неопубликованные статистические материалы по росписям доходов и расходов Российской империи.
Материалы бюджетов подробно обсуждались на заседаниях бюджетной комиссии Государственной Думы, на заседаниях Государственного Совета и приводились в докладе Государственного Контролёра императору Николаю II. Фактически, в настоящее время это основной источник по доходам и расходам государства. Кроме того, важными источниками являются доклады бюджетной комиссии, а также журналы заседаний Государственной Думы. Они дополняют друг друга и с
Доклады бюджетной комиссии второй Государственной Думы ( не рассмотренные Думой вследствие её
роспуска) / под редакцией М.П. Фёдорова. СПб., 1907 г. Доклады бюджетной комиссии по рассмотрению
проекта государственной росписи доходов и расходов на 1908 г. Третий созыв , сессия 1 ( 1907-1908). СПб.,
1908. Стенографические отчеты Государственной Думы третьего созыва. Сессия I, Санкт-Петербург, 1908.
Стенографические отчеты Государственной Думы третьего созыва. Сессия П, Санкт-Петербург, 1909.
Стенографические отчеты Государственной Думы третьего созыва. Сессия Ш, Санкт-Петербург, 1910.
Стенографические отчеты Государственной Думы третьего созыва. Сессия Ш, Санкт-Петербург, 1910.
Стенографические отчёты Государственной Думы третьего созыва. Сессия IV, Санкт-Петербург, 1911.
Стенографические отчеты Государственной Думы третьего созыва. Сессия V, Санкт-Петербург, 1912.
15 высокой степенью достоверности позволяют воссоздать картину составления и совершенствования бюджетной техники в начале 20 века.
Значительную информацию о контролировании за распределением государственных денежных средств можно получить из всеподданнейших отчётов Государственного контролёра. Государственный контролёр был знаковой фигурой в области финансов Российской империи в начале 20 века. Именно он контролировал министерство финансов и остальные министерства, а затем отчитывался перед императором.
В практике делопроизводства в начале XX столетия распространение получило стенографирование. Как правило, стенографировали заседания Государственной Думы и Государственного Совета. Большинство из них были опубликованы в качестве общих изданий или тематических сборников. Однако заседания Кабинета министров нигде официально не стенографировалось и поэтому единственным источником является протокольная запись.
Делопроизводственные материалы исследования истории составляют пласт документов, относящихся к финансовой и бюджетной политики правительства России. Они представлены, в основном, перепиской между различными учреждениями, центральными и местными органами, отдельными лицами, а также подготовительными материалами и справками по вопросам управления государством. Как правило, ведомственные материалы подготовлены с большой обстоятельностью, с привлечением других документов по рассматриваемому вопросу, изложением истории, российского и зарубежного опыта законодательства и содержат мнения государственных деятелей и учёных. Деятельность коллегиального органа управления или созданного на определённый срок совещания по тому или иному вопросу отражался в протоколах, мемориях, журналах заседаний. Мемории и особые журналы, имевшие гораздо большее распространение, чем общие журналы и протоколы (обычно краткие) не отражают достаточно
полно ход заседания в целом, а содержат изложение рассмотренного вопроса и принятого по нему решения.
Ценными источниками являются материалы, связанные с деятельностью политических партий и организаций, а также статистические отчёты Отдела промышленности Министерства финансов. Он в 1905 году являлся структурной частью вновь образованного Министерства торговли и промышленности. Статистическая литература издавалась и другими подразделениями Министерства финансов, в частности - Департаментом таможенных сборов и Департаментом окладных сборов.
Следующую группу источников представляет периодическая печать рассматриваемого периода. Она включает в себя официальные государственные издания, такие как "Новое время", "Русские ведомости", " Русская мысль", " Торгово-промышленная газета", так и ведомственные финансовые печатные издания, например, "Известия общества финансовых реформ", "Вестник финансов". Так, газета «Русские Ведомости» хорошо показала отношение общества к созыву Государственной Думы, а также в газете были опубликованы статьи финансистов того времени. Аналитические статьи по вопросам бюджетной и финансовой политики России можно найти в «Известиях общества финансовых реформ», «Вестнике финансов» и в других журналах. Периодическая печать позволяет видеть живую историю, дала фактический материал для анализа многих событий, связанных с изменениями в бюджетной технике Российской империи в начале 20 века.
Важным источником являются мемуары государственных и
политических деятелей России 20 века. Подавляющее большинство из них
было написано под впечатлением событий того времени. Так, в
воспоминаниях В.Н.Коковцова (министра финансов и Председателя Совета
Министров) много внимания уделяется вопросам деятельности
Государственной Думы. Примечательно, что сведения, содержащиеся в воспоминаниях Коковцова, широко использовал в своих мемуарах один из
17 основных политических его противников, лидер кадетской партии П.Н.Милюков.
Мемуары П.Н. Милюкова представляют интерес, прежде всего как одного из лидеров политической партии кадетов, которая представляла в Государственную Думу проекты об изменении порядка рассмотрения росписи доходов и расходов. Это обстоятельство сыграло немаловажную роль в развитии бюджетной техники. Воспоминания Милюкова позволяют исследовать механизм деятельности оппозиции в борьбе за расширение бюджетных прав Государственной Думы. Вместе с тем они дают общую картину прений в Думе по бюджету, по рассмотрению вопроса о расширении бюджетных прав Думы.
Воспоминания С.Ю.Витте были записаны и продиктованы им в 1907-1912 годах. В них есть подробное описание того, как составлялись бюджетные правила 8 марта 1906 года, а также личное отношение Витте к этим правилам. В воспоминаниях Маклакова В.А. особый интерес представляет глава, посвященная прениям в Государственной Думе по бюджетным вопросам. Маклаков был одним из активных деятелей кадетской партии.
Ценным источником для исследования является издание «Падение царского режима. Стенографические отчёты допросов и показаний, данных в Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства» в 6-ти томах. Она представляет допросы членов царского правительства, а также депутатов Государственной Думы. Наиболее ценными являются показания А.И. Шингарёва - члена бюджетной комиссии, депутата фракции кадетов. Они интересны тем, что он описывает сам процесс борьбы Государственной Думы за свои бюджетные права, а также объясняет сущность бюджетной техники царской России с точки зрения очевидца.
В целом источниковая база исследования представляется достаточно репрезентативной и позволяет достаточно полно провести исследование
18 становления бюджетной техники Российской империи в конце XIX - начале XX веков.
Методологическая основа диссертации. Методологической основой диссертации являются принципы историзма и научной объективности, требующие исследования явлений и процессов в связи с конкретными условиями, породившими их; выделения общих и специфических черт, присущих данным явлениям; раскрытия связей между историческими фактами и выявления их специфики; анализа совокупности всех фактов, относящихся к исследуемым проблемам. Реализация исследовательских задач диссертационной работы обусловила применение совокупности различных методов и подходов.
Применение сравнительно-исторического метода позволило проанализировать изучаемые процессы в их взаимосвязи и противоречивости, рассмотреть состояние бюджетной техники. Использование хронологического метода позволило изучить в хронологической последовательности этапы преобразований в российской бюджетной технике. Кроме того, хронологический метод позволил связать процессы социально-экономических преобразований с конкретными изменениями в структуре государственного бюджета.
Метод персонификации дал возможность рассматривать исследуемую тему с точки зрения роли личности в истории, показав роль в истории развития государственного бюджетирования таких противоречивых личностей, как Витте и Коковцов, а также целого ряда членов Государственной думы.
В работе были использованы как общенаучные методы -диалектический, логический, исторический, так и методы специальных исторических исследований. Проблемно-хронологический метод позволил выявить динамику процессов в становлении бюджетной техники в конце 19 -начале 20 века. Историко-сравнительный метод дал возможность раскрыть
19 сущность и конкретизировать бюджетную политику Российской империи в конце 19 - начале 20 века по сравнению с предыдущим периодом. При обработке статистических данных были использованы аналитические методы количественного анализа. В исследовании были широко применены общие методы анализа и синтеза Это особенно важно для изучения количественных показателей бюджетов и сводных данных.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое исследование комплекса проблем, рассматривающих становление и развитие бюджетной техники в конце 19 - начале 20 века. В исторической литературе она исследуется впервые и является определённым вкладом в изучение становления бюджетной техники в Российской империи. Помимо основных обобщений и вьюодов диссертация содержит обширный фактический материал. На основе изучения архивных и опубликованных источников, воспоминаний современников, статистических данных в исследовании был проверен и уточнён ряд конкретных исторических фактов. В диссертации вводятся в научный оборот ранее неизвестные широкому кругу исследователей архивные материалы и опубликованные источники.
Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость результатов исследования заключается в изучении и анализе истории становления бюджетной техники в конце XIX - начале XX века. Диссертационное исследование вносит определённый вклад в освещение некоторых ранее малоизученных в российской историографии аспектов проблемы становления бюджетной техники в Российской империи. В диссертации теоретически обосновано наличие тесной взаимосвязи социально-экономической и внутриполитической ситуации в стране. С одной стороны уровень социально-экономического и политического развития в Российской империи требовали дальнейшего совершенствования бюджетной техники, с другой стороны сам бюджет стимулировал развитие социально-экономической политики государства.
Практическая значимость результатов исследования. Практическая значимость работы заключается в том, что её положения и выводы позволяют расширить и конкретизировать наши знания и представления по истории бюджетной техники России. Материалы диссертации могут быть использованы при создании обобщающих работ по истории бюджетной техники Российской империи, в преподавании общего курса отечественной истории, а также при составлении специальных курсов по истории финансов и социально-экономической истории России. Результаты исследования, выводы и обобщения могут быть также использованы практически при разработке основ современной финансовой политики.
Положения, выносимые на защиту. В результате исследования истории становления бюджетной техники в Российской империи в конце 19 - начале 20 века, на защиту выносятся следующие положения:
Бюджетная техника России в процессе становления и совершенствования отражала развитие системы государственного регулирования экономики. Это был важный рабочий инструмент процесса финансового управления экономической активностью государства. Государственный бюджет наиболее полно отражал степень вовлеченности различных министерств, ведомств и социальных слоев в управление государством.
Особенностью российского бюджета в начале XX века являлось то, что он был бюджетом абсолютной монархии. Если в военном отношении и в сфере внешней политики это не делало его чем-то особенным, то в отношении производства и распределения экономической поддержки внутри страны, российский бюджет всегда отличался особенной скупостью обеспечения экономической поддержки по отношению к нуждам населения в целом. Это объяснялось особенностями социально-политического развития России.
Каждое министерство составляло собственную смету доходов и расходов, из которых министерство финансов готовило проект государственной росписи доходов и расходов. По традиции многие министерства имели
21 несколько смет, дополнявших друг друга. Например: военное министерство -10 смет, министерство финансов - 8 смет, главное управление землеустройства и земледелия - 4 сметы, министерство путей сообщения и министерство торговли и промышленности — по 3 сметы, министерство внутренних дел и министерство юстиции по 2 сметы. По количеству и сложности смет можно косвенным образом судить о внимании государства к различным отраслям народного хозяйства и государственным институтам, а так же об уровне их развития.
В 1862 году была принята новая классификация смет и росписи доходов и расходов. Основным отличием новой классификации от старой явилось то, что новая классификация в основе своей имела экономическую основу планирования расходов государства, тогда как старая система в силу своей эволюции отражала структуру законодательства, которое регулировало деятельность министерств и ведомств. В новой классификации была унифицирована кодировка статей, что позволило, наряду с обеспечением прозрачности росписи, сохранить прозрачность смет. С другой стороны, новая классификация росписи позволяла реализовывать проверку соответствия росписи и смет не только в части общих сумм, но и в части структуры. Такой подход облегчал голосование по параграфам росписи и согласование различных смет внутри министерства.
Развитие политической ситуации в России, развитие национальной экономики и рост государственного сектора сопровождались эволюцией бюджетной техники и бюджетной классификации. В бюджетной технике и классификации отражались такие явления в экономической жизни, как развитие товарно-денежных отношений, увеличение сложности и взаимозависимости отраслей экономики, развитие внешней торговли и государственного сектора экономики.
Из трех стадий законодательного процесса - предложение, обсуждение и принятие Дума до определенной степени контролировала только вторую, так как предложения законов исходили исключительно от исполнительной
22 власти, а принятие осуществлял император. В связи с тем, что источником власти Думы являлся император, соглашающийся передать часть полномочий выборному органу, Дума могла действовать лишь в границах воли императора. Но воля эта не была четко определена, границы её толкования устанавливались совокупноегью властных институтов в порядке взаимного согласования.
7. Отсутствие профессиональной подготовки в области управления
финансами у большинства членов Государственной Думы приводило к
значительному непониманию, как целей и задач системы государственного
бюджетирования, так и технологий и ограничений, наложенных на процесс
бюджетирования в целом. Отсутствие ясного понимания связи целей
бюджетирования и применяемых для этого методов не позволяли фракциям
четко спроецировать интересы своей социальной группы на конкретную
область бюджетной техники.
Государственное регулирование экономики в России осуществлялось силами как исполнительной, так и законодательной власти. Исследование развития бюджетной техники даёт основу для количественной оценки вклада различных ветвей власти в фактическое управление страны.
Структура властных органов Российской империи влияла на социально-экономические преобразования в Российской империи, что приводило к развитию государственного регулирования экономики и, соответственно, к развитию бюджетной техники.
10. Государственный бюджет Российской империи давал возможность
оценить, как социальные изменения влияли на становление государственных
финансов страны. Это один из немногих источников, который содержал
определённые правила ведения финансового хозяйства государства и был
защищен от влияния субъективных факторов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были изложены автором на научных конференциях профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов
по итогам НИР ( март-апрель 2001 года, март-апрель 2002 года, март-апрель 2003 года, март-апрель 2004 года). По теме диссертации опубликовано 5 статей.
Струюура исследования. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, заключения, списка источников и литературы и приложения.
Предметом первой главы стало становление бюджетной техники и сметной классификации в Российской империи в конце 19 - начале 20 века. В главе рассматривается история развития финансовой системы российской империи в целом и развитие бюджетного законодательства в частности. История развития бюджетной техники подразделяется на два этапа: государственное бюджетирование до образования Государственной думы и бюджетирование в эпоху становления парламентаризма в России. В первой главе вводится тезис о том, что любое значительное социально-экономическое явление находит отражение в бюджетной технике, в связи с тем, что влияет на структуру доходов и расходов государства. С другой стороны, государственные доходы и расходы являются ареной борьбы различных социальных групп за экономическое и соответственно политическое влияние. Предметом второй главы стали думские прения по правовым вопросам формирования бюджетной техники в третьей Государственной думе. В главе рассматривается история влияния на бюджетирование органов исполнительной и законодательной власти, и история борьбы государственной думы за перераспределение контроля в пользу народных представителей. Последовательно рассматривается история работы над бюджетным законодательством третьей Государственной думы, история достижений и потерь. Особое внимание уделено работе думы над бюджетными правилами 8 марта 1906 года - ключевым документом государственного бюджетирования, в котором отражена роль народного представительства в бюджетной технике. Во второй главе демонстрируется социально-ориентированный подход государственной думы к государственным финансам, в противовес ведомственному подходу исполнительной власти. Предметом третьей главы явились особенности
24
социально-экономического развития России и их влияние на формирование
бюджетной техники в конце 19 - начале 20 века. В третьей главе вводится
тезис о том, что история бюджетной техники и собственно бюджеты должны
отражать историю фактических социально-экономических изменений,
довольно точно передавая их относительную силу. Четвертая глава
посвящена непосредственно анализу данных государственных бюджетов начала века и нахождению корреляции между изменением качесгвенныл и количественных показателей бюджета и социально-экономическими тенденциями, описанными в третьей главе. В заключении подводятся основные итоги исследования. Основной идеей данного исследования является то, что исторические экономические данные могут служить основанием для исторического исследования социальных процессов в государстве с развитой финансовой системой. Для историков, государственные финансовые документы - в качестве источника данных, особенно привлекательны, так как они, как правило, хорошо структурированы, принципы их построения меняются медленно, сохраняется большое количество копий. Кроме того, достоверность данных в этих документах обеспечивается усилиями государственного аппарата, что также повышает их ценность. Как правило, государственные финансовые документы содержат целый набор структурированных показателей по стране в целом, и использование этих документов избавляет исследователя от громадной рутинной работы по сбору, классификации и взаимному увязыванию огромного количества исторических данных. Общим научным результатом данной работы является предложения использования профессиональных специальных документов - таких как, государственная финансовая отчетность, бюджетное законодательство и т.д. для общих исторических исследований социально-экономических явлений в государстве. Частным научным результатом является оценка влияния государственной думы, как собрания народных представителей, действующего с социальных позиций, на перераспределение
25 государственных расходов в интересах социальных групп, имеющих представительство в государственной думе. Кроме того, демонстрируется связь социальных явлений, происходящих в стране, и государственных финансов, на примере динамики государственных бюджетов за десять лет с 1901 по 1910 г.г. В процессе анализа дается количественная оценка относительной силы рассматриваемых социальных явлений. В приложении помещены бюджетные правила 8 марта 1906 года.
Становление бюджетной техники и сметной классификации в Российской Империи во второй половине 19 - начале 20 века
Становление бюджетной техники и сметной классификации в Российской Империи в конце 19 - начале 20 века сопровождалось с крупнейшими преобразованиями в политической, социальной и экономической сферах государственного устройства. Сфера экономической деятельности государства в России была весьма значительна не только в абсолютном выражении, но и по отношению к размерам всей экономической системы.
Русский доходный бюджет опирается, - писал современник Михаил Мартынович Алексеенко, - на косвенное обложение. Предметы первой необходимости не затрагиваются, но налоги обращаются к предметам широкого массового потребления: питьям, табаку, сахару, нефтяным продуктам, спичкам" . Для России, исторически было свойственна неструктурированная, специфическая система государственного сектора, тяготеющего к созданию монополий на производство потребительских, подакцизных товаров, что не вполне отвечало задачам государственного сектора. Низкий уровень экономического развития домохозяйств и значительная стратификация общества являлась причиной того, что невозможно было сформировать бюджет в основном за счет прямых налогов, как это происходило в развитых странах. Результатом этого стало бесконтрольное разрастание государственного сектора и увеличение доли косвенных налогов. " Рост государственных доходов за последние 15 лет, объясняется страшным возвышением с 1887 года всех акцизов, введением новых налогов на керосин и спички, возвышением пошлин на хлопок и другие сырые материалы и предметы потребления, введением винной монополии, промыслового налога и т.д.
Главный доход русское государство получало от продажи и обложения водки, от таможенных пошлин с предметов первой необходимости, от налога на сахар, от выкупных платежей с крестьян и от промыслового налога. Расходовались эти деньги в основном на армию и флот, на уплату процентов по займам, на постройку железных дорог, и только то, что оставалось, распределялось на другие нужды, причём ещё львиную долю отнимали расходы на полицию и на содержание большого количества чиновников разных ведомств. В отчёте Государственного Контролёра Российской Империи Харитонова , датированном 1912 годом, отмечается, что: "Ни в одном государстве нет такого громадного казенного хозяйства, как в России. Казне принадлежит множество земли, необъятное количество лесов, несметные рудные богатства, нефть. Государство устроило и скупило более 48 тысяч верст казенных железных дорог, ввело казенную продажу вина. Государству принадлежат громадные капиталы в государственном банке"
Думские прения по правовым вопросам формирования бюджетной техники в третьей Государственной Думе
"В правовом государстве преобразование финансов совершается путем установления так называемого бюджетного права, понимаемого в объективном смысле как собрание юридических норм, а в субъективном как совокупность прав народного представительства по отношению к государственному финансовому управлению. В области государственных финансов каждая копейка служит только той цели, на которое согласилось законодательным путем народное представительство",- писал исследователь экономических проблем Российской Империи Михаил Иванович Боголепов. Государственный бюджет является одним из инструментов управления государством. Следствием политической и экономической отсталости России явилось то, что основанием для делегирования властных полномочий в конце 19 века являлась принадлежность кандидата на государственный пост к высшим слоям дворянства, то есть механизм назначения на пост носил отпечаток обязательной сословной принадлежности. При этом реальная власть не могла удерживаться одним авторитетом, без учета изменения социальной структуры общества и применения современных механизмов контроля. В условиях относительно бурного развития капитализма все большую роль в обеспечении контроля за экономическими и социальными процессами играло движение капитала. В этой области верховное управление занимало довольно простую позицию, используя путь внешних займов.
Бюджетная политика царского правительства в рассматриваемый период носила сложный и противоречивый характер. Она осуществлялась с одной стороны в условиях экономической и политической отсталости страны, а с другой - в складывающейся системе капитализма.
Реальным отражением распределения влияния различных социальных слоев на экономическую и политическую жизнь был избирательный закон 3 июня 1907 года. « В общей сложности в русских губерниях число выборщиков, избранных крестьянскими уездными собраниями, по сравнению с тем же числом по старому избирательному закону, уменьшилось вдвое.»64 Определенное место в третьеиюньской системе занимали и органы местного самоуправления, в первую очередь земства, существовавшие в 34 губерниях и введенные позже еще в 9 губерниях. Правые или умеренные имели более чем 80% большинство. «Выборы в 3-ю Думу были в сентябре-октябре 1907 года. В Думу прошли в основном лица, выступавшие под флагом сотрудничества, а не борьбы с властью. Из 442 депутатов явное большинство в 300 человек составляли правые и октябристы ( лидер А.И.Гучков ). Кадетов только 54 ( лидер П.Н.Милюков ), трудовиков 13 и 20 социал-демократов. В целом сложились примерно три равных группы: правых около 150, столько же центр и чуть меньше - около 140 левых. » 65 С другой стороны, следует отметить, что малое количество людей, удовлетворявших избирательному цензу, приводило к поголовному зачислению в гласные всех годных, невзирая на политическую принадлежность, при этом центральная власть рассматривала земства, в основном, как инструмент проведения аграрной реформы. По результатам применения избирательного ценза можно сделать вывод, что критерии ценза не только не отражали реальной социальной, политической и экономической структуры общества, но и не обеспечивали элементарной избирательности.
Особенности социально-экономического развития России и их влияние на формирование бюджетной техники в конце XIX - начале XX века
Великий историк академик Василий Осипович Ключевский указывал, что аграрная Россия становится фабрично-заводской и за привычным противостоянием крестьян и помещиков, борьбой труда и капитала уже выделяются новые социальные группы, связанные с напряжённой умственной теоретической работой.
В прессе тех лет содержится немало острых, социально-психологических зарисовок, раскрывающих громадные последствия промышленной революции, ломающей традиционные патриархальные формы жизни, труда, обычаев и нравов. Например "Новое время" Суворина заявляло: « идея царской власти гораздо больше может быть потрясена репрессиями, чем узаконением свободы.»
Для подготовки аграрных реформ император создает ряд специальных органов, как то: Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности, обширную комиссию « для всестороннего обсуждения вопроса об экономическом упадке великорусского центра в связи с условиями хозяйственной жизни других частей империи»
Существовал недостаток земель для крестьян в связи с ростом населения. Большинство губернских комитетов высказалось не за полное упразднение общины, а лишь за предоставление крестьянам права свободного из неё выхода. опубликован закон об отмене круговой поруки. Нельзя не отметить огромную важность, провозглашённых Манифестом принципов: сотрудничество администрации с местными органами самоуправления, земствами и городскими думами, децентрализация, провозглашение веротерпимости, признание общинных форм жизни и труда. « Свободный земледелец в свободной стране» - вот конечная цель пути, который указывался Манифестом. Увы, эта цель оказалось недостижимой и остаётся таковой до сих пор.» 124
В октябре того же 1903 года ( с 10 по 24 октября) под председательством В.Н. Коковцова подводила итоги двухлетних трудов комиссии по вопросу упадка великорусского центра. Комиссия Коковцова работала в условиях резкого обострения противоречий между властью и обществом, последняя, то есть либеральная легитимная оппозиция, прежде всего земцьі-конституционалистьі всё более и более противопоставляли себя «исторической власти», перекладывая на последнюю всю вину за бедствия и неудачи. Выводы комиссии Коковцова были скромными. Комиссии рекомендовала увеличить субсидии земствам, поддержать кустарные промыслы, упорядочить переселенческие дела, сократить выкупные платежи. Это были всё те же не более как полумеры.
Начало века ознаменовалось трагическим раздвоением русской жизни. Всё образованное общество оказалось в состоянии резкой, непримиримой оппозиции к правительству. В условиях быстро нарастающей политической конфронтации всякое разумное реформирование устаревших форм неизбежно оценивалось по радикальной шкале - за или против самодержавия. Альтернативой последнему являлась конституция.
