Введение к работе
Актуальность темы исследования. Веками в России поднимался, частично разрешался, откладывался и вновь инициировался вопрос о рациональном устройстве вертикали управления. Проблема кризиса власти в позднеимперской России представляет собой чрезвычайно сложную и недостаточно исследованную комплексную научную проблему. Она напрямую связана с фундаментальными вопросами о глубинных причинах краха Российской империи, революционных событий начала XX века и, в более широком контексте, с непреходяще актуальными проблемными полями «власть и реформы», «власть и общество», «власть и ее носители». В условиях оформившегося мифа общественного сознания о той идеально-образцовой «России, которую мы потеряли», одной из крупных научных задач является выяснение объективной картины развития губернской администрации позднеимперской России.
Объектом исследования является местный административный аппарат управления в конце XIX – начале XX вв., предметом – проблема кризиса власти позднеимперской России в контексте качества функционирования ее губернской администрации.
Хронологические рамки исследования определены с июня 1892 по июль 1914 гг. Эти 23 года - период действия «Общего Учреждения Губернского» (изд. 1892 г.), документа, который лежал в основе всей системы местного управления и согласовывал в себе все другие нормативные акты. Его нормы представляли собой своего рода стандарт империи в области местного управления. Несмотря на то, что последнее «Общее Учреждение Губернское» действовало вплоть до краха имперской государственности, верхняя рамка исследования сознательно ограничена июлем 1914 г., дабы отделить долгосрочные тенденции развития государственной машины империи от тех тенденций, которые были вызваны к жизни исключительными обстоятельствами военного времени.
Основываясь на признании в отечественной науке специфики данного периода и опираясь на сложившуюся в зарубежной науке практику, используем для условного обозначения указанных хронологических рамок название «позднеимперский».
Территориальные рамки исследования. При решении блока вопросов, связанного с выяснением принципов организации губернской администрации в позднеимперской России, правовой основы ее функционирования, анализе проектов ее реформирования, речь идет о районе действия «Общего Учреждения Губернского» - 49 губерниях европейской России. Данная территория, несмотря на то, что управлялась по единому стандарту, все же распадалась на несколько социокультурно разных субрегионов. При анализе качества функционирования губернских администраций избраны территориальные рамки Урала (Вятская, Пермская, Уфимская и Оренбургская губернии). Они позволяют сравнить основные типы европейских губерний (земских и неземских, дворянских и недворянских), каждый из которых был представлен на Урале.
Целью исследования является оценка качества функционирования и уровня эффективности губернской администрации в конце XIX – начале XX вв. и решение, в этом контексте, проблемы кризиса власти в позднеимперской России.
Достижение поставленной цели потребовало решения ряда задач, основные из которых следующие:
- разработка теоретических основ применения структурно-функциональной парадигмы к ретроспективному анализу функционирования государственного учреждения и их реализация применительно к губернской администрации позднеимперского периода;
- изучение правовой основы деятельности губернской администрации и оценка того, насколько благоприятными были формально-юридические условия ее функционирования в позднеимперской России;
- изучение кадрового потенциала губернских администраций позднеимперской России (на материалах Урала) и оценка того, насколько он благоприятствовал ее эффективному функционированию;
- изучение качества функционирования губернских администраций Уральского региона в позднеимперской России (на материалах губернских правлений) и оценка уровня их эффективности в целом;
- изучение состояния губернских администраций в позднеимперской России по материалам контролирующих их деятельность организаций и оценка качества обратной связи между центром и регионом, а также степени специфичности установленных на уральском материале процессов;
- изучение проектов реформирования губернской администрации в позднеимперской России и оценка масштаба препятствий для повышения качества ее функционирования и потенциальной действенности предложенных мероприятий;
- уточнение содержания имеющихся в науке подходов к изучению состояния власти позднеимперской России с учетом выводов, полученных на основе применения структурно-функционального подхода.
Методологическая, историографическая и источниковая основы исследования рассмотрены в первой главе диссертации.
Основные положения, выносимые на защиту:
с позиций структурно-функциональной парадигмы под внутренним (системным) кризисом аппарата государственного управления следует понимать такой вариант равновесного состояния государственного учреждения со средой, при котором баланс между личными интересами сотрудников учреждения и официально поставленными перед ними задачами нарушен в пользу первых. По своей сути такая ситуация является объективно существующей и жестко заданной реальной возможностью развития, неотъемлемо принадлежащей аппарату управления независимо от внешних обстоятельств. Интегральным показателем, свидетельствующим о переходе внутреннего кризиса из фазы дискретных проявлений в фазу полномасштабного (глубокого) кризиса, выступает неформальное объединение чиновничества, целенаправленно охраняющее свою власть в интересах самосохранения.
центральным звеном механизма управления губернией являлась система губернаторской власти, состоявшая из подчиненных губернатору учреждений и должностных лиц. В позднеимперский период она находилась на стадии системной дифференциации элементов. Отражением данной ситуации стал процесс консолидации институтов губернатора, вице-губернатора и губернского правления (губернской администрации в узком смысле слова) в ядро системы, которое определяло взаимодействие всех остальных частей системы в духе минимально необходимой координации.
формально-юридические условия функционирования губернской администрации в позднеимперской России являлись перманентно препятствующими ее эффективному функционированию и при этом значительно ухудшились с 1903-1905 гг.
в позднеимперской России произошло почти трехкратное увеличение размеров годового прожиточного минимума уральского губернского чиновника и соответственное ухудшение материального положения должностных лиц губернской администрации.
социокультурный облик руководящего состава губернских администраций Урала являлся в общем и целом позитивным. Вместе с тем, оформился ряд негативных тенденций, которые являлись определяющими с точки зрения качества работы губернского чиновничества: 1) эволюция управляющего слоя поликонфессионального Уральского региона в сторону моноконфессиональности; 2) увеличение числа лиц с военным образованием; 3) появление в 1907-1914 гг. в функционировании системы стойкого новообразования в виде устоявшегося и чрезмерно долго не сменявшегося круга руководящих кадров, что стимулировало генезис внутреннего кризиса.
механизм совместного функционирования губернатора и губернского правления был таков, что последнее имело реальную возможность решать вопросы, относящиеся к его компетенции. Тезис о «бессилии» губернского правления, как и тезис о «всесилии» позднеимперского губернатора, является научным мифом.
позднеимперский период характеризовался вступлением института губернского правления в финальный этап фазы системного расхождения, определяющийся накоплением системных противоречий. Это подрывало структурную устойчивость системы, снижало ее управляемость.
в позднеимперский период в губернских правлениях Урала наблюдался процесс укоренения запущенности делопроизводства. Вместе с тем, финансирование канцелярских и хозяйственных расходов данных учреждений объективно не могло удовлетворить их реальных потребностей. Использование губернскими администрациями региона, в качестве дополнительного источника финансирования, доходов губернских типографий привело к подрыву хозяйственной состоятельности казенного типографского дела на Урале.
основными направлениями деятельности губернских правлений Урала в позднеимперской России являлись полицейское, здравоохранительное и конфессиональное (для неземской Оренбургской губернии – еще и хозяйственное). На первом месте весь исследуемый период находилось полицейское направление, сочетающее в себе административно-полицейскую деятельность (работу по обеспечению функционирования общей полиции) и контрольно-полицейскую деятельность (работу по организации и укреплению контроля и надзора за общей полицией). Уже перед революцией 1905 года попытка комплексного реформирования общей полиции, широко поддержанная губернской администрацией, потерпела провал в результате неадекватной реакции вышестоящих органов управления. Тенденция критической оценки со стороны губернских администраций Урала работы подчиненных им полицейских органов начала сворачиваться после 1903 г.
в практике рассмотрения губернскими правлениями региона дел полицейских чиновников, обвиняемых в должностных преступлениях, проявилось наличие устойчивого неформального объединения чиновничества, целенаправленно защищающего своих членов от внешнего корректирующего воздействия. Причем применительно к началу позднеимперского периода можно говорить о наличии лишь отдельных элементов неформального объединения губернского чиновничества, тогда как непосредственно до и в период Первой русской революции (ориентировочно в 1904-1907 гг.) произошел переход к неформальному объединению как полноценной системе. Становление стойкого неформального объединения губернского чиновничества не являлось отличительным признаком только лишь Уральского региона, а являлось проблемой, характерной и для других районов империи.
эволюция корпоративных тенденций в среде губернского чиновничества позднеимперской России разворачивалась в направлении: формирование неформального объединения – нереализованная попытка создания легальных неполитических организаций – реализованная попытка создания профессионально-политического объединения, пресеченная правительством – углубление неформального объединения.
в позднеимперский период губернская администрация не была статична. По «наследству» из предыдущего этапа развития ей достался ряд сложных проблем, существенно ограничивающих эффективность ее деятельности, но это состояние можно характеризовать как начальную фазу внутреннего кризиса, его наименее глубокий уровень. Вступление в фазу глубокого, необратимого по своей сути кризиса, подрывавшего и делавшего неэффективным как работу губернской администрации, так и всей вертикали власти страны и способствовавшего развитию аналогичного процесса в смежных звеньях аппарата государственного управления, произошло только в 1904-1907 гг.
Научная новизна исследования. В диссертации крупная научная проблема кризиса власти позднеимперской России впервые рассматривается в контексте качества функционирования ее губернской администрации. Впервые предложено понимание кризиса власти с позиций структурно-функциональной парадигмы, определены содержание понятия «внутренний (системный) кризис аппарата государственного управления», условия проявления и критерии развития данного кризиса. Сформулированные в диссертации теоретические положения применены к практике функционирования уральской губернской администрации конца XIX – начала XX вв., что позволило через региональный материал выйти на существенно новые выводы по проблеме кризиса власти в общероссийском масштабе (характер кризиса, его динамика, вектор развития, время зарождения).
Диссертация является первым специальным исследованием функционирования губернских администраций Урала в позднеимперской России. В исследовании установлены и обобщены данные о формально-юридическом и неформально-личностном потенциале губернской администрации региона, практике ее работы, общих и особенных чертах в деятельности администрации Урала и других регионов страны, сути выработанных в названный период проектов губернской реформы.
В диссертации в научный оборот вводится значительный пласт источников и данных, в том числе статистического характера, которые позволяют существенно расширить и уточнить представления о конкретных параметрах функционирования губернских администраций Уральского региона.
Научно-практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов для дальнейшей разработки комплексной проблемы развития позднеимперской России и революционных потрясений начала XX века. Обоснованное в диссертации понимание кризиса власти и предложенные алгоритмы и методики анализа функционирования администраций могут быть применимы к другим историческим периодам, регионам и уровням власти, а полученные результаты стать основой компаративистских исследований. Проведенное исследование объективно актуализирует структурно-функциональную парадигму в отечественном государствоведении, что способствует развитию методологического плюрализма. Теоретические положения диссертации и зафиксированный практический опыт функционирования губернских администраций Урала позднеимперского периода, как позитивный, так и негативный, могут быть учтены в современном государственном строительстве.
Аналитическая часть и конкретно-исторический материал, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы при написании обобщающих работ по истории государственного управления страны, при подготовке лекционных курсов по истории России, спецкурсов и спецсеминаров по истории российской государственности, а также в краеведческой работе.
Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию на 40 Международных, Всероссийских, региональных и иных научных конференциях, проходивших в 1998 – 2007 гг. в Москве, Санкт-Петербурге, Белгороде, Волгограде, Екатеринбурге, Калининграде, Кургане, Оренбурге, Самаре, Ульяновске, Уфе, Челябинске. Основное содержание диссертации нашло отражение в 94 научных публикациях автора общим объемом более 170 п.л., в том числе 3-х монографиях, сборнике документов и 21 статье в 9 журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации основных результатов докторских диссертаций по направлению «история». На монографии вышла серия положительных рецензий.
По итогам соответствующих конкурсов исследования автора по тематике диссертации были удостоены Медали РАН (присуждена решением Президиума РАН от 24.01.2006 г.), призового места в конкурсе научно-исследовательских работ молодых ученых 2006 г., проведенном под эгидой журнала «Родина». Исследовательский проект по теме диссертации был поддержан грантом Президента Российской Федерации МК-200.2007.6.
Результаты исследования были обсуждены на заседании Центра истории России XIX века Института российской истории РАН и в Поволжском филиале ИРИ РАН.
Разработан и с 2005 г. читается спецкурс по теме «Система губернского управления в пореформенной России» для студентов исторического факультета Оренбургского педагогического университета; в русле исследования разработана тематика курсовых, спецсеминарских и дипломных работ.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, семи глав, заключения, списка использованных источников и литературы, 12 приложений.
Похожие диссертации на Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892 - 1914 гг.)
