Содержание к диссертации
Введение
Гл. 1 Государственные мероприятия по формированию структуры управления физической культурой и спортом (1991-2007 гг.)
1. Формирование федеральной структуры управления сферой 1991-2007 гг С. 21
2. Реорганизация государственной структуры управления отраслью физической культуры и спорта Кемеровской области в 1991—2007 гт С. 42
Вывод С. 66
Гл. 2 Законодательная база в сфере физической культуры и спорта (1991-2007 гг.)
1. Создание федеральной законодательной базы в сфере физической культуры и спорта (1991—2007 гг.) С. 69
2. Законодательная база в сфере физической культуры и спорта Кемеровской области (1991—2007 гг.) С. 94
Вывод С. 118
Гл. 3 Ресурсное обеспечение физической культуры и спорта в 1991-2007 гг .
1. Государственная политика по финансированию физической культуры и спорта в 1991-2007 гт С. 122
2. Кадровое обеспечение сферы физической культуры и спорта Кемеровской области 1991—2007 гт С. 142
3. Состояние материально-технической базы физической культуры и спорта Кемеровской области в 1991—2007 гг С. 156
Вывод с. 174
Заключение с. 177
Список источников и литературы с. 185
- Реорганизация государственной структуры управления отраслью физической культуры и спорта Кемеровской области в 1991—2007 гт
- Законодательная база в сфере физической культуры и спорта Кемеровской области (1991—2007 гг.)
- Кадровое обеспечение сферы физической культуры и спорта Кемеровской области 1991—2007 гт
- Состояние материально-технической базы физической культуры и спорта Кемеровской области в 1991—2007 гг
Введение к работе
І. Актуальность исследования. Развитие физической культуры и спорта является одним из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации. Уровень развития физической культуры и спорта в регионах - важный показатель здоровья нации и национального могущества России. Мероприятия по развитию сферы тесно связаны с такими важными направлениями государственной деятельности как здравоохранение и молодежная политика. В современных условиях спорт стал важным инструментом плодотворного международного сотрудничества. Спортивные достижения существенным образом укрепляют престиж государства. Спорт выполняет консолидирующую роль в укреплении межнационального единства в Российской Федерации. Под этим углом зрения ' проблема изучения государственной политики в области физической культуры и спорта обладает несомненной актуальностью и практической значимостью.
Степень разработанности проблемы. По широкому кругу проблем, связанных с темой нашего диссертационного исследования, опубликовано достаточно большое количество научных работ. Историографию государственной политики по развитию физической культуры и спорта в 1991-2007 гг. можно разделить на два тематических направления: Первое: составляют публикации, посвященные государственным мероприятиям по созданию организационной структуры управления и созданию законодательной базы. Второе направление представлено исследованиями по широкому кругу вопросов ресурсного обеспечения физической культуры и спорта.
Работ, специально посвященных структуре управления сравнительно немного. В 1997 г. С. Н. Братановским была защищена диссертация «Управление физической культурой и спортом в условиях реформ (организационно-правовые проблемы)»1. Результаты исследования позволили автору вести речь о необходимости создания организационно-правового механизма в сфере физической культуры и спорта, основанного на принципах
Братановский С. Н. Управление физической культурой.и спортом в условиях реформ: Организационно-правовые проблемы: автореф. дис. ... д-ра горнд. наук. - М., 1997.
смешанной экономики. Схожие по предмету исследования диссертационные работы принадлежат А. П. Душанину1 и В. В. Бобровскому2. Исследователи единодушны в том, что частые реорганизации федерального органа управления негативно сказались на проведении планомерной политики по развитию спорта.
Большая часть научных публикаций посвящена проблемам государственного регулирования в области развития физической культуры и спорта. Исследователи, профессионально занятые в этой сфере, рассматривали вопросы создания законодательства, соответствующего новым экономическим условиям. Авторов интересовали вопросы определения правовых отношений в спорте и решение проблемы сокращения социальной базы физической культуры3.
Формирование новой государственной политики по развитию физической культуры и спорта ориентировало исследователей на поиск эффективных методов регулирования сферы. Это обстоятельство определило авторский интерес к изучению зарубежного опыта в построении' общегосударственной и региональной политики4. Предоставление субъектам Российской Федерации большей свободы в проведении политики по развитию физической культуры и спорта положило начало такой актуальной теме исследований как разделение компетенций федеральных и региональных органов власти по вопросам
1 Душанин А. П. Государственное управление физической культурой и спортом в
Российской Федерации: Организационно-правовые вопросы: автореф. дис. ... канд. юрид.
наук.-М., 2000.
2 Бобровский В. В. Государственная политика Российской Федерации в . области
физической культуры и спорта: 1991-2000 гг.: автореф. дис. ... канд. ист. наук. -
Астрахань, 2005.
3. Горшков В. Е., Какузин В. А., Лопухин А. В. Управление физической культурой и спортом в современных условиях. - Малаховка, 1993; Гуськов С. И. Государство и спорт. - М, 1996; Чхутиашвили Л. В. К вопросу совершенствования спортивного законодательства//Спорт: экономика, право, управление. - 2012.-№. 3. 4 Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М, 1998; Нагих С. И. Спорт в Западной Европе: принципы государственного регулирования законодательства // Спорт: экономика, право, управление. -2004. -№. 3.
управления спортом высших достижений и массовой физической культурой . В статьях Р. А. Пилоян2 и М. И. Золотова3 была выражена позиция большинства специалистов. Исследователи пришли к выводу о том, что управление массовым спортом должно быть передано региональным и местным органам, а спорт высших достижений необходимо оставить в ведении государства.
Проблема разделения полномочий на федеральном и региональном уровнях сохранила свою актуальность и в 2000-е гг4. Так М. С. Расин исследовал вопросы оптимизации деятельности местных органов власти5. Формируется исследовательский интерес к перспективам развития регионального законодательства в рамках расширения полномочий региональных структур управления.
Государственная политика по развитию физической культуры и спорта в Кемеровской области оказалась в поле зрения исследователей только в начале 2000-х гг. Исследователей интересовали вопросы поддержки и развития физкультурного движения, нормативно-правового обеспечения, разработки региональных программ по развитию физической культуры6: Анализ материалов публикаций позволяет заключить, что большинство работ было посвящено
Уваров Н. В. Физическая культура и спорт в условиях экономической реформы // Теория и
практика физической культуры. - 1991. - №. 9; Михалев В. И. Управление спортом на
межрегиональном уровне.-Омск, 1998. .
2 Пилоян Р. А. Модель раздельного управления спортом для всех и спортом высших результатов //
Теория и практика физической культуры. - 1999. - №. 12.
3 Золотев М. И. К вопросу о раздельном управлении массовым спортом и спортом высших
достижений // Проблемы совершенствования физической культуры, спорта и олимпизма: материалы
всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов. - Омск, 2002.
4 Лисаченко О. В. Государственная политика в сфере физической культуры и спорта в субъектах
Российской Федерации: (1990-2005 гг.) // Теория и практика физической культуры. - 2007. - № 5.
' Расин М. С. Управление физической культуры и спорта в системе местного самоуправления // Теория и практика физической культуры. - 2000. - № 10; Его же. Роль местного самоуправления в развитии спорта и физической культуры населения по месту жительства // Теория и практика физической культуры. - 2004. -№ 3.
6 Зеленин А. А., Милованова Л. С. Об основных направлениях развития физической культуры и спорта в Кемеровской области // Проблемы развития физической культуры и спорта в новом тысячелетии: материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Кемерово, 2007; Фролова Г. А. Сохранение и укрепление здоровья подрастающего поколения через занятия физической культурой и спортом в рамках городской межведомственной программы «Дети России образованы и здоровы «ДРОЗД» // Спорт и личность: материалы региональной научно-практической конференции, посвященной 60-летию кандидата педагогических наук В. Л. Мустаева. - Ленинск-Кузнецкий, 2008.
вопросам ресурсного обеспечения физической культуры и спорта России и Кемеровской области (финансирование, материально-техническая база, кадровый потенциал). Интерес исследователей к этому кругу проблем был предопределен резким уменьшением в 1990-е гг. всех показателей ресурсного обеспечения отрасли. Наиболее актуальной темой исследований стало финансирование.
Общим положением исследований Л. В. Аристовой'и В: А. Бескровной, стала констатация недостаточного финансирования со стороны государства и стремление возложить ответственность по обеспечению физической культуры и спорта на региональные и местные органы власти1.
Обращаясь к вопросам ресурсного обеспечения сферы, исследователи зачастую посвящали работы анализу материально-технической базы. Специфика таких исследований заключается в том, что при анализе обеспеченности Российской Федерации и отдельных регионов спортивными сооружениями согласно социальным нормам использовались статистические данные". Исследователи, рассматривавшие проблемы развития материально-технической базы физической культуры и спорта, сходятся во мнении о том, что в 1990-е гг. отмечается значительное уменьшение материально-технической базы физкультурной отрасли и основных показателей ее развития. Причиной тому стало перепрофилирование спортсооружений, значительное сокращение строительства новых спортивных объектов.
Несомненный интерес по вопросам ресурсного обеспечения отрасли представляют результаты диссертационных исследований Б. В. Кимейши3 и
1 Аристова Л. В. Методы государственного воздействия на эффективность и перспективы развития физической культуры и спорта: разработка системы научно-обоснованных нормативов финансирования // Сборник научных трудов ВНИИФК 2000 г. - М., 2001; Бескровная В. А., Медведев А. Н. Государственная политика в сфере физической культуры и спорта: приоритеты финансирования // Теория и практика физической культуры. - 2010. - № 6.
1 Зеленин А. А., Чепкасов А. А. Состояние и перспективы развития массовой физической культуры и спорта в Кемеровской области // Проблемы развития физической культуры и спорта в иоаом тысячелетии: материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Кемерово, 2006. 3 Кимейша Б. В. Физкультурно-спортивное движение в Западной Сибири: история, опыт, проблемы (1981-2000): автореф. дис.... д-ра ист. наук. - Омск, 2004.
А. С. Трофимовой . В рамках проблемы физкультурно-^спортивного движения в Западной Сибири и Кемеровской области авторы комплексно рассмотрели материально-техническое и кадровое обеспечение сферы.
Таким образом, исследователями были достигнуты существенные результаты в анализе отдельных аспектов государственной политики по развитию физической культуры и спорта в 1990-е - 2000-е гг. Тем не менее, существует настоятельная необходимость комплексного исследования государственной политики по развитию физической культуры и спорта, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Объектом исследования является физическая культура и спорт в Российской Федерации.
Предметом исследования выступает государственная Политика по
развитию физической культуры и спорта в Кемеровской области с 1991 по
2007 гг. ,..,.
Цель исследования - выявление особенностей государственной политики по развитию физической культуры и спорта в Кемеровской области в 1991-2007 гг.
Цель исследования определила следующие задачи:
-
выявить особенности формирования государственной структуры управления физической культурйй и спортом;
-
проанализировать динамику создания законодательной базы;
-
исследовать региональные особенности государственной политики по финансированию физической культуры и спорта;
-
проследить изменения в кадровом обеспечении физической культуры и спорта;
-
проанализировать характер развития материально-технической базы.
Территориальные рамки диссертационного исследования совпадают с административными границами Кемеровской области как самостоятельного
Трофимова А. С. Развитие физкультурно-спортивного движения в Кузбассе (середина 60-80-х гг. XX века): автореф. дис.... канд. ист. наук. - Кемерово, 2007.
субъекта Российской Федерации. Для объективной оценки особенностей и результатов развития физической культуры и спорта в Кемеровской области привлекались сравнительные данные по регионам Западной Сибири. Кроме того, всестороннее изучение проблематики диссертационного исследования потребовало привлечения дополнительных данных по другим субъектам Российской Федерации в составе Сибирского федерального округа.
Хронологические рамки исследования определены процессом формирования политической системы и государственной политики Российской Федерации. Нижняя граница диссертационного исследования совпадает с образованием нового государства - Российской Федерации. Радикальные политические и экономические преобразования в жизненном укладе российского общества существенно изменили всю сферу развития физической культуры и спорта. В первую очередь это относится к структуре управления, законодательной базе и материальному обеспечению; В новых социально-экономических условиях сформировались особенности государственной политики по развитию физической культуры и спорта в регионах. Верхнюю временную границу диссертационного исследования -т 2007 год - определяет федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», который стал основой для соответствующих законов в субъектах Российской Федерации. Данный закон призван регулировать организационные, правовые, экономические отношения на долгосрочный период развития. Вместе с тем он закрепил результаты этапа государственной политики, который является предметом диссертационного исследования.
Методологическая база. Общий методологический подход, который определил структуру и содержание настоящего диссертационного исследования, связан с реализацией принципа историзма. Базовым методом для анализа всего комплекса научных проблем стал метод сравнительно-исторического анализа, который позволил объективно оценить характер и содержание государственной политики в сфере развития физической культуры и спорта. Для изучения круга
вопросов, связанных с формированием органов управления был. использован метод структурно-функционального анализа. Реализация этого метода позволила объективно соотносить реформирование федеральных и региональных структур управления, а также последовательно анализировать их нормативно закрепленные функции и полномочия. Кроме того, для обработки фактического материала использовались методики статистического анализа данных.
Источниковая база. С учетом целей и задач диссертационного исследования было привлечено пять основных групп источников, которые позволили осуществить комплексный анализ государственной политики в области развития физической культуры и спорта в Кемеровской области.
В первую группу вошли документы законодательных органов федерального и регионального уровня - законы, постановления Правительства Российской Федерации и законодательные акты Законодательного собрания Кемеровской области (с 1999 г. - Совета народных депутатов). Для получения полной информации о законодательных инициативах по вопросам физической культуры и спорта были использованы материалы архивных фондов законодательных органов власти в Кемеровской (Р-1253 Оп. 1, 2) ' и Новосибирской (Р-1020 Оп 1; Р-700 Оп 1) областях.
Вторая группа источников представлена документацией исполнительного органа власти Кемеровской области. Это неопубликованные архивные материалы Государственного архива Кемеровской области - фонды Р-411. (Оп. 1 доп.) и Р-1366. (Оп. 1). В данных фондах сосредоточены материалы спорткомитета администрации Кемеровской области за период с 1991-1996 гг., департамента физической культуры, спорта и туризма (1996-2002 гг.) и департамента молодежной политики и спорта (2002-2007 гг.). В данную группу вошли приказы областного спорткомитета (департамента), ' постановления коллегии департамента, распоряжения губернатора области.
Кроме того, для выявления общих и частных тенденций в развитии физической культуры и спорта Кемеровской области были привлечены
материалы архивов Томской (ГАТО) и Новосибирской (ГАНО) областей. Это материалы комитета по физической культуре и спорту при Новосибирском облисполкоме (Р-1810) и комитета по физической культуре и спорту при Администрации Томской области (Р-1707). В связи с этим отметим, что архивные документы по данным регионам представлены лишь до 2002 года. Тем не менее, имеющийся материал позволяет проследить основные тенденции в развитии физической культуры и спорта.
Третью группу источников составили отчеты областных и местных организаций, справки, аналитические записки, статистические данные. В этих документах представлены сведения о количестве занимающихся физической культурой и спортом в регионе, спортивных достижениях, финансовом, материально-техническом и кадровом обеспечении (статистические формы 1-фк, 5-фк). Документация представлена в фондах исполнительных органов власти в сфере физической культуры и спорта, а также в фондах Р-304 (отдел социальной статистики Кемеровской области) и Р-11 (Новосибирское областное управление статистики). Отчеты формы 1-фк и 5-фк характеризует единая форма подведения итогов работы исполнительных органов власти в регионах, что позволило провести сравнение по основным показателям развития.
Четвертая группа источников представлена материалами периодической печати. В ходе исследований были использованы публикации в центральных и местных изданиях. В таких центральных изданиях «Советский спорт», «Спорт для всех» печатались постановления государственных органов власти по важнейшим вопросам развития отрасли. Кроме того, на страницах центральной печати регулярно появлялись статьи об актуальных проблемах развития физической культуры и спорта. В местных газетах «Кузбасс», «Кемерово», «Новости Кузбасса» освещались различные аспекты развития спорта высших достижений в регионе.
Пятую группу источников составили интернет-ресурсы. Материалы официального сайта департамента молодежной политики и спорта (URL: ) и администрации Кемеровской области (URL: ) позволили наиболее полно представить организационную структуру управления физической культурой и спортом. Привлечение данных по структуре исполнительной власти рассматриваемой сферы с сайтов администраций других субъектов Западной Сибири и некоторых регионов Сибирского федерального округа позволило объективно оценить особенности структуры управления в Кемеровской области.
Для выявления динамики государственного финансирования отрасли
были использованы данные законов о федеральном бюджете, которые
комплексно размещены на сайте «Бюджетная система Российской Федерации»
(URL: ). Материалы имеющихся официальных сайтов
учебных заведений региона, которые проводят подготовку специалистов для
сферы физической культуры и спорта (Кемеровский государственный
университет URL: ; Кузбасская государственная академия URL:
; Прокопьевский техникум физической культуры URL:
), дали возможность оценить особенности кадрового обеспечения
Кемеровской области по отдельным категориям работников. Данные
информационного портала «Спортивные сооружения мира»
(URL: ) позволили ознакомиться с качественными характеристиками крупнейших спортивных сооружений Кемеровской области, созданных в 2000-е годы.
Привлечение всех вышеперечисленных групп источников позволило всесторонне проанализировать весь круг проблем, определенный темой диссертационного исследования.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. С 1991 по 2007 гг. создавалась система управления физической
культурой и спортом Российской Федерации. Принятый в 2007 г. федеральный
закон «О физической культуре и спорте» закрепил сложившуюся систему
управления, поэтому данный хронологический период следует рассматривать
как этап становления государственной политики.
2. Содержание этапа становления государственной политики
характеризуется первоначальным сокращением руководящей роли федерального
органа управления физической культурой спортом и расширением полномочий
соответствующих региональных структур. Затем на фоне общего укрепления
властной вертикали и усиления идеологического содержания государственных
мероприятий федеральному органу управления была возвращена руководящая
роль в проведении государственной политики.
3. В Кемеровской области изменениям основного курса в осуществлении
государственной политики соответствовала последовательная реорганизация
структур управления. В 1996 г. был создан департамент физической культуры,
спорта и туризма, который в 2002 г. был преобразован в департамент
молодежной политики и спорта.
3. На этапе становления государственной политики была создана
законодательная база, которая обеспечила проведение государственных
мероприятий по развитию физической культуры и спорта в новых социально-
экономических условиях. Результатом законотворческой деятельности стало
создание правового поля для развития профессионального спорта.
-
Благодаря разработке региональных программ в Кемеровской области были созданы условия для дальнейшего развития физической культуры, что соответствовало общей направленности государственной политики.
-
В Кемеровской области приоритетным направлением государственной политики в сфере физической культуры и спорта стало развитие спорта высших достижений (первую очередь - горнолыжного спорта). Материально-
техническая база горнолыжного спорта способствовала созданию туристических комплексов в регионе. Развивались и другие зимние виды спорта - хоккей с мячом, сноуборд.
6. Анализ государственной политики по развитию физической культуры и спорта в Кемеровской области позволяет заключить, что деятельность регионального органа управления, сохранявшего устойчивую организационную структуру, носила эффективный характер.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
1. Выделен этап государственной политики в области физической
культуры и спорта, который характеризует развитие государственной политики
на федеральном и региональном уровнях. Данный этап'приходится на 1991-2007
гг. и содержательно связан с формированием основных направлений
государственной политики и соответствующих ей структур управления.
2. Впервые проанализирована динамика формирования органов
управления в сфере физической культуры и спорта и выявлена специфика
деятельности управленческих структур на региональном уровне.
3. Осуществлен анализ законодательной практики, направленной на
развитие физической культуры и спорта в Кемеровской области.
Практическая значимость работы. Материалы диссертации могут быть использованы при написании учебных пособий По физической культуре и спорту. Результаты исследования могут быть рекомендованы для лекционных курсов по предметам «История Кузбасса» и «История' физической культуры и спорта» в высших и средних специальных учебных заведениях.
Апробация полученных результатов. По теме диссертации автором опубликовано 9 научных статей общим объемом 2,5 п.л. (лично автором - 1,85 п.л.). Из них две статьи были опубликованы в изданиях, которые входят в перечень рекомендуемых научных журналов. Основные положения диссертации были изложены автором на межрегиональной (Томск, 2012 г.), всероссийских (Кемерово, 2011, 2012 гг.; Краснодар - Сочи, 2010 г.; Омск, 2011 г.) и
международных (Саратов, 2011 г.; Санкт-Петербург, 2011 г.) научных конференциях.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы. В приложении отражены статистические данные, характеризующие развитие физической культуры и спорта в Кемеровской области в период 1991—2007 гг.
Реорганизация государственной структуры управления отраслью физической культуры и спорта Кемеровской области в 1991—2007 гт
Для осуществления государственной политики по развитию физической культуры и спорта большое значение имеет структура управления сферой. «Успешность развития физической культуры и спорта в России во многом определяется тем, насколько эффективно работают все элементы системы управления»1. Важно, какие цели и задачи решают федеральные органы власти, составляющие управленческую структуру физической культуры и спорта. Для дальнейшего построения эффективной структуры управления сферой необходимо учитывать позитивный и негативный опыт предыдущего исторического периода.
В Советском Союзе государственное межотраслевое управление физической культурой и спортом осуществлялось соответствующим Государственным комитетом СССР. Будучи союзно-республиканским органом государственного управления, он нес ответственность за организацию и совершенствование физического воспитания населения, подготовку спортсменов и обеспечивал проведение единой государственной политики в порученной ему сфере. Госкомспорт СССР осуществлял руководство через госкомспорты союзных республик и управлял объединениями, предприятиями, организациями, учебными заведениями и другими учреждениями союзного подчинения . Схема 1 дает представление о системе управления отраслью в СССР: Госкомспорт СССР был напрямую подконтролен и отчитывался перед Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и его Президиумом.
Каждый нижестоящий орган управления физической культурой подчинялся соответствующему вышестоящему органу. Госкомспорт СССР находился в подчинении Совета Министров СССР, а его нижестоящие органы находились в двойном подчинении, а именно: госкомспорты союзных и автономных республик, спорткомитеты на местах по вертикали подчинялись вышестоящему одноименному органу государственного управления, а по горизонтали - органам управления общей компетенции (правительствам, исполкомам), Советам народных депутатов. Функции управления реализовывались Госкомспортом СССР на основе сочетания принципа коллегиальности с принципом единоначалия. С одной стороны, Комитет являлся коллегиальным органом, и при нем должна была быть образована коллегия, а с другой - во главе Комитета стоял единоличный руководитель -председатель1. Занимая высшую ступень в структуре управления, Государственный комитет по физической культуре и спорту определял деятельность всей организационной структуры - от соответствующих комитетов и управлений до учебных заведений, спортивных школ, коллективов физической культуры, обычных физкультурных секций .
Как отмечает исследователь В. В. Бобровский, в деятельности Госкомспорта СССР можно выделить три группы общих функций управления: 1. ориентирование системы (прогнозирование, планирование, нормативное и методическое регулирование); 2. обеспечение системы (структурно организационное, кадровое, снабженческо-бытовое, финансовое, информационное); 3. непосредственное оперативное управление (учет, контроль, регулирование, оценка деятельности)3. В деятельности Госкомспорта СССР сочетались межотраслевые (функциональные) и отраслевые признаки. Выражалось это в том, что он объединял, координировал, направлял, регулировал и контролировал от имени правительства деятельность отраслевых министерств, ведомств и общественных спортивных организаций в деле развития физкультуры и спорта.
Здесь его полномочия носили надведомственный, функциональный характер. В то же время Госкомспорт СССР осуществлял оперативное управление в отношении предприятий и учреждений, ему непосредственно подчиненных (учебных и научно-исследовательских учреждений, экспериментальных и производственных спортивных фабрик, заводов и других предприятий вспомогательного назначения)1. Вместе с тем отраслевое управление для него не было главным, его отраслевая деятельность не являлась основной в общем объеме. Основное назначение Госкомспорта СССР - межотраслевое координационно-регулирующее, управляющее воздействие в отношении неподчиненных ему систем и объектов управления по вопросам развития физического воспитания населения.
На правах совещательного консультативного органа при Госкомспорте СССР действовал научный совет, который состоял из видных ученых, высококвалифицированных специалистов, представителей научных учреждений, научно-технических обществ и других организаций. Научный совет рассматривал основные проблемы развития физкультуры и спорта, как в СССР, так и за рубежом2.
Необходимо отметить, что деятельность Госкомспорта СССР осуществлялась в тесном контакте с профсоюзами, комсомолом, ДОСААФом СССР, другими общественными организациями, министерствами и ведомствами.
Таким образом, к моменту распада Советского Союза и, соответственно, развалу единого спортивного пространства организация государственного управления физкультурой и спортом имела весьма сложную структуру, которая была достаточно упорядочена и представляла собой организационное единство.
Законодательная база в сфере физической культуры и спорта Кемеровской области (1991—2007 гг.)
Главным условием развития массовой физической культуры, спорта высших достижений, физического воспитания населения в Законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» 1999 года утверждалось укрепление материально-технической базы. Следует отметить, что проблема нехватки материально-технической базы стала особенно актуальной в 1990-е годы, когда из-за недостаточного финансирования спортивные сооружения, оставшиеся еще со времен Советского Союза, находились в аварийном состоянии, использовались не по назначению или были полностью разрушены. На наш взгляд, с точки зрения развития массовой физической культуры и спорта, важным фактором стала нормативно установленная обязанность предприятий, учебных заведений содержать спортивные сооружения, работников спортивных баз, прописанная в статье 16. В продолжение политики по укреплению материально-технической базы была разработана методика определения нормативной потребности Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры2. Главными показателями обеспеченности населения спортсооружениями стали спортзалы, плавательные бассейны и плоскостные сооружения.
Тем не менее, закон «О физической культуре и спорте» не сформировал постатейно направлений, необходимых для государственной политики в сфере. Не была установлена доля расходов, направляемых на отрасль, от расходной части бюджета, как было записано в «Основах законодательства». Не разграничены полномочия между федеральными органами управления и субъектами Российской Федерации. Не определены правовые отношения в спорте высших достижений; управление материально-техническими ресурсами (спортсооружения, предприятия, работающие для отрасли)1. Кроме того, не было прописано льготное налогообложение органами государственной власти с целью активизации инвесторов и спонсоров. Негативным моментом, на наш взгляд, стала замена перечня лиц, попадающих под социальные льготы на формулировку в законе 1999 года о возможности на федеральном и местном уровнях предоставлять льготы населению.
Таким образом можно констатировать, что действующая в период с 1991 по 1999 годы законодательная база физической культуры и спорта не получила необходимого правового нормативного наполнения, что и породило крайнюю неустойчивость системы управления физической культурой и спортом, и как итог - ее частые, в весьма коротких временных рамках, изменения (структурные, кадровые). Большинство нормативных документов носило констатирующий, декларативный характер, отсутствовали конструктивные законодательные и нормативно-правовые акты. Правовая база, на основе которой реализовывалась государственная политика, была не адекватна предпринимаемым в стране социально-экономическим реформам, не гарантировала конституционное право каждого гражданина России на занятия физической культурой и спортом. Основной причиной этого являлось отсутствие надежных механизмов реализации принятых законов2.
Правительство России с 1992 по 1999 год на своих заседаниях ни разу не рассматривало вопросов, связанных с физическим воспитанием, развитием массового спорта. За эти годы не было принято ни одного содержательного, конкретного постановления о развитии физической культуры в одном из субъектов Российской Федерации или о развитии одного из видов спорта. Кроме того, за 1990-е годы не была принята ни одна федеральная программа глобального характера, направленная на развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации, несмотря на то, что в спортивном обществе говорили о необходимости поддержать угасающий массовый спорт1.
Исследователи, рассматривая вопросы физической культуры и спорта на рубеже 1990-х - 2000-х годов, отмечали, что действующую законодательную базу необходимо совершенствовать сообразно новым социально-экономическим и политическим условиям .
По мнению ряда авторов3, переломным в государственной политике по развитию физической культуры и спорта стал 1999 год, когда прошло заседание Правительства Российской Федерации (16 декабря 1999 года), посвященное развитию детско-юношеского спорта в стране. Открывая заседание Правительства Российской Федерации, В. В. Путин отметил: «Минимум десять лет эта тема никак не обсуждалась на заседании Правительства. Созданной в советское время системе детско-юношеского спорта в предыдущие годы многочисленных реформ был нанесен серьезный удар. Нам сегодня надо подумать не только о восстановлении утерянных позиций, но и о том, как поднять на более высокий уровень развития отечественный детский спорт. Во многом этому способствовала бы разработка новых подходов к решению проблем развития в этой области»4.
Кадровое обеспечение сферы физической культуры и спорта Кемеровской области 1991—2007 гт
Кемеровской области еще в 1960-е годы, продолжали выпускать специалистов для сферы. Таблица 11 дает представление об учебных заведениях региона, которые готовили кадры. Специалистов со средним специальным образованием выпускали: техникум физической культуры в Прокопьевске, педагогическое училище в городах Кемерово, Киселевск, Мариинск, индустриально-педагогический колледж и училища олимпийского резерва в Новокузнецке и Ленинск-Кузнецком. Средние специальные учебные заведения, в том числе техникум физической культуры в Прокопьевске, готовили учителей физической культуры для работы в общеобразовательных школах, инструкторов на предприятиях, тренеров для детских спортивных школ1. Специалистов с высшим образованием выпускали факультеты физической культуры в Кемеровском государственном университете, Новокузнецком педагогическом институте и учебно-консультационном пункте Омского государственного института физической культуры и спорта в г. Кемерово3. Выпускники спортивных факультетов на тот период были ориентированы преимущественно на профессиональную деятельность в области спорта, хотя в дипломах была запись «учитель физической культуры».
Открытие новых факультетов по специальности «физическая культура и спорт», как в высших учебных заведениях, так и средних специальных, способствовало дальнейшему увеличению штатных работников в отрасли в 2000-е годы. Так, в 1995 году на базе Кемеровского государственного университета начал свою работу факультет физической культуры и спорта4. На созданном факультете спортивно-оздоровительную и учебно-спортивную работу осуществляли 59 человек. Из них 41 преподаватель и 18 человек вспомогательного персонала. Спортивно-массовую работу осуществлял спортивный клуб1.
Подчеркнем, что образовательная деятельность факультетов была ориентирована на подготовку специалистов социально-гуманитарной сферы, так как для этого имелись все необходимые условия: достаточный предшествующий опыт деятельности в рамках педагогического вуза, сложившийся кадровый потенциал, созданная учебно-спортивная база. Кроме того, в 1997 году в средних специальных учебных заведениях открываются заочные отделения, набор которых был остановлен в начале 1990-х годов .
На базе филиала Сибирского государственного университета по физической культуре и спорту организовывались повышения квалификации работников отрасли. Отмечается ежегодное увеличение количества специалистов, прошедших переподготовку. Так, за 2001 год повысили квалификацию и получили удостоверение государственного образца 40 специалистов. В 2007 году эта цифра увеличилась до 107 человек, 20 прошли программу переподготовки3.
Таким образом, в Кемеровской области к 2007 году кадры для сферы физической культуры и спорта готовили 12 специальных учебных заведений (Таблица И). По словам руководителей отрасли, достаточное количество учебных заведений позволяло работникам отрасли повышать квалификацию, не выезжая из региона4.
Тем не менее, экономические проблемы в отрасли оказывали влияние на систему образования. Отсутствие должного госбюджетного финансирования привело к значительному оттоку из вузов молодых и наиболее активных работников и старению профессорско-преподавательского состава. К примеру, на кафедре физического воспитания Кемеровского государственного университета средний возраст составлял более 50-ти лет1. Исследователь И. Н. Пустынский так охарактеризовал кадровые проблемы в отрасли: «выпускники не желают работать в вузах, в том числе и работать над диссертациями, так как здесь в несколько раз меньше зарплата, чем во многих других сферах, а надбавка за степень пока смехотворна. Некоторые из них поступают в аспирантуру, как позже выясняется, лишь затем, чтобы не служить в рядах вооруженных сил, а многие из успешно ее завершивших уходят из вузов. Преподавателям приходится работать в различных фирмах, в том числе и не по прямой специальности, в нескольких местах заниматься педагогической деятельностью. От всего этого значительно страдает качество преподавания. Кроме того, практически отсутствует централизованное обеспечение образовательных учреждений учебной литературой, типовым учебно-лабораторным оборудованием, наглядными пособиями, техническими и информационными средствами обучения и специализированной мебелью» .
Развитие рыночных отношений, назревшая потребность государства расширять круг вовлеченных в систематические занятия физической культурой и спортом и желание региональных властей развивать экономически выгодные для себя направления предъявили новые требования к специалистам сферы3. Как уже упоминалось, факультеты физической культуры данных вузов выпускали специалистов с присвоением квалификации «учитель физической культуры» или «специалист в области физической культуры и спорта».
Состояние материально-технической базы физической культуры и спорта Кемеровской области в 1991—2007 гг
Расширение полномочий регионов стимулировало законодательную деятельность на местах. В первой половине 1990-х годов главным вопросом законодательных инициатив в Кемеровской области и в других регионах Западной Сибири, было финансирование и сохранение системы управления отраслью на местах. С середины 1990-х годов в области, помимо постановлений, законов и распоряжений, в практику входит такая форма законодательного регулирования сферы как региональная программа.
В Кемеровской области были приняты: ежегодная программа «Качество жизни» (подпрограмма «Развитие физической культуры, спорта и туризма» с 1995 года), «Дети Кузбасса» (1997 год) и «Демографическое развитие Кузбасса» (2002 год). С помощью региональных программ в Кемеровской области комплексно решались задачи: оснащение, реконструкция и строительство материально-технической базы; поддержка спорта высших достижений; физкультурно-оздоровительная и спортивная работа с населением; кадровая политика; пропаганда физической культуры и спорта.
Наряду с этим, созданный в 1996 году департамент физической культуры, спорта и туризма инициировал разработку и внедрение областных программ, направленных на развитие как физической культуры и спорта, так и туризма. Результатом стал ряд программ таких как «Развитие туристско-спортивного горнолыжного комплекса на горе Зеленая, г. Таштагол на 1996-2000 годы.», «Комплексное развитие города Таштагола - Таштагольского района до 2005 года», «Развитие туристско-спортивного комплекса «Шерегеш» на 2003-2006 годы». По программам предполагалось развитие горнолыжного спорта, всех видов туризма, поддержка предпринимательства в физкультурной и туристской деятельности, привлечение инвестиций в район. Это обеспечило Кемеровскую область дополнительными рабочими местами и способствовало развитию коренных малочисленных народов, проживающих на данной территории.
С начала 2000-х годов отмечается значительное усиление нормативно-правового регулирования не только на федеральном, но и на региональном уровне. В 2006 году был принят первый закон «О физической культуре и спорте» в Кемеровской области. Результатом законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях стало создание правового поля для развития профессионального спорта.
Специально отметим, что на этапе становления существующая законодательная база Кемеровской области, основывающаяся на федеральном законодательстве, позволяла проводить достаточно эффективную политику по развитию физической культуры и спорта в новых экономических отношениях. Однако, в силу специфики региона, направление законотворчества имело свои особенности. Они были определены совместными проектами департамента молодежной политики и спорта с отделом туризма по развитию сферы.
Как показало исследование, долгий период становления современной системы физической культуры и спорта был продиктован недостаточным ресурсным обеспечением отрасли. В рассматриваемый период (1991-2007 годы) государственным мероприятиям в политике по развитию сферы мешала проблема низкого финансирования. Направление средств на сферу из бюджетов всех уровней власти было минимальным. Более того, в экономически трудные 1990-е годы, реальные суммы, затраченные на физическую культуру и спорт, были ниже запланированных. Проблема сокращения финансирования ставила отрасль на грань выживания и определяла насущную потребность во внебюджетных вливаниях. Однако спонсорство и инвестиции в сферу на тот момент представляли собой разовые акции - на федеральном уровне и в законодательстве Кемеровской области не было создано стимулирующих механизмов для их привлечения. В региональной политике в условиях сокращенного финансирования приоритет расставлялся в пользу спорта высших достижений (в первую очередь горнолыжного спорта, хоккея с мячом, сноуборда). Увеличение финансирования (на федеральном уровне с 1998 года, а в Кемеровской области - с 2002-го) позволило оказывать большую поддержку не только спорту высших достижений, но и создать условия для расширения массовой физической культуры. Тем не менее, в 2000-е годы процент направляемых средств на развитие отрасли, как на федеральном, так и на региональном уровне, был по-прежнему низким. Особенно низкое финансирование наблюдалось в сельской местности.
Обеспечение сферы физической культуры и спорта в Кемеровской области кадрами и материально-технической базой напрямую зависело от экономического и демографического факторов и являло собой общую картину в Западно-Сибирском регионе. Сокращение финансирования отрасли повлекло за собой негативные тенденции в кадровом обеспечении и несоответствии материально-технической базы социальным нормативам. Низкая заработная плата в сфере привела к значительному оттоку молодых специалистов в другие отрасли: торговлю, охранную деятельность и другие. Однако в качественном отношении наблюдалась положительная динамика кадрового состава. Этому способствовали законодательные установки на федеральном уровне. Повышение квалификации работников отрасли в полной мере обеспечивалось учебными заведениями Кемеровской области. В формирующихся рыночных отношениях остро стоял вопрос обучения новым специальностям: адаптивная физическая культура, туризм, спортивный менеджмент и другим. Однако к 2007 году в Кемеровской области по-прежнему оставалась проблема нехватки таких работников. Причиной тому стала недостаточная мобильность учебных заведений, которые традиционно готовили кадры по специальности «физическая культура и спорт». На протяжении всего рассматриваемого периода существовала острая нехватка специалистов в сельской местности.
