Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Возникновение генерал-губернаторского проекта Генерал-губернаторства по реформе 1775 г 33
Эволюция института генерал-губернаторства в конце XVIII в 45
Генерал-губернаторства в системе управления начала XIX в 59
Появление и разработка генерал-губернаторского проекта 78
Глава II. Начало реализации проекта Назначение генерал-губернатора А. Д. Балашева 107
Мнение М. М. Сперанского о генерал-губернаторском проекте 121
Деятельность генерал-губернатора А. Д. Балашева 144
Глава III. Распространение проекта на губернское управление «Опыты приспособления» А. Д. Балашева 186
Генерал-губернаторства начала 1820-х годов 225
Рассмотрение проекта в Комитете 6 декабря 1826 г 236
Заключение 249
Список источников и литературы 258
Приложения 262
- Эволюция института генерал-губернаторства в конце XVIII в
- Мнение М. М. Сперанского о генерал-губернаторском проекте
- Генерал-губернаторства начала 1820-х годов
Введение к работе
Генерал-губернаторства — один из наименее изученных административных институтов дореволюционной России. За XVIII - начало XX в. он прошел несколько этапов развития, в каждый из которых его по-разному пытались использовать в выстраиваемой модели управления1. В царствование Александра I была предпринята попытка разделить всю империю на генерал-губернаторские, или наместнические, округа.
Между тем, у самого этого института к началу XIX в. была уже своя довольно сложная история. Если Петр I ввел термин «генерал-губернатор» как почетное звание некоторых губернаторов, то при Екатерине II это уже официальная должность высшего чи-новника местной администрации . В «Учреждениях для управления губерний» 1775 г. наместник, или генерал-губернатор, был назван «хозяином губернии». Но при Павле I генерал-губернаторы исчезли, появились военные губернаторы, а Александр І в первые годы своего правления использовал и тех, и других. Общих правил, которые регламентировали бы их функционирование, не было.
В этих условиях в середине 1810-х гг. начинает активно разрабатываться идея повсеместного учреждения генерал-губернаторов — генерал-губернаторский проект. Известно несколько его вариантов, относящихся к 1816-1821 гг., но ни один из них так и не был утвержден императором. Тем не менее, с 1819 г. начинается постепенная реализация проекта. Ключевую роль в этом процессе играл рязанский, тульский, орловский, воронежский и тамбовский генерал-губернатор А. Д. Балашев. Его округ был экспериментальной площадкой по внедрению идей императора о приспособлении местного управления к «общему ходу дел», т. е. к министерской системе. Идея разделения России на наместничества была важной составной частью и проекта Государственной уставной грамоты.
Оглядывая всю внутреннюю политику Александра І в целом, следует признать, что наиболее значительные мероприятия этого царствования относятся именно к сфере административных реформ3. Причем, среди проблем, поставленных, но не решенных правительством Александра I, одно из важных мест занимала реформа местного управления. Очевидно, в этом контексте следует рассматривать и генерал-губернаторский проект. Однако до сих пор в литературе это явление практически не изучено.
1 Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. Т. 1. СПб., 2001; или: То же. Т.
1-2.'СПб.,2003.
2 Словарь русского языка XVIII века. Вып. 5: (Выпить - Грызть). Л., 1989. С. 101; Государственность Рос
сии. Кн. 5. Должности, чины, звания, титулы и церковные саны России: конец XV в. - февраль 1917 г. Ч. 1:
А-Л. М., 2005. С. 130-131.
3 Парусов А. И. Административные реформы в России I четверти XIX века в связи с экономической и соци
ально-политической обстановкой. Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук.
[Л., 1967]; Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981; или: То
же // Ерошкин Н. П. Российское самодержавие. М., 2006. С. 43-268.
Объектом исследования стали генерал-губернаторства в период правления Александра I. Специфика этого института, выпавшего из общей системы губернской администрации и ставшего органом особого (чаще всего окраинного) управления, делает практически невозможным его исследование на основе только общих законодательных актов. Необходимо учитывать все конкретные случаи назначения генерал-губернаторов, поскольку сами по себе генерал-губернаторства, как правило, не имели ни иного консолидирующего ядра в виде какого-либо учреждения, ни строго установленных границ.
Предметом изучения в данной работе является развитие российской государственности, конкретно, одно из его проявлений — административные преобразования первой четверти XIX в.. При этом рассматриваются не только реальные законодательные меры правительства, но и те, которые лишь проектировались, поскольку вместе они выражали определенный политический курс, со своими целями, которым были подчинены все замыслы и начинания1.
Цель работы — исследовать генерал-губернаторский проект как совокупность всех предположений, проектов и мер правительства, направленных на повсеместное учреждение института генерал-губернаторства (наместничества). Учитывая очень слабую освещенность этого явления в историографии, задачи исследования были сформулированы следующим образом: 1) собрать, по возможности, наибольшее количество сведений об изучаемом явлении и проверить их достоверность; 2) систематизировать и структурировать полученную информацию; 3) изложить события и факты в хронологической последовательности и условной связи между собой и 4) на этом основании составить представление о генерал-губернаторском проекте как отдельном явлении в истории российской государственности.
В то же время многие существенные проблемы, прежде всего, соотношение проекта с Государственной уставной грамотой 1820 г. и с сибирскими реформами М. М. Сперанского 1822 г., остались за рамками исследования. Взаимосвязь этих проектов несомненна, и выявление ее расширит наши представления о характере развития российской государственности в указанный период, об истинном содержании реформаторских планов Александра I. Но работа над этими проектами велась почти независимо друг от друга2, поэтому прежде чем выстраивать общую картину необходимо тщательно изучить ее от-
1 Предтеченский Л. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX в. М.; Л.,
1957. С. 23-24.
2 «Я не знаю, но догадываюсь, — писал В. П. Кочубей М. М. Сперанскому в апреле 1820 г., — что инструк
ция окружным начальникам не так то скоро выйдет. Я говорю, что догадываюсь, ибо все делается здесь с
большою тайною; все друг к другу не доверяют и дела управления не имеют никакой связи и производятся
большою частию с немалою медленностию. Все думают, что Новосильцов исключительно занимался со
ставлением положений, до округов относящихся» (Кочубей В. П. Письмо М. М. Сперанскому 3 апреля 1820
г. // В память графа М. М. Сперанского. СПб., 1872. С. 293).
5 дельные элементы и, в первую очередь, наименее известный — генерал-губернаторский проект. Этой цели и подчинена данная работа.
Впервые рассматривается система всех генерал-губернаторств первой четверти XIX в., ее истоки и эволюция, законодательная база, общие и специфические черты функционирования. На этом фоне генерал-губернаторский проект предстает как совершенно новый, не связанный с предшествующей практикой вариант подчинения местного управления центральному, что особенно ярко проявилось в деятельности генерал-губернатора А. Д. Балашева и в его опытах, ставших прямым развитием генерал-губернаторского проекта и до сих пор очень слабо изученных. Особое внимание уделено также реализации проекта, выявленные сведения о которой крайне скудны и разрозненны.
В основу изложения положен традиционный проблемно-хронологический подход. Работа состоит, помимо введения и заключения, из трех глав, освещающих три стадии существования проекта: теоретическую разработку, эксперимент по реализации и последующее внедрение начал проекта в губернское управление, вплоть до отмены опытов по решению Комитета 6 декабря 1826 г.
Эволюция института генерал-губернаторства в конце XVIII в
В основе всего законодательства о местном управлении в начале XIX в. лежали «Учреждения для управления губерний» 1775 г. Этот акт, несмотря на позднейшие поправки, никогда не был ни отменен, ни заменен другим, и как один из столпов политико-правовой системы старой России пал только в результате революции 1917 г. В «Учреждениях» была изложена сразу вся система местного управления, что сказалось даже на центральных органах (упразднение большинства коллегий). Тем самым все предшествовавшее законодательство по данному вопросу практически снималось.
Главой нового губернского управления по «Учреждениям» становился наместник, или генерал-губернатор (ст. 2)1, которому посвящена отдельно четвертая глава. Непосред ственные обязанности генерал-губернатора, или наместника, истолкованы в ней очень широко. Не только «строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест и людей о исполнении законов и определенного их звания и должностей» (ст. 81), но и . «благоустройство в наместничестве, споспешествование в исполнении законов и способ к удовольствию каждого законным образом от попечения генерал губернатора зависят» (ст. 83). На его ответственности лежит обеспечение в наместничестве достаточных-запасов продовольствия (ст. 87), «точность сборов и сохранение в том порядка безотяготительно го», а также «отдача рекрут» (ст. 88).
Наместнику подчинены все полиции (ст. 84), все крепости с их комендантами и гарнизонами, а также воинские части (ст. 90), а «естьли наместничество пограничное, то генерал губернатору облежит бдение и предосторожности от соседей, и он в случае нужды берет надлежащие меры военные», и на нем же лежит снабжение войск (ст. 89). Наместник имеет даже некоторое влияние на судебные места (хотя «характерной чертой зако-нодательства является попытка отделить суд от администрации» ). Он может пресекать волокиту в судах, требуя скорейшего решения того или иного дела, но не вмешиваясь в суть самого решения (ст. 85), а также приостанавливать исполнение по очевидно несправедливым решениям судебных мест, отправляя такие дела в Сенат (ст. 86). Во время пребывания в столице генерал-губернатор или наместник заседает в Сенате (ст. 91). Но при всем том, «государев наместник не есть судья, но оберегатель-императорского величества изданного узаконения, ходатай за пользу общую и государеву, заступник утесненных и побудитель безгласных дел. Словом сказать, нося имя государева наместника, должен он показать в поступках своих доброхотство, любовь и соболезнование к народу» (ст. 82).
Именно о наместнике (генерал-губернаторе) в «Учреждениях» сказано, что «он есть яко хозяин своей губернии» (ст. 85), по своей должности он был председателем наместнического правления (ст. 5, 94). Но при этом в законе не совсем четко обозначено соотношение должностей генерал-губернатора, губернатора и вице-губернатора (ни губернатору, ни вице-губернатору не посвящено какой-либо специальной главы). И даже если верно предположение, что «губернатор первоначально мыслился как заместитель генерал-губернатора», то «на практике, однако, наместники или генерал-губернаторы встали не во главе одной губернии, а во главе группы этих административных единиц. Губернии же возглавили губернаторы»1.
Вообще проведение реформы было сопряжено с вынужденными отступлениями от буквы закона, и роль первых генерал-губернаторов тоже оказалась несколько иной, нежели это предусматривалось «Учреждениями». Их главной задачей стало оформление административно-территориального устройства империи, поскольку в самом этом документе был изложен лишь общий принцип нового деления: «Дабы губерния, или наместничество, порядочно могла быть управляема, полагается в оной от трех до четырех сот тысяч душ» (ст. 1; см. также ст. 15, 16 и 17). Воплощение этого принципа — учреждение самих губерний или наместничеств — требовало значительных подготовительных работ, которые и были возложены на генерал-губернаторов. Каждая губерния (в нескольких случаях по две) учреждалась отдельным указом, затем издавался ее штат, и лишь спустя несколько меся-цев, а иногда и лет, губерния открывалась . В основном этот процесс завершился 29 янва-ря 1787 г., когда была открыта Таврическая область , но после польских разделов 1793 и 1795 гг. на присоединенных территориях было учреждено еще восемь губерний. (Вилен-ское и Слонимское наместничества, учрежденные 8 августа 1796 г.4, так и не были открыты.) При вступлении на престол Павла І в России насчитывалось 43 наместничества, 6 губерний и одна область (Таврическая) — всего 50 единиц, не считая Землю донских казаков, которая не входила в общее расписание
Мнение М. М. Сперанского о генерал-губернаторском проекте
В марте 1821 г., после двухлетнего генерал-губернаторства в Сибири, М. М. Сперанский вернулся в Петербург. Александра І в это время в столице не было, он находился на Лайбахском конгрессе, и только 6 июня в Царском Селе состоялась первая за девять с лишним лет встреча императора с его бывшим сотрудником1. М. М. Сперанский был нужен: ему были поручены многочисленные и разнообразные законодательные работы и среди них практически сразу — недоработанный генерал-губернаторский проект. Более того, М. М. Сперанский становится в центре работы над проектом.
В этом отношении особенно обращают на себя внимание сохранившиеся упоминания о контактах М. М. Сперанского с А. Д. Балашевым. Их личные отношения были натянутыми из-за участия А. Д. Балашева в удалении М. М. Сперанского в 1812 г., поэтому после возвращения последнего они скорее избегали каких-либо встреч и, тем более, сколько-нибудь продолжительного общения. Никаких официальных сведений об их связях в этот период нам разыскать не удалось. В частности, А. Д. Балашев не упоминает о них в своем отчетном всеподданнейшем докладе 11 декабря 1826 г. Однако среди его многочисленных черновиков есть набросок, датированный 18 декабря 1825 г., писанный в Туле и озаглавленный «Эскиз записки докладной Государю Императору Константину 1му»2. Как бы между прочим, там имеется следующая запись: «В 1822. Поручено мне было снестись с Т. С. С. о порученном ему пересмотре заготовленной Инструкции Гос[ударевым] Н[аместникам] . В свете того, что известно о работе М. М. Сперанского в это время по генерал-губернаторскому проекту, представляется, что буквы «Т. С. С.» следует читать как «Тайный Советник Сперанский». Здесь также действует метод исключения, поскольку среди сколько-нибудь заметных государственных деятелей того времени нет никого, кому подходили бы такие инициалы.
Обратимся теперь к дневнику М. М. Сперанского. В его архиве в Публичной библиотеке сохранились дневниковые записи, переплетенные в два дела. В первом из них содержится дневник путешествия по Сибири и возвращения Петербург, веденный с 31 марта 1819 г. по 24 марта 1821 г., опубликованный в 1872 г. А. .Ф. Бычковым4. Во второе дело были собраны все записи, сделанные после возвращения, с 24 марта 1821 г. по 21 апреля 1828 г. Имя А. Д. Балашева в этих дневниках встречается дважды. Первый раз — 11 марта 1821 г., когда М. М. Сперанский по пути из Сибири в Петербург проезжал Рязань и провел несколько часов в обществе здешнего генерал-губернатора. Тогда из разговоров М. М. Сперанский записал только подробности своей ссылки2. Но есть и другое упоминание, относящееся к 1821 г. 31 августа в Петербурге М. М. Сперанский заносит в дневник «про-странный разговор о прошедшем, по случаю разговора о Балашове» с императором . Ответ на вопрос, почему же имел место этот разговор, содержится в следующей записи: По утру свидание с Балашовым по Высоч[айшему] повелению. Две мысли для Ге-нер[ал] Губ[ернаторского] учреждения 1) Установить военные отношения на праве В[оенных] Губернаторов, чтоб часть Комендантская им была подчинена. 2) Комитет 18т Августа т. е. определение Городничих должно быть совершенно предоставлено Ген[ерал] Губернаторам]» .
Таким образом, и А. Д. Балашев, и М. М. Сперанский свидетельствуют, что в 1821 г. (А. Д. Балашев, вероятно, ошибся, указав по памяти 1822 г.) они «по Высочайшему повелению» обсуждали генерал-губернаторский проект. Подробности, к сожалению, неизвестны, но сам факт этого обсуждения показывает, что обоим деятелям Александр I отводил ключевую роль в окончательной доработке и реализации проекта
Генерал-губернаторства начала 1820-х годов
Параллельно эксперименту А. Д. Балашева происходили важные перемены в управлении империей. Фактически, план разделения России на генерал-губернаторства постепенно претворялся в жизнь. Впервые на этот факт обратил внимание Г. В. Вернадский1, его данные могут быть уточнены и пополнены по ряду других исследований и справочных изданий2, а также по официальным публикациям того времени.
Итак, известно расписание губерний по округам, приложенное к экземпляру «Про-екта наказа генерал-губернаторам» из архива Собственной Е. И. В. канцелярии . Согласно этому расписанию предполагалось разделить империю, кроме столичных губерний и Земли донских казаков, на двенадцать округов. Ни Царство Польское, ни Великое княжество Финляндское в него не входят. В административной практике прошлых лет подобное разделение не встречалось, поэтому данный проект был принципиально новым.
Обе российские столицы фактически во весь период империи, начиная с Петра I, имели особое управление, хотя название должности главы столичной администрации менялось: он мог называться генерал-губернатором, военным губернатором, главнокомандующим (в военное время). Александр I указом 30 октября 1816 г. закрепил за начальниками столиц необычное название военных генерал-губернаторов4. В Санкт-Петербурге эту должность с 19 августа 1818 г. занимал генерал от инфантерии граф Михаил Андреевич Милорадович5. Военным генерал-губернатором Москвы с б января 1820 г. был генерал от кавалерии князь Дмитрий Владимирович Голицын .
Округ первый по расписанию должны были составить прибалтийские губернии — Лифляндская, Курляндская и Эстляндская — и граничащая с ними Псковская, с центром в Риге. В Прибалтике уже была традиция особого управления, отличного от общероссийского, что было связано со многими причинами: окраинное, пограничное и побережное положение края, сохранение привилегий немецкого остзейского дворянства. При вступлении на престол Александра I военные губернаторы были в Риге (П. А. фон дер Пален) и Ревеле (А. Д. Балашев), но губерниями управлял только П. А. фон дер Пален. Впоследствии Эстляндская губерния была отделена: ею последовательно управляли два брата принцы Ольденбургские, в 1808-1809 гг. Георгий, под именем генерал-губернатора, а в 1811— 1818 гг. Август, в качестве военного губернатора, управляющего гражданской частью. Присоединение Пскова к этим губерниям было по многим причинам неудобным, несоответствующим сложившимся традициям. Генерал-адъютант, генерал-лейтенант (с 1823 г. генерал от инфантерии) маркиз Филипп Осипович Паулуччи был сначала 22 октября 1812 г. назначен исправлять должность рижского военного губернатора, «по болезни Генерал-Лейтенанта Эссена 1-го»1. При этом в особом рескрипте от 17 октября ему также поручалось «Начальство над корпусом там находящимся, равномерно и управление в Губернии Лифляндской Гражданскою частию, по всем тем предметам, где вы найдете оное нужным»2. 23 декабря именным указом Ф. О. Паулуччи было повелено «управлять Гражданскою частию и в Курляндской Губернии на том основании, как предоставлено ему управление таковое в Губернии Лифляндской»3. Только 22 (предположительно) марта- 1819 г. ему было поручено управление и Эстляндской губернией4. Наконец, 9 августа 1823 г. был издан указ: «Рижскому Военному Губернатору, Генерал-Адъютанту Маркизу Паулуччи, ПОВЕЛЕВАЕМ быть Лифляндским, Курляндским Эстляндским и Псковским Генерал-Губернатором»5. Таким образом, традиционное прибалтийское генерал-губернаторство трансформировалось в первое из российских.
Второй округ также носил смешанный характер. В него входили две восточнобело-русские губернии, Витебская и Могилевская, в которых еще в самом начале царствования, после разделения Белорусской губернии, был учрежден пост военного губернатора, но по расписанию к этим губерниям добавлялись и две русские: Смоленская и Калужская. 7 августа 1823 г. витебским, могилевским, смоленским и калужским генерал-губернатором был назначен генерал-лейтенант (с 1828 г. генерал от инфантерии) князь Николай Николаевич Хованский6. Центром этого округа, как и планировалось, стал Витебск.
Третий округ должны были составить четыре украинские губернии — Киевская, Черниговская, Полтавская, Слободско-Украинская — и Курская, с центром в Киеве. В Киеве и Малороссии даже при Павле I были военные губернаторы, но при Александре I произошло разделение. Последним киевским военным губернатором при нем был М. А. Милорадович, переведенный в 1818 г. в Петербург. В Черниговской и Полтавской губерниях, при образовании их из Малороссийской, был учрежден военный губернатор, управляющий гражданской частью, но, поскольку первые чиновники, занимавшие эту должность, А. Б. Куракин и Я. И. Лобанов-Ростовский, были лицами гражданскими, они назывались малороссийскими генерал-губернаторами. Их резиденцией была Полтава. Указом 22 июля 1816 г. генерал-адъютант, генерал-лейтенант (с 1828 г. генерал от кавалерии) князь Николай Григорьевич Репнин (Волконский) был назначен «Малороссийским Военным Губернатором, с управлением и Гражданскою частию в Губерниях Черниговской и Полтавской» . Однако полностью этот округ сформирован не был.
